Úrskurður nr. 176/2015

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 16. desember 2015 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 176/2015

í stjórnsýslumáli nr. KNU15090027

Kæra […]

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Með stjórnsýslukæru, dags. 25. september 2015, var fyrir hönd […], fd. […], ríkisborgara […] (hér eftir nefndur kærandi) kærð ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 24. september 2015, um að synja honum um hæli á Íslandi ásamt því að synja honum um dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f laga nr. 96/2002, um útlendinga.

Er þess aðallega krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að kæranda verði veitt staða flóttamanns skv. A-lið 1. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna, sbr. 1. mgr. 44. gr. laga um útlendinga. Til vara er þess krafist að kæranda verði veitt viðbótarvernd á grundvelli 2. mgr. 44. gr. laga um útlendinga. Til þrautavara er þess krafist að kæranda verði veitt dvalarleyfi á Íslandi af mannúðarástæðum, sbr. 12. gr. f laga um útlendinga.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 1. mgr. 30. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests, sbr. 3. mgr. 30. gr. sömu laga.

II. Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi kom hingað til lands í fylgd foreldra sinna, […], og systur, […]. Fjölskyldan sótti um hæli þann 24. ágúst 2015 hjá lögreglunni á höfuðborgarsvæðinu. Með ákvörðun, dags. 24. september s.á., synjaði Útlendingastofnun kæranda um hæli, þá var honum einnig synjað um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Var sú ákvörðun kærð til kærunefndar útlendingamála við birtingu þann 25. september 2015. Sama dag var einnig óskað eftir frestun réttaráhrifa á ákvörðun Útlendingastofnunar með vísan til 4. mgr. 32. gr. laga um útlendinga. Þann 29. september s.á. féllst kærunefnd útlendingamála á beiðni um frestun réttaráhrifa. Með tölvupósti dags. 5. október 2015 óskaði kærunefndin eftir greinargerð frá kæranda og barst hún þann 26. október s.m.

Kærandi kom þann 16. desember 2015 fyrir kærunefnd útlendingamála og gerði grein fyrir máli sínu, sbr. 5. mgr. 3. gr. b laga um útlendinga. Viðstaddir voru löglærður talsmaður hans og túlkur.

Kæra þessi hefur hlotið hefðbundna málsmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.

III. Ákvörðun Útlendingastofnunar

Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að krafa um að kæranda verði veitt hæli byggist á slæmum efnahagslegum aðstæðum fjölskyldu hans í heimalandi. Þar sem kærandi sé barn að aldri og að ekkert

hafi gefið til kynna að hann gæti átt sjálfstæðan rétt á vernd taldi Útlendingastofnun ekki tilefni til að taka sérstakt viðtal við hann.

Útlendingastofnun byggði ákvörðun í máli kæranda á framburði foreldra hans. Þar sem foreldrum kæranda var synjað um hæli og dvalarleyfi hér á landi var það niðurstaða stofnunarinnar að hagsmunum kæranda yrði ekki stefnt í hættu með því að fylgja foreldrum sínum til […]

Þá var kæranda vísað frá landinu á grundvelli 3. mgr. 90. gr. reglugerðar nr. 53/2003 um útlendinga sbr. IX. kafla reglugerðarinnar og ákvað stofnunin að kæra frestaði ekki réttaráhrifum með vísan til c-liðar 1. mgr. 32. gr. laga um útlendinga.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð talsmanns kæranda er fyrst og fremst fjallað um þær ástæður sem móðir kæranda byggir kröfu sína um hæli hér á landi á en kröfugerð barnanna er byggð á sömu sjónarmiðum.

Í greinargerðinni er því haldið fram að ákvörðun Útlendingastofnunar í málum kæranda og systur hans skorti alfarið rökstuðning fyrir því að hvaða marki tekið hafi verið tilliti til þeirrar verndar sem börn eiga rétt á samkvæmt ákvæðum sáttmála Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins, íslenskum lögum og öðrum reglum þjóðaréttar. Þá sé rökstuðningur Útlendingastofnunar í máli kæranda ófullnægjandi þar sem ekki komi fram að aðstæður hans og systur hans hafi verið metnar sérstaklega í tengslum við endursendingu fjölskyldunnar til […] og að ákvörðunin sé án nokkurs efnislegs rökstuðnings varðandi aðstæður þeirra sérstaklega. Í greinargerð er það metið svo að ákvörðunin fullnægi ekki þeim kröfum sem 22. gr. stjórnsýslulaga gerir til efnis rökstuðnings stjórnvaldsákvörðunar hvað þetta varðar og að Útlendingastofnun hafi við töku ákvörðunar sinnar virt að vettugi mikilvæg ákvæði laga og alþjóðasáttmála er kveða á um að hagsmunir barna skuli hafðir að leiðarljósi við töku ákvarðana í málum er þau varða.

VI. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Lagarammi

Í máli þessu gilda ákvæði laga nr. 96/2002 um útlendinga með síðari breytingum, reglugerð nr. 53/2003 um útlendinga með áorðnum breytingum, stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og mannréttindasáttmáli Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Jafnframt ber að líta til ákvæða alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 1951, ásamt viðauka við samninginn frá 1967, og annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.

Í ákvörðunum sem varða börn gilda einnig ákvæðir barnaverndarlaga nr. 80/2002 og ákvæði samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins, sbr. lög nr. 19/2013.

Auðkenni

Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að þegar kærandi sótti um hæli á Íslandi hafi foreldrar hans framvísað […] vegabréfi fyrir hann. Telur kærunefndin því ljóst að kærandi sé […] ríkisborgari.

Landaupplýsingar

[…]

a. Aðalkrafa kæranda

Af hálfu kæranda er þess aðallega krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og breytt á þann veg að kærandi fái réttarstöðu flóttamanns skv. 1. mgr. 44. gr. útlendingalaga, sbr. A-lið 1. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna.

Til að teljast flóttamaður hér á landi þarf kærandi að sýna fram á að aðstæður hans séu slíkar að þær falli undir 1. eða 2. mgr. 44. gr. laga um útlendinga. Krafa kæranda byggir á því að móðir hans fái ekki fullnægjandi aðstoð í heimalandi sínu vegna veikinda hennar og til framfærslu fjölskyldunnar.

Í 1. mgr. 44. gr. laga nr. 96/2002 um útlendinga, sem byggir á A-lið 1. gr. flóttamannasamningsins, segir:

Flóttamaður samkvæmt lögum þessum telst vera útlendingur sem er utan heimalands síns af ástæðuríkum ótta við að vera ofsóttur vegna kynþáttar, trúarbragða, þjóðernis, aðildar að tilteknum þjóðfélagshópi eða vegna stjórnmálaskoðana og getur ekki, eða vill ekki, vegna slíks ótta færa sér í nyt vernd þess lands; eða sá sem er ríkisfangslaus og er utan þess lands þar sem hann áður hafði reglulegt aðsetur vegna slíkra atburða og getur ekki, eða vill ekki, vegna slíks ótta hverfa aftur þangað, sbr. A-lið 1. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 28. júlí 1951 og viðauka við samninginn frá 31. janúar 1967. Um skilyrði þess að teljast flóttamaður er frekar mælt í 44. gr. a.

Almennt ber að telja ótta umsækjanda ástæðuríkan ef hann getur á nægilega skýran hátt sýnt fram á að áframhaldandi dvöl í heimalandi sé honum óbærileg af ástæðum sem tilgreindar eru í ákvæðinu, eða yrði óbærileg af sömu ástæðum ef hann sneri aftur. Þessi sjónarmið þurfa jafnframt ekki endilega að byggjast á persónulegri reynslu umsækjanda, heldur geta ofsóknir sem vinir hans eða ættingjar eða aðrir sem tilheyra sama þjóðfélagshópi hafa orðið fyrir, gefið til kynna að ótti hans við að verða fyrr eða síðar fórnarlamb ofsókna sé ástæðuríkur.

Í 44. gr. a laga um útlendinga eru sett fram viðmið um það hvað felist í hugtakinu ofsóknir, á hvaða grundvelli slíkar ofsóknir geta byggt og hvaða aðilar geta verið valdir að þeim. Í 1. mgr. ákvæðisins segir:

Til þess að um sé að ræða ofsóknir skv. 1. mgr. 44. gr. verður að vera um að ræða athafnir sem í eðli sínu, eða vegna þess að þær eru endurteknar, fela í sér alvarleg brot á grundvallarmannréttindum, einkum ófrávíkjanlegum grundvallarmannréttindum á borð við réttinn til lífs og bann við pyndingum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu, bann við þrældómi og þrælkun og bann við refsingum án laga. Sama á við um samansafn athafna, þ.m.t. ólögmæta mismunun, sem hafa eða geta haft sömu eða sambærileg áhrif á einstakling.

Í 3. mgr. 44. gr. a eru taldir upp þeir aðilar sem geta verið valdir að ofsóknum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þar segir að:

Þeir sem geta verið valdir að ofsóknum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eru:

a. ríkið,

b. hópar eða samtök sem stjórna ríkinu eða verulegum hluta landsvæðis þess, og

c. aðrir aðilar, sem ekki fara með ríkisvald, ef sýnt er fram á að ríkið eða hópar eða samtök skv. b-lið þessarar málsgreinar, þar með talið alþjóðastofnanir, geti ekki eða vilji ekki veita vernd gegn ofsóknum eða meðferð sem fellur undir 2. mgr. 44. gr., m.a. með því að ákæra og refsa fyrir athafnir sem fela í sér ofsóknir.

Þótt fallist sé á að einstaklingur í þessari aðstöðu skuli njóta vafans upp að ákveðnu marki, verður kærandi a.m.k. að sýna fram á að líkur séu á að hans bíði ofsóknir í heimalandi. Samkvæmt

meginreglum um túlkun flóttamannahugtaksins, sem fram koma í handbók Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna, er m.a. miðað við það að viðkomandi þurfi almennt að sýna fram á að góðar ástæður liggi til grundvallar ótta við ofsóknir og að hugarástand flóttamannsins skipti ekki eitt máli heldur verði yfirlýsing hans einnig að fá stuðning í hlutlægum og staðreynanlegum aðstæðum (Handbók um réttarstöðu flóttamanna. Um málsmeðferð og skilyrði samkvæmt flóttamannasamningnum frá 1951 og bókun frá 1967 um réttarstöðu flóttamanna (Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna, Reykjavík 2008)).

Almennt er viðurkennt að eðlilegur þroski barns sé best tryggður með því að vernda fjölskylduna. Sé ólögráða barn í fylgd annars eða beggja foreldra sinna eða annars úr fjölskyldunni, sem hefur það á framfæri sínu og sá fer fram á réttarstöðu flóttamanns, ber að ákvarða réttarstöðu barnsins í samræmi við meginregluna um einingu fjölskyldunnar.

Staða barna á flótta ræðst af viðeigandi reglum í þjóðarétti og landsrétti. Í 3. mgr. 76. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 segir: „Börnum skal tryggð í lögum sú vernd og umönnun sem velferð þeirra krefst.“ Ákvæðið sækir einkum fyrirmynd til inngangsákvæða Barnasáttmálans, einkum 3. gr. Í 1. mgr. 1. gr. barnalaga, nr. 76/2003, segir að barn eigi rétt á að lifa, þroskast og njóta verndar, umönnunar og annarra réttinda í samræmi við aldur sinn og þroska og án mismununar af nokkru tagi. Í 2. mgr. 1. gr. segir að það sem barni er fyrir bestu skuli ávallt hafa forgang þegar teknar eru ákvarðanir um málefni þess. Barn á rétt á að láta skoðanir sínar í ljós í öllum málum sem það varða og skal taka réttmætt tillit til skoðana þess í samræmi við aldur þess og þroska, skv. 3. mgr. 1. gr. laganna.

Ákvæði sem kveða á um að sérstakt tillit skuli tekið til sjónarmiða barnsins er víða að finna. Í 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga segir að ákvarðanir er varða barn skuli teknar með það sem því er fyrir bestu að leiðarljósi, barninu skuli tryggður réttur til að tjá skoðanir sínar og tillit tekið til þeirra í samræmi við aldur og þroska barns. Í 3. gr. barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna, sbr. lög nr. 19/2013, er kveðið á um að ákvarðanir eða ráðstafanir yfirvalda er varða börn skuli byggðar á því sem börnum er fyrir bestu. Það á við hvort sem börn sækja um hæli á eigin vegum eða sem meðlimir fjölskyldu. Virðing fyrir sjónarmiðum barns í 12. gr. sáttmálans kveður á um að börn eigi rétt á að láta í ljósi skoðanir sínar í öllum málum er þau varða og að tekið sé réttmætt tillit til skoðana þeirra í samræmi við aldur þeirra og þroska. Í 22. gr. barnasáttmálans er lögð sú skylda á aðildarríki að gera viðeigandi ráðstafanir til að tryggja að barn sem leitar eftir réttarstöðu sem flóttamaður, eða sem talið er flóttamaður, fái, hvort sem það er í fylgd foreldra eða annarra eða ekki, viðeigandi vernd og mannúðlega aðstoð við að nýta sér þau réttindi sem við eiga.

Krafa um hæli af hálfu kæranda er sem fyrr segir byggð á bágum efnahagsaðstæðum í heimalandi hans. Þá hefur því ekki verið borið við að kærandi eða foreldrar hans óttist ofsóknir af ástæðum sem taldar eru upp í 1. mgr. 44. gr. útlendingalaga, þ.e. á grundvelli kynþáttar, trúarbragða, þjóðernis, aðildar að tilteknum þjóðfélagshópi eða vegna stjórnmálaskoðana. Telur kærunefndin því ljóst að kærandi uppfylli ekki skilyrði 1. mgr. 44. gr. útlendingalaga fyrir veitingu réttarstöðu flóttamanns.

b. Varakrafa kæranda

Til vara er þess krafist að kæranda verði veitt viðbótarvernd með vísan til 2. mgr. 44. gr. laga um útlendinga.

Í 2. mgr. 44. gr. laga um útlendinga er kveðið á um að flóttamaður samkvæmt útlendingalögum telst einnig útlendingur sem telst ekki flóttamaður samkvæmt ákvæði A-liðar 1. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna ef raunhæf ástæða er til að ætla að hann eigi á hættu að sæta dauðarefsingu,

pyndingum eða annarri ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu verði hann sendur aftur til heimalands. Er hér um að ræða svokallaða viðbótarvernd sem kom inn í útlendingalögin með lögum nr. 115/2010 um breytingu á lögum um útlendinga. Þeir sem teljast falla undir þessa málsgrein fá stöðu sína viðurkennda eftir málsmeðferðarreglum sem eru sambærilegar að öllu leyti við ákvörðun á því hvort um flóttamann skv. 1. mgr. 44. gr. laganna er að ræða.

Í ljósi þess sem að framan er rakið telur kærunefndin að aðstæður kæranda í heimalandi hans séu ekki þannig að þær falli undir ákvæði 2. mgr. 44. gr. laganna. Þá telur kærunefndin ekkert fram komið sem bendir til þess að hætt sé við því að kærandi sæti ómannúðlegri og/eða vanvirðandi meðferð við heimkomuna, sbr. 2. mgr. 44. og 1. mgr. 45 gr. laganna. Ekkert við meðferð málsins hefur gefið tilefni til þess að ætla að brotið verði gegn ákvæðum barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna eða íslenskrar löggjafar um börn verði kærandi sendur aftur til heimalands síns.

Að öllu framangreindu virtu er kröfu kæranda um að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og honum verði veitt hæli hér á landi hafnað.

c. Þrautavarakrafa kæranda

Til þrautavara er þess krafist að kæranda verði veitt dvalarleyfi á Íslandi af mannúðarástæðum, sbr. 12. gr. f laga nr. 96/2002.

Samkvæmt 12. gr. f er heimilt að veita útlendingi dvalarleyfi, þótt skilyrðum sé annars ekki fullnægt, ef rík mannúðarsjónarmið standa til þess eða vegna sérstakra tengsla útlendingsins við landið. Í 2. mgr. ákvæðisins kemur fram að veita má dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða ef útlendingur getur sýnt fram á ríka þörf á vernd, t.d. af heilbrigðisástæðum, eða vegna erfiðra félagslegra aðstæðna viðkomandi eða erfiðra almennra aðstæðna í heimaríki eða í landi sem honum yrði vísað til eða vegna annarra atvika sem ekki má með réttu gera honum að bera ábyrgð á. Sérstaklega skal taka tillit til þess ef um barn er að ræða og skal það sem barni er fyrir bestu haft að leiðarljósi við ákvörðun.

Í skýringum með 2. gr. laga nr. 115/2010 sem breyttu ákvæði 12. gr. f útlendingalaga, kemur fram það sjónarmið að almennt séð beri að taka sérstakt tillit til barna hvort sem þau eru fylgdarlaus eða ekki. Sérstaklega er þó vikið að því að í tilviki fylgdarlausra barna beri einnig að taka tillit til þess hvort framfærsla barns sé örugg og forsjáraðilar til staðar ef barni sé synjað um dvalarleyfi. Kærandi kom hingað til lands í fylgd með foreldrum sínum og verður í fylgd með móður sinni við endursendingu til heimalands. Í […] er til staðar félagslegt kerfi sem aðstoðar einstaklinga sem á þurfa að halda vegna fátæktar. Ekki er um að ræða sérstaka fjárhagsaðstoð til barna heldur til fjölskyldna þeirra og tekur aðstoðin mið af fjölskyldustærð og öðrum tekjum. Er það mat kærunefndar að kærandi eigi því kost á fullnægjandi framfærslu í heimalandi sínu.

Kærunefndin hefur þegar komist að þeirri niðurstöðu að kærandi uppfylli ekki skilyrði 1. eða 2. mgr. 44. gr. útlendingalaga og teljist því ekki flóttamaður. Þegar framburður kæranda er virtur í heild sinni ásamt gögnum málsins er það niðurstaða kærunefndar að ekki hafi verið sýnt fram á fyrir hönd kæranda að hann hafi ríka þörf á vernd eins og kveðið er á um í 12. gr. f útlendingalaga og að engin sérstök mannúðarsjónarmið standi til þess að honum verði veitt dvalarleyfi af mannúðarástæðum hér á landi. Því er fallist á það með Útlendingastofnun að aðstæður kæranda í […] séu ekki með þeim hætti að rík mannúðarsjónarmið standi til þess að veita kæranda dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f útlendingalaga.

Brot gegn 22. gr. stjórnsýslulaga

Í greinargerð er því haldið fram að ákvörðun Útlendingastofnunar í máli kæranda hafi ekki verið nægilega rökstudd hvað varðar sérstakar aðstæður hans í tengslum við endursendingu fjölskyldunnar til […].

Í 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er fjallað um efni rökstuðnings stjórnsýsluákvarðana. Þar segir að vísa eigi til þeirra réttarreglna sem ákvörðun byggir á, þeirra meginsjónarmiða sem ráðandi voru við mat og þeirra málsatvika sem höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins, þyki ástæða til. Í skýringarriti með stjórnsýslulögunum (Stjórnsýslulög – skýringarrit. Páll Hreinsson, forsætisráðuneytið, 1994) segir að þegar myndast hefur fastmótuð stjórnsýsluframkvæmd gæti stjórnvaldi verið heimilt að útbúa staðlaða greinagerð um hana en sennilega yrði þó ávallt að gera grein fyrir því í rökstuðningi hvaða meginsjónarmið hefðu verið ráðandi við mat á sérhverju máli. Í umfjöllun skýringarritsins segir ennfremur að í flestum tilvikum ætti að nægja tiltölulega stuttur rökstuðningur fyrir ákvörðunum í málum á fyrsta stjórnsýslustigi. Hefur það verið framkvæmd Útlendingastofnunar í málum þar sem börn eru í fylgd með foreldrum að fjalla ekki efnislega um aðstæður barnsins heldur vísa í rökstuðning með ákvörðun foreldra þeirra. Telja verður þá framkvæmd uppfylla viðmið 22. gr. stjórnsýslulaga og verður því ekki fallist á það að ákvörðun Útlendingastofnunar í máli kæranda uppfylli ekki kröfur stjórnsýslulaga um rökstuðning stjórnvaldsákvörðunar. Þá verður ekki séð að Útlendingastofnun hafi virt að vettugi ákvæði laga og alþjóðasáttmála er kveða á um að hagsmunir barna skuli hafðir að leiðarljósi við töku ákvarðana í málum er þau varðar.

Samantekt

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið og forsendna hinnar kærðu ákvörðunar þykir rétt að staðfesta ákvörðun Útlendingastofnunar frá 24. september 2015.

Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 33. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá því að beiðni um það er synjað. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ákvörðunarinnar ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því ákvörðun var tekin

Úrskurðarorð

Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.

The Directorate of Immigration‘s decision is affirmed.

Hjörtur Bragi Sverrisson, formaður

Pétur Dam Leifsson Anna Valbjörg Ólafsdóttir