No. 560/2023 Úrskurður

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Hinn 5. október 2023 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 560/2023

í stjórnsýslumáli nr. KNU23070115

Kæra [...]

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I.       Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Hinn 21. júlí 2023 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari Marokkó (hér eftir kærandi), ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 3. júlí 2023, um að synja henni um langtímavegabréfsáritun.

Kærandi krefst þess að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og að fallist verði á beiðni hennar um langtímavegabréfsáritun. Til vara krefst kærandi þess að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og að stofnuninni verði gert að taka málið til meðferðar að nýju.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 og barst kæran fyrir lok kærufrests.

Lagagrundvöllur

Í máli þessu gilda einkum ákvæði laga um útlendinga, reglugerð um útlendinga nr. 540/2017, ásamt síðari breytingum, og ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

II.        Málsatvik og málsmeðferð

Með umsókn, dags. 8. júní 2023, óskaði kærandi eftir langtímavegabréfsáritun til Íslands. Með ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 3. júlí 2023, var umsókn kæranda synjað. Hinn 21. júlí 2023 barst kærunefnd kæra á ákvörðun Útlendingastofnunar ásamt fylgigögnum. Hinn 4. ágúst 2023 barst greinargerð kæranda vegna málsins.

III.    Ákvörðun Útlendingastofnunar

Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að kærandi hafi sótt um langtímavegabréfsáritun en hafi ekki verið stödd hér á landi þegar umsókn var lögð fram. Í 2. mgr. 3. gr. reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017, með síðari breytingum, komi skýrt fram að útlendingur sem sæki um langtímavegabréfsáritun skuli vera staddur hér á landi nema annað sé tekið fram í reglugerðinni. Útlendingastofnun hafi því verið óheimilt að veita kæranda langtímavegabréfsáritun með vísan til framangreinds ákvæðis. Í 1. mgr. 7. gr. reglugerðarinnar séu talin upp þau tilvik sem leiða skuli til synjunar á umsókn um langtímavegabréfsáritun. Í e-lið ákvæðisins komi fram að umsókn um langtímavegabréfsáritun skuli synjað ef umsóknin uppfylli með öðrum hætti ekki skilyrði fyrir langtímavegabréfsáritun. Umsókn kæranda um langtímavegabréfsáritun til landsins var því synjað á grundvelli 21. gr. laga um útlendinga.

Í ákvörðun sinni vísar Útlendingastofnun til úrskurðar kærunefndar nr. 167/2023, dags. 21. apríl 2023, þar sem leyst var úr sams konar álitaefni og er til umfjöllunar í úrskurði þessum. Telur Útlendingastofnun fyrri niðurstöðu kærunefndar ekki hafa áhrif á ákvörðun stofnunarinnar í máli kæranda. Til stuðnings þess vísar Útlendingastofnun til orðalags 2. mgr. 3. gr. reglugerðar um útlendinga og þeirrar meginreglu að umsækjendum er óheimilt að sækja um langtímavegabréfsáritun erlendis frá nema þegar sérstaklega er tekið fram í reglugerð að slíkar umsóknir séu heimilar. Telur Útlendingastofnun slíka undanþáguheimild ekki felast í a-lið 2. mgr. 5. gr. reglugerðar um útlendinga. Ber því að mati stofnunarinnar að túlka ákvæði 2. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar samkvæmt orðanna hljóðan og telur stofnunin varhugavert að kærunefnd útlendingamála víki frá skýru hlutlægu skilyrði reglugerðarinnar án rökstuðnings.

IV.    Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð kæranda er greint frá tilgangi umsóknar kæranda. Von hennar sé að heimsækja dóttur sína og barnabörn sem búsett séu á Íslandi og fá tækifæri til að verja með þeim tíma og fylgjast með þeim spila fótbolta. Til stuðnings kröfum sínum vísar kærandi til þess að ákvæði 21. gr. laga um útlendinga vísi til langtímavegabréfsáritunar fyrir dvöl á Íslandi umfram 90 daga, en tilgangur með dvöl kæranda rúmist ekki innan þeirra dvalarleyfisflokka sem mælt sé fyrir um í V.-X. kafla laga um útlendinga. Vísað er til reglugerðarheimildar ráðherra og þeirra ákvæða sem finna má um efnið í reglugerð um útlendinga, einkum a-liðar 2. mgr. 5. gr. Kærandi hafnar lögskýringu Útlendingastofnunar um að hún þurfi að vera á landinu þegar hún sækir um umrædda langtímavegabréfsáritun. Því til stuðnings telur kærandi orðalag a-liðar 2. mgr. 5. gr. reglugerðar um „að hyggjast“ fela í sér fyriráætlun eða áform og geri ákvæðið því ekki ráð fyrir að slík umsókn þurfi að vera lögð fram hér á landi. Þessu til stuðnings vísar kærandi til nútímamálsorðabókar stofnunar Árna Magnússonar í íslenskum fræðum.

Þar að auki vísar kærandi til þess að í athugasemdum við 21. gr. með frumvarpi því er varð að lögum um útlendinga kemur fram að þörf hafi verið á að lögfesta heimild til að veita vegabréfsáritun sem gildir lengur en í 90 daga í ákveðnum tilvikum vegna dvalar einstaklinga í lengri heimsóknir eða vegna ákveðins tilgangs. Telur kærandi það hafa verið ætlun löggjafans að heimila dvöl lengur en til 90 daga á grundvelli vegabréfsáritunar án þess að þeir séu komnir til landsins. Kærandi vísar til þess skilnings Útlendingastofnunar að umsækjendum beri fyrst að hafa aflað sér almennrar vegabréfsáritunar, sbr. 20. gr. laga um útlendinga áður en þeir afli langtímavegabréfsáritunar fyrir dvöl umfram 90 daga en þó ekki lengur en 180 daga í heild. Kærandi vísar til athugasemda með frumvarpi þess efnis að tilvik geti komið upp þar sem umsækjandi hafi fengið vegabréfsáritun til styttri tíma en 90 daga og óski eftir framlengingu. Sé óskað eftir lengri tíma en 90 dögum eiga reglur um langtímavegabréfsáritun við en í öðrum tilvikum gilda reglur um almenna vegabréfsáritun. Hafnar kærandi því þeirri lögskýringu að langtímavegabréfsáritun sé framlenging á almennri vegabréfsáritun. Þvert á móti telur hún langtímavegabréfsáritun vera sérstaka dvalarheimild fyrir einstaklinga sem vilji koma og dvelja lengur en í 90 daga. Með vísan til alls framangreinds fær kærandi ekki séð að nauðsynlegt sé að einstaklingur sé á landinu þegar lögð sé fram umsókn um langtímavegabréfsáritun.

IV.    Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Í 1. mgr. 21. gr. laga um útlendinga segir að langtímavegabréfsáritun megi veita þegar umsækjandi óskar eftir dvöl umfram 90 daga en tilgangur dvalar sé ekki af ástæðu sem tilgreind sé almennt í dvalarleyfisflokkum og ekki sé ætlun umsækjanda að setjast að á landinu. Vegabréfsáritun samkvæmt ákvæðinu verði ekki veitt til lengri tíma en 180 daga. Þá er nánar fjallað um skilyrði fyrir veitingu langtímavegabréfsáritunar í II. kafla reglugerðar um útlendinga.

Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. reglugerðar um útlendinga má veita útlendingi langtímavegabréfsáritun að fenginni umsókn og að uppfylltum skilyrðum laga og öðrum skilyrðum reglugerðarinnar. Í 2. mgr. segir að langtímavegabréfsáritun feli í sér heimild til dvalar hér á landi í allt að 90 daga og útlendingur sem sækir um slíka áritun skuli vera staddur hér á landi nema annað sé tekið fram í reglugerð þessari. Dvöl útlendings þegar sótt er um slíka áritun skuli vera í samræmi við 49. gr. laga um útlendinga nema annað sé tekið fram. Langtímavegabréfsáritun sé einungis heimilt að gefa út einu sinni á hverju 12 mánaða tímabili.

Í 5. gr. reglugerðarinnar er fjallað um grundvöll langtímavegabréfsáritunar og eru í a-c liðum 2. mgr. nefnd í dæmaskyni tilvik sem geta verið grundvöllur slíkrar áritunar. Í a-lið 2. mgr. ákvæðisins kemur fram að heimilt sé að gefa út langtímavegabréfsáritun til aðstandenda, sbr. 1. mgr. 69. gr. laga um útlendinga, sem hyggjast koma í lengri heimsóknir hingað til lands. Heimilt sé að víkja frá aldursskilyrði foreldra umsækjanda við útgáfu langtímavegabréfsáritunar.

Fyrir liggur að kærandi lagði fram umsókn um langtímavegabréfsáritun til að heimsækja dóttur sína og barnabörn hér á landi. Útlendingastofnun synjaði umsókn kæranda á þeim grundvelli að hún væri ekki stödd hér á landi.

Ákvæði um langtímavegabréfsáritun kom fyrst inn í íslenska löggjöf með núgildandi lögum um útlendinga nr. 80/2016 líkt og rakið er í athugasemdum með frumvarpinu. Ákvæðið byggist að fullu á íslenskum landsrétti samanborið við almennar vegabréfsáritanir sem fjallað er um í 20. gr. laganna, sbr. reglugerð EB nr. 810/2009. Í athugasemdum við ákvæðið er vísað til ummæla í Schengen-landamærareglunum þar sem áskilið er að langtímavegabréfsáritanir séu grundvöllur sömu ferðaheimilda fyrir ríkisborgara þriðju ríkja og samkvæmt útgefnu dvalarleyfi. Fram kemur í frumvarpinu að ákvæðinu sé ætlað að bregðast við tilvikum þar sem einstaklingar koma til landsins til lengri tíma en 90 daga vegna lengri heimsókna eða ákveðins tilgangs eða verkefna. Ákvæðið mælir ekki fyrir um jafn ströng skilyrði og dvalarleyfi og er því til hagsbóta fyrir umsækjendur, ásamt því að vera til hagsbóta fyrir íslensk stjórnvöld þar sem minni umsýslu er krafist, t.d. vegna skráningar í þjóðskrá og útgáfu kennitölu. Reglur um langtímavegabréfsáritanir gera hvort tveggja ráð fyrir tilvikum þar sem umsækjandi hafi fengið vegabréfsáritun til styttri tíma en 90 daga og óski eftir framlengingu sem og vegna dvalar til lengri tíma en til 90 daga. Lengd dvalar má þó ekki verða lengri en 180 dagar, sbr. niðurlag 1. mgr. 21. gr. laga um útlendinga. Telur kærunefnd því hafið yfir allan vafa að langtímavegabréfsáritun teljist sjálfstæður grundvöllur dvalar og því er útgáfa almennrar vegabréfsáritunar, sbr. 20. gr. gr. laga um útlendinga, ekki ófrávíkjanleg forsenda fyrir útgáfu langtímavegabréfsáritunar.

Fjallað er um langtímavegabréfsáritanir í II. kafla reglugerðar um útlendinga, sbr. 4. mgr. 21. gr. laga um útlendinga, en helstu ákvæði eru reifuð hér að framan. Ákvæði kaflans hafa tvívegis tekið breytingum frá gildistöku reglugerðarinnar 20. júní 2017. Með breytingareglugerð nr. 1048/2020, sem öðlaðist gildi 29. október 2020, var 3. gr. reglugerðarinnar breytt með þeim hætti að sú meginregla sem niðurstaða ákvörðunar Útlendingastofnunar um veitingu langtímavegabréfsáritunar hvílir á, varð hluti af regluverkinu. Þar að auki bættist við ákvæði í 5. gr. a þar sem heimilað var að gefa út langtímavegabréfsáritanir til útlendinga sem undanþegnir voru áritunarskyldu til þess að stunda fjarvinnu hér á landi í allt að 180 daga. Ákvæðum um langtímavegabréfsáritanir var aftur breytt með reglugerð nr. 818/2022, sem öðlaðist gildi 9. júlí 2022 en með breytingunni var orðalagi 2. og 3. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar breytt og hún sett í þá mynd sem reifuð er hér að framan.

Ákvæði a-liðar 2. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar hefur hins vegar staðið óbreytt frá gildistöku reglugerðarinnar. Þar kemur skýrt fram að heimilt sé að gefa út langtímavegabréfsáritun til aðstandenda, sbr. 1. mgr. 69. gr. laga um útlendinga, sem hyggjast koma í lengri heimsóknir hingað til lands. Orðlagið „hyggjast koma“ verður ekki skilið á annan veg en áætlun eða framtíðaráhorf um ferðalag til Íslands lengur en til 90 daga en skemur en til 180 daga, sbr. til hliðsjónar 1. mgr. 21. gr. laga um útlendinga. Þannig kveði a-liður 2. mgr. 5. gr. á um heimild til handa aðstandendum sem hyggjast koma í lengri heimsóknir hingað til lands, til að sækja um langtímavegabréfsáritun þrátt fyrir að vera ekki staddir á landinu. Við meðferð framangreindra breytinga á II. kafla reglugerðar um útlendinga var ráðherra í lófa lagið að þrengja ákvæði a-liðar 2. mgr. 5. gr. með þeim hætti sem túlkun Útlendingastofnunar byggist á, sbr. 4. mgr. 21. gr. laga um útlendinga. Ráðherra hafi hins vegar kosið að láta ákvæðið óhreyft og leggur kærunefnd því sama skilning í ákvæðið og lagt var upp með við setningu reglugerðar um útlendinga.Í ljósi framangreinds telur kærunefnd ákvæði 2. mgr. 3. gr. reglugerðar um útlendinga ekki koma í veg fyrir efnislega afgreiðslu umsóknar kæranda um langtímavegabréfsáritun.

Meginmarkmið stjórnsýslukæru er að tryggja réttaröryggi borgara með því að gera þeim kleift að fá umfjöllun um mál sín á tveimur stjórnsýslustigum. Í ljósi þess að ekki er fjallað um það í ákvörðun Útlendingastofnunar hvort kærandi uppfylli önnur skilyrði II. kafla reglugerðar um útlendinga, sbr. 21. gr. laga um útlendinga, er nauðsynlegt að mál kæranda hljóti nýja meðferð hjá Útlendingastofnun.

Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða kærunefndar að fella beri ákvörðun Útlendingastofnunar úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka mál kæranda til nýrrar meðferðar.

Úrskurðarorð:

Ákvörðun Útlendingastofnunar er felld úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka mál kæranda til nýrrar meðferðar.

The decision of the Directorate of Immigration in the appellant’s case is vacated. The Directorate is instructed to re-examine the case.

Fyrir hönd kærunefndar útlendingamála,

Valgerður María Sigurðardóttir, varaformaður