Úrskurður nr. 399/2016

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 27. október 2016 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 399/2016

í stjórnsýslumáli nr. KNU16070013

Kæra […]

og barns hennar […]

á ákvörðunum

Útlendingastofnunar

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Þann 11. júlí 2016 kærði […], fd. […], ríkisborgari […] (hér eftir nefnd kærandi) ákvarðanir Útlendingastofnunar, dags. 22. júní 2016, um að synja henni og barni hennar, […], fd. […], um hæli á Íslandi ásamt því að synja þeim um dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f laga nr. 96/2002 um útlendinga. Eiginmaður kæranda sótti einnig um hæli hér á landi á sama tíma.

Kærandi krefst þess aðallega að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi og kæranda og barni hennar verði veitt staða flóttamanna með vísan til 1. mgr. 44. gr. laga um útlendinga. Til vara er þess krafist að þeim verði veitt viðbótarvernd hér á landi með vísan til 2. mgr. 44. gr. sömu laga. Til þrautavara er þess krafist að þeim verði veitt dvalarleyfi á Íslandi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 12. gr. f laga um útlendinga.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 1. mgr. 30. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests, sbr. 3. mgr. 30. gr. sömu laga.

II. Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi sótti um hæli hér á landi þann 14. janúar 2016, ásamt eiginmanni sínum og barni. Kærandi mætti í viðtal hjá Útlendingastofnun þann 20. maí 2016 ásamt talsmanni sínum. Með ákvörðunum, dags. 22. júní 2016, synjaði Útlendingastofnun kæranda og barni hennar um hæli ásamt því að synja þeim um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Kærandi kærði þær ákvarðanir til kærunefndar útlendingamála þann 11. júlí 2016. Kærunefnd barst greinargerð kæranda þann 15. ágúst 2016.

Kæra þessi hefur hlotið hefðbundna málsmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.

III. Ákvörðun Útlendingastofnunar

Hjá Útlendingastofnun byggði kærandi á því að þar sem að eiginmaður hennar hafi orðið konu að bana í bílslysi hafi þeim verið hótað af ættingjum konunnar. […]. Kærandi telji hótunina raunverulega, […]. Þau geti ekki leitað ásjár yfirvalda nema greiða þeim pening fyrir.

Útlendingastofnun tók mið af því að kærandi væri að sækja um hæli ásamt eiginmanni sínum og barni. Í ákvörðun sonar kæranda var tekið mið af því að hann væri barn að aldri.

Við mat á trúverðugleika frásagnar kæranda benti Útlendingastofnun á að heimildir um […] beri með sér að eftirfylgni við hverslags brot gegn refsilöggjöf sé góð, íbúar landsins njóti almennra mannréttinda og í landinu sé til staðar kerfi sem þeir geti leitað til sem telja á sér brotið. Kærandi hafi ekki borið fyrir sig ofsóknir eða áreiti af hálfu yfirvalda heldur hafi hún byggt umsókn sína á yfirvofandi […] í garð eiginmanns síns og sonar.

Í ákvörðun Útlendingastofnunar var fjallað um aðstæður í […] og þá sérstaklega um […] þar í landi. Þar kom m.a. fram að ástand lögreglumála fari sífellt batnandi í […] og spilling fari jafnt og þétt minnkandi, bæði innan lögreglu og hjá dómstólum. […]. Mat Útlendingastofnun það svo að […]. Vísaði Útlendingastofnun í alþjóðlegar skýrslur máli sínu til stuðnings. Við úrlausn málsins var því byggt á því að kærandi hafi orðið fyrir hótunum. Hins vegar var það mat stofnunarinnar að kærandi geti leitað ásjár yfirvalda vegna vandamála sinna. Var sú frásögn kæranda því ekki lögð til grundvallar í málinu.

Í ákvörðun sinni benti Útlendingastofnun á að ekki verði ráðið af frásögn kæranda eða fyrirliggjandi upplýsingum um […] að aðilarnir sem kærandi segist vera að flýja séu slíkir aðilar sem falli undir 3. mgr. 44. gr. a laga um útlendinga. Ekkert í fyrirliggjandi upplýsingum bendi til þess að […] yfirvöld séu óviljug eða ófær um að rannsaka afbrot, sækja glæpamenn til saka og veita borgurum viðeigandi aðstoð þegar lög séu brotin. Ekkert í frásögn kæranda gefi ástæðu til að ætla að umkvörtunarefni hennar fái ekki viðeigandi meðferð hjá […] yfirvöldum af ástæðum sem varði kæranda og kærandi hafi ekki rennt stoðum undir neitt slíkt. Ennfremur tengist þær aðstæður sem kærandi lýsi á engan hátt kynþætti, trúarbrögðum eða þjóðerni kæranda, aðild hennar að tilteknum þjóðfélagshópi eða stjórnmálaskoðunum hennar. Benti Útlendingastofnun á að hótun um […] geti ekki falið í sér ástæðu sem jafna megi til ofsókna í skilningi ákvæðisins, enda sé […] og vernd yfirvalda sé raunhæfur kostur fyrir kæranda. Kærandi eigi því ekki á hættu ofsóknir eða meðferð sem jafnað verði til ofsókna í heimalandi sínu. Synjaði því Útlendingastofnun kæranda um hæli skv. 1. mgr. 44. gr. laga um útlendinga.

Stofnunin taldi ljóst vera að kærandi eigi ekki á hættu að sæta dauðarefsingu, pyndingum eða annarri ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu verði hún sendur aftur til heimalands síns. Eiginmaður kæranda hafi […]. Ekki sé því um að ræða yfirvofandi hættu sem beinist að kæranda. Áréttaði Útlendingastofnun að ekki þyki raunhæft að hætta steðji að syni kæranda. Eins geti kærandi leitað ásjár yfirvalda í heimalandi sínu vegna erfiðleika sinna. Ákvæði 2. mgr. 44. gr. laga um útlendinga eigi því ekki við í máli kæranda.

Varðandi kröfu kæranda um dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f taldi Útlendingastofnun að kærandi ætti ekki rétt á dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Auk þess hefði hún engin sérstök tengsl við landið. Einnig taldi stofnunin endursendingu kæranda ekki brjóta gegn ákvæði 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga.

Að lokum var kæranda vísað frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 18. gr. laga um útlendinga, sbr. 2. mgr. 56. gr. reglugerðar nr. 53/2003 um útlendinga. Með tilliti til atvika málsins ákvað stofnunin að kæra skyldi fresta framkvæmd ákvörðunar með vísan til 1. mgr. 32. gr. laga um útlendinga.

Útlendingastofnun komst jafnframt að þeirri niðurstöðu, í ákvörðun sinni í máli sonar kæranda, að honum yrði ekki stefnt í hættu með því að hann fylgi foreldrum sínum til […].

IV. Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð sinni tekur kærandi fram að Útlendingastofnun hafi látið hjá líða að kanna með viðhlítandi

hætti þær aðstæður sem bíði kæranda í heimalandi hennar. Mat hafi því ekki farið fram í samræmi við þær kröfur sem lagðar séu á íslensk stjórnvöld og Útlendingastofnun hafi því brotið gegn rannsóknareglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993, 50. gr. laga um útlendinga og 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Útlendingastofnun hafi ekki gengið úr skugga um að […] teljist öruggt ríki í merkingu 68. gr. stjórnarskrár Íslands, 45. gr. laga um útlendinga, 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, 33. gr. flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna og 7. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi. Bendir kærandi sérstaklega á að Útlendingastofnun hafi ekki sinnt rannsóknarskyldu sinni varðandi þá málsástæðu kæranda að stjórnvöld í […] séu ekki fær um að veita fjölskyldunni viðhlítandi vernd. Eins hafi stofnunin ekki stutt þá fullyrðingu sína um að líf fjölskyldunnar sé ekki í raunverulegri hættu, verði þeim gert að snúa aftur til […], með fullnægjandi rökum. Alþjóðlegar skýrslur og gögn beri vitni um allt annan sannleika og staðreyndir í málinu en stofnunin hafi haldið fram í ákvörðun sinni.

Í greinargerð kæranda kemur fram að ástæða flótta kæranda og fjölskyldu hennar frá heimaríki sé sú að árið 2013 hafi eiginmaður kæranda lent í slysi þar sem hann hafi ekið á konu. Hafi konan látist við áreksturinn. […] Eftir þetta atvik hafi kærandi leitað til lögreglu sem hafi tjáð henni að hún þyrfti að borga ákveðna upphæð til að fá aðstoð. Eftir að eiginmaður kæranda […] hafi fjölskyldan flúið og verið í felum í […]. Kærandi hafi leitað til lögregluyfirvalda ásamt eiginmanni sínum og m.a. sýnt lögreglunni bréf sem þeim hafi borist. Lögreglan hafi hins vegar ekki viljað hjálpa þeim og hafi m.a. sagt að þar sem […] og þeir myndu því ekkert gera til þess að veita honum vernd. Þau hafi einnig leitað aðstoðar hjá innanríkisráðuneytinu og forsætisráðherra en hafi enga aðstoð fengið. Þegar […] hafi þau því ákveðið að flýja land með son sinn.

Kærandi vísar í fylgigögn í málinu, þ.e. […]. Ljóst sé af gögnunum að konan hafi látist vegna umrædds bílslyss og eiginmaður kæranda […]. […]. Bendir kærandi á að sænska útlendingastofnunin hafi gefið út að ekki sé hægt að ætlast til þess að einstaklingar sem segjast vera […].

Í greinargerð kæranda kemur fram að […]. Slíkar […] séu ekki endilega tengdar […]. Kærandi vísar í alþjóðlegar skýrslur máli sínu til stuðnings. Telur kærandi að af þessu leiði að íslenskum stjórnvöldum beri skylda til þess að veita kæranda stöðu flóttamanns hér á landi.

Kærandi telur ljóst vera að aðstæður hennar og fjölskyldu hennar falli undir ofsóknir í skilningi 1. mgr. 44. gr. a laga um útlendinga, nánar tiltekið ofsóknir vegna aðildar að tilteknum þjóðfélagshópi. Bendir kærandi á að samkvæmt leiðbeiningum frá Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna […].

Kærandi vísar til þess að hún og eiginmaður hennar eigi eitt barn, auk þess sem hún kveðst vera ólétt. Börn teljist til sérstaklega viðkvæms hóps hælisleitenda, hvort sem þau séu í fylgd umönnunaraðila sinna eða ekki. Telur kærandi að lífi og velferð barna hennar verði stefnt í hættu ef henni og fjölskyldu hennar verði gert að snúa aftur til […]. Íslenskum stjórnvöldum beri því að líta til þeirra sjónarmiða sem þjóni hagsmunum barnanna best við mat á því hvort veita skuli fjölskyldunni hæli hér á landi. Það séu réttindi barns að foreldrar þess séu færir um að ala það upp með viðunandi hætti og tryggja því öruggt umhverfi og góð uppeldisskilyrði. Vísar kærandi m.a. í 3. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar, 2. mgr. 1. gr. barnalaga nr. 76/2003 og 1. mgr. 3. gr. barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna.

Varðandi varakröfu kæranda er í greinargerð hennar fjallað um ákvæði 2. mgr. 44. gr. laga um útlendinga og samspil þess við m.a. 15. gr. tilskipunar Evrópusambandsins nr. 2004/83/EB um lágmarksskilyrði til að ríkisborgarar þriðju landa eða ríkisfangslausir einstaklingar teljist flóttamenn eða menn sem að öðru leyti þarfnast alþjóðlegrar verndar og um inntak slíkrar verndar. Tilskipunin hafi nú verið endurskoðuð með tilskipun nr. 2011/95/ESB. Í II. kafla tilskipunarinnar séu talin upp þau viðmið sem hafa beri til hliðsjónar við mat á þörf einstaklings fyrir alþjóðlegri vernd. Skuli slíkt mat fara fram

á einstaklingsgrundvelli og verði m.a. að meta hvort hægt sé með sanngjörnum hætti að ætlast til þess að umsækjandi leiti verndar stjórnvalda í viðkomandi ríki.

Telur kærandi ljóst að stjórnvöld í […] séu ófær um að veita henni og fjölskyldu hennar þá vernd sem þau þurfi á að halda vegna […]. Mikil spilling sé í landinu og réttarkerfið standi höllum fæti, m.a. vegna vandamála sem tengist sjálfstæði, gagnsæi og virkni. Vísar kærandi í opinberar skýrslur og gögn máli sínu til stuðnings. Kærandi telur því ljóst vera að stjórnvöld í […] hvorki vilji né geti veitt kæranda og fjölskyldu hennar vernd. Þau hafi því ástæðuríkan ótta við að sæta ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð í heimalandi sínu og eigi því ótvírætt rétt á að njóta viðbótarverndar hér á landi.

Varðandi þrautavarakröfu kæranda um dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f laga um útlendinga vísar kærandi í greinargerð með frumvarpi til laga nr. 115/2010, um breytingu á lögum um útlendinga. Telur kærandi að öll rök hnígi til þess að skilyrði 12. gr. f séu uppfyllt og að veita beri henni og fjölskyldu hennar dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða.

Jafnframt telur kærandi að endursending hennar til […] brjóti gegn 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga, sbr. 68. gr. stjórnarskrárinnar og 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Mannréttindadómstóll Evrópu hafi ítrekað tekið fram í úrlausnum sínum að sú skylda hvíli á ríkjum sem hyggja á endursendingu til annars ríkis að leggja mat á það hvernig aðstæður séu í ríkinu, þ.e. hvort ríkið teljist vera öruggt. Telur kærandi að hún muni standa frammi fyrir raunverulegri hættu á að sæta illri, ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða verða drepin verði henni og fjölskyldu hennar vísað til […].

Bendir kærandi á að ekki sé mögulegt fyrir hana að búa annars staðar í […]. Hún og fjölskylda hennar hafi nú þegar þurft að vera í felum í landinu og þau hafi samt sem áður þurft að flýja landið. […] sé lítið land og því sé ekki sjálfgefið að þau geti lifað annars staðar í landinu án afskipta þeirra sem þau óttast.

VI. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Lagarammi

Í máli þessu gilda ákvæði laga nr. 96/2002 um útlendinga, reglugerð nr. 53/2003 um útlendinga með áorðnum breytingum, stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og mannréttindasáttmáli Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Jafnframt ber að líta til ákvæða alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 1951, ásamt viðauka við samninginn frá 1967, og annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.

Auðkenni

Í ákvörðunum Útlendingastofnunar kemur fram að kærandi og barn hennar hafi framvísað […] vegabréfi. Telur kærunefndin því ljóst að kærandi og barn hennar séu […] ríkisborgarar.

Réttarstaða barns kæranda

Almennt er viðurkennt að eðlilegur þroski barns sé best tryggður með því að vernda fjölskylduna. Sé ólögráða barn í fylgd annars eða beggja foreldra sinna eða annars úr fjölskyldunni sem hefur það á framfæri sínu og sá fer fram á réttarstöðu flóttamanns, ber að ákvarða réttarstöðu barnsins í samræmi við meginregluna um einingu fjölskyldunnar.

Staða barna á flótta ræðst af viðeigandi reglum í þjóðarétti og landsrétti. Í 3. mgr. 76. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 segir: „Börnum skal tryggð í lögum sú vernd og umönnun sem velferð þeirra krefst.“ Ákvæðið sækir einkum fyrirmynd til inngangsákvæða barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna, einkum 3. gr. Í 1. mgr. 1. gr. barnalaga, nr. 76/2003, segir að barn eigi rétt á að lifa, þroskast

og njóta verndar, umönnunar og annarra réttinda í samræmi við aldur sinn og þroska og án mismununar af nokkru tagi. Í 2. mgr. 1. gr. segir að það sem barni er fyrir bestu skuli ávallt hafa forgang þegar teknar eru ákvarðanir um málefni þess.

Svo sem fram er komið kom sonur kæranda með henni og eiginmanni hennar hingað til lands. Kærandi kveðst auk þess vera barnshafandi. Haldast úrskurðir er varða foreldra og börn þeirra í hendur í samræmi við meginregluna um einingu fjölskyldunnar þegar barn er í fylgd annars eða beggja foreldra. Ljóst er að barn það sem hér um ræðir er í fylgd beggja foreldra sinna.

Landaupplýsingar

Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður í […] m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum:

[…]

[…]

Í ofangreindum gögnum kemur m.a. fram að […] stjórnvöld hafi tekið mikilvæg skref til að auka vernd borgara sinna og að […] hafi miðað áfram í málefnum er snerta réttarkerfið og frelsi og öryggi borgara landsins. Sérstaklega má hér benda á að […] stjórnvöld hafi tekið mikilvæg skref til að auka vernd borgara sinna vegna […], t.d. hafi verið gerðar ýmsar stefnubreytingar í þessum málum og sérstök ákvæði verið sett í refsilöggjöf landsins sem refsa fyrir […]. Í kjölfarið hafi […]

Ákvæði 1. mgr. 44. gr. laga um útlendinga

Til að teljast flóttamaður hér á landi þarf kærandi að sýna fram á að aðstæður hans séu slíkar að þær falli undir 1. mgr. 44. gr. útlendingalaga, sbr. flóttamannasamning Sameinuðu þjóðanna, eða 2. mgr. 44. gr. sömu laga. Kærandi ber fyrir sig að hún og fjölskylda hennar […] og hún óttist um líf sitt og fjölskyldu sinnar verði henni gert að snúa aftur til […].

Í 1. mgr. 44. gr. laga nr. 96/2002 um útlendinga, sem byggir á A-lið 1. gr. flóttamannasamningsins, segir:

Flóttamaður samkvæmt lögum þessum telst vera útlendingur sem er utan heimalands síns af ástæðuríkum ótta við að vera ofsóttur vegna kynþáttar, trúarbragða, þjóðernis, aðildar að tilteknum þjóðfélagshópi eða vegna stjórnmálaskoðana og getur ekki, eða vill ekki, vegna slíks ótta færa sér í nyt vernd þess lands; eða sá sem er ríkisfangslaus og er utan þess lands þar sem hann áður hafði reglulegt aðsetur vegna slíkra atburða og getur ekki, eða vill ekki, vegna slíks ótta hverfa aftur þangað, sbr. A-lið 1. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 28. júlí 1951 og viðauka við samninginn frá 31. janúar 1967. Um skilyrði þess að teljast flóttamaður er frekar mælt í 44. gr. a.

Almennt ber að telja ótta umsækjanda ástæðuríkan ef hann getur á nægilega skýran hátt sýnt fram á að áframhaldandi dvöl í heimalandi sé honum óbærileg af ástæðum sem tilgreindar eru í ákvæðinu, eða yrði óbærileg af sömu ástæðum ef hann sneri aftur. Þessi sjónarmið þurfa jafnframt ekki endilega að byggjast á persónulegri reynslu umsækjanda, heldur geta ofsóknir sem vinir hans eða ættingjar eða aðrir sem tilheyra sama þjóðfélagshópi hafa orðið fyrir, gefið til kynna að ótti hans við að verða fyrr eða síðar fórnarlamb ofsókna sé ástæðuríkur.

Í 44. gr. a útlendingalaga eru sett fram viðmið um það hvað felist í hugtakinu ofsóknir, á hvaða grundvelli ofsóknir geta byggt og hvaða aðilar geta verið valdir að þeim. Í 1. mgr. ákvæðisins segir:

Til þess að um sé að ræða ofsóknir skv. 1. mgr. 44. gr. verður að vera um að ræða athafnir sem í eðli sínu, eða vegna þess að þær eru endurteknar, fela í sér alvarleg brot á

grundvallarmannréttindum, einkum ófrávíkjanlegum grundvallarmannréttindum á borð við réttinn til lífs og bann við pyndingum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu, bann við þrældómi og þrælkun og bann við refsingum án laga. Sama á við um samansafn athafna, þ.m.t. ólögmæta mismunun, sem hafa eða geta haft sömu eða sambærileg áhrif á einstakling.

Í 3. mgr. 44. gr. a eru taldir upp þeir aðilar sem geta verið valdir að ofsóknum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þar segir að:

Þeir sem geta verið valdir að ofsóknum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eru:

a. ríkið,

b. hópar eða samtök sem stjórna ríkinu eða verulegum hluta landsvæðis þess, og

c. aðrir aðilar, sem ekki fara með ríkisvald, ef sýnt er fram á að ríkið eða hópar eða samtök skv. b-lið þessarar málsgreinar, þar með talið alþjóðastofnanir, geti ekki eða vilji ekki veita vernd gegn ofsóknum eða meðferð sem fellur undir 2. mgr. 44. gr., m.a. með því að ákæra og refsa fyrir athafnir sem fela í sér ofsóknir.

Þótt fallist sé á að einstaklingur í þessari aðstöðu skuli njóta vafans upp að ákveðnu marki, verður kærandi a.m.k. að sýna fram á að líkur séu á að hans bíði ofsóknir í heimalandi. Samkvæmt meginreglum um túlkun flóttamannahugtaksins sem fram koma í handbók Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna, er m.a. miðað við það að viðkomandi þurfi almennt að sýna fram á að gildar ástæður liggi til grundvallar ótta við ofsóknir og að hugarástand flóttamannsins skipti ekki eitt máli heldur verði yfirlýsing hans einnig að fá stuðning í hlutlægum og staðreynanlegum aðstæðum (Handbók um réttarstöðu flóttamanna. Um málsmeðferð og skilyrði samkvæmt flóttamannasamningnum frá 1951 og bókun frá 1967 um réttarstöðu flóttamanna (Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna, Reykjavík 2008)).

Kærunefndin fellst á það sjónarmið kæranda að […].

Kærandi kveður að rekja megi […] til bílslyss sem hafi átt sér stað árið 2013. Eiginmaður kæranda hafi keyrt á konu sem hafi látist við áreksturinn. Í kjölfarið […]. Kærandi kveður eina helstu ástæðu flótta hennar vera vantraust á vilja yfirvalda til þess að veita henni og fjölskyldu hennar vernd gagnvart þeim sem hafi ofsótt þau. Kærandi og eiginmaður hennar hafi leitað til lögreglu og annarra stjórnvalda en ekki fengið neina aðstoð.

Samkvæmt þeim gögnum sem kærunefnd hefur skoðað við meðferð málsins virðast lögregla og yfirvöld í […] hafa síðustu ár unnið að því að uppræta þann vanda sem fylgir […] í landinu ásamt því að bæta aðstoð við […]. […]. Í fyrrnefndum skýrslum og öðrum gögnum sem kærunefndin hefur farið yfir kemur fram að mikil spilling hafi verið ríkjandi í réttarkerfi […], þ.e. innan lögreglu, ákæruvalds og dómstóla. Stjórnvöld hafi þó leitað ýmissa leiða til þess að uppræta þessa spillingu og hafi þó nokkuð áunnist í þeim málum.

Kærandi hefur ekki borið fyrir sig að hafa sætt ofsóknum eða áreiti af hendi […] yfirvalda. Þá benda gögn ekki til þess að hún hafi ástæðuríkan ótta við ofsóknir yfirvalda eða aðila á þeirra vegum. Með vísan til þess sem fram hefur komið að framan telur kærunefnd að ekki hafi verið sýnt fram á að yfirvöld geti ekki eða vilji ekki veita vernd gegn hugsanlegum ofsóknum, m.a. með því að ákæra og refsa fyrir […], sbr. c-lið 3. mgr. 44. gr. a laga um útlendinga. Kærunefnd telur þvert á móti að yfirvöld hafi tekist á við þann vanda sem kann að hafa stafað, og að einhverju leyti stafar enn, af […]. Er það því mat kærunefndar að þó svo að fallist væri á að […] í heimalandi sínu þá hafi hún raunhæfan möguleika á að

leita sér ásjár stjórnvalda þar. Með hliðsjón af hagsmunum barns kæranda og að öllu framangreindu virtu telur kærunefndin því ljóst að kærandi og barn hennar uppfylli ekki skilyrði 1. mgr. 44. gr. laga um útlendinga fyrir veitingu stöðu flóttamanns.

Ákvæði 2. mgr. 44. gr. laga um útlendinga

Í 2. mgr. 44. gr. laga um útlendinga er kveðið á um að flóttamaður samkvæmt útlendingalögum teljist einnig útlendingur sem telst ekki flóttamaður samkvæmt ákvæði A-liðar 1. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna ef raunhæf ástæða er til að ætla að hann eigi á hættu að sæta dauðarefsingu, pyndingum eða annarri ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu verði hann sendur aftur til heimalands.

Við mat á því hvort aðstæður kæranda séu slíkar að þær eigi undir 2. mgr. 44. gr. laga um útlendinga ber að líta til 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Mannréttindadómstóll Evrópu hefur fjallað um það mat sem þarf að fara fram þegar metið er hvort kærandi sé í raunverulegri hættu á að verða fyrir meðferð sem falli undir 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu sem bannar pyndingar og ómannlega eða vanvirðandi meðferð eða refsingu. Hefur dómstóllinn komist að þeirri niðurstöðu að 3. gr. sáttmálans geti átt við þegar hættan stafar frá einstaklingum eða hópi fólks sem ekki eru á vegum yfirvalda. Kærandi verður þó að geta sýnt fram á að gildar ástæður séu til að ætla að um raunverulega hættu sé að ræða og að stjórnvöld í ríkinu séu ekki í stakk búin til að veita fullnægjandi vernd. Ekki er nóg að aðeins sé um að ræða möguleika á illri meðferð og frásögn kæranda verður að fá stuðning í öðrum gögnum, sbr. t.d. úrlausn Mannréttindadómstóls Evrópu í máli N.M. og M.M. gegn Bretlandi (mál nr. 38851/09 og 39128/09) frá 25. janúar 2011.

Í þeim gögnum sem kærunefndin hefur farið yfir kemur m.a. fram að stjórnvöld í […] vinni að því að bæta réttarkerfi landsins og frelsi og öryggi almennings. Hefur þó nokkur árangur náðst síðustu ár, þó að enn sé þörf á frekari umbótum. Þó að rétt sé að veikleikar séu á réttarkerfinu í […] þá hafa átt sér stað umbætur á liðnum árum og því er það mat kærunefndar að þó svo að kærandi ætti raunverulega á hættu að sæta ofbeldi í heimalandi sínu, af hálfu þeirra aðila sem hún hefur nefnt, þá hafi hún raunhæfan möguleika á að leita sér ásjár stjórnvalda í heimalandi sínu. Heimildir styðja því ekki við þá staðhæfingu kæranda að […] stjórnvöld skorti vilja eða getu til að veita kæranda fullnægjandi vernd óski hún eftir henni við þau.

Í ljósi þess sem að framan er rakið og þeirra gagna sem liggja fyrir um […] telur kærunefnd að aðstæður kæranda og barns hennar í heimalandi þeirra séu ekki þannig að þær falli undir ákvæði 2. mgr. 44. gr. laganna. Þá telur kærunefnd ekkert fram komið sem bendir til þess að hætt sé við því að kærandi og barn hennar sæti ómannúðlegri og/eða vanvirðandi meðferð við heimkomuna, sbr. 2. mgr. 44. gr. og 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga.

Ákvæði 12. gr. f laga um útlendinga

Samkvæmt 12. gr. f er heimilt að veita útlendingi dvalarleyfi, þótt skilyrðum sé annars ekki fullnægt, ef rík mannúðarsjónarmið standa til þess eða vegna sérstakra tengsla útlendingsins við landið. Í 2. mgr. ákvæðisins kemur fram að veita má dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða ef útlendingur getur sýnt fram á ríka þörf á vernd, t.d. af heilbrigðisástæðum, eða vegna erfiðra félagslegra aðstæðna viðkomandi eða erfiðra almennra aðstæðna í heimaríki eða í landi sem honum yrði vísað til eða vegna annarra atvika sem ekki má með réttu gera honum að bera ábyrgð á. Sérstaklega skal taka tillit til þess ef um barn er að ræða og skal það sem barni er fyrir bestu haft að leiðarljósi við ákvörðun. Kærunefnd telur með vísan til orðalags ákvæðisins um „rík mannúðarsjónarmið“ og „ríka þörf á vernd“ auk

lögskýringargagna sem fylgdu greininni, að dvalarleyfi á grundvelli 2. mgr. 12. gr. f laga um útlendinga verði ekki veitt nema aðstæður, bæði almennar og sérstakar m.t.t. heilsufars og félagslegra þátta, auk atvika sem þar er vísað til, nái ákveðnu alvarleikastigi þegar málið er virt í heild.

Í athugasemdum við 2. gr. frumvarps þess sem varð að lögum nr. 115/2010 um breytingar á lögum um útlendinga nr. 96/2002 kemur fram það sjónarmið að almennt séð beri að taka sérstakt tillit til barna, hvort sem þau eru fylgdarlaus eða ekki. Kærunefnd telur, að teknu tilliti til barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna og íslenskrar löggjafar um barnavernd, að engin rök standi í vegi fyrir því að barn kæranda fylgi foreldrum sínum aftur til heimalands þeirra. Barnið hafi verið hér á landi í fylgd með báðum foreldrum sínum og verði í fylgd með þeim báðum við endursendingu til heimalands þeirra.

Kærunefndin hefur þegar komist að þeirri niðurstöðu að kærandi uppfylli ekki skilyrði 1. eða 2. mgr. 44. gr. útlendingalaga og teljist því ekki flóttamaður. Þegar gögn málsins eru virt í heild sinni, þar með talið upplýsingar um stöðu barns kæranda, er það niðurstaða kærunefndar að kærandi hafi heldur ekki sýnt fram á ríka þörf á vernd líkt og kveðið er á um í 12. gr. f útlendingalaga. Því er fallist á það með Útlendingastofnun að aðstæður kæranda og barns hennar í […] séu ekki með þeim hætti að veita beri þeim dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 12. gr. f útlendingalaga.

Jafnframt telur kærunefndin kæranda og barn hennar ekki uppfylla skilyrði 12. gr. f útlendingalaga um sérstök tengsl við landið. Eins og fram kemur í gögnum málsins hafa þau aðeins dvalið á Íslandi í skamman tíma.

Athugasemdir við ákvörðun Útlendingastofnunar

Í greinargerð kæranda eru gerðar athugasemdir við málsmeðferð Útlendingastofnunar og ákvörðun hennar. Telur kærandi að stofnunin hafi brotið gegn rannsóknarskyldu sinni með því að láta hjá líða að kanna með viðhlítandi hætti þær aðstæður sem bíði kæranda í heimalandi hennar.

Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal Útlendingastofnun sjá til þess, að málið sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því og afla í því skyni nauðsynlegra upplýsinga. Mál telst nægilega rannsakað þegar þeirra upplýsinga hefur verið aflað sem nauðsynlegar eru til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í málinu. Um frekari afmörkun á hversu ítarlega beri að rannsaka mál, ber m.a. að líta til þess hversu mikilvægt það er. Því tilfinnanlegri eða meira íþyngjandi sem stjórnvaldsákvörðun er, þeim mun strangari kröfur verður að gera til rannsóknar á þeim atvikum sem leiða til niðurstöðunnar. Markmið rannsóknarreglunnar er að tryggja að stjórnvaldsákvarðanir verði bæði löglegar og réttar. Í þeim tilvikum þegar ákvörðun stjórnvalds byggist á mati verður að afla þeirra upplýsinga sem nauðsynlegar eru svo hægt sé að beita þeim sjónarmiðum sem ætlun er að byggja stjórnvaldsákvörðun á. Að auki ef deilt er um málsatvik sem hafa verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins ber stjórnvöldum að leggja áherslu á að rannsaka þann þátt þess.

Kærunefnd útlendingamála hefur farið yfir öll gögn varðandi mál kæranda og telur ekki að slíkur ágalli sé á rannsókn og málsmeðferð Útlendingastofnunar við úrlausn málsins þannig að fella beri ákvörðun Útlendingastofnunar úr gildi af ofangreindum ástæðum. Í niðurstöðu ákvörðunarinnar eru raktar ástæður umsóknar kæranda sem komu fram í viðtali hjá Útlendingastofnun og greinargerð kæranda, auk þess sem vísað er til gagna sem kærandi skilaði inn við meðferð málsins. Fjallað er um aðstæður í […] og vísað til skýrslna og gagna þar um niðurstöðunni til stuðnings. Kærunefnd telur ljóst að einstaklingsbundnar aðstæður kæranda hafi legið til grundvallar við úrlausn máls kæranda hjá Útlendingastofnun. Það er mat kærunefndar að málsmeðferð Útlendingastofnunar í máli kæranda hafi verið í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga.

Í 22. gr. stjórnsýslulaga er fjallað um efni rökstuðnings stjórnsýsluákvarðana. Þar segir að í rökstuðningi skuli vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðun byggir á, þeirra meginsjónarmiða sem ráðandi voru við mat og þeirra málsatvika sem höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins, þyki ástæða til. Stjórnvaldi er heimilt að útbúa staðlaðan rökstuðning um ákveðin atriði en sé ákvörðun byggð á mati beri ávallt að gera grein fyrir því sérstaklega í rökstuðningi hvaða meginsjónarmið hefðu verið ráðandi við mat í sérhverju máli. Hefur það verið framkvæmd Útlendingastofnunar í málum þar sem börn eru í fylgd með foreldrum að vísa í lagagrundvöll málsins í ákvörðun barnanna en vísa í rökstuðning með ákvörðun foreldris um efnislega umfjöllun um mat á aðstæðum barnsins. Að því marki sem ákvörðun barna og foreldra haldast í hendur og eru birtar fyrir sömu aðilum á sama tíma telur kærunefnd þá framkvæmd almennt uppfylla viðmið 22. gr. stjórnsýslulaga.

Í ljósi ákvæða íslenskra laga um réttindi barnsins, þ.m.t. 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga, ber stjórnvöldum að leysa úr umsóknum barna um alþjóðlega vernd með það sem barninu er fyrir bestu að leiðarljósi. Þegar stjórnvöld taka ákvörðun um hvort veita eigi barni dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f laga um útlendinga leiðir af lagagrundvelli málsins að sérstakt tillit til barnsins er eitt af meginsjónarmiðunum sem líta þarf til við matið. Þegar ákvörðun í máli barns vísar eingöngu í rökstuðning á efnislegu mati í ákvörðun foreldris telur kærunefnd að það leiði af 22. gr. stjórnsýslulaga að gera verði grein fyrir lagagrundvelli málsins að þessu leyti og mati á hagsmunum barnsins í ákvörðun foreldris. Í ákvörðun sonar kæranda er vísað til ákvörðunar foreldra hans um efnislegt mat í máli hans. Í ákvörðun kæranda er aftur á móti ekki fjallað um sérstaka hagsmuni barnsins af úrlausn málsins, þ.m.t. að því er varðar dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f laga um útlendinga. Kærunefnd telur því að rökstuðningur Útlendingastofnunar í máli kæranda hafi að þessu leyti ekki verið í samræmi við 22. gr. stjórnsýslulaga. Þrátt fyrir það telur kærunefnd að bæta megi úr þessum ágalla á kærustigi enda verði ekki séð að hagsmunir barnsins hafi ekki komið til skoðunar í málinu. Í ákvörðun Útlendingastofnunar í máli barns kæranda er vísað til viðeigandi laga er varða stöðu barna. Þá kemur fram að umsækjandi sé barn að aldri og að ákvörðun stofnunarinnar taki mið af því. Með hliðsjón af framangreindu og öðrum gögnum máls leiðir því fyrrgreindur annmarki, í þessu ákveðna tilviki, ekki til þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Samantekt

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið og forsendna hinna kærðu ákvarðana þykir rétt að staðfesta ákvarðanir Útlendingastofnunar.

Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 33. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá því að beiðni um það er synjað. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ákvörðunarinnar ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því ákvörðun var tekin.

Úrskurðarorð

Ákvarðanir Útlendingastofnunar eru staðfestar.

The decisions of the Directorate of Immigration are affirmed.

Hjörtur Bragi Sverrisson, formaður

Pétur Dam Leifsson Anna Tryggvadóttir