30. janúar 2019

Nr. 47/2019 - Úrskurður

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 30. janúar 2019 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 47/2019

í stjórnsýslumáli nr. KNU18120053

Kæra [...]

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Þann 20. desember 2018 kærði einstaklingur er kveðst heita [...], vera fæddur [...] og vera ríkisborgari [...] (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 13. desember 2018, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um alþjóðlega vernd á Íslandi og vísa honum frá landinu.

Kærandi krefst þess að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og að stofnuninni verði gert að taka umsókn kæranda til efnislegrar meðferðar hér á landi með vísan til 1. og 2. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga auk 3. mgr. 36. gr., sbr. 42. gr. sömu laga.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.

II. Málsmeðferð

Kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi þann 20. ágúst 2018. Við leit að fingraförum kæranda í Eurodac gagnagrunninum, þann sama dag, kom í ljós að fingraför hans höfðu verið skráð í grunninn af yfirvöldum á Ítalíu. Þann 28. ágúst 2018 var beiðni um viðtöku kæranda og umsóknar hans um alþjóðlega vernd beint til yfirvalda á Ítalíu, sbr.1. mgr. 13. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin). Í svari frá ítölskum yfirvöldum, dags. 25. október 2018, samþykktu þau viðtöku kæranda á grundvelli 1. mgr. 13. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Útlendingastofnun ákvað þann 13. desember 2018 að taka ekki umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar og að honum skyldi vísað frá landinu. Ákvörðunin var birt fyrir kæranda þann 18. desember 2018 og kærði kærandi ákvörðunina samdægurs til kærunefndar útlendingamála. Greinargerð kæranda barst kærunefnd 7. janúar 2019 ásamt fylgigögnum.

III. Ákvörðun Útlendingastofnunar

Í ákvörðun Útlendingastofnunar kom fram að ítölsk stjórnvöld bæru ábyrgð á meðferð umsóknar kæranda um alþjóðlega vernd á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Umsóknin yrði því ekki tekin til efnismeðferðar, sbr. c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, enda fæli flutningur kæranda til Ítalíu ekki í sér brot gegn 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. mgr. 36. gr. laganna. Þá hefði kærandi ekki slík tengsl við Ísland að nærtækast væri að hann fengi hér vernd eða að sérstakar aðstæður væru fyrir hendi þannig að taka bæri umsókn kæranda til efnismeðferðar, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kæranda var vísað frá landinu, sbr. c-lið 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, og skyldi hann fluttur til Ítalíu.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð kæranda kemur fram að hann tilheyri ættbálki sem sé í minnihluta í heimaríki hans og hafi fjölskylda hans ítrekað orðið fyrir árásum fólks úr öðrum ættbálkum. Kærandi hafi m.a. greint frá því í viðtali hjá Útlendingastofnun að hann hafi verið beittur ofbeldi og bróðir hans hafi verið skotinn til bana fyrir framan hann. Hann hafi flúið til [...] þar sem hann hafi verið fangelsaður og komið fyrir í klefa neðanjarðar. Þar hafi hann verið [...] og hlotið höfuðáverka sem hann óttist að hafi alvarlegar afleiðingar. Við komuna til Ítalíu hafi kærandi verið fluttur í varðhaldsmiðstöð þar sem hann hafi verið í tvo mánuði, en þá hafi honum verið sagt að fara. Hann hafi ekki fengið upplýsingar um réttarstöðu sína né heldur hafi honum verið boðið í viðtal á vegum útlendingayfirvalda. Þá hafi kærandi ekki fengið neina fjárhagsaðstoð né annars konar þjónustu. Kærandi kveði sig enn fremur hafa orðið fyrir fordómum og líkamsárásum á Ítalíu og hafi m.a. verið haldið föngnum af hálfu tveggja manna í einn mánuð þar sem honum hafi verið neitað um fæði. Þá kveði kærandi sig fá höfuðverki, verki í fætur, glíma við minnisleysi og svefnörðugleika og fá martraðir um atburði sem hann hafi upplifað.

Kærandi gerir nokkrar athugasemdir við hina kærðu ákvörðun í greinargerð sinni. Í fyrsta lagi gerir kærandi alvarlega athugasemd við það mat Útlendingastofnunar að kærandi sé ekki einstaklingur í sérstaklega viðkvæmri stöðu í skilningi 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Kærandi hafi greint frá því að hann hafi flúið heimaríki vegna ættbálkaerja sem hafi kostað bræður hans lífið, hann hafi mátt þola hungur og óöryggi á flótta og verið fangelsaður og beittur ofbeldi í [...], [...] og laminn í höfuðið. Upplýsingar í komunótum bendi einnig til þess að kærandi glími við andlega erfiðleika og hafi verið ávísað sefandi lyfi sem notað sé til að meðhöndla [...] og alvarlegar geðhæðar- og geðlægðarlotur. Þá komi einnig fram að kærandi eigi að líkindum við talerfiðleika að stríða. Útlendingastofnun líti hins vegar ekki til þess en í hinni kærðu ákvörðun komi fram að ekkert í gögnum málsins bendi til þess að kærandi sé illa haldinn andlega.

Í öðru lagi gerir kærandi athugasemd við trúverðugleikamat Útlendingastofnunar í hinni kærðu ákvörðun. Þar komi fram að kærandi hafi borið fyrir sig að hafa ekki notið neinnar þjónustu eða stuðnings yfirvalda á meðan hann dvaldi á Ítalíu, en þó verði ekki ráðið af fyrirliggjandi upplýsingum í málinu hvort eða með hvaða hætti kærandi hafi leitað eftir aðstoð á Ítalíu og því sé ekki unnt að fallast á að honum hafi ekki staðið nein aðstoð til boða. Í þessu sambandi bendi kærandi á skyldu íslenskra stjórnvalda til þess að sjá til þess að mál teljist nægilega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 25. gr. laga um útlendinga. Hafi svör kæranda við spurningum um aðstæður hans á Ítalíu þótt óljós, hafi stofnuninni borið að leggja frekari spurningar fyrir kæranda en að öðrum kosti að boða hann í annað viðtal áður en að ákvörðun yrði tekin í málinu.

Í þriðja lagi gerir kærandi athugasemd við að í hinni kærðu ákvörðun sé aðeins að finna almenna tilvísun til þess að ekkert bendi til þess að mál kæranda fái ekki vandaða eða efnislega málsmeðferð verði honum snúið til baka til Ítalíu, enda bendi engin gögn til þess að kerfisbundinn galli sé á aðbúnaði og meðferð umsækjenda um alþjóðlega vernd á Ítalíu. Kærandi telji ekki að þörf sé á að færa sönnur á að kerfisbundinn galli í hæliskerfið viðtökuríkis sé til staðar svo unnt sé að koma í veg fyrir endursendingu. Telji kærandi að Útlendingastofnun hafi því brotið gegn rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar auk reglna um rökstuðning stjórnvaldsákvarðana við meðferð málsins. Með tilliti til viðkvæmrar stöðu kæranda og hagsmuna hans af því að fá skjóta úrlausn í máli sínu fari kærandi þess á leit að kærunefnd bæti úr ágöllum á hinni kærðu ákvörðun eftir því sem kostur sé og geri Útlendingastofnun að taka umsókn kæranda til efnismeðferðar.

Þá gerir kærandi einnig athugasemd við beitingu reglugerðar nr. 276/2018, um breytingu á reglugerð um útlendinga, í málinu. Telji kærandi að þau skilyrði sem komi fram í reglugerðinni, um mat á því hvenær sérstakar ástæður séu uppi í málum, eigi sér ekki lagastoð en þau gangi lengra en ákvæði laga um útlendinga og gangi jafnframt gegn vilja löggjafans. Þá bendi kærandi einnig á í þessu sambandi að þau viðmið sem sett séu fram í 32. gr. a. umræddrar reglugerðar séu sett fram í dæmaskyni og því sé ekki um að ræða tæmandi talningu á þeim þáttum sem taka beri tillit til við mat á því hvort sérstakar ástæður eigi við. Skort hafi á að Útlendingastofnun hafi framkvæmt heildarmat á aðstæðum kæranda og áréttar kærandi að hann hafi átt og muni að öllum líkindum eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki verði honum gert að snúa þangað aftur, m.a. vegna fordóma og mismununar sem þar þrífist gagnvart umsækjendum um alþjóðlega vernd.

Í greinargerð sinni vísar kærandi til umfjöllunar í greinargerð til Útlendingastofnunar um aðstæður og réttindi umsækjenda um alþjóðlega vernd á Ítalíu. Því til viðbótar veki kærandi athygli á niðurstöðu nýlegrar skýrslu Danish Refugee Council en þar komi fram að viðkvæmir umsækjendur um alþjóðlega vernd standi frammi fyrir raunverulegri hættu á að verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð í skilningi 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu við endursendingu til Ítalíu. Kærandi árétti enn fremur að honum hafi ekki staðið til boða fjárhagslegur eða félagslegur stuðningur frá ítölskum yfirvöldum í tengslum við umsókn hans þar um alþjóðlega vernd. Hann hafi verið heimilislaus og þurft að leita til kirkjunnar fyrir teppi og mat.

Kærandi byggir á því að taka skuli mál hans til efnislegrar meðferðar vegna sérstakra ástæðna, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Vísi kærandi í því sambandi til ummæla í frumvarpi til laga nr. 81/2017, um breytingu á lögum um útlendinga, og túlkunar kærunefndar á þeim ummælum. Kærandi telji margt benda til þess að hann sé einstaklingur í sérstaklega viðkvæmri stöðu í skilningi 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Stjórnvöldum beri að framkvæma heildstætt mat á einstaklingsbundnum aðstæðum kæranda og þeim fyrirliggjandi gögnum um aðstæður einstaklinga sem sækja um alþjóðlega vernd á Ítalíu. Bendi kærandi á úrskurð kærunefndar útlendingamála nr. 341/2018 frá 9. ágúst 2018 í þessu sambandi, en þar hafi kærunefnd m.a. komist að þeirri niðurstöðu að einstaklingar í sérstaklega viðkvæmri stöðu gætu átt í erfiðleikum með að nálgast fullnægjandi heilbrigðisþjónustu þar í landi auk þess sem ekki færi fram þar kerfisbundin skimun fyrir því hvort umsækjendur um alþjóðlega vernd séu í sérstaklega viðkvæmri stöðu. Telji kærandi margt líkt með máli sínu og framangreindum úrskurði, en í báðum tilvikum sé um að ræða unga menn sem hafi verið fórnarlömb grófs ofbeldis og glími enn við andlegar afleiðingar þess. Staða kæranda á Ítalíu sé verulega síðri en staða almennings á Ítalíu og muni hann koma til með að eiga í miklum erfiðleikum með að afla sér atvinnu, húsnæðis og aðstoðar sérfræðinga. Þá sé kærandi ólæs og óskrifandi, sem geri honum enn erfiðara að sækja réttindi sín á Ítalíu. Hann þurfi á félagslegri aðstoð að halda þar sem hann geti ekki bjargað sér einn og óstuddur á götum Ítalíu.

Krafa kæranda er einnig byggð á því að endursending kæranda til Ítalíu feli í sér, vegna aðbúnaðar og aðstæðna umsækjenda um alþjóðlega vernd þar í landi og þeirra fordóma sem innflytjendur þar sæta, brot gegn 3. mgr. 36. gr., sbr. 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga, eða brot gegn grundvallarreglu þjóðaréttar um non-refoulement. Telja verði slíkan galla vera á aðbúnaði og meðferð umsækjenda um alþjóðlega vernd á Ítalíu að ljóst sé að kærandi muni standa frammi fyrir raunverulegri hættu á að verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð í skilningi 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu verði hann sendur til Ítalíu.

V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Ákvæði 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Í 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er mælt fyrir um að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar nema undantekningar sem greindar eru í a-, b- og c-liðum ákvæðisins eigi við. Samkvæmt c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er stjórnvöldum heimilt að synja því að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef krefja má annað ríki, sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli samninga sem Ísland hefur gert um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um alþjóðlega vernd sem lögð er fram hér á landi eða í einhverju samningsríkjanna, um að taka við umsækjanda. Í samræmi við samning ráðs Evrópusambandsins og Íslands og Noregs um þátttöku hinna síðarnefndu í framkvæmd, beitingu og þróun Schengen-gerðanna samþykkti Ísland áðurnefnda Dyflinnarreglugerð, sbr. auglýsingu í C-deild Stjórnartíðinda nr. 1/2014.

Í III. kafla Dyflinnarreglugerðarinnar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á umsókn um alþjóðlega vernd. Ábyrgð Ítalíu á umsókn kæranda er byggð á 13. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar þar sem kærandi hafi komið ólöglega inn á Schengen-svæðið yfir landamæri Ítalíu. Samkvæmt framansögðu er heimilt að krefja ítölsk stjórnvöld um að taka við kæranda, sbr. c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Einstaklingsbundnar aðstæður kæranda

Samkvæmt gögnum málsins er [...] ára gamall karlmaður sem kveðst vera giftur og eiga barn, en eiginkona hans og sonur séu á flótta og séu nú í [...]. Í viðtali hjá Útlendingastofnun kvaðst kærandi glíma við höfuðverki og svefnvandamál, auk þess sem andleg heilsa sín væri ekki góð. Í heilsufarsgögnum, sem kærandi hefur lagt fram við meðferð málsins, kemur fram að kærandi glími við svefnleysi (e. insomnia) en hafi fengið ávísað lyfjum vegna þess.

Það er mat kærunefndar að gögn málsins, þ. á m. framlagðar komunótur og frásögn kæranda, beri ekki með sér að kærandi teljist í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga.

Kærandi hefur m.a. borið fyrir sig að hafa orðið fyrir fordómum og ofbeldi á Ítalíu, en hann hafi m.a. verið í haldi mannræningja í einn mánuð þar sem honum hafi verið neitað um fæði. Þá hafi hann ekki fengið neina aðstoð frá ítölskum yfirvöldum, þrátt fyrir að leita eftir því.

Aðstæður á Ítalíu

Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður og málsmeðferð umsókna um alþjóðlega vernd á Ítalíu, m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum og gögnum:

Amnesty International Report 2017/18 – Italy (Amnesty International, 22. febrúar 2018),
Annual Report on the Situation of Asylum in the European Union 2017 (European Asylum Support Office, 18. júní 2018),
Asylum Information Database. Country Report – Italy (European Council on Refugees and Exiles, mars 2018),
Concluding observations of the Committee on the Elimination of Racial Discrimination (UN Committee on the Elimination of Racial Discrimination, 17. febrúar 2017),
ECRI Report on Italy (European Commission against Racism and Intolerance, 7. júní 2016),
Freedom in the World 2018 – Italy (Freedom House, 5. apríl 2018),
Information note, Dublin transfers post-Tarakhel: Update on European case law and practice (Elena, European legal network on asylum, október 2015),
Italy 2017 Human Rights Report (United States Department of State, 20. apríl 2018),
Reception conditions in Italy. Report of the current situation of asylum seekers and beneficiaries of protection, in particular Dublin returnees (Swiss Refugee Council, ágúst 2016),
Submission by the United Nations High Commissioner for Refugees. For the Office of the High Commissioner for Human Rights’ Compilation Report – Universal Periodic Review:
Italy (UNHCR, mars 2014), UNHCR Recommendations on Important Aspects of Refugee Protection in Italy (UNHCR, júlí 2013),
Upplýsingar af vefsíðu ítalska flóttamannaráðsins (í. Consiglio Italiano per I Rifugiati - http://www.cir-onlus.org/en/),
Upplýsingar af vefsíðu OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights (http://hatecrime.osce.org/italy),
Upplýsingar af vefsíðu samtakanna Baobab Experience (https://baobabexperience.org/) og
World Report 2018 – European Union (Human Rights Watch, 18. janúar 2018).

Í framangreindum gögnum kemur fram að þegar umsækjendur um alþjóðlega vernd eru sendir til Ítalíu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar geta þeir lagt fram umsókn hjá lögreglunni (í. Questura) eða hjá landamæralögreglunni (í. Polizia di Frontiera) hafi þeir ekki áður lagt fram umsókn þar í landi. Fái umsækjandi um alþjóðlega vernd synjun á umsókn sinni þá hefur hann kost á því að bera synjunina undir stjórnsýsludómstól (í. Tribunale Civile). Jafnframt eiga umsækjendur um alþjóðlega vernd þess kost að leggja fram beiðni fyrir Mannréttindadómstól Evrópu um bráðabirgðaráðstöfun skv. 39. gr. málsmeðferðarreglna dómstólsins, telji þeir endanlega niðurstöðu um synjun á umsókn um alþjóðlega vernd og brottvísun til heimaríkis hafa í för með sér hættu á ofsóknum eða að um meðferð sé að ræða sem brjóti í bága við ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu.

Fyrir liggur að umsækjendur um alþjóðlega vernd á Íslandi sem falla undir ákvæði Dyflinnarreglugerðarinnar eru sendir til baka til meginlandsins með flugi. Í framangreindum gögnum kemur fram að á stærstu flugvöllum landsins, í Róm og Mílanó, eru frjáls félagasamtök til staðar sem veita umsækjendum um alþjóðlega vernd ráðgjöf og þjónustu. Umsækjendur um alþjóðlega vernd á Ítalíu eiga almennt ekki rétt á gjaldfrjálsri lögfræðiaðstoð þegar þeir leggja fram umsókn um alþjóðlega vernd en frjáls félagasamtök veita gjaldfrjálsa lögfræðiaðstoð í umsóknarferlinu. Þó geta umsækjendur lagt fram beiðni um gjafsókn (í. gratuito patrocinio) kjósi þeir að bera endanlega synjun á umsókn sinni undir dómstóla.

Af framangreindum gögnum má sjá að ítölsk stjórnvöld hafa verið gagnrýnd vegna aðbúnaðar umsækjenda um alþjóðlega vernd og flóttamanna þar í landi. Í framangreindum gögnum kemur fram að umsækjendur um alþjóðlega vernd eiga rétt á gistirými í móttökumiðstöðvum. Samkvæmt lagabreytingu, sem tók gildi í desember 2018, eiga umsækjendur um alþjóðlega vernd sem sendir eru til baka á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar rétt á gistirými í CAS móttökumiðstöðvunum (í. Centro di accoglienza straordinaria) sem eru tímabundnar móttökumiðstöðvar. Framboð á gistirýmum er hins vegar takmarkað og ekki fá allir umsækjendur um alþjóðlega vernd úthlutað gistirými þar. Þá bjóði sveitarfélög, frjáls félagasamtök og trúfélög í Róm og Mílanó upp á gistiaðstöðu en þau séu einnig af skornum skammti. Ítölsk yfirvöld vinni að því að byggja upp fleiri móttökumiðstöðvar í því skyni að mæta þessum vanda.

Á grundvelli framangreindra skýrslna og gagna sem kærunefnd hefur kynnt sér verður jafnframt ráðið að umsækjendur um alþjóðlega vernd á Ítalíu eiga sama rétt og ítalskir ríkisborgarar til lögboðinnar heilbrigðisþjónustu, þar á meðal geðheilbrigðisþjónustu. Þeir þurfa þó að skrá sig inn í heilbrigðiskerfið en við slíka skráningu fá þeir útgefið tryggingarkort (í. Tessera sanitaria) sem veitir þeim m.a. rétt á meðferð sérfræðilækna. Umsækjendur um alþjóðlega vernd fá aðgang að ítalska vinnumarkaðnum tveimur mánuðum eftir að þeir hafa lagt fram umsókn sína. Þó kemur fram í framangreindum gögnum að atvinnuleysi á Ítalíu hafi verið mjög mikið á undanförnum árum og erfitt hafi reynst fyrir marga, bæði ítalska ríkisborgara sem og umsækjendur um alþjóðlega vernd, að finna atvinnu.

Af framangreindum skýrslum verður ráðið að fordómar í garð fólks af erlendum uppruna sé vandamál á Ítalíu en ítölsk stjórnvöld hafi gripið til aðgerða til að sporna við kynþáttafordómum og mismunun á grundvelli kynþáttar, m.a. með lagasetningu. Í kjölfar athugasemda alþjóðlegra eftirlitsnefnda, stofnana og frjálsra félagasamtaka hafa ítölsk yfirvöld tekið mikilvæg skref í þá átt að vinna gegn kynþáttafordómum, mismunun á grundvelli kynþáttar og hatursglæpum, þ. á m. með aðgerðaráætlun gegn kynþáttahyggju (e. National Action Plan against Racism, Xenophobia and Intolerance). Þá hefur rannsóknum og ákærum fjölgað í málum er varða mismunun, hatursorðræðu og hatursglæpi á grundvelli kynþáttar og þjóðernis. Framangreindar skýrslur bera enn fremur með sér að almenningur á Ítalíu geti leitað sér aðstoðar ítalskra löggæsluyfirvalda vegna ofbeldisbrota og hótana.

Ákvæði 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Í 3. mgr. 36. gr. laganna kemur fram að ef beiting 1. mgr. myndi leiða til þess að brotið væri gegn 42. gr., t.d. vegna aðstæðna í því ríki sem senda á umsækjanda til, skuli taka umsókn til efnismeðferðar. Í 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga er kveðið á um að ekki sé heimilt að senda útlending eða ríkisfangslausan útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr., eða vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þá segir í 2. mgr. ákvæðisins að 1. mgr. eigi einnig við um sendingu útlendings til svæðis þar sem ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem greinir í 1. mgr. Við túlkun á inntaki 42. gr. laga um útlendinga telur kærunefnd jafnframt að líta verði til þess að ákvörðun aðildarríkis um brottvísun eða frávísun sem setur einstakling í raunverulega hættu á að verða fyrir pyndingum, ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu er í andstöðu við 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, sbr. jafnframt 68. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944.

Í dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu hefur verið byggt á því að sú meðferð sem einstaklingur á von á við brottvísun eða frávísun verði að ná tilteknu lágmarks alvarleikastigi til að ákvörðunin verði talin brot á 3. gr. mannréttindasáttmálans. Horfa verði til allra aðstæðna í fyrirliggjandi máli, svo sem lengdar og eðlis meðferðar, andlegra og líkamlegra áhrifa hennar auk stöðu einstaklings hverju sinni, svo sem kyns, aldurs og heilsufars. Við mat á umræddu alvarleikastigi hefur dómstólinn jafnframt litið til annarra þátta, t.d. hvort einstaklingurinn er í viðkvæmri stöðu, sbr. t.d. dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Khlaifia o.fl. gegn Ítalíu (nr. 16483/12) frá 15. desember 2016. Í því sambandi hefur dómstólinn lagt ákveðna áherslu á að umsækjendur um alþjóðlega vernd tilheyri jaðarsettum og viðkvæmum þjóðfélagshóp sem þurfi sérstaka vernd, sbr. t.d. dóm í máli Tarakhel gegn Sviss (nr. 29217/12) frá 4. nóvember 2012. Þrátt fyrir það verði 3. gr. mannréttindasáttmálans ekki túlkuð á þann hátt að í greininni felist skylda aðildarríkja til að sjá umsækjendum um alþjóðlega vernd fyrir húsnæði eða fjárhagsaðstoð sem geri þeim kleift að viðhalda ákveðnum lífskjörum, sbr. dóm í máli M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi (nr. 30696/09) frá 21. janúar 2011.

Að því er varðar aðstæður umsækjenda um alþjóðlega vernd á Ítalíu hefur Mannréttindadómstóll Evrópu lagt til grundvallar að uppbygging móttökukerfis fyrir umsækjendur um alþjóðlega vernd og almennar aðstæður Ítalíu séu ekki þess eðlis að þær standi í vegi fyrir öllum sendingum umsækjenda um alþjóðlega vernd til landsins, sbr. t.d. ákvörðun í máli Ali o.fl. gegn Sviss (mál nr. 30474/14) frá 4. október 2016. Aftur á móti hefur í framkvæmd dómstólsins verið byggt á því að viðhlítandi trygging verði að liggja fyrir af hálfu ítalskra yfirvalda um viðunandi móttökuaðstæður áður en umsækjendur um alþjóðlega vernd sem eru í svo viðkvæmri stöðu að þeir þurfi sérstaka vernd eru sendir þangað. Um endursendingar umsækjenda um alþjóðlega vernd til Ítalíu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar vísar kærunefnd jafnframt til dóms Hæstaréttar frá 1. október 2015 í máli nr. 114/2015.

Eins og að framan greinir er það mat kærunefndar að kærandi sé ekki einstaklingur í sérstaklega viðkvæmri stöðu í skilningi 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Að mati kærunefndar eru einstaklingsbundnar aðstæður kæranda ekki slíkar að vegna stöðu hans sem umsækjanda um alþjóðlega vernd á Ítalíu verði endursending hans þangað talin ómannúðleg eða vanvirðandi meðferð. Með vísan til umfjöllunar um aðstæður og móttökuskilyrði umsækjenda um alþjóðlega vernd á Ítalíu er það niðurstaða kærunefndar að synjun á efnismeðferð umsóknar kæranda um alþjóðlega vernd leiði ekki til brots gegn 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þá benda öll gögn til þess að kærandi hafi raunhæf úrræði á Ítalíu, bæði fyrir landsrétti og fyrir Mannréttindadómstól Evrópu, sbr. jafnframt 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sem tryggja að hann verði ekki sendur áfram til annars ríkis þar sem líf hans eða frelsi kann að vera í hættu, sbr. 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga.

Ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Í 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga kemur fram að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Í 32. gr. a og 32. gr. b reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017, sbr. 4. mgr. 36. gr. laganna, koma fram viðmið varðandi mat á því hvort taka skuli umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar vegna sérstakra tengsla eða ef sérstakar ástæður mæla með því. Þá segir í 2. mgr. 36. gr. laganna að ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs skal taka hana til efnismeðferðar.

ðstæðum kæranda hefur þegar verið lýst og telur kærunefnd að þær séu ekki þess eðlis að viðmið sem talin eru upp í dæmaskyni í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga eigi við í málinu. Í því sambandi hefur nefndin m.a. litið til þess að heilsufar kæranda sé ekki með þeim hætti að hann teljist glíma við mikil og alvarleg veikindi eða að aðstæður hans að því leyti séu svo einstaklingsbundnar og sérstakar að ekki verði framhjá þeim litið. Af þeim gögnum sem kærunefnd hefur kynnt sér um aðstæður og aðbúnað umsækjenda um alþjóðlega vernd á Ítalíu verður ráðið að umsækjendur hafi aðgang að nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu þar í landi. Þá telur kærunefnd að gögn málsins beri ekki með sér að kærandi muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki eða að kærandi geti af sömu ástæðu vænst þess að staða hans verði verulega síðri en staða almennings í viðtökuríki, sbr. áðurnefnd viðmið í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga. Af framangreindum gögnum verður ráðið að verði kærandi fyrir mismunun á grundvelli kynþáttar á Ítalíu geti hann leitað ásjár ítalskra yfirvalda vegna þess. Þá bera framangreind gögn jafnframt með sér að ítölsk löggæsluyfirvöld hafi yfir að ráða fullnægjandi úrræðum til að bregðast við hótunum og ofbeldisbrotum sem íbúar landsins verði fyrir.

Vegna athugasemdar í greinargerð kæranda tekur kærunefnd fram að aðstæður kæranda eru ekki sambærilegar aðstæðum sem fjallað var um í úrskurði kærunefndar útlendingamála nr. 341/2018 frá 9. ágúst 2018. Í því sambandi vísar kærunefnd einkum til einstaklingsbundinna aðstæðna kæranda í því máli, en þar var um að ræða ungan einstakling sem glímdi við alvarleg andleg veikindi og óvíst væri hvort hann gæti sótt sér viðeigandi heilbrigðisþjónustu í viðtökuríki. Að teknu tilliti til einstaklingsbundinna aðstæðna kæranda er það mat kærunefndar að ekki séu fyrir hendi sérstakar ástæður sem mæli með því að mál hans verði tekið til efnismeðferðar hér á landi, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kærandi kvaðst í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 6. nóvember 2018 ekki hafa sérstök tengsl við Ísland. Þar að auki er ekkert í gögnum málsins sem bendir til þess að kærandi hafi slík tengsl við landið að beita beri ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Þá telur kærunefnd ljóst að síðari málsliður 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga eigi ekki við í máli kæranda þar sem ekki eru liðnir 12 mánuðir frá því að kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi, en hann lagði fram umsókn sína þann 20. ágúst 2018.

Gildistaka breytinga á reglugerð um útlendinga nr. 540/2017

Með reglugerð nr. 276/2018, sem tók gildi 14. mars 2018, voru gerðar breytingar á reglugerð um útlendinga nr. 540/2017. Sem fyrr segir telur kærandi að skilyrði reglugerðarinnar varðandi mat á sérstökum ástæðum gangi lengra en ákvæði laga nr. 80/2016 um útlendinga og eigi sér ekki lagastoð, þau gangi lengra en ákvæði laga um útlendinga og gangi jafnframt gegn vilja löggjafans.

Tilvitnuð ákvæði reglugerðar nr. 276/2018 eru sett með stoð í 4. mgr. 36. gr. laga um útlendinga þar sem segir að ráðherra hafi heimild til að setja reglugerð um framkvæmd 36. gr. laganna. Löggjafinn hefur því framselt ráðherra vald til að útfæra framangreind ákvæði nánar og ljóst er að reglugerðina skortir ekki lagastoð líkt og áður hefur komið fram í úrskurðum kærunefndar.

Athugasemdir kæranda við ákvörðun Útlendingastofnunar

Svo sem fram hefur komið gerir kærandi nokkrar athugasemdir í greinargerð sinni við rannsókn og málsmeðferð Útlendingastofnunar. Meðal annars gerir kærandi athugasemd við það mat stofnunarinnar að kærandi teljist ekki einstaklingur í sérstaklega viðkvæmri stöðu í skilningi 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga og um trúverðugleikamat Útlendingastofnunar.

Eins og að framan greinir hefur kærunefnd lagt einstaklingsbundið mat á umsókn kæranda og komist að niðurstöðu um að synja honum um efnismeðferð með vísan til ákvæða laga um útlendinga eins og þau hafa verið útfærð í reglugerð um útlendinga. Er niðurstaða í málinu byggð á túlkun kærunefndar á framangreindum ákvæðum og sjónarmiðum sem nefndin telur málefnaleg. Kærunefnd hefur endurskoðað alla þætti málsins og komist að sömu niðurstöðu og Útlendingastofnun. Að mati kærunefndar er því ekki tilefni til frekari umfjöllunar um athugasemdir kæranda.

Frávísun

Samkvæmt gögnum málsins kom kærandi hingað til lands þann 19. ágúst 2018. Hann sótti um alþjóðlega vernd þann 20. ágúst s.á. Eins og að framan greinir hefur umsókn hans um alþjóðlega vernd verið synjað um efnismeðferð og hefur hann því ekki tilskilin leyfi til dvalar enda verður að líta á umsókn hans um alþjóðlega vernd sem áform um að dveljast í landinu meira en 90 daga, sbr. til hliðsjónar 3. mgr. 42. gr. reglugerðar um útlendinga. Verður kæranda því vísað frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, sbr. 2. og 5. mgr. 106. gr. laganna, enda hafði hann verið hér á landi í innan við níu mánuði þegar málsmeðferð umsóknar hans hófst hjá Útlendingastofnun.

Kærandi skal fluttur til Ítalíu eigi síðar en 6 mánuðum eftir birtingu þessa úrskurðar, sbr. til hliðsjónar 29. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar, nema ákveðið verði að fresta réttaráhrifum úrskurðar þessa að kröfu kæranda, sbr. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga.

Samantekt

Í máli þessu hafa ítölsk stjórnvöld fallist á að taka við kæranda og umsókn hans um alþjóðlega vernd á grundvelli ákvæða Dyflinnarreglugerðarinnar. Í ljósi alls ofangreinds er það niðurstaða kærunefndar að rétt sé að synja því að taka til efnismeðferðar umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi og senda kæranda til Ítalíu með vísan til c-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Ákvörðun Útlendingastofnunar er því staðfest.

Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá þeirri synjun. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að endanleg ákvörðun var tekin.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.

The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.

Anna Tryggvadóttir

Árni Helgason Erna Kristín Blöndal