Úrskurður nr. 50/2016
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 16. febrúar 2016 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 50/2016
í stjórnsýslumáli nr. KNU15110021
Kæra [...]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Þann 24. nóvember 2015 barst kærunefnd útlendingamála kæra [...], fd. [...], ríkisborgara [...] (hér eftir nefndur kærandi), á ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 19. nóvember 2015, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um hæli á Íslandi og endursenda hann til Frakklands.
Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka umsókn hans um hæli til efnislegrar meðferðar.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 1. mgr. 30. gr. laga um útlendinga nr. 96/2002 og barst kæran fyrir lok kærufrests, sbr. 3. mgr. 30. gr. sömu laga.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Kærandi lagði fram umsókn um hæli á Íslandi þann 23. júní 2015. Við leit í svokölluðum Eurodac gagnagrunni, þann sama dag, kom í ljós að fingraför hans höfðu verið skráð í gagnagrunninn af yfirvöldum í Frakklandi. Þann 15. júlí 2015 var beiðni um viðtöku kæranda beint til yfirvalda í Frakklandi, sbr. 2. mgr. 12. gr. reglugerðar evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin). Þann 10. september 2015 barst svar frá frönskum yfirvöldum þess efnis að þau samþykktu viðtöku kæranda á grundvelli 1. mgr. 13. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Útlendingastofnun ákvað þann 19. nóvember 2015 að taka ekki umsókn kæranda um hæli hér á landi til efnismeðferðar og að hann skyldi endursendur til Frakklands. Kærandi kærði ákvörðunina þann 24. nóvember sl. auk þess að óska eftir frestun réttaráhrifa á hinni kærðu ákvörðun á meðan mál hans væri til meðferðar. Fallist var á frestun réttaráhrifa á meðan málið væri til kærumeðferðar með bréfi kærunefndar, dags. 25. nóvember 2015. Greinargerð kæranda barst kærunefndinni 5. janúar 2016. Þann 1. febrúar sl. kom kærandi fyrir kærunefndina og gerði grein fyrir máli sínu, sbr. 5. mgr. 3. gr. b laga um útlendinga. Viðstaddir voru talsmaður kæranda og túlkur.
Kæra þessi hefur hlotið hefðbundna málsmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Niðurstaða ákvörðunar Útlendingastofnunar, dags. 19. nóvember 2015, var sú að hælisumsókn kæranda yrði ekki tekin til efnismeðferðar hér á landi og hann skyldi endursendur til Frakklands. Lagt var til grundvallar að Frakkland virði ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu og flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna, þar með talið bann við endursendingu til ríkis þar sem líf og frelsi kæranda kynni að vera í hættu (non-refoulement). Því fæli flutningur kæranda til Frakklands ekki í sér brot gegn 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga. Þá var talið að kærandi hefði ekki slík tengsl við Ísland að ástæða væri til að beita ákvæði 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga. Aðstæður kæranda féllu ekki undir 16. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar og væru ekki slíkar að ástæða væri til að beita 1. mgr. 17. gr. reglugerðarinnar í málinu.
Varðandi andmæli kæranda, þess efnis að hann vildi ekki fara aftur til Frakklands vegna þeirra aðstæðna sem biðu hans þar og ótta við að þurfa mögulega að dveljast á götunni eða lenda í bráðabirgðaúrræðum, taldi Útlendingastofnun ekkert benda til annars en að kærandi ætti kost á viðunandi aðstæðum í Frakklandi.
Þá vísaði Útlendingastofnun í úrskurð dómstóls á fyrsta dómsstigi í París, dags. 26. apríl 2015, þar sem fjallað var um hvort heimilt hafi verið að halda kæranda frelsissviptum á svokölluðum „zone d‘attente“ á flugvellinum í París. Stofnunin tók fram að komist hafi verið að þeirri niðurstöðu í úrskurðinum að frönskum yfirvöldum hafi verið heimilt að halda kæranda, m.a. vegna þess að kærandi kom til Frakklands með ólögmætum hætti og án skilríkja.
Loks var tekið fram í ákvörðun Útlendingastofnunar að íslensk stjórnvöld myndu sjá til þess ef þörf krefði, að frönsk yfirvöld fengju allar þær upplýsingar sem liggja fyrir um andlega og líkamlega heilsu kæranda svo frönsk yfirvöld gætu gert viðeigandi ráðstafanir.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð kæranda er fjallað um aðbúnað og húsnæði hælisleitenda í Frakklandi sem og aðgang hælisleitenda að heilbrigðiskerfi í landinu. Í því sambandi er m.a. vísað til skýrslu Asylum Information Database, Country Report – France (European Council on Refugees and Exiles, 26. janúar 2015). Þar komi fram að húsnæðisskortur fyrir hælisleitendur hafi verið alvarlegt vandamál í nokkurn tíma sem náð hafi hámarki á árunum 2013 og 2014 og að enn sé mikill húsnæðisskortur meðal hælisleitenda í landinu. Í greinargerð er því hafnað sem fram komi í ákvörðun Útlendingastofnunar, að öllum sé útvegaður bráðabirgðadvalarstaður í landinu þar til þeim hafi verið veitt pláss í þar til gerðri móttökumiðstöð. Pláss í móttökumiðstöðvum og annars konar búsetuúrræðum séu fjarri því að vera nægilega mörg fyrir alla þá hælisleitendur sem komi til Frakklands. Framangreindar heimildir styðji við frásögn kæranda um slæmar aðstæður í Frakklandi, en þar hafi hann neyðst til að gista í neyðarherbergi við neðanjarðarlest sem honum hafi raunar verið óheimilt að dvelja í og jafnvel í almenningsgörðum, þar sem enga aðra gistingu hafi verið að fá.
Í greinargerð er vikið að sérstöðu kæranda vegna [...] fyrir í heimaríki sínu. Kærandi [...]. Hann hafi ekki fengið tækifæri til að sækja læknisþjónustu í Frakklandi og ekki haft aðgang að nauðsynlegum lyfjum. Kærandi sé [...] og því illa í stakk búinn til flutnings til Frakklands. Þannig séu sérstakar aðstæður sem mæli með því að umsókn kæranda verði tekin til efnismeðferðar á Íslandi með vísan til 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga.
Loks byggir kærandi á því að Útlendingastofnun hafi brotið á rannsóknarskyldu sinni skv. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, með því að hafa ekki kannað vandlega efni ákvörðunar frá 26. apríl 2015 sem fylgt hafi með bréfi franskra stjórnvalda um samþykki á endurviðtöku kæranda, en að þar hafi virst sem kæranda hafi verið neitað um tækifæri til þess að sækja um hæli í Frakklandi af óljósum ástæðum. Enn fremur heldur kærandi því fram að frönsk stjórnvöld hafi ekki trúað því að hann væri frá [...] og að honum hafi ekki verið gefinn kostur á að taka tungumála- og staðháttapróf til þess að færa sönnur á það.
Kærandi vísar, máli sínu til stuðnings, til 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga og móttökutilskipunar nr. 2013/33/EU.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
1. Afmörkun úrlausnarefnis
Fyrir liggur í máli þessu að frönsk stjórnvöld hafa samþykkt viðtöku á kæranda á grundvelli 1. mgr. 13. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar.
Úrlausnarefni kærumáls þessa er að skera úr um hvort Útlendingastofnun hafi tekið rétta ákvörðun þegar ákveðið var að taka ekki umsókn kæranda um hæli til efnismeðferðar og vísa honum til Frakklands. Úrlausnarefni málsins er afmarkað við það hvaða ríki skuli bera ábyrgð á umsókn kæranda um alþjóðlega vernd.
2. Lagarammi
Í máli þessu gilda aðallega ákvæði laga um útlendinga nr. 96/2002, með síðari breytingum, ákvæði reglugerðar nr. 53/2003 um útlendinga, með áorðnum breytingum og ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Auk þess ber að taka mið af ákvæðum Dyflinnarreglugerðarinnar en Ísland skuldbatt sig til að fylgja henni með samningi Íslands, Noregs og Evrópusambandsins frá 19. janúar 2001, um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um hæli sem lögð er fram í aðildarríki eða á Íslandi eða í Noregi. Í III. kafla hennar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á hælisumsókn. Jafnframt ber að líta til annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.
Í d-lið 1. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga kemur fram að stjórnvöld geti, með fyrirvara um ákvæði 45. gr. laganna, synjað að taka til efnismeðferðar hælisumsókn ef krefja megi annað ríki sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar um að taka við umsækjanda (Dyflinnarmál). Þó kemur fram í 2. mgr. 46. gr. a sömu laga að ekki skuli endursenda flóttamann til annars ríkis hafi hann slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða sérstakar ástæður mæli annars með því. Samkvæmt 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga má einnig ekki senda útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir sem gætu leitt til þess að hann skuli teljast flóttamaður eða ef ekki er tryggt að hann verði ekki sendur til slíks svæðis. Samsvarandi verndar skal útlendingur njóta sem vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Við mat á því hvort beita skuli þessum ákvæðum í Dyflinnarmálum þarf einkum að kanna hvort aðstæður hælisleitenda í því ríki, sem endursenda á hælisleitanda til samkvæmt Dyflinnarreglugerðinni, kunni að brjóta gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Sé svo er óheimilt að senda hælisleitandann þangað og skal þá taka hælisumsókn viðkomandi til efnismeðferðar hér, sbr. einnig undanþágureglu 1. mgr. 17. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Eftir atvikum þarf enn fremur að skoða hvort slíkur ágalli sé á málsmeðferð þess ríkis, sem endursenda á til, að það brjóti í bága við 13. gr. mannréttindasáttmálans.
3. Aðstæður hælisleitenda og málsmeðferð í Frakklandi
Samkvæmt framkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu í málum er varða Grikkland og Ítalíu getur sú staða komið upp að óheimilt sé að endursenda hælisleitendur til einstakra ríkja vegna ástands í viðkomandi móttökuríki. Aðildarríki mannréttindasáttmálans verða að vera meðvituð um alvarlega galla við meðferð hælisumsókna eða í móttöku hælisleitenda í því aðildarríki sem endursenda skal til á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Verður því að skoða aðstæður hælisleitenda og málsmeðferð í Frakklandi.
Kærunefnd útlendingamála hefur farið yfir skýrslur um aðstæður og málsmeðferð í Frakklandi, sbr. m.a. Asylum Information Database, Country Report – France (European Council on Refugees and Exiles, 27. nóvember 2015); Guide for Asylum Seekers in France (Ministry of the Interior, General Directorate for Foreign Nationals in France, 1. nóvember 2015); France 2014 Human Rights Report (United States Department of State, 25. júní 2015); Dublin II Regulation & Asylum in France – Guide for Asylum Seekers – 2012 (Forum réfugiés, European Refugee Fund, 2012); Amnesty International Report 2014/15 – France (Amnesty International, 25. febrúar 2015); Freedom in the World 2015 – France (Freedom House, 7. apríl 2015); Report of Human Rights Commissioner of the Council of Europe following his visit to France from 22 to 26 september 2014 (Commissioner for Human Rights, Council of Europe, 17. febrúar 2015) og First Steps for Demanding Asylum (Dom‘Asile, nóvember 2015).
Gögn málsins benda til þess að vilji einstaklingur sækja um hæli í Frakklandi, skráir hann sig sem hælisleitandi hjá einni af 34 þjónustuskrifstofum fyrir hælisleitendur (f. guichet unique). Sé Frakkland það land sem ber ábyrgð á umsókn hælisleitanda, fær hælisleitandi eins mánaðar dvalarleyfi í landinu (ADDA dvalarleyfi) og hælisumsóknin er send til frönsku útlendingastofnunarinnar. Þegar stofnunin hefur tekið við umsókn og sent skráningarbréf um hælisumsókn til hælisleitanda, getur hann óskað eftir því að fá ADDA dvalarleyfið framlengt þar til niðurstaða í hælismáli hans liggur fyrir.
Þá benda gögn málsins til þess að sæki kærandi um hæli í Frakklandi, eigi hann möguleika á að fá annað hvort húsaskjól í hefðbundnum móttökumiðsstöðvum CADA eða í tímabundnum gistiskýlum á vegum stjórnvalda á meðan hann er á biðlista. Greinileg þörf er á fleiri móttökumiðstöðvum í Frakklandi og af gögnum er augljóst að Frakkar hafa átt við húsnæðisvanda að etja í hælismálum. Aukning hælisleitenda hefur leitt til þess að neyðarskýlin hafa í reynd tekið við flestum hælisleitendum og hinar hefðbundnu móttökumiðstöðvar skipa aðallega fjölskyldufólk og hælisleitendur í viðkvæmri stöðu. Þá benda gögnin til þess að í hinum hefðbundnu móttökumiðstöðvum séu aðstæður fullnægjandi fyrir íbúana. Þær breytingar sem gerðar voru á franskri innflytjendalöggjöf á síðasta ári miða m.a. að því að takast á við fyrrnefndan húsnæðisvanda og eru uppi áform um 18.500 ný pláss í hefðbundnum móttökumiðstöðvum fyrir hælisleitendur.
Hælisleitendur í Frakklandi sem eru undir tilteknum tekjumörkum hafa aðgang að ókeypis heilbrigðisþjónustu í gegnum CMU heilbrigðistryggingakerfið. Hælisleitendur óska eftir aðgangi að heilbrigðiskerfinu hjá félagsþjónustunni (CPAM). Skilvirkni í veitingu aðgangs að kerfinu er misjöfn á milli borga í Frakklandi en almennt tekur einn til þrjá mánuði að fá aðgang að heilbrigðisþjónustu í gegnum kerfið.
ADA dvalarstyrkurinn er nýmæli í lögunum frá 2015. Styrkurinn tók gildi 1. nóvember sl. og kemur í stað tímabundinnar grundvallarframfærslu og mánaðardvalarstyrks. Upphæð dvalarstyrksins miðast við fjárhagslega stöðu hælisleitandans, húsnæðisstöðu hans og fjölskylduhagi.
Með vísan til framangreinds hefur athugun kærunefndar á aðstæðum hælisleitenda í Frakklandi ekki leitt í ljós gögn sem gefa tilefni til að líta svo á að aðstæður eða móttökuskilyrði hælisleitenda þar í landi séu þess eðlis að hætta sé á að endursending kæranda til Frakklands brjóti í bága við 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga eða 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, verði hann sendur þangað. Þá benda öll gögn til þess að kæranda séu tryggð úrræði til að leita réttar síns í Frakklandi bæði fyrir landsrétti og fyrir Mannréttindadómstól Evrópu, sbr. 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Enn fremur er haft til hliðsjónar að Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hefur ekki lagst gegn endursendingu hælisleitenda til Frakklands á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar.
4. Sérstök tengsl við landið eða aðrar sérstakar ástæður skv. 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga nr. 96/2002
Kærandi kvaðst í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 23. september 2015 síðastliðinn ekki hafa sérstök tengsl við Ísland. Þar að auki er ekkert í gögnum málsins sem bendir til þess að kærandi hafi slík tengsl við landið að beita beri ákvæði 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga. Þá benda gögn ekki til þess að aðstæður hans séu að öðru leyti svo sérstakar að ákvæði 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga eigi við. Verður því ekki talið að ástæða sé til að taka mál kæranda til efnismeðferðar á grundvelli sérstakra tengsla við Ísland eða annarra sérstakra ástæðna.
5. Reglur stjórnsýsluréttar
Í greinargerð kæranda er því jafnframt haldið fram að Útlendingastofnun hafi brotið gegn rannsóknarskyldu sinni, skv. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, með því að hafa ekki kannað vandlega efni úrskurðar, dags. 26. apríl 2015, sem fylgdi með bréfi franskra stjórnvalda um samþykki á endurviðtöku kæranda, en að þar hafi virst sem kæranda hafi verið neitað um tækifæri til þess að sækja um hæli í Frakklandi af óljósum ástæðum. Einnig er því haldið fram að Útlendingastofnun hafi dregið þá ályktun úr lausu lofti í ákvörðun sinni og án tilvísunar til heimilda eða gagna, að kærandi muni fá þá heilbrigðisþjónustu sem hann þurfi í Frakklandi.
Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga skal Útlendingastofnun sjá til þess, að málið sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því og afla í því skyni nauðsynlegra upplýsinga. Mál telst nægilega rannsakað þegar þeirra upplýsinga hefur verið aflað sem nauðsynlegar eru til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í málinu. Um frekari afmörkun á hversu ítarlega beri að rannsaka mál, ber m.a. að líta til þess hversu mikilvægt það er. Því tilfinnanlegri eða meira íþyngjandi sem stjórnvaldsákvörðun er, þeim mun strangari kröfur verður að gera til rannsóknar á þeim atvikum sem leiða til niðurstöðunnar. Markmið rannsóknarreglunnar er að tryggja að stjórnvaldsákvarðanir verði bæði löglegar og réttar. Í þeim tilvikum þegar ákvörðun stjórnvalds byggist á mati verður að afla þeirra upplýsinga sem nauðsynlegar eru svo hægt sé að beita þeim sjónarmiðum sem ætlun er að byggja stjórnvaldsákvörðun á. Að auki ef deilt er um málsatvik sem hafa verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins ber stjórnvöldum að leggja áherslu á að rannsaka þann þátt þess.
Í ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 19. nóvember 2015, er fjallað um innihald úrskurðar franskra dómstóla frá 26. apríl 2015. Kærunefndin hefur einnig kynnt sér efni umrædds úrskurðar og telur ljóst að þar sé ekki gefið til kynna að kæranda hafi verið neitað að sækja um hæli í Frakklandi. Kærunefndin telur að það væru vandaðri stjórnsýsluhættir ef Útlendingastofnun gerði grein fyrir því á hvaða upplýsingum og gögnum er byggt í niðurstöðu um aðstæður hælisleitenda í Frakklandi. Kærunefndin hefur hins vegar yfirfarið skýrslur sem varða aðstæður hælisleitenda í Frakklandi, þar með talið aðgang hælisleitenda að heilbrigðisþjónustu, og komist að sömu niðurstöðu og Útlendingastofnun. Er það mat kærunefndar að þessi skortur á tilvísun til gagna leiði eins og hér stendur á ekki einn og sér til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar.
6. Samantekt
Í máli þessu hafa frönsk stjórnvöld fallist á að taka við kæranda og umsókn hans um hæli á grundvelli ákvæða Dyflinnarreglugerðarinnar. Í ljósi alls ofangreinds er fallist á að Útlendingastofnun hafi verið rétt að synja um efnismeðferð á umsókn kæranda um hæli hér á landi og ákveða að senda kæranda til Frakklands með vísan til d-liðar 1. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga.
Með vísan til alls þess sem að framan er rakið er það niðurstaða kærunefndar útlendingamála að staðfesta beri ákvörðun Útlendingastofnunar.
Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 33. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá því að beiðni um það er synjað. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ákvörðunarinnar ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því ákvörðun var tekin.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.
The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.
Hjörtur Bragi Sverrisson, formaður
Vigdís Þóra Sigfúsdóttir Pétur Dam Leifsson