538/2014. Úrskurður frá 8. október 2014
Úrskurður
Hinn 8. október 2014 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 538/2014 í máli ÚNU 14040009.
Kæra og málsatvik
Með bréfi dags. 22. apríl 2014 kærði [A], f.h. [B] („kærandi“) ákvörðun framkvæmdanefndar búvörusamninga þann 16. apríl 2014, um að synja kæranda um afrit af fundargerðum nefndarinnar.
Í atvikalýsingu kæranda kemur fram að hann er sauðfjárbóndi á Brjánslæk á Barðaströnd. Hann fór þess á leit við atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið með bréfi dags. 9. apríl 2014 að fá afrit af öllum fundargerðum framkvæmdanefndar búvörusamninga frá árinu 2013, en það ár var samþykkt tillaga þess efnis að ásetningshlutfall sauðfjár fyrir almanaksárið 2014 skyldi vera að lágmarki 0,65 á hvert ærgildi greiðslumarks á lögbýli. Samkvæmt auglýsingu sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra frá 20. september 2013, sem birtist í B-deild Stjórnartíðinda þann 23. september 2013, ákvað ráðherra að tillögu framkvæmdanefndarinnar að hækka ásetningshlutfall sauðfjár í 0,65 á hvert ærgildi, en á árinu 2013 hafði ásetningshlutfallið verið 0,6. Kærandi kveður þessa breytingu hafa haft nokkur áhrif á búrekstur sinn, og því hafi hann talið mikilvægt að fá upplýsingar um hvaða forsendur hefðu legið að baki tillögu framkvæmdanefndarinnar.
Framkvæmdanefnd búvörusamninga synjaði beiðni kæranda með bréfi dags. 16. apríl 2014. Þar kemur fram að réttur almennings til aðgangs að gögnum taki ekki til vinnugagna, sbr. 5. tl. 6. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Til að skjal teljist vinnugagn þurfi þrjú skilyrði að vera uppfyllt; gagn þurfi að vera undirbúningsgagn, ritað af starfsmanni stjórnvalds og ekki afhent öðrum. Þar sem fundargerðir framkvæmdanefndar búvörusamninga uppfylli skilyrðin telji nefndin þær falla undir hugtakið vinnugagn. Loks kemur fram að undantekningar 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga eigi ekki við í þessu tilfelli og kæranda því synjað um aðgang að fundargerðunum.
Kærandi byggir á því í kæru að fundargerðir geti ekki talist undirbúningsgögn og vinnugögn í skilningi upplýsingalaga. Fundargerð sé ætlað að lýsa því sem fram fer á fundum nefndarinnar. Í því sambandi dugi ekki að hún sé rituð af starfsmanni stjórnvalds og ekki afhent öðrum. Kærandi bendir á að fundargerðir annarrar nefndar, verðlagsnefndar búvara hafi verið afhentar öðrum og ekki verði séð að nokkur munur sé á fundargerðum þessara tveggja nefnda. Upplýsingalögum nr. 140/2012 sé ætlað að tryggja gegnsæi í stjórnsýslu og við meðferð opinberra hagsmuna, m.a. í þeim tilgangi að styrkja upplýsingarétt og tjáningarfrelsi almennings, möguleika almennings til þátttöku í lýðræðissamfélagi og veita stjórnvöldum aðhald. Meginreglan sé sú skv. 5. gr. laganna að skylt sé að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varði tiltekið mál, með þeim takmörkunum sem greinir í 6.-10. gr. laganna. Allar undantekningar frá meginreglunni beri að túlka þröngt.
Málsmeðferð
Kæran var kynnt framkvæmdanefndinni með bréfi dags. 28. apríl 2014 og henni veittur kostur á að koma á framfæri umsögn um kæruna. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefnd um upplýsingamál yrði látið í té afrit þeirra gagna sem kæran lýtur að. Umsögn framkvæmdanefndarinnar barst þann 19. maí 2014 ásamt fylgiskjölum. Að auki lét framkvæmdanefndin nefndinni í té afrit þriggja fundargerða í trúnaði.
Í umsögn framkvæmdanefndar búvörusamninga, dags. 16. maí 2014, er í upphafi fjallað um mun á fundargerðum framkvæmdanefndarinnar og verðlagsnefndar búvara. Í lögum nr. 99/1993 um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum („búvörulög“) er fjallað um báðar nefndirnar. Framkvæmdanefndin bendir á að hún sé samráðsvettvangur þeirra aðila sem standa að svokölluðum búvörusamningum sem mælt er fyrir um í 30. gr. búvörulaga.
Verðlagsnefnd búvöru starfi samkvæmt IV. kafla laganna, en henni sé m.a. falið að taka ákvarðanir um afurðaverð til búvöruframleiðslu og verð búvara í heildsölu. Verðlagsnefnd taki þar af leiðandi ákvarðanir um endanlega afgreiðslu mála. Með vísan til 1. tl. 2. mgr. 8. gr. upplýsingalaga beri því að afhenda fundargerðir verðlagsnefndar búvöru, og þær séu aðgengilegar á heimasíðu atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins.
Framkvæmdanefnd búvörusamninga bendir á að ráðherra ákveði árlegt ásetningshlutfall að fengnum tillögum nefndarinnar skv. 3. mgr. 39. gr. laga nr. 99/1993. Með auglýsingu nr. 842/2013 um hlutfall ársins 2014 hafi ráðherra ákveðið að hækka það úr 0,6 á ærgildi í 0,65. Tillaga nefndarinnar hafi verið kynnt ráðherra munnlega af formanni framkvæmdanefndar búvörusamninga, og fundargerðir nefndarinnar fyrir árið 2013 hafi ekki verið afhentar ráðherra eða ráðuneytinu þegar tillagan var kynnt ráðherra.
Að mati framkvæmdanefndarinnar eru fundargerðir hennar undirbúningsgögn sem rituð eru til eigin nota og innihalda vangaveltur nefndarmanna um tiltekin mál sem búvörulög og búvörusamningar gera ráð fyrir að nefndin fjalli um. Þær séu eingöngu afhentar og birtar nefndarmönnum en ekki ráðherra, ráðuneytinu eða öðrum. Þá innihaldi fundargerðirnar að jafnaði ekki endanlega afgreiðslu máls. Í tilviki tillögu um ásetningshlutfall sauðfjár hafi verið um vangaveltur nefndarmanna að ræða, enda sé ákvörðun um endanlega afgreiðslu málsins í höndum ráðherra en ekki nefndarinnar skv. 3. mgr. 39. gr. búvörulaga. Þá sé ekki að finna upplýsingar í fundargerðunum um atvik máls sem ekki komi annars staðar fram. Fyrir hafi legið ályktun aðalfundar Landssamtaka sauðfjárbænda þann 4. apríl 2013, um að hlutfallið yrði hækkað úr 0,6 í 0,75 á næstu þremur árum. Fundargerðir og ályktanir aðalfundar þeirra samtaka séu birtar á heimasíðu þeirra og aðgengilegar almenningi.
Umsögn framkvæmdanefndar búvörusamninga var kynnt kæranda með bréfi dags. 19. maí 2014 og honum veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum. Þær bárust með bréfi dags. 12. júní 2014. Í athugasemdum kæranda kemur fram að hafa verði í huga að nefndin starfi samkvæmt ákvæðum búvörulaga og henni sé fengið verulegt ákvörðunarvald varðandi framleiðslu og greiðslumark sauðfjárafurða svo dæmi sé tekið. Þrátt fyrir að nefndin sé vissulega samráðsvettvangur aðila sem standa að búvörusamningum þýði það ekki að nefndin geti sjálf ákveðið að fundargerðir hennar skuli teljast vinnugögn.
Kærandi telur að ákvarðanir og tillögur framkvæmdanefndarinnar snerti þá sem starfa í landbúnaði og eiga beina hagsmuni af því hvernig framkvæmd búvörusamninga sé háttað. Kærandi segir tillögu framkvæmdanefndarinnar hafa haft umtalsverð áhrif á búrekstur sinn, og því megi í raun segja að hann sé aðili máls í skilningi stjórnsýslulaga. Kærandi telur það liggja fyrir með hliðsjón af umsögn framkvæmdanefndarinnar að í hinum umbeðnu fundargerðum sé í einhverjum tilvikum fjallað um og teknar ákvarðanir um endanlega afgreiðslu máls.
Niðurstaða
1.
Mál þetta varðar aðgang kæranda að þremur fundargerðum framkvæmdanefndar búvörusamninga frá árinu 2013. Nánar tiltekið er um að ræða fundi nefndarinnar nr. 408-410, sem haldnir voru 24. júní 2013, 11. september 2013 og 9. október 2013. Það athugast að gagnabeiðni kæranda var beint að atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu, en formaður framkvæmdanefndar búvörusamninga er jafnframt starfsmaður ráðuneytisins. Þar sem framkvæmdanefndin afgreiddi beiðni kæranda með bréfi á bréfsefni ráðuneytisins og tók hana til efnislegrar meðferðar kemur þetta atriði ekki í veg fyrir að fjallað verði um rétt kæranda til aðgangs að umbeðnum fundargerðum fyrir úrskurðarnefnd um upplýsingamál.
Samkvæmt 5. tl. 6. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 tekur réttur almennings til aðgangs að gögnum ekki til vinnugagna, en hugtakið er skýrt nánar í 8. gr. laganna. Þar segir að vinnugögn teljist þau gögn sem stjórnvöld eða lögaðilar skv. 2. og 3. gr. hafa ritað eða útbúið til eigin nota við undirbúning ákvörðunar eða annarra lykta máls. Ef gögn eru afhent öðrum teljast þau ekki lengur til vinnugagna nema þau hafi einvörðungu verið afhent eftirlitsaðila á grundvelli lagaskyldu. Í 3. mgr. 8. gr. er að finna undantekningar frá þessari reglu, en þar segir að afhenda beri vinnugögn ef þar kemur fram endanleg ákvörðun um afgreiðslu máls, fram koma upplýsingar sem stjórnvaldi er skylt að skrá samkvæmt 1. mgr. 27. gr. laganna eða upplýsingar um atvik máls sem ekki koma annars staðar fram, og ef fram kemur lýsing á vinnureglum eða stjórnsýsluframkvæmd á viðkomandi sviði.
Í 2. og 3. tl. 2. mgr. 8. gr. er vikið að nefndum og starfshópum sem stjórnvöld hafa sett á fót með formlegri ákvörðun og fastmótuðu hlutverki. Í 2. tl. ákvæðisins er tekið sérstaklega fram að gögn sem unnin eru af slíkum nefndum eða hópum geti talist til vinnugagna, enda sé skilyrðum 1. mgr. 8. gr. að öðru leyti uppfyllt. Í 3. tl. 1. mgr. 8. gr. er jafnframt sérstaklega tekið fram að gögn sem send séu milli aðila skv. 2. tl. og annarra stjórnvalda þegar starfsmenn þeirra eiga þar sæti geti einnig talist til vinnugagna.
Framkvæmdanefnd búvörusamninga er skipuð fulltrúum þeirra aðila sem standa að samningum sem fjallað er um í 30. gr. búvörulaga nr. 99/1993 með síðari breytingum. Hlutverk nefndarinnar er nánar skilgreint í ákvæðum búvörusamninganna, en einnig í ákvæðum búvörulaga. Tveir nefndarmanna eru tilnefndir af stjórnvöldum og er annar þeirra formaður nefndarinnar. Aðrir nefndarmenn eru tilnefndir af Bændasamtökum Íslands, Samtökum garðyrkjubænda, Landssamtökum sauðfjárbænda og Landssambandi kúabænda. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál verður því lagt til grundvallar að framkvæmdanefnd búvörusamninga sé nefnd sem stjórnvöld hafa sett á fót með formlegri ákvörðun og fastmótuðu hlutverki, sbr. 2. tl. 2. mgr. 8. gr. upplýsingalaga.
2.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur lagt til grundvallar í fyrri úrskurðum að fundargerðir stjórnsýslunefndar geti uppfyllt það skilyrði að teljast vinnuskjöl ef (1) þær eru ritaðar af nefndarmanni eða starfsmanni nefndar og (2) þær eru ekki afhentar öðrum heldur einvörðungu til eigin afnota fyrir nefndarmenn og aðra starfsmenn sem tilheyra sama stjórnvaldi, (3) þær eru notaðar með sama hætti og vinnuskjöl eru almennt notuð við meðferð mála. Mat á því hvort síðastgreinda skilyrðið er uppfyllt fer fram á grundvelli þeirra sjónarmiða sem fram komu í athugasemdum við 8. gr. frumvarps þess er varð að upplýsingalögum nr. 140/2012 en þar segir:
„Stjórnvöldum er að lögum falið að taka ýmsar matskenndar ákvarðanir og móta tillögur um áætlanir eða aðrar aðgerðir. Þá getur verið að stjórnvöld þurfi að undirbúa ýmsar aðrar ákvarðanir, svo sem um samninga við einkaaðila. Oft geyma lög ekki að öllu leyti þau skilyrði sem þarf að fullnægja svo slíkar ákvarðanir verði teknar, eða þau sjónarmið eða markmið sem að skal stefnt. Þegar stjórnvöld standa frammi fyrir slíkum verkefnum verða þau iðulega að vega og meta ólík sjónarmið og velja svo á hvaða grundvelli úr máli skuli leyst. Af því leiðir að það tekur einatt einhvern tíma að móta afstöðu til fyrirliggjandi mála og á því tímabili kunna ólík sjónarmið að hafa mismunandi vægi og breytast, t.d. ef fram koma nýjar upplýsingar. Gögn sem til verða í slíku ferli þurfa ekki að endurspegla réttilega að hvaða niðurstöðu er stefnt. Eðlilegt er því að stjórnvöldum sé heimilt að hafna aðgangi að þeim þótt stjórnvöldum sé einnig á grundvelli reglunnar um aukinn aðgang að gögnum heimilt að afhenda slík gögn, standi reglur um þagnarskyldu því ekki í vegi. Er þessi afmörkun á upplýsingaréttinum í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga sem og ákvæði gildandi upplýsingalaga og reyndar einnig reglur um upplýsingarétt í dönsku og norsku upplýsingalögunum.“
Þegar metið er hvort fundargerð stjórnsýslunefndar er notuð með sama hætti og vinnuskjöl eru almennt notuð við meðferð mála verður að leggja heildstætt mat á efni hennar á grundvelli framangreindra sjónarmiða.
Jafnvel þótt fundargerð teljist vinnuskjal getur bókun í fundargerð um tiltekið mál engu að síður verið aðgengileg almenningi, að hluta eða öllu leyti, á grundvelli undantekningar þeirrar, sem fram kemur í 1. tl. 3. mgr. 8. gr. laganna, en þar segir: „Þrátt fyrir 5. tölul. 6. gr. ber að afhenda vinnugögn ef þar kemur fram endanleg ákvörðun um afgreiðslu máls.” Á grundvelli þessa ákvæðis hefur verið veittur aðgangur að upplýsingum úr fundargerðum sem hafa að geyma endanlega niðurstöðu um afgreiðslu mála. Í athugasemdum við 8. gr. frumvarps þess er varð að upplýsingalögum nr. 140/2012 segir:
„Þrátt fyrir að stjórnvald, eða lögaðili sem fellur undir gildissvið laga þessara, kunni að hafa útbúið tiltekið gagn í eigin þágu og til nota við meðferð máls getur efni þess engu að síður verið slíkt að rök standi til að veita almennan aðgang að því. Í ljósi þessa er í 3. mgr. 8. gr. lagt til að aðgang beri að veita að gögnum sem annars teldust innri vinnuskjöl stjórnvalds í fjórum tilvikum. Í fyrsta lagi þegar gögn hafa að geyma upplýsingar um endanlega afgreiðslu máls. Þetta getur til að mynda átt við þegar stjórnsýslunefnd afgreiðir mál með vísun til minnisblaðs sem lagt hefur verið fyrir fund. Í öðru lagi er tekið fram í 2. tölul. 3. mgr. 8. gr. að undantekningin taki ekki til upplýsinga sem stjórnvaldi var skylt að skrá skv. 27. gr. laganna. Í 3. tölul. málsgreinarinnar kemur fram að veita skuli aðgang að vinnuskjali ef í því koma fram upplýsingar um atvik máls sem ekki koma fram annars staðar. Með þessu orðalagi er einkum vísað til upplýsinga um mikilvægar staðreyndir máls sem af einhverjum ástæðum er ekki að finna annars staðar en kunna að hafa haft áhrif á ákvörðunartöku. Rökin að baki þessari reglu eru einkum þau að slíkar upplýsingar geti verið ómissandi til skýringar á ákvörðun og af þeim orsökum sé ekki rétt að undanþiggja þær aðgangi almennings enda þótt þær sé aðeins að finna í vinnuskjölum.“
3.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur kynnt sér umbeðnar fundargerðir. Af þeim er ljóst að (1) þær eru ritaðar af nefndarmanni/starfsmanni og (2) virðast efni sínu samkvæmt ætlaðar til eigin nota nefndarinnar. Samkvæmt umsögn framkvæmdanefndar búvörusamninga hafa fundargerðirnar aldrei verið birtar öðrum en nefndarmönnum. Ekki er ástæða til að draga réttmæti þessa svars í efa. (3) Í fundargerðum 408. og 409. funda nefndarinnar, dags. 24. júní og 11. september 2013, er meðal annars að finna umræður nefndarmanna um hvers efnis tillaga til ráðherra um ásetningshlutfall sauðfjár skuli vera almanaksárið 2014. Fram kemur að drög að auglýsingu ráðherra séu lögð fyrir nefndina og umræðum um kosti í stöðunni lýst. Loks er að finna niðurstöður framkvæmdanefndarinnar um ásetningshlutfall sem ákveðið var að leggja til við ráðherra. Málið var ekki á dagskrá 410. fundar framkvæmdanefndarinnar samkvæmt fundargerð dags. 9. október 2013.
Með hliðsjón af framangreindu verður að leggja til grundvallar að umbeðnar fundargerðir séu vinnugögn framkvæmdanefndarinnar í skilningi 5. tl. 6. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Hins vegar er fallist á það með kæranda að fundargerðir funda nr. 408 og 409 hafi að geyma endanlega ákvörðun um afgreiðslu málsins af hendi framkvæmdanefndar búvörusamninga, og fram komi upplýsingar um atvik máls sem hvorki koma fram í auglýsingu ráðherra dags. 20. september 2013 né annars staðar. Framkvæmdanefnd búvörusamninga hefur ekki haldið því fram í málinu að aðrar takmarkanir upplýsingalaga eigi við um aðgang almennings að fundargerðum funda nr. 408 og 409, og skoðun nefndarinnar hefur ekki leitt slíkt í ljós.
Með vísan til 1. og 3. tl. 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga verður því fallist á að framkvæmdanefnd búvörusamninga beri að veita kæranda aðgang að fundargerðum funda nr. 408 og 409, dags. 24. júní og 11. september 2013. Synjun framkvæmdanefndarinnar um aðgang kæranda að fundargerð 410. fundar nefndarinnar dags. 9. október 2013 verður staðfest með vísan til 5. tl. 6. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.
Úrskurðarorð
Framkvæmdanefnd búvörusamninga skal afhenda kæranda, [B], afrit af fundargerðum funda nefndarinnar nr. 408 og 409, dags. 24. júní og 11. september 2013. Synjun framkvæmdanefndar búvörusamninga á aðgangi kæranda að fundargerð fundar nefndarinnar nr. 410, dags. 9. október 2013, er staðfest.
Hafsteinn Þór Hauksson, formaður
Sigurveig Jónsdóttir
Friðgeir Björnsson