Úrskurður nr. 326/2016

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 29. september 2016 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 326/2016

í stjórnsýslumáli nr. KNU16060006

Kæra […]

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Þann 31. maí 2016 kærði […], fd. […], ríkisborgari […] (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 26. maí 2016, um að synja honum um hæli á Íslandi ásamt því að synja honum um dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f laga nr. 96/2002 um útlendinga.

Af greinargerð kæranda má ætla að kærandi krefjist þess aðallega að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og kæranda verði veitt staða flóttamanns með vísan til 1. mgr. 44. gr. laga um útlendinga. Til vara er þess krafist að kæranda verði veitt viðbótarvernd hér á landi með vísan til 2. mgr. 44. gr. sömu laga. Til þrautavara er þess krafist að kæranda verði veitt dvalarleyfi á Íslandi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 12. gr. f laga um útlendinga.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 1. mgr. 30. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests, sbr. 3. mgr. 30. gr. sömu laga.

II. Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi sótti um hæli hér á landi þann 14. janúar 2016. Kærandi kom í viðtal hjá Útlendingastofnun þann 23. maí 2016 ásamt talsmanni sínum. Með ákvörðun, dags. 26. maí 2016, synjaði Útlendingastofnun kæranda um hæli ásamt því að synja honum um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Var sú ákvörðun kærð til kærunefndar útlendingamála þann 31. maí 2016. Kærandi óskaði eftir frestun réttaráhrifa á meðan málið væri til meðferðar hjá kærunefnd. Með bréfi, dags. 1. júní 2016, féllst kærunefnd útlendingamála á beiðni kæranda um frestun réttaráhrifa. Kærunefnd barst greinargerð kæranda þann 14. júní 2016.

Kæra þessi er afgreidd á grundvelli 2. mgr. 3. gr. b laga nr. 96/2002 um útlendinga, sbr. lög nr. 38/2016. Gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.

III. Ákvörðun Útlendingastofnunar

Hjá Útlendingastofnun bar kærandi því við að honum sé ómögulegt að búa í […] þar sem hann eigi í engin hús að venda, enga vinnu sé þar að fá og honum sé ómögulegt að sækjast eftir félagslegum bótum.

Útlendingastofnun lagði framburð kæranda eins og hann lá fyrir til grundvallar með ákveðnum fyrirvörum um aðstæður í heimalandi hans. Benti Útlendingastofnun á að samkvæmt stjórnarskrá […]

sé öllum þeim sem eru án atvinnu og hafi ekki önnur úrræði til framfærslu tryggður réttur til aðstoðar með lögum. […]. Samkvæmt þessu hafi kærandi tækifæri til þess að leita ásjár yfirvalda í […] vegna efnahagslegra aðstæðna sinna og geti fengið þá aðstoð sem honum er nauðsynleg vegna þeirra. Jafnframt taldi Útlendingastofnun að heimildir gefi til kynna að eftirfylgni við hverslags brot gegn refsilöggjöf sé góð og íbúar landsins njóti almennra mannréttinda og í landinu sé til staðar kerfi sem þeir geti leitað til telji þeir á sér brotið.

Þá kom fram í ákvörðun stofnunarinnar að í almennum athugasemdum í greinargerð með frumvarpi til laga um útlendinga segi að kjarni flóttamannahugtaksins felist í því að útlendingur hafi ástæðuríkan ótta við að verða ofsóttur og að ofsóknir verði raktar til kynþáttar, trúarbragða, þjóðernis, aðildar að sérstökum félagsmálaflokkum eða stjórnmálaskoðana. Þetta verði einnig ráðið af flóttamannasamning Sameinuðu þjóðanna og öðrum réttarheimildum. Kærandi hafi ekki borið fyrir sig að líf hans eða öryggi yrði ógnað ef honum yrði gert að snúa aftur til heimalands síns og þau atvik sem hann hafi lýst næðu hvergi nærri þeim alvarleika að þeim yrði jafnað til ofsókna í skilningi 1. mgr. 44. gr., sbr. 44. gr. a laga um útlendinga. Kærandi hafi ekki borið því við að eiga á hættu ofsóknir af hendi aðila sem lýst sé í 3. mgr. 44. gr. a laga um útlendinga. Ennfremur tengist þær aðstæður sem kærandi hafi lýst á engan hátt kynþætti, trúarbrögðum eða þjóðerni kæranda, aðild hans að tilteknum þjóðfélagshópi eða stjórnmálaskoðunum hans. Synjaði því stofnunin kæranda um hæli hér á landi sbr. 1. mgr. 44. gr. laga um útlendinga. Jafnframt komst Útlendingastofnun að þeirri niðurstöðu að kærandi eigi ekki á hættu að sæta illri meðferð skv. 2. mgr. 44. gr. sömu laga. Einnig taldi stofnunin endursendingu kæranda ekki brjóta gegn ákvæði 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga.

Varðandi kröfu kæranda um dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f taldi Útlendingastofnun að kærandi ætti ekki rétt á dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Auk þess hefði hann engin sérstök tengsl við landið.

Var kæranda því vísað frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 18. gr. laga um útlendinga, sbr. 2. mgr. 56. gr. reglugerðar nr. 53/2003 um útlendinga. Með tilliti til atvika málsins ákvað stofnunin að kæra myndi ekki fresta framkvæmd ákvörðunar með vísan til c-liðar 1. mgr. 32. gr. laga um útlendinga.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð kæranda kemur fram að ástæða flótta hans frá […] séu efnahagslega aðstæður. Hann hafi ekki verið með atvinnu í heimalandi sínu og búið við heimilisleysi. Hann hafi einnig átt í deilum við föður sinn sem hafi rekið hann á dyr.

Kærandi bendir á að veita megi dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða ef útlendingur getur sýnt fram á ríka þörf fyrir vernd, t.d. vegna erfiðra almennra aðstæðna í heimaríki eða vegna atvika sem ekki megi með réttu gera honum að bera ábyrgð á.

Í greinargerð með frumvarpi til laga nr. 115/2010, um breytingu á lögum um útlendinga, komi fram í sérstökum athugasemdum að ekki sé um tæmandi talningu að ræða í 12. gr. f laganna á forsendum dvalarleyfis á grundvelli mannúðarsjónarmiða, þar sem veita verði stjórnvöldum svigrúm við mat á því hvenær rétt sé að veita dvalarleyfi samkvæmt greininni. Taka verði mið af svipuðum sjónarmiðum og gert sé í málum skv. VII. kafla laganna s.s. almennra aðstæðna í heimalandi hælisleitanda, þ.á m. hvort grundvallarmannréttindi séu nægilega tryggð. Miðað sé við að heildarmat fari fram á öllum þáttum máls áður en leyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða sé veitt. Þau tilvik sem falli undir 12. gr. f laga um útlendinga geti einnig náð til óvenjulegra aðstæðna á borð við náttúruhamfarir, en að jafnaði taki ákvæðið ekki til neyðar af efnahagslegum rótum, s.s. fátæktar eða húsnæðisskorts, sbr. greinargerð með frumvarpinu.

Fram kemur að staða efnahagsmála í […] sé afar erfið og hagvöxtur hafi minnkað um helming í kjölfar alþjóðlegu efnahagskreppunnar. Frá árinu 2012 hafi fátækt aukist og almennt atvinnuleysi sömuleiðis. Samkvæmt reglum í […] eigi einungis þeir rétt á atvinnuleysisbótum sem hafi innt af hendi sérstakar greiðslur í a.m.k. eitt ár áður en til atvinnuleysis kom. Jafnframt sé engin félagsleg aðstoð í boði í sveitarfélagi kæranda fyrir þá sem séu í hans sporum.

Telur kærandi að samkvæmt orðanna hljóðan sé ekki útilokað að veita dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða samkvæmt 12. gr. f laga um útlendinga vegna efnahagslegra aðstæðna á borð við fátækt og húsnæðisskort, þó að meginreglan sé að slíkt sé að jafnaði ekki gert. Aðstæður kæranda séu hins vegar svo bágbornar að gerð sé krafa um að undantekningarreglunni sé beitt í máli kæranda og honum veitt mannúðarleyfi vegna efnahagslegra ástæðna.

VI. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Lagarammi

Í máli þessu gilda ákvæði laga nr. 96/2002 um útlendinga, reglugerð nr. 53/2003 um útlendinga með áorðnum breytingum, stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og mannréttindasáttmáli Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Jafnframt ber að líta til ákvæða alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 1951, ásamt viðauka við samninginn frá 1967, og annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.

Auðkenni

Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að kærandi hafi framvísað […] vegabréfi. Telur kærunefndin því ljóst að kærandi sé […] ríkisborgari.

Landaupplýsingar

[…]

Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður og málsmeðferð í […] m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum:

[…]

Í ofangreindum gögnum kemur m.a. fram að […] stjórnvöld hafi tekið mikilvæg skref til að auka vernd borgara sinna og að […] hafi miðað áfram í málefnum er snerta réttarkerfið og frelsi og öryggi borgara landsins. Félagslega kerfið í […] hafi einnig gengið í gegnum ýmsar breytingar á undanförnum árum og sé því ætlað að tryggja einstaklingum sem á þurfa að halda fjárhagslega aðstoð frá ríki og/eða sveitarfélögum.

Ákvæði 1. mgr. 44. gr. laga um útlendinga

Til að teljast flóttamaður hér á landi þarf kærandi að sýna fram á að aðstæður hans séu slíkar að þær falli undir 1. mgr. 44. gr. útlendingalaga, sbr. flóttamannasamning Sameinuðu þjóðanna, eða 2. mgr. 44. gr. sömu laga. Kærandi ber fyrir sig að hann hafi flúið frá […] vegna efnahagslegra aðstæðna og deilna við föður sinn.

Í 1. mgr. 44. gr. laga nr. 96/2002 um útlendinga, sem byggir á A-lið 1. gr. flóttamannasamningsins, segir:

Flóttamaður samkvæmt lögum þessum telst vera útlendingur sem er utan heimalands síns af

ástæðuríkum ótta við að vera ofsóttur vegna kynþáttar, trúarbragða, þjóðernis, aðildar að tilteknum þjóðfélagshópi eða vegna stjórnmálaskoðana og getur ekki, eða vill ekki, vegna slíks ótta færa sér í nyt vernd þess lands; eða sá sem er ríkisfangslaus og er utan þess lands þar sem hann áður hafði reglulegt aðsetur vegna slíkra atburða og getur ekki, eða vill ekki, vegna slíks ótta hverfa aftur þangað, sbr. A-lið 1. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 28. júlí 1951 og viðauka við samninginn frá 31. janúar 1967. Um skilyrði þess að teljast flóttamaður er frekar mælt í 44. gr. a.

Almennt ber að telja ótta umsækjanda ástæðuríkan ef hann getur á nægilega skýran hátt sýnt fram á að áframhaldandi dvöl í heimalandi sé honum óbærileg af ástæðum sem tilgreindar eru í ákvæðinu, eða yrði óbærileg af sömu ástæðum ef hann sneri aftur. Þessi sjónarmið þurfa jafnframt ekki endilega að byggjast á persónulegri reynslu umsækjanda, heldur geta ofsóknir sem vinir hans eða ættingjar eða aðrir sem tilheyra sama þjóðfélagshópi hafa orðið fyrir, gefið til kynna að ótti hans við að verða fyrr eða síðar fórnarlamb ofsókna sé ástæðuríkur.

Í 44. gr. a útlendingalaga eru sett fram viðmið um það hvað felist í hugtakinu ofsóknir, á hvaða grundvelli ofsóknir geta byggt og hvaða aðilar geta verið valdir að þeim. Í 1. mgr. ákvæðisins segir:

Til þess að um sé að ræða ofsóknir skv. 1. mgr. 44. gr. verður að vera um að ræða athafnir sem í eðli sínu, eða vegna þess að þær eru endurteknar, fela í sér alvarleg brot á grundvallarmannréttindum, einkum ófrávíkjanlegum grundvallarmannréttindum á borð við réttinn til lífs og bann við pyndingum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu, bann við þrældómi og þrælkun og bann við refsingum án laga. Sama á við um samansafn athafna, þ.m.t. ólögmæta mismunun, sem hafa eða geta haft sömu eða sambærileg áhrif á einstakling.

Í 3. mgr. 44. gr. a eru taldir upp þeir aðilar sem geta verið valdir að ofsóknum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þar segir að:

Þeir sem geta verið valdir að ofsóknum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eru:

a. ríkið,

b. hópar eða samtök sem stjórna ríkinu eða verulegum hluta landsvæðis þess, og

c. aðrir aðilar, sem ekki fara með ríkisvald, ef sýnt er fram á að ríkið eða hópar eða samtök skv. b-lið þessarar málsgreinar, þar með talið alþjóðastofnanir, geti ekki eða vilji ekki veita vernd gegn ofsóknum eða meðferð sem fellur undir 2. mgr. 44. gr., m.a. með því að ákæra og refsa fyrir athafnir sem fela í sér ofsóknir.

Þótt fallist sé á að einstaklingur í þessari aðstöðu skuli njóta vafans upp að ákveðnu marki, verður kærandi a.m.k. að sýna fram á að líkur séu á að hans bíði ofsóknir í heimalandi. Samkvæmt meginreglum um túlkun flóttamannahugtaksins sem fram koma í handbók Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna, er m.a. miðað við það að viðkomandi þurfi almennt að sýna fram á að gildar ástæður liggi til grundvallar ótta við ofsóknir og að hugarástand flóttamannsins skipti ekki eitt máli heldur verði yfirlýsing hans einnig að fá stuðning í hlutlægum og staðreynanlegum aðstæðum (Handbók um réttarstöðu flóttamanna. Um málsmeðferð og skilyrði samkvæmt flóttamannasamningnum frá 1951 og bókun frá 1967 um réttarstöðu flóttamanna (Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna, Reykjavík 2008)).

Kærandi hefur ekki borið fyrir sig að hafa sætt ofsóknum eða að hann óttist ofsóknir af hendi […] yfirvalda eða annarra aðila í […] sem hafa eða gætu náð því alvarleikastigi sem 1. mgr. 44. gr. a laga um

útlendinga mælir fyrir um. Þá benda önnur gögn málsins ekki til þess að slíkar ofsóknir hafi átt sér stað eða að kærandi eigi þær á hættu. Það er jafnframt mat kærunefndar að þeir erfiðleikar sem kærandi hefur glímt við í heimaríki sínu séu ekki á grundvelli þeirra ástæðna sem 1. mgr. 44. gr. vísar til, sbr. 2. mgr. 44. gr. a s.l., þ.e. á grundvelli kynþáttar, trúarbragða, þjóðernis, aðildar að tilteknum þjóðfélagshópi eða vegna stjórnmálaskoðana. Það er mat kærunefndar að krafa kæranda byggist einkum á bágu efnahagsástandi og slæmum framtíðarhorfum kæranda í heimalandi hans. Telur kærunefndin því ljóst að kærandi uppfylli ekki skilyrði 1. mgr. 44. gr. útlendingalaga fyrir veitingu réttarstöðu flóttamanns.

Ákvæði 2. mgr. 44. gr. laga um útlendinga

Í 2. mgr. 44. gr. laga um útlendinga er kveðið á um að flóttamaður samkvæmt útlendingalögum teljist einnig útlendingur sem telst ekki flóttamaður samkvæmt ákvæði A-liðar 1. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna ef raunhæf ástæða er til að ætla að hann eigi á hættu að sæta dauðarefsingu, pyndingum eða annarri ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu verði hann sendur aftur til heimalands.

Í ljósi þess sem að framan er rakið og þeirra gagna sem liggja fyrir um […] telur kærunefndin að aðstæður kæranda í heimalandi hans séu ekki þannig að þær falli undir ákvæði 2. mgr. 44. gr. laganna. Þá telur kærunefndin ekkert fram komið sem bendir til þess að hætt sé við því að kærandi sæti ómannúðlegri og/eða vanvirðandi meðferð við heimkomuna, sbr. 2. mgr. 44. gr. og 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga.

Ákvæði 12. gr. f laga um útlendinga

Samkvæmt 12. gr. f er heimilt að veita útlendingi dvalarleyfi, þótt skilyrðum sé annars ekki fullnægt, ef rík mannúðarsjónarmið standa til þess eða vegna sérstakra tengsla útlendingsins við landið. Í 2. mgr. ákvæðisins kemur fram að veita má dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða ef útlendingur getur sýnt fram á ríka þörf á vernd, t.d. af heilbrigðisástæðum, eða vegna erfiðra félagslegra aðstæðna viðkomandi eða erfiðra almennra aðstæðna í heimaríki eða í landi sem honum yrði vísað til eða vegna annarra atvika sem ekki má með réttu gera honum að bera ábyrgð á. Sérstaklega skal taka tillit til þess ef um barn er að ræða og skal það sem barni er fyrir bestu haft að leiðarljósi við ákvörðun. Kærunefnd telur með vísan til orðalags ákvæðisins um „rík mannúðarsjónarmið“ og „ríka þörf á vernd“ auk lögskýringargagna sem fylgdu greininni, að dvalarleyfi á grundvelli 2. mgr. 12. gr. f laga um útlendinga verði ekki veitt nema aðstæður, bæði almennar og sérstakar m.t.t. heilsufars og félagslegra þátta, auk atvika sem þar er vísað til, nái ákveðnu alvarleikastigi þegar málið er virt í heild.

Kærandi hefur greint frá erfiðum efnahagslegum aðstæðum sínum og atvinnuleysi. Í greinargerð með frumvarpi því sem færði 2. mgr. 12. gr. f laga um útlendinga í núverandi horf kemur fram að ákvæðið um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða yrði að jafnaði ekki talið ná til neyðar af efnahagslegum rótum, svo sem fátæktar, hungursneyðar eða húsnæðisskorts. Við meðferð málsins hafa ekki komið fram gögn sem kalla á að vikið sé frá þeim meginsjónarmiðum sem fram koma í þeirri greinargerð.

Kærunefndin hefur þegar komist að þeirri niðurstöðu að kærandi uppfylli ekki skilyrði 1. eða 2. mgr. 44. gr. útlendingalaga og teljist því ekki flóttamaður. Þegar gögn málsins eru virt í heild sinni er það niðurstaða kærunefndar að kærandi hafi heldur ekki sýnt fram á ríka þörf á vernd líkt og kveðið er á um í 12. gr. f útlendingalaga. Því er fallist á það með Útlendingastofnun að aðstæður kæranda í […] séu

ekki með þeim hætti að veita beri kæranda dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 12. gr. f útlendingalaga.

Jafnframt telur kærunefndin kæranda ekki uppfylla skilyrði 12. gr. f útlendingalaga um sérstök tengsl við landið. Eins og fram kemur í gögnum málsins hefur kærandi aðeins dvalið á Íslandi í skamman tíma.

Samantekt

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið og forsendna hinnar kærðu ákvörðunar þykir rétt að staðfesta ákvörðun Útlendingastofnunar.

Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 33. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá því að beiðni um það er synjað. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ákvörðunarinnar ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því ákvörðun var tekin.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.

The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.

Fyrir hönd kærunefndar útlendingamála

Hjörtur Bragi Sverrisson, formaður