561/2014. Úrskurður frá 17. desember 2014
Úrskurður
Hinn 17. desember 2014 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. A-561/2014 í máli ÚNU 13120004.
Kæra
Þann 2. desember 2013 barst úrskurðarnefnd um upplýsingamál kæra frá A vegna synjunar Ríkisskattstjóra (RSK) á beiðni hans um gögn um innsendan fjármagnstekjuskatt frá Innheimtustofnun sveitarfélaga. Með fylgdi tölvubréf frá kæranda til RSK, dags. 28. nóvember 2013, þar sem hann útskýrir beiðni sína og að hún lúti ekki að upplýsingum um einstaka greiðendur heldur því hvaða fjárhæð „fjármagnstekjuskatts Innheimtustofnun [skili] til RSK af innistæðum reikninga eins og þeir ligg[i] fyrir í ársreikningi fyrir árin 2007 til 2012“. Kemur fram að hann vilji fá þetta sundurliðað niður á þá bankareikninga sem notaðir séu í ársskýrslum.
Með kærunni fylgdi einnig svar RSK, dags. 29. nóvember 2013. Þar er vísað til þess að upplýsingalög nr. 140/2012 hafi að geyma all nokkur ákvæði sem takmarki rétt almennings til upplýsinga, hvort heldur varðar hagsmuni ríkisins eða takmarkanir á upplýsingarétti vegna einkahagsmuna. Er því næst vitnað sérstaklega til 1. mgr. 9. gr. laganna í þessu sambandi og sagt að með hliðsjón af henni sé beiðninni synjað.
Málsmeðferð
Kæran var send RSK til athugasemda með bréfi, dags. 3. desember 2013. Umsögn RSK barst með bréfi dags. 10. janúar 2014. Í því segir m.a.:
„Í kæru vísar kærandi til þess að sú stofnun sem upplýsingabeiðni hans lýtur að sé sameign skattgreiðenda í öllum sveitarfélögum landsins og að hún taki við fjárframlögum frá skattgreiðendum úr Jöfnunarsjóði sveitarfélaga. Tilvitnuð 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga eigi þannig ekki við um erindi kæranda
Ríkisskattstjóri áréttar það sem fram kemur í synjuninni. Þær upplýsingar sem kærandi óskar eftir varða fjárhagsmálefni Innheimtustofnunar sveitarfélaga og í athugasemdum með frumvarpi því er varð að lögum nr. 140/2012 segir svo: „Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila.“Framangreindu til viðbótar vill ríkisskattstjóri leggja áherslu á að samkvæmt 1. mgr. 117. gr. laga nr. 90/2003, um tekjuskatt, hvílir rík þagnarskylda á starfsmönnum skattyfirvalda. Í tilvitnuðu ákvæði kemur fram að ríkisskattstjóra, skattrannsóknarstjóra ríkisins og yfirskattanefnd sé bannað, að viðlagðri ábyrgð eftir ákvæðum almennra hegningarlaga um brot í opinberu starfi, að skýra óviðkomandi mönnum frá því er þeir komast að í sýslan sinni um tekjur og efnahag skattaðila. Umrædd þagnarskylda helst þótt menn láti af störfum.
Þagnarskylda samkvæmt tilvitnuðu ákvæði er þó upphafin í þeim tilvikum, þar sem sérákvæði laga víkja þagnarskyldu skattyfirvalda til hliðar. Ákvæði þess efnis er m.a. að finna í 98. gr. laga nr. 40/1978, sem er grunnur núgildandi laga, nr. 90/2003, um tekjuskatt, þar sem kveðið er á um skyldu ríkisskattstjóra til að leggja fram og hafa til sýnis álagningar- og skattskrár, þar sem tilgreindir eru þeir skattar og gjöld sem á hvern gjaldanda hafa verið lagðir. Álagningarskrár vegna þeirra ára sem hér um ræðir hafa þegar verið lagðar fram og sama á við um skattskrár að undanskilinni skattskrá vegna álagningar 2013, en sú skrá mun lögð fram á yfirstandandi ári. Telja verður þannig að lög standi ekki til að upplýst verði frekar um atriði er varða fjárhagsleg málefni Innheimtustofnunar sveitarfélaga en síðastgreint lagaákvæði mælir skýrlega fyrir um, þann takmarkaða tíma sem álagningar- og skattskrár skulu liggja frammi til sýnis.
Þagnarskylduákvæði 117. gr. tekjuskattslaga hefur að geyma sérstaka þagnarskyldureglu, sbr. tilvitnað ákvæði 98. gr., sem gengur framar mögulegum rétti almennings til að fá upplýsingar á grundvelli upplýsingalaga og falla umbeðin gögn því utan gildissviðs þeirra laga. Af kærunni verður ekki ráðið hvort um er að ræða einhver þau atvik er varða kæranda persónulega eða hvort að kærandi telji sig vera í nokkurs konar eftirlitshlutverki og að hann þurfi umbeðnar upplýsingar til að sinna því hlutverki sínu. Af þessu tilefni bendir ríkisskattstjóri á að almennum borgurum er almennt ekki ætlað með virkum hætti, nema þeir séu sérstaklega tilkallaðir, að fylgja eftir verklagi eða annarri starfsemi stjórnvalda frá degi til dags umfram það sem finna má í stjórnsýslulögum eða upplýsingalögum. Ríkisskattstjóri telur því að það sé beinlínis óheimilt að upplýsa einstaka borgara eða gefa þeim nákvæmar skýrslur um stöðu einstakra tiltekinna mála, hvað þá fjölda atriða sem lögum samkvæmt ber einungis að gera tilteknum aðilum grein fyrir, svo sem ríkisendurskoðun eða hlutaðeigandi ráðuneyti eða öðrum þar til bærum aðilum.
Að síðustu bendir ríkisskattstjóri á að kærandi getur leitað eftir því að Innheimtustofnun sveitarfélaga afhendi honum umbeðnar upplýsingar.“
Umsögnin var send kæranda til athugasemda með bréfi úrskurðarnefndar um upplýsingamál, dags. 21. janúar 2014. Svar hans barst með bréfi, dags. 27. janúar 2014. Þar segir:
„Embætti ríkisskattstjóra fer ekki með eftirlitshlutverk af starfsemi Innheimtustofnunar sveitarfélaga sem ekki er á skrá hjá embættinu um rekstraraðila eða sem lögaðili. Þannig skilar Innheimtustofnun hvorki skattskýrslum vegna rekstrar eða ársreikningum, fyrir embættið, að skoða og endurskoða. Starfsmenn ríkisskattstjóra eru því lausir undan ábyrgð allra mála sem tengjast lagaábyrgð, hvaða nöfnum sem það nefnist, í rekstri embættis ríkisskattstjóra, gagnvart Innheimtustofnun sveitarfélaga.
Rekstrarhagnaður Innheimtustofnunar áranna 2007 til 2012 er 452.091.559,- milljónir […] Ég undirritaður á rétt á því að fá að vita hver þessi peningaupphæð fjármagnstekjuskatts er sem meðlagsgreiðandi og sem skattgreiðandi vil ég fá að vita hver þessi peningaupphæð er […]“.
Með bréfi til RSK, dags. 4. febrúar 2014, ítrekaði nefndin ósk sína um afrit af þeim gögnum sem málið varðar. Í svari RSK, dags. 12. febrúar, segir m.a.:
„Þær upplýsingar sem kærandi hefur óskað eftir að fá afhentar er að finna á skattframtölum sem Innheimtustofnun sveitarfélaga hefur sent ríkisskattstjóra á grundvelli 1. mgr. 90. gr. um tekjuskatt. Alveg er ljóst að þær upplýsingar sem fram koma á framtölunum falla undir þagnarskylduákvæði 117. gr. sömu laga og falla þar með utan við gildissvið laga nr. 140/2012.
Enda þótt fullur skilningur sé hjá ríkisskattstjóra á að nefndin eigi ríkan rétt til þeirra upplýsinga, sem falla undir ótvíræðan upplýsingarétt almennings, þá er ástæða til að benda á að samkvæmt framangreindri beiðni er farið fram á að úrskurðarnefnd um upplýsingamál yrðu afhent skattframtöl, fylgiskjöl framtala og vinnugögn framtala, sem samkvæmt skýru ákvæði 8. og 9. gr. upplýsingalaga eru gögn sem ótvírætt eru undanþegin upplýsingarétti.
Ríkisskattstjóri óskar því eftir, vegna ítrekunar nefndarinnar, að nefndin upplýsi hvort skilningur hennar á tilvitnuðu ákvæði 2. málsl. 2. mgr. 22. gr. upplýsingalaga sé með þeim hætti að nefndin eigi rétt á gögnum til skoðunar sem trúnaðargögnum, þótt þau falli utan við ákvæði upplýsingalaga samkvæmt skilgreiningu laganna.
Telji úrskurðarnefnd um upplýsingamál að nefndin eigi í krafti 2. mgr. 22. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, rétt á að fá öll gögn skattyfirvalda afhent, sem mögulega gætu tengst kærumáli þessu, þrátt fyrir að um sé að ræða framtalsgögn og vinnugögn vegna skattframtala tiltekins lögaðila sem varin eru af þagnarskylduákvæði 117. gr. tekjuskattslaga nr. 90/2003, þá leyfir ríkisskattstjóri sér að fara fram á að sá skilningur verði staðfestur. Sömuleiðis telur ríkisskattstjóri mikilvægt að yrði slíkt raunin væri óhjákvæmilegt að leita viðhorfa Persónuverndar á afhendingu slíkra gagna sem ríkur trúnaður er áskilinn um og væri einnig í andstæð ákvæðum 117. gr. tekjuskattslaga.“
Með bréfi, dags. 19. nóvember 2014, óskaði úrskurðarnefnd um upplýsingamál nánari skýringa frá ríkisskattstjóra. Í bréfinu vísaði nefndin til 2. mgr. 22. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 um skyldu til að láta nefndinni í té afrit af þeim gögnum sem kæra lýtur að, enda falli sá er kæra beinist að undir gildissvið laganna. Í bréfi nefndarinnar sagði svo m.a.:
„[…] Samkvæmt framangreindu telur úrskurðarnefnd um upplýsingamál engan vafa leika á um rétt hennar til þess að óska eftir þeim gögnum sem falla undir beiðni kæranda í máli þessu. Hvað sem þessu líður telur nefndin þó rétt, áður en lengra er haldið, að óska eftir upplýsingum um hvort sá skilningur nefndarinnar sé réttur að einu gögnin sem embætti ríkisskattstjóra hefur undir höndum, og falla undir upplýsingabeiðni kæranda, séu skattframtöl einstaklinga sem Innheimtustofnun sveitarfélaga hafi sent ríkiskattstjóra.“
Svar barst með bréfi ríkisskattstjóra, dags. 26. nóvember 2014. Í bréfinu segir m.a.:
„Af ofangreindu tilefni staðfestir ríkisskattstjóri að þær upplýsingar sem stofnunin hefur undir höndum um fjármagnstekjuskatt sem á innheimtustofnun sveitarfélaga hefur verið lagður eru skattframtöl innheimtustofnunarinnar sjálfrar, hvort sem er á pappír eða á rafrænu formi.“
Með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þykir ekki ástæða til þess að rekja frekar það sem kemur fram í gögnum málsins um málsatvik og ágreiningsefni aðila en gert hefur verið. Úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess.
Niðurstaða
Mál þetta varðar beiðni kæranda um að fá frá Ríkisskattstjóra (RSK) um gögn um innsendan fjármagnstekjuskatt frá Innheimtustofnun sveitarfélaga. Fyrir liggur að einu gögnin sem ríkisskattstjóri hefur undir höndum, og falla undir upplýsingabeiðni kæranda, eru skattframtöl.Í 2. málslið 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga segir að almenn ákvæði laga um þagnarskyldu takmarki ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt lögunum. Með gagnályktun frá ákvæðinu verður að telja að sérstök þagnarskylduákvæði geti, ein og sér, komið í veg fyrir að aðgangur verði veittur að gögnum í vörslum stjórnvalda hvað sem líður ákvæðum upplýsingalaga. Þegar um er að ræða sérákvæði laga um þagnarskyldu, þ.e. þegar upplýsingar þær sem þagnarskyldan tekur til eru sérgreindar, fer það eftir efni og orðalagi þagnarskylduákvæðis hvernig slík ákvæði verða skýrð og samþýdd ákvæðum upplýsingalaga eins og segir í almennum athugasemdum frumvarps þess sem síðar varð að upplýsingalögum nr. 140/2012.
Af hálfu RSK hefur verið vísað til 1. mgr. 117. gr. laga nr. 90/2003, um tekjuskatt. Hún hljóðar svo:
„Ríkisskattstjóra, skattrannsóknarstjóra ríkisins og yfirskattanefnd er bannað, að viðlagðri ábyrgð eftir ákvæðum almennra hegningarlaga um brot í opinberu starfi, að skýra óviðkomandi mönnum frá því er þeir komast að í sýslan sinni um tekjur og efnahag skattaðila. Hið sama gildir um þá er veita þessum aðilum aðstoð við starf þeirra eða á annan hátt fjalla um skattframtöl. Þagnarskyldan helst þótt menn þessir láti af störfum.“
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur að líta beri á tilvitnað ákvæði sem sérstakt ákvæði um þagnarskyldu í framangreindum skilningi, að því er varði þær upplýsingar um tekjur og efnahag skattaðila. Nefndin telur engan vafa leika á að skattframtöl sem einstaklingar eða lögaðilar skila til Ríkisskattstjóra falli undir umrætt lagaákvæði. Verður réttur til aðgangs að þeim því ekki byggður á ákvæði 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Þar sem gögn málsins lúta öll trúnaðarskyldu skv. 1. mgr. 117. gr. laga nr. 90/2003, um tekjuskatt, sem er sérstakt þagnarskylduákvæði, taka upplýsingalög nr. 140/2012 ekki til þeirra. Ber af þeirri ástæðu að vísa kærunni frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.
Úrskurðarorð
Kæru A, dags. 2. desember 2013, vegna synjunar Ríkisskattstjóra (RSK) á beiðni hans um gögn um innsendan fjármagnstekjuskatt frá Innheimtustofnun sveitarfélaga er vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.
Hafsteinn Þór Hauksson, formaður
Sigurveig Jónsdóttir
Friðgeir Björnsson