2. mars 2015

575/2015. Úrskurður frá 2. mars 2015

Úrskurður

Hinn 2. mars 2015 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 575/2015, í máli ÚNU 15010011.

Krafa

Með bréfi, dags. 28. janúar 2015, gerði A, f.h. Sorpu bs., þá kröfu, með vísun til 1. mgr. 24. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, að úrskurðarnefnd um upplýsingamál myndi fresta réttaráhrifum úrskurðar nr. 570/2015, í máli ÚNU 14020004, meðan málið yrði borið undir dómstóla. Í kröfunni segir m.a.:

„Umbjóðandi LEX telur að honum sé óheimilt að afhenda umbeðnar upplýsingar með vísan til 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga, auk þess sem upplýsingarnar séu bundnar trúnaði samkvæmt ákvæði í útboðslýsingu á grundvelli 1. mgr. 17. gr. laga nr. 84/2007 um opinber innkaup. Þau gögn sem um ræðir innihalda viðkvæmar upplýsingar um núgildandi einingaverð og tæknilegar upplýsingar um starfsemi Efnamóttökunnar hf., en afhending slíkra viðkvæmra upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu svo og aðra mikilvæga viðskiptahagsmuni til samkeppnisaðila stríðir að mati umbjóðanda LEX gegn 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga.

Hvað varðar ákvæði um trúnað sérstaklega er vísað til þess að takmarkanir upplýsingalaga á trúnaði skv. 17. gr. laga nr. 84/2007 um opinber innkaup geta aðeins rúmast innan þess ramma sem upplýsingalögin setja. Þar sem umræddar upplýsingar eru að mati umbjóðanda LEX undanþegnar upplýsingaskyldu skv. 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga þá hafi raunar verið heimilt og rétt að heita bjóðendum trúnaði í útboðsskilmálum. Er þessi afstaða í samræmi við túlkun kærunefndar útboðsmála að því er varðar samspil 17. gr. laga um opinber innkaup annars vegar og takmarkanir á upplýsingarétti skv. upplýsingalögum hins vegar. Í úrskurðaframkvæmd þeirrar nefndar hefur verið fallist á að synja um aðgang gagna í málum sambærilegum þessu máli, á þeim grundvelli að um væri að ræða upplýsingar um mikilvæga einkahagsmuni þess sem upplýsingarnar vörðuðu. Vísast í þessu sambandi til úrskurða nr. 3/2006 og nr. 26/2009. Með niðurstöðu sinni í þessu máli hefur úrskurðarnefnd um upplýsingamál gert framangreindar niðurstöður kærunefndar útboðsmála að engu. Í þessu samhengi verður aukinheldur ekki framhjá því litið að allir þátttakendur í því útboði sem hér er fjallað um, þar með talið kærandi, afhentu tilboðsskrár í trúnaði. Beiðni kæranda um afhendingu þessara gagna nú skýtur því nokkuð skökku við.

Telur umbjóðandi LEX að ekki hafi farið fram fullnægjandi atviksbundið hagsmunamat í máli þessu samkvæmt 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga, auk þess sem ekki hafi verið færð fullnægjandi rök fyrir því í niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar að 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga eigi ekki við í málinu, þrátt fyrir að byggt hafi verið á því ákvæði í málatilbúnaði umbjóðanda LEX.

Í 3. mgr. 14. gr., sbr. 9. gr., upplýsingalaga felst að framkvæma þarf sérstakt mat á hagsmunum þess sem um upplýsingar biður á grundvelli 14. gr. laganna annars vegar og þess sem upplýsingarnar varða hins vegar. Í athugasemdum frumvarps til upplýsingalaga að því er 14. gr. laganna varðar kemur fram að kjarni reglunnar í 3. mgr. 14. gr. felist í því að vega skuli og meta þessa gagnstæðu hagsmuni. Telur umbjóðandi LEX að skírskotun til almennra hagsmuna af því að njóta upplýsingaréttar á grundvelli upplýsingalaga nægi ekki í þessu samhengi. Meira þurfi að koma til.

Umbjóðandi LEX fullyrðir að fullnægjandi hagsmunamat á grundvelli 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga hafi ekki farið fram. Í niðurstöðu úrskurðar nr. 570/2015 er í engu vikið að hugsanlegum sérstökum hagsmunum kæranda af því að fá upplýsingarnar afhentar. Umbjóðandi LEX ítrekar að vísun til almennra sjónarmiða um hagsmuni þess sem biður um gögn dugi ekki til. Sérstaklega er bent á að í málatilbúnaði kæranda fyrir úrskurðarnefnd kom fram að félagið hefði „það sem vinnureglu að óska eftir aðgangi að þeim tilboðum sem gengið er að í útboðum sem kærandi sé ekki lægstbjóðandi í. Þetta sé gert til að auka gagnsæi í útboðum og opinberum innkaupum“. Ekki er vísað til þess að kærandi hafi sérstaka hagsmuni af afhendingu umbeðinna gagna. Í þessu sambandi er sérstaklega á það bent að í máli nr. A-402/2012, sem kærandi byggir m.a. á, grundvallaðist afhending upplýsinga á því að kærandi hafði fært rök fyrir því að ólögmætt hefði verið að ganga til samninga við tiltekinn aðila í viðkomandi útboði þar sem fyrir lægi að sá aðili uppfyllti ekki kröfur útboðsskilmála. Leit úrskurðarnefndin í málinu svo á að hagsmunir kæranda hafi vegið þyngra en hagsmunir þess aðila sem gögnin vörðuðu, enda hafi þeir lotið að því að rétt hafi verið staðið að mati á tilboðum í umræddu útboði. Slík atvik eru ekki til staðar í máli því sem hér er til meðferðar.

Aukinheldur telur umbjóðandi LEX að afhending hlutaðeigandi gagna muni skaða verulega samkeppni, þar sem um viðkvæmar trúnaðarupplýsingar bjóðanda í útboði er að ræða. Hyggst umbjóðandi LEX því óska ógildingar þess úrskurðar sem hér er vikið að.

Um efnislegar röksemdir vísast nánar til málatilbúnaðar umbjóðanda LEX fyrir úrskurðarnefnd.

Samkvæmt 24. gr. upplýsingalaga er frestun réttaráhrifa bundin því skilyrði að úrskurðarnefnd um upplýsingamál telji sérstaka ástæðu til þess að réttaráhrifum verði frestað. Umbjóðandi LEX telur að þetta skilyrði sé uppfyllt í málinu. Í því sambandi er bent á að verði réttaráhrifum úrskurðarins ekki frestað og kæranda afhent gögn samkvæmt úrskurðarorðum þá er réttur umbjóðanda LEX til að bera málið undir dómstóla gerður þýðingarlaus, enda hafa þá gögnin og upplýsingar samkvæmt þeim komist til vitundar kæranda og tilgangur fyrirhugaðrar málsóknar umbjóðanda LEX fyrir borð borinn. Til viðbótar þá er ljóst að í þessu tilviki eru í húfi mikilvægir viðskiptahagsmunir þess einkaaðila sem upplýsingarnar varða, og gætu þeir hagsmunir verið skertir með óbætanlegum hætti, ef kæranda verður veittur aðgangur að umbeðnum gögnum. Ljóst er að dómstólar hafa fram til þessa ekki tekið afstöðu til túlkunar á 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga eða samspils hennar við 17. gr. laga um opinber innkaup. Er það því nauðsynlegt að umbjóðandi LEX fái tækifæri til að bera túlkun úrskurðarnefndar undir dómstóla, og að réttaráhrifum úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 570/2015 verði frestað á meðan þau málaferli standa yfir.“

Málsmeðferð

Með bréfi, dags. 2. febrúar 2015, gaf úrskurðarnefnd um upplýsingamál B kost á að koma á framfæri athugasemdum. Þær bárust með bréfi, dags. 16. febrúar 2015. Þar segir m.a.:

„Tekið skal fram að ekki fæst séð að þau sjónarmið sem teflt er fram í kröfu lögmanns Sorpu bs. réttlæti eða rökstyðji kröfu um frestun réttaráhrifa. Vísast því varðandi þau kjarnaatriði sem deilt er um, til kæru umbj .míns, dags. 11. febrúar 2014 og úrskurðar nr. 570/2015, og öll þau sjónarmið sem þar koma fram ítrekuð. Umbj. minn vill þó árétta eftirfarandi atriði:

Umbj. minn mótmælir rökum lögmanns Sorpu bs. um heimildarleysi til afhendingar á umbeðnum gögnum með vísan til 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 og 1. mgr. 17. gr. laga nr. 84/2007 um opinber innkaup. Í 1. mgr. 17. gr. laga nr. 84/2007, segir að kaupanda sé óheimilt að láta af hendi upplýsingar sem fyrirtæki hefur lagt fram sem trúnaðarupplýsingar. Til slíkra upplýsinga teljast einkum tækni- og viðskiptaleyndarmál auk þeirra atriða í tilboði sem leynt skulu fara. Í 3. mgr. ákvæðsins segir að ákvæði 1. mgr. hefur ekki áhrif á skyldu opinberra aðila til að leggja fram upplýsingar á grundvelli upplýsingalaga. Ganga þannig upplýsingalögin og upplýsingagjöf skv. þeim framar en trúnaðarskylda skv. lögum um opinber innkaup. Þá fjallar nefndin um inntak gagnanna í úrskurði sínum og kemst að þeirri niðurstöðu að þau innhaldi ekki neitt sem getur flokkast sem tækni- eða viðskiptaleyndarmál. Á þannig greinin ekki við hvað það varðar.
Lögmaður Sorpu bs. vill meina að úrskurðarnefndin hafi ekki framkvæmt atviksbundið hagsmunamat skv. 3. mgr. 14. gr. laga nr. 140/2012. Þessu er umbj. minn ósammála og vísar til umfjöllunar í 5. tl. í úrskurði nr. 570/2015. Þar kemur fram að réttur umbj. míns byggist á grundvelli 1. mgr. 14. gr. laga nr. 140/2012 sem er meginreglan um aðgang aðila að upplýsingum um hann sjálfan. Af umfjöllun í 5. tl. í niðurstöðum úrskurðar nr. 570/2015, má sjá að framkvæmt er ítarlegt atviksbundið mat og hefur það mat leitt til þeirrar niðurstöðu að umbj. minn eigi að fá aðgang að umbeðnum upplýsingum sem fjalla um hann sjálfan.
Lögmaður Sorpu bs. vill meina að umbj. minn njóti einungis almennra hagsmuna af því að fá umræddar upplýsingar og það eitt og sér nægi ekki til. Umbj. minn vil vekja athygli á því að hann hafi sérstakra og mikilvægra hagsmuna að gæta af því að fá aðgang að umbeðnum upplýsingum. Stafar sú þörf af mikilvægi þess að geta gengið úr skugga um hvort viðkomandi bjóðandi hafi haft raunverulegt hæfi og hæfni til að bjóða í verkið og semja um verktökuna. Eina leiðin til að skera úr um hvort umræddur bjóðandi sem samið var við hafi verið hæfur og haft nægilega hæfni, er að skoða þau gögn sem viðkomandi bjóðandi lagði fram til samræmis við kröfur útboðsgagna og laga um opinber innkaup nr. 84/2007. Krafa umbj. míns um aðgang að umbeðnum gögnum er til að kanna hvort umrætt útboð hafi farið fram lögum og útboðsgögnum samkvæmt. Er því mjög miklir hagsmunir að baki beiðni umbj. míns um aðgengi að umræddum gögnum.

Að öðru leyti en þegar hefur verið rakið, er öðrum rökum og fullyrðingum lögmanns Sorpu bs. mótmælt.“

Niðurstaða

Mál þetta varðar kröfu Sorpu bs. um að úrskurðarnefnd um upplýsingamál fresti réttaráhrifum úrskurðar nr. 570/2015, í máli ÚNU 14020004, meðan málið verði borið undir dómstóla. Sú krafa er studd þeim rökum að félaginu sé, vegna 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, ekki heimilt að afhenda umbeðnar upplýsingar og að úrskurðarnefndin hafi ekki framkvæmt atviksbundið hagsmunamat samkvæmt því ákvæði. Þá séu upplýsingarnar bundnar trúnaði samkvæmt ákvæði í útboðslýsingu á grundvelli 1. mgr. 17. gr. laga nr. 84/2007 um opinber innkaup. Þessi afstaða sé í samræmi við túlkun kærunefndar útboðsmála um samspil 17. gr. laga um opinber innkaup og takmarkanir á upplýsingarétti skv. upplýsingalögum. Þar sem afhending á þeim muni skaða samkeppni verulega, því um viðkvæmar trúnaðarupplýsingar bjóðanda í útboði sé að ræða, hyggist Sorpa bs. óska ógildingar umrædds úrskurðar með dómi.

Af hálfu Íslenska gámafélagsins hf. hefur hins vegar m.a. verið bent á að ákvæði 17. gr. laga nr. 84/2007 hafi ekki áhrif á skyldu opinberra aðila til að leggja fram upplýsingar á grundvelli upplýsingalaga því þau gangi framar. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hafi framkvæmt atviksbundið hagsmunamat skv. 3. mgr. 14. gr. laga nr. 140/2012, og komist að þeirri niðurstöðu að félagið eigi að fá umbeðinn aðgang. Krafa félagsins sé gerð til að kanna hvort umrætt útboð hafi farið löglega fram lögum og hafi því mikla hagsmunir af því að fá hann.

Í úrskurði sínum, nr. 570/2015, í máli ÚNU 14020004, er m.a. byggt á því að kærandi eigi, sem tilboðsgjafi í viðkomandi útboði, rétt til aðgangs samkvæmt 14. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Sá réttur sé lögbundinn og verði ekki takmarkaður nema á grundvelli laganna og stjórnvald geti ekki vikið frá þeim með því að lofa þeim, sem látið hafi upplýsingar af hendi, trúnaði um þær nema þær falli ótvírætt undir eitthvert af undanþáguákvæðum laganna. Þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. 17. gr. laga nr. 84/2007 um opinber innkaup segi sérstaklega í 3. mgr. að það ákvæði hafi ekki áhrif á skyldu opinbers aðila til að leggja fram upplýsingar á grundvelli upplýsingalaga. Að því er varði takmörkunarákvæði 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga verði að skoða hvort hætta sé á að einkahagsmunir skaðist verði aðila veittur aðgangur að viðkomandi upplýsingum. Nefndin hafi farið yfir þær en ekki talið svo vera og því fallist á að veita bæri aðgang að þeim.

Í 24. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 segir að úrskurðarnefnd um upplýsingamál geti ákveðið að fresta réttaráhrifum úrskurðar telji hún sérstaka ástæðu til þess. Skuli krafa þess efnis gerð eigi síðar en sjö dögum frá birtingu úrskurðar. Krafa sú sem hér er til úrskurðar barst innan þessa frests. Ákvæði um frestun réttaráhrifa var áður í 18. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Í athugasemdum við þá grein í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum nr. 50/1996, svo og í frumvarpinu sem varð að upplýsingalögum nr. 140/2012, segir: „Líta ber á þetta heimildarákvæði sem undantekningu sem aðeins verði beitt þegar sérstaklega stendur á.“

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur lagt til grundvallar að 18. gr. upplýsinglaga nr. 50/1996, og nú 24. gr. laga nr. 140/2012, eigi fyrst og fremst við um tilvik þar sem í húfi eru tiltölulega mikilvægir hagsmunir, ekki síst hagsmunir einkaaðila, sem geta verið skertir með óbætanlegum hætti, verði aðgangur veittur að gögnum með upplýsingum um þá, í andstöðu við ákvæði upplýsingalaga, eins og þau kunni síðar að verða skýrð af dómstólum. Að mati nefndarinnar hefur ekkert komið fram um að slíkir hagsmunir séu í húfi.

Að framangreindu virtu telur úrskurðarnefndin ekki vera fyrir hendi lagaskilyrði til þess að fresta réttaráhrifum úrskurðar nr. 570/2015, í máli ÚNU 14020004. Ber því að hafna kröfu Sorpu bs. þar að lútandi.

Úrskurðarorð

Kröfu Sorpu bs. um að frestað verði réttaráhrifum úrskurðar nr. 570/2015, frá 21. janúar 2015, í máli ÚNU 14020004, er hafnað.

Hafsteinn Þór Hauksson

formaður

Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson