Mál nr. 65/2014

 Úrskurður

Á fundi úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða 2. júní 2015 var kveðinn upp svohljóðandi úrskurður í máli A, nr. 65/2014.

1. Málsatvik og kæruefni

Málsatvik eru þau að með bréfi dags. 28. febrúar 2014 tilkynnti Vinnumálastofnun kæranda, A, að stofnunin hefði á fundi sínum 27. febrúar 2014 tekið þá ákvörðun að kæranda skyldi gert að sæta viðurlögum á grundvelli 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar, nr. 54/2006, sökum þess að hún hefði ekki tilkynnt stofnuninni um vinnu sína hjá B. Þá var kæranda gert að endurgreiða stofnuninni ofgreiddar atvinnuleysisbætur, samtals að fjárhæð 59.294 kr. með 15% álagi vegna febrúar 2012. Kærandi veitti C lögfræðingi fullt og ótakmarkað umboð til að sjá um mál sín gagnvart Vinnumálastofnun. Þann 17. mars 2014 óskaði kærandi eftir endurupptöku málsins og þann 20. maí 2014 synjaði Vinnumálastofnun beiðni hennar sökum þess að engar nýjar upplýsingar höfðu komið fram sem gætu haft þýðingu í máli hennar. Kærandi kærði ákvörðun Vinnumálastofnunar til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða með erindi, dags. 30. júní 2014. Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að kæranda verði ákvarðaður fullur réttur til atvinnuleysisbóta frá umsóknardegi. Vinnumálastofnun telur að staðfesta eigi hina kærðu ákvörðun.

Kærandi sótti meðal annars um greiðslur atvinnuleysisbóta hjá Vinnumálastofnun 2. janúar 2012 og 31. desember 2013. Þann 13. mars 2012 tilkynnti kærandi Vinnumálastofnun að hún væri komin með vinnu frá og með 23. febrúar 2012 hjá D. Var kærandi afskráð í kjölfarið. Með bréfi, dags. 8. maí 2012, var kæranda tilkynnt að við samkeyrslu gagnagrunna Vinnumálastofnunar og ríkisskattstjóra hafi komið fram upplýsingar um ótilkynntar tekjur á kæranda í febrúar vegna vinnu hjá B. að fjárhæð 157.901 kr. og D að fjárhæð 152.216 kr. Í bréfinu var óskað eftir skriflegum skýringum á ótilkynntum tekjum. Engar skýringar bárust en í kæru er því haldið fram að kæranda hafi ekki verið sent umrætt bréf, en af samskiptasögu kæranda og Vinnumálastofnunar má ráða að téð bréf var sent 8. maí 2012 á skráð heimilisfang kæranda. Með bréfi, dags. 14. júní 2013, er kæranda tilkynnt að Vinnumálastofnun hafi fellt niður skuld hennar að fjárhæð 8.224 kr. og er henni jafnframt tilkynnt að eftirstöðvar skuldar hennar við Atvinnuleysistryggingasjóð séu nú 91.297 kr.

Þann 31. desember 2013 sótti kærandi að nýju um atvinnuleysisbætur. Með bréfi, dags. 13. febrúar 2014, var óskað eftir því að kærandi skilaði inn launaseðlum vegna febrúar 2012 frá B og D svo unnt væri að meta rétt hennar til atvinnuleysisbóta. Þann 14. febrúar 2014 skilaði kærandi inn launaseðli frá B vegna febrúar 2012 ásamt launaseðli frá D fyrir mars 2012. Þann 24. febrúar 2014 bárust skýringar kæranda á áðurnefndum ótilkynntum tekjum í tölvupósti. Þar kvaðst hún hafa byrjað að starfa hjá fyrrnefndum fyrirtækjum seinni partinn í febrúar og sagðist ekki hafa talið sig þurfa að tilkynna þær tekjur þar sem hún hafi í framhaldinu farið af skrá hjá Vinnumálastofnun. Þar sem skýringar kæranda lágu ekki fyrir fyrr en í febrúar 2014 var ekki unnt að taka ákvörðun í máli hennar fyrr.

Í kæru setur kærandi fram þá kröfu að ákvörðun Vinnumálastofnunar um synjun greiðslu atvinnuleysisbóta verði felld úr gildi. Telur kærandi ekki tilefni til þess að beita viðurlögum 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar eða þá að minnsta kosti að skilyrði ákvæðisins séu ekki uppfyllt, ásamt því að beita hefði mátt vægari úrræðum í tilviki kæranda.

Kærandi hafi hætt á atvinnuleysisbótum þegar hún hafi fengið störf í febrúar 2012. Óumdeilt sé að hún hafi ekki sótt um atvinnuleysisbætur að nýju þegar hún hafi fengið starf í febrúar 2012. Augljóst hafi verið að atvinnuleit hafi verið hætt í kjölfar nýrrar vinnu og engrar umsóknar um bætur. Breytingar á högum kæranda hafi því legið fyrir allan tímann og hún hafi því verið í góðri trú þegar hún sótti um bætur að nýju 23 mánuðum síðar. Kærandi hafi ekki aflað atvinnuleysisbóta með sviksamlegum hætti eins og áskilið sé í 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Þannig telji kærandi skilyrðum um ásetning ekki fullnægt þannig að 60. gr. laganna eigi við þar sem fram komi að „sá sem lætur vísvitandi hjá líða að tilkynna um breytingar sem kunna að verða á högum“. Fram komi í greinargerð með umræddri 60. gr. að ákvæðið eigi við þegar atvinnuleysisbóta sé aflað með sviksamlegum hætti. Vinnumálastofnun skuli sem stjórnvald meta hvert tilvik en fyrir því sé ekki lagastoð að beita 60. gr. í öllum tilvikum sem viðkomandi fær greiddar bætur á sama tíma og hann hafi ekki tilkynnt um að starfsleit sé hætt. Sanna þurfi að kærandi hafi sýnt af sér sök með því að hafa fengið ofgreiddar bætur með vísvitandi hætti. Kærandi hafni því alfarið að hún hafi sýnt af sér sök þegar í febrúar 2012 hún hafi fengið vinnu og sannanlega sótti ekki um áframhaldandi bætur á sama tíma. Í máli kæranda þurfi að fara fram mat á saknæmi og sök hennar en ekki sé um „per se“ brot að ræða. Kærandi hafi aldrei skilað inn röngum upplýsingum og í besta falli hafi verið um vangæslu af hennar hálfu að ræða, en ekki svik. Þannig hafi kærandi aldrei verið, með sviksamlegu athæfi, að leyna eða gefa Vinnumálastofnun rangar eða villandi upplýsingar um hagi sína til þess að fá greiddar bætur, eins og kveðið sé á um í 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar.

Þá sé í 59. gr. laga um atvinnuleysistryggingar fjallað um viðurlög við því þegar látið sé hjá líða að veita upplýsingar eða láta hjá líða að tilkynna um breytingar á högum. Þannig sé um að ræða vægari viðurlög í þeim tilvikum sem ofgreiðsla bóta eigi ekki rætur að rekja til sviksamlegs athæfis sem falli undir ákvæði 60. gr. laganna, til dæmis ef viðkomandi er tekinn starfandi við svarta atvinnustarfsemi en á bótum samhliða. Ákveðið saknæmismat þurfi því að fara fram við mat á því hvaða viðurlögum skuli beitt í hverju tilfelli fyrir sig. Kærandi hafi verið í góðri trú í febrúar 2012 þegar hún fékk greiddar atvinnuleysisbætur og um hafi verið að ræða nokkra daga þar sem greiðsla atvinnuleysisbóta og vinna kæranda sköruðust. Þá liggi fyrir að kærandi hafi ekki sótt um áframhaldandi atvinnuleysisbætur eftir að hún hafi fengið að vita í febrúar 2012 að hún fengi frekari vinnu. Með hliðsjón af 12. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, beri stjórnvöldum ávallt að velja þá ákvörðun sem sé minnst íþyngjandi til þess að ná lögmæltu markmiði sem að sé stefnt og ekki fara strangar í sakirnar en nauðsyn beri til. Kærandi telji það ekki í samræmi við meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga að beita mjög íþyngjandi ákvæði 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar tveimur árum síðar þegar ekki hafi verið tilefni til annars en í mesta lagi að beita viðurlögum þeim sem fjallað er um í 59. gr. laganna.

Ef kærunefndin telji 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar eiga við í tilviki kæranda megi árétta að 23 mánuðir hafi liðið frá því að kærandi hafi fengið greitt frá B og D í febrúar 2012 þangað til hún sækir um atvinnuleysisbætur að nýju. Hafi hún því starfað í 23 mánuði á innlendum markaði áður en hún sækir um atvinnuleysisbætur. Í 60. gr. sé kveðið á um tólf mánuði og því sé liðinn sá tími sem kveðið sé á um. Þegar af þeirri ástæðu geti 60. gr. ekki átt við. Kærandi telur Vinnumálastofnun ekki hafa lagaheimild fyrir beitingu viðurlagaákvæðis 60. gr. með slíkum framvirkum hætti að 23 mánuðum eftir að hún hafi fengið í góðri trú síðast greiddar bætur að stofnunin beiti nú því viðurlagaákvæði laga um atvinnuleysistryggingar sem sé mest íþyngjandi, sem leiði til þess að samtals verði 35 mánuðir liðnir þegar hún í fyrsta lagi verði tryggð samkvæmt lögunum.

Í greinargerð Vinnumálastofnunar til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða, dags. 14. ágúst 2014, kemur fram að lög um atvinnuleysistryggingar gildi um atvinnuleysistryggingar launamanna og sjálfstætt starfandi einstaklinga á innlendum vinnumarkaði þegar þeir verði atvinnulausir. Mál þetta varði viðurlög vegna brota á 60. gr. laganna þar sem kærandi hafi verið í starfi á innlendum vinnumarkaði á sama tíma og hún hafi fengið greiddar atvinnuleysistryggingar, án þess að tilkynna til stofnunarinnar að atvinnuleit væri hætt skv. 35. gr. a eða 10. gr. laganna.

Með lögum nr. 134/2009 um breytingar á lögum um atvinnuleysistryggingar hafi verið gerðar veigamiklar breytingar á 60. gr. laganna. Verknaðarlýsing ákvæðisins geri grein fyrir því hvaða atvik geti leitt til þess að viðurlögum á grundvelli ákvæðisins sé beitt. Í athugasemdum með 23. gr. frumvarpsins er varð að lögum nr. 134/2009 segi að Vinnumálastofnun skuli beita viðurlögunum ef atvinnuleitandi starfar á innlendum vinnumarkaði á sama tíma og hann fái greiddar atvinnuleysisbætur án þess að tilkynna stofnuninni um að atvinnuleit sé hætt skv. 10. gr. eða 35. gr. a laganna.

Í 13. gr. laganna segi jafnframt að það sé skilyrði fyrir því að launamaður teljist vera tryggður í skilningi laga um atvinnuleysistryggingar að hann sé í virkri atvinnuleit. Í 14. gr. laganna er að finna nánari útlistun á því hvað teljist til virkrar atvinnuleitar. Ljóst sé að aðili sem starfar á vinnumarkaði geti hvorki talist vera án atvinnu eða í virkri atvinnuleit í skilningi laga um atvinnuleysistryggingar.

Fyrir liggi að kærandi hafi verið við störf fyrir B í febrúar 2012 án þess að tilkynna það stofnuninni. Þann 13. mars 2012 hafi kærandi haft samband við Vinnumálastofnun til að tilkynna að hún hafi hafið störf hjá D þann 23. febrúar 2012 og hafi kærandi því verið afskráð í kjölfarið. Þann 8. maí 2012 hafi kæranda verið sent bréf þar sem óskað sé skýringa vegna ótilkynntra tekna í febrúar 2012. Engar skýringar hafi borist á þeim tíma. Með bréfi, dags. 14. júní 2013, hafi kæranda verið tilkynnt að Vinnumálastofnun hafi fellt niður skuld kæranda við stofnunina að fjárhæð 8.224 krónur. Jafnframt hafi kæranda verið tilkynnt að eftirstöðvar skuldar hennar við stofnunina séu 91.297 krónur.

Kærandi hafi sótt um bætur að nýju þann 31. desember 2013. Með bréfi, dags. 13. febrúar 2014, hafi verið óskað eftir launaseðlum frá kæranda vegna fyrrgreindra ótilkynntra tekna. Þann 24. febrúar 2014 hafi borist skýringarbréf frá kæranda. Þar hafi hún kvaðst hafa fengið starf hjá fyrrgreindum fyrirtækjum seinni partinn í febrúar og hafi hún talið óþarft að tilkynna þær tekjur sökum þess að hún fór í framhaldinu af skrá hjá Vinnumálastofnun. Einnig hafi hún skilað inn launaseðli vegna tekna í febrúar 2012 frá B ásamt launaseðli frá D vegna tekna í mars 2012. Þann 28. febrúar 2014 hafi kæranda verið tilkynnt með bréfi að stofnunin hafi ákveðið á grundvelli 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar að stöðva greiðslur atvinnuleysisbóta til hennar þar sem hún hafi verið að vinna hjá B samhliða því að þiggja atvinnuleysisbætur án þess að hafa tilkynnt það til Vinnumálastofnunar. Jafnframt hafi kæranda verið tilkynnt að hún ætti ekki rétt á atvinnuleysisbótum fyrr en hún hafi starfað að minnsta kosti tólf mánuði á innlendum vinnumarkaði.

Kærandi hafi ekki tilkynnt fyrirfram um breytingar á högum sínum til stofnunarinnar en rík skylda hvíli á þeim sem njóti greiðslna atvinnuleysistrygginga að sjá til þess að stofnunin hafi réttar upplýsingar sem geti ákvarðað bótarétt viðkomandi. Það sé mat stofnunarinnar að kærandi geti ekki borið fyrir sig vankunnáttu á lögunum þar sem víðtækar og ítarlegar upplýsingar um réttindi og skyldu koma fram á starfsleitarfundunum stofnunarinnar og liggi meðal annars fyrir á heimasíðu stofnunarinnar. Í ljósi afdráttarlausrar verknaðarlýsingar í 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar og þeirrar skyldu sem hvíli á atvinnuleitendum til að tilkynna til stofnunarinnar að atvinnuleit sé hætt eða tilkynningu um tekjur, sbr. 10. gr. og 35. gr. a laga um atvinnuleysistryggingar, verði að telja að kærandi hafi brugðist skyldum sínum við stofnunina og eigi að sæta viðurlögum í samræmi við brot sitt.

Eftirstöðvar skuldar kæranda eftir skuldajöfnun sé 59.294 krónur með 15% álagi. Beri kæranda að endurgreiða stofnuninni ofgreiddar atvinnuleysisbætur fyrir það tímabil er hún hafi ekki uppfyllt skilyrði laga um atvinnuleysistryggingar, sbr. 2. mgr. 39. gr. laganna. Með vísan til þessa sjónarmiða er það niðurstaða Vinnumálastofnunar að staðfesta beri ákvörðun stofnunarinnar.

Kæranda var með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 18. ágúst 2014, sent afrit af greinargerð Vinnumálastofnunar og gefinn kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum. Engar frekari athugasemdir bárust frá kæranda.

2. Niðurstaða

Mál þetta lýtur að túlkun á 1. málsl. 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar, nr. 54/2006, sbr. 23. gr. laga nr. 134/2009 og 4. gr. laga nr. 103/2011, sem hljóðar svo:

„Sá sem lætur vísvitandi hjá líða að tilkynna Vinnumálastofnun um þær breytingar sem kunna að verða á högum hans á því tímabili sem hann fær greiddar atvinnuleysisbætur eða sætir biðtíma eða viðurlögum samkvæmt lögum þessum eða veitir vísvitandi rangar upplýsingar sem leiða til þess að hann telst ranglega tryggður að fullu eða að hluta samkvæmt lögum þessum skal ekki eiga rétt á greiðslu atvinnuleysisbóta fyrr en hann hefur starfað a.m.k. tólf mánuði á innlendum vinnumarkaði áður en hann sækir aftur um atvinnuleysisbætur. Hið sama gildir um þann sem starfar á innlendum vinnumarkaði á sama tíma og hann fær greiddar atvinnuleysisbætur eða sætir biðtíma eða viðurlögum samkvæmt lögum þessum án þess að hafa tilkynnt Vinnumálastofnun um að atvinnuleit sé hætt skv. 10. gr. eða um tilfallandi vinnu skv. 35. gr. a. Skal honum jafnframt verða gert að endurgreiða ofgreiddar atvinnuleysisbætur skv. 39. gr.“

Með 4. gr. laga nr. 103/2011 voru gerðar orðalagsbreytingar á 1. málsl. ákvæðisins. Af þeim breytingum leiðir að ef atvinnuleitandi lætur vísvitandi hjá líða að tilkynna Vinnumálastofnun um þær breytingar sem kunna að verða á högum hans á því tímabili sem hann fær greiddar atvinnuleysisbætur eða sætir biðtíma eða viðurlögum samkvæmt lögum þessum eða veitir vísvitandi rangar upplýsingar sem leiða til þess að hann telst ranglega tryggður að fullu eða að hluta samkvæmt lögum þessum skal ekki eiga rétt á greiðslu atvinnuleysisbóta fyrr en hann hefur starfað a.m.k. tólf mánuði á innlendum vinnumarkaði áður en hann sækir aftur um atvinnuleysisbætur. Ekki verður talið að Vinnumálastofnun hafi sýnt fram á að kærandi hafi með vísvitandi hætti leynt upplýsingum í skilningi 1. málsl. 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Kærandi hefur bent á að hún hafi verið í góðri trú. Í ljósi alls verður ekki séð að kærandi hafi brotið gegn 1. málsl. 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar.

Á hinn bóginn þarf að taka til skoðunar hvort háttsemi kæranda leiði til þess að brotið hafi verið á 2. málsl. 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Sá málsliður hefur verið túlkaður á þann veg að tiltekin hlutlæg skilyrði þurfa að vera uppfyllt til að hægt sé að beita ákvæðinu og skipti þá huglæg afstaða atvinnuleitenda ekki máli. Þetta þýðir með öðrum orðum að beita eigi þessum málslið þegar (1) atvinnuleitandi starfar á innlendum vinnumarkaði á sama tíma og hann fær greiddar atvinnuleysisbætur eða sætir biðtíma eða viðurlögum samkvæmt lögunum án þess að hafa tilkynnt Vinnumálastofnun um að atvinnuleit sé hætt skv. 10. gr. laganna og (2) einnig þegar atvinnuleitandi verður uppvís að þátttöku á vinnumarkaði án þess að hafa tilkynnt um tilfallandi vinnu, sbr. nú 35. gr. a. Þá segir í 35. gr. a:

„Þeim sem telst tryggður samkvæmt lögum þessum ber að tilkynna til Vinnumálastofnunar með að minnsta kosti eins dags fyrirvara um tilfallandi vinnu sem hann tekur á þeim tíma er hann fær greiddar atvinnuleysisbætur skv. 32. eða 33. gr. eða sætir biðtíma eða viðurlögum samkvæmt lögum þessum. Heimilt er þó að tilkynna samdægurs um tilfallandi vinnu enda sé um að ræða tilvik sem er þess eðlis að mati Vinnumálastofnunar að ekki var unnt að tilkynna um hina tilfallandi vinnu fyrr. Í tilkynningunni skulu meðal annars koma fram upplýsingar um hver vinnan er, um vinnustöðina og um lengd þess tíma sem hinni tilfallandi vinnu er ætlað að vera.“

Samkvæmt gögnum málsins starfaði kærandi hjá fyrirtækjunum B og D í febrúar 2012 og greinir hún Vinnumálastofnun frá því þann 13. mars 2012 að hún hafi hafið störf hjá D og hafið byrjað 23. febrúar 2012. Starfaði því kærandi á innlendum vinnumarkaði á sama tíma og hún fékk greiddar atvinnuleysisbætur, án þess að hafa tilkynnt Vinnumálastofnun um að atvinnuleit sé hætt fyrr en 13. mars 2012. Taldi kærandi sig ekki hafa þurft að tilkynna umræddar tekjur þar sem hún hafi farið „í framhaldinu af skrá hjá Vinnumálastofnun“ eins og kemur fram í tölvupósti frá kæranda til Vinnumálastofnunar, dags. 24. febrúar 2014.

Samkvæmt 10. gr. laga um atvinnuleysistryggingar er atvinnuleitanda gert að tilkynna til Vinnumálastofnunar án ástæðulausrar tafar þegar hann hættir virkri atvinnuleit. Í athugasemdum við greinina í greinargerð með frumvarpi því sem varð að lögum um atvinnuleysistryggingar er ekki að finna nánari skýringu á því hvað telst vera án ástæðulausrar tafar. Í 35. gr. a er þó að finna vísbendingu hvað þetta varðar, en þar segir að þeim sem telst tryggður samkvæmt lögunum beri að tilkynna til Vinnumálastofnunar með að minnsta kosti eins dags fyrirvara um tilfallandi vinnu sem hann tekur á þeim tíma er hann fær greiddar atvinnuleysisbætur skv. 32. eða 33. gr. eða sætir biðtíma eða viðurlögum samkvæmt lögunum. Heimilt sé þó að tilkynna samdægurs um tilfallandi vinnu enda sé um að ræða tilvik þess eðlis að ekki hafi verið unnt að tilkynna um hina tilfallandi vinnu fyrr. Er það því mat kærunefndarinnar að kærandi hafi ekki tilkynnt Vinnumálastofnun án ástæðulausrar tafar að atvinnuleit hafi verið hætt.

Þá verður ekki séð af gögnum málsins að kærandi hafi starfað í a.m.k. tólf mánuði á innlendum vinnumarkaði áður en hún sótti aftur um atvinnuleysisbætur þann 31. desember 2013.

Í ljósi afdráttarlausrar verknaðarlýsingar í 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar og þeirrar skyldu atvinnuleitanda sem kveðið er á um í 35. gr. a sömu laga, verður að telja að kærandi hafi brugðist trúnaðar- og upplýsingaskyldum sínum gagnvart Vinnumálastofnun. Háttsemi kæranda hefur því réttilega verið heimfærð til ákvæðis 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Kæranda ber því að sæta viðurlögum þeim sem þar er kveðið á um, enda var hún starfandi á innlendum vinnumarkaði á sama tíma og hún þáði atvinnuleysisbætur án þess að hafa tilkynnt Vinnumálastofnun um tilfallandi vinnu eða að atvinnuleit hafi verið hætt. Þá er ákvæði 60. gr. fortakslaust en í því felst að ekki er heimild til að beita vægari úrræðum en ákvæðið kveður á um. Skal kærandi ekki eiga rétt á greiðslu atvinnuleysisbóta fyrr en hún hefur starfað a.m.k. tólf mánuði á innlendum vinnumarkaði. Með vísan til framangreinds og þeirra raka sem Vinnumálastofnun hefur fært fram fyrir hinni kærðu ákvörðun, verður hún staðfest.

Úrskurðarorð

Hin kærða ákvörðun Vinnumálastofnunar frá 4. nóvember 2011 í máli A þess efnis að synja skuli kæranda um greiðslu atvinnuleysisbóta og hún skuli ekki eiga rétt á atvinnuleysisbótum fyrr en hún hefur starfað a.m.k. tólf mánuði á innlendum vinnumarkaði er staðfest.

Kærandi skal endurgreiða Vinnumálastofnun ofgreiddar atvinnuleysisbætur með 15% álagi, samtals að fjárhæð 59.294 krónur.

Brynhildur Georgsdóttir, formaður

Hulda Rós Rúriksdóttir

Helgi Áss Grétarsson