Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 293/2020

Fimmtudaginn 12. nóvember 2020

A

gegn

Reykjavíkurborg

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Kári Gunndórsson lögfræðingur, Agnar Bragi Bragason lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.

Með kæru, móttekinni 12. júní 2020, kærði B lögfræðingur, f.h. A, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Reykjavíkurborgar, dags. 20. maí 2020, um að synja umsókn hans um sérstakan húsnæðisstuðning.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Með umsókn, dags. 3. október 2018, sótti kærandi um sérstakan húsnæðisstuðning frá Reykjavíkurborg. Umsókn kæranda var synjað með bréfi þjónustumiðstöðvar, dags. 24. október 2018, á þeirri forsendu að hann væri yfir tekjumörkum 5. tölul. 1. mgr. 3. gr. reglna Reykjavíkurborgar um sérstakan húsnæðisstuðning. Í kjölfar erindis umboðsmanns Alþingis, dags. 15. október 2019, var fallist á að endurupptaka umsókn kæranda frá 3. október 2018 og var honum tilkynnt um það með bréfi velferðarsviðs, dags. 31. október 2019. Með bréfi þjónustumiðstöðvar, dags. 13. febrúar 2020, var umsókninni synjað á ný. Kærandi áfrýjaði niðurstöðunni til velferðarráðs sem tók málið fyrir á fundi þann 20. maí 2020 og staðfesti synjunina. Kærandi fór fram á rökstuðning fyrir þeirri ákvörðun með bréfi, dags. 7. júní 2020, og var hann veittur með bréfi Reykjavíkurborgar, dags. 22. júlí 2020.

Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála þann 12. júní 2020. Með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 24. júní 2020, óskaði úrskurðarnefndin eftir greinargerð Reykjavíkurborgar vegna kærunnar ásamt gögnum málsins. Greinargerð Reykjavíkurborgar barst 23. júlí 2020 og með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 27. júlí 2020, var greinargerðin send umboðsmanni kæranda til kynningar. Athugasemdir bárust frá umboðsmanni kæranda 7. ágúst 2020 og voru þær sendar Reykjavíkurborg til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 14. ágúst 2020. Athugasemdir bárust frá Reykjavíkurborg 24. september 2020 og voru þær sendar umboðsmanni kæranda til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 29. september 2020. Frekari athugasemdir bárust frá umboðsmanni kæranda 12. október 2020 og voru þær sendar Reykjavíkurborg til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 15. október 2020. Þá bárust frekari gögn frá kæranda 4. nóvember 2020 og voru þau send Reykjavíkurborg til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 6. nóvember 2020.

II.  Sjónarmið kæranda

Í kæru til úrskurðarnefndar vísar kærandi til bréfa, dags. 26. og 30. mars 2020, er varða kröfugerð hans, málavexti, málsástæður, lagarök og önnur atvik.

Kærandi telur málsmeðferð og stjórnsýslu Reykjavíkurborgar og áfrýjunarnefndar velferðarráðs Reykjavíkurborgar svo meingallaða að efnisniðurstaða verði ekki á henni byggð. Kærandi fer fram á að úrskurðarnefnd velferðarmála úrskurði þegar í stað um formkröfu kæranda þannig að afstaða til formhliðar málsins liggi fyrir hið fyrsta og efnismeðferð tefji ekki úrlausn hennar. Efnisrök kæranda liggi þó öll fyrir í gögnum málsins. Formkrafa kæranda sé sú að hin kærða ákvörðun verði ómerkt og málinu vísað til ákvörðunar að nýju hjá áfrýjunarnefnd velferðarráðs Reykjavíkurborgar. Efniskrafa kæranda sé aðallega að kæranda verði ákveðinn sérstakur húsnæðisstuðningur frá og með 1. október 2018 með nýrri ákvörðun Reykjavíkurborgar og að kæranda verði veitt undanþága frá tekjuviðmiði vegna sérstaks húsnæðisstuðnings. Til vara krefst kærandi þess að Reykjavíkurborg geri honum kleift að leigja og búa í núverandi leiguíbúð sinni að C, með sérstökum húsaleigubótum, sérstökum húsnæðisstuðningi, leigustyrk, lækkun leigu eða með öðrum hætti.

Hvað varði formkröfuna þá liggi ekki fyrir í málinu undirrituð ákvörðun áfrýjunarnefndar velferðarráðs. Kæranda sé ókunnugt um hverjir skipi nefndina og geti ekki tekið afstöðu til hæfis nefndarmanna og fleiri atriða. Kærandi krefst þess að fundargerðir áfrýjunarnefndarinnar vegna málsins verði lagðar fram. Ekki liggi fyrir umboð frá áfrýjunarnefndinni til þess lögfræðings sem tilkynni og undirriti bréf frá 20. maí 2020 fyrir hönd velferðarráðs Reykjavíkurborgar, velferðarráðs en ekki áfrýjunarnefndarinnar, ákvörðun nefndarinnar. Sama gildi um þann lögfræðing sem rökstyðji með bréfi 22. júlí 2020 fyrir hönd velferðarráðs Reykjavíkurborgar, velferðarráðs en ekki áfrýjunarnefndarinnar, ákvörðun nefndarinnar. Að mati kæranda kunni nefndir lögfræðingar báðir að vera vanhæfir til að fjalla um mál kæranda vegna fyrri afskipta af því sem starfsmenn velferðarsviðs og velferðarráðs Reykjavíkurborgar.

Lagatilvísanir í hinni kærðu ákvörðun séu bæði misvísandi og rangar. Eins sé mjög svo þröngu undantekningarákvæði beitt andstætt tilgangi þess af Reykjavíkurborg. Samkvæmt 4. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga skuli úrskurðum í kærumálum ávallt fylgja rökstuðningur. Það fari ekki á milli mála að ákvörðun þjónustumiðstöðvar frá 28. febrúar 2020 hafi sætt kæru til áfrýjunarnefndarinnar, allt í samræmi við leiðbeiningar þar að lútandi í niðurlagi hinnar kærðu ákvörðunar. Í 3. mgr. 58. gr. laga nr. 40/1991 sé skýrt kveðið á um að óhagstæð niðurstaða skuli skýrð og rökstudd og tilkynnt tryggilega. Það hafi ekki verið gert í bréfi lögfræðings velferðarráðs frá 20. maí 2020. Framkoma Reykjavíkurborgar gagnvart kæranda sé hér sem fyrr óásættanleg og fjarri þeim áttavitum sem Reykjavíkurborg hafi sett sér um þjónustu við borgarbúa. Málsmeðferðin hafi verið til þess fallin að hindra málskot kæranda til úrskurðarnefndarinnar, sem hafi orðið að kæra óséða ákvörðun. Í raun hafi þriggja mánaða málskotsréttur verið styttur af Reykjavíkurborg í einn mánuð og málið enn tafið, meðal annars með frestbeiðni til úrskurðarnefndarinnar. Nefnd tilkynning frá 20. maí 2020 hafi verið móttekin 4. júní 2020 og rökstuðnings krafist með bréfi kæranda frá 7. júní 2020, ítrekuðu 26. júní og 2. júlí 2020. Reykjavíkurborg hafi borið að svara innan 14 daga en hafi loks svarað um það bil 45 dögum síðar með bréfi, dags. 22. júlí 2020, en mótteknu 27. júlí 2020. Sá málsmeðferðardráttur, þvert á lagafyrirmæli, sé dæmigerður fyrir varnaraðila sem hafi allt frá því að kærandi hafi sett kröfur sínar fram með bréfi 7. júní 2019 hunsað ítrekanir kæranda, beiðnir um svör, að málinu verði hraðað, unnið verði lausnamiðað að málinu, innheimtuaðgerðum Motusar og Lögheimtunnar frestað og svo framvegis, sbr. nánar á blaðsíðu 5 í kæru frá 26. mars 2020 og greinargerð um atburðarás. Kvörtun til umboðsmanns Alþingis hafi þurft til en enn sé snigilshraði á málinu af hálfu Reykjavíkurborgar.

Áfrýjunarnefndin taki hvorki á öllum kröfum og málsástæðum kæranda né rökstyðji í meintri ákvörðun sinni. Kærandi hafi gert kröfu um að sér yrði veitt undanþága frá tekjuviðmiði í samræmi við leiðbeiningar umboðsmanns Alþingis í bréfi frá 29. júní 2018 vegna kvörtunar kæranda. Krafan sé ítarlega rökstudd í bréfi kæranda til Reykjavíkurborgar – velferðarsviðs, dags. 7. júní 2019, og í kæru og greinargerð til áfrýjunarnefndarinnar. Í úrskurði þjónustumiðstöðvar D, dags. 28. febrúar 2020, sem hafi verið kærður til áfrýjunarnefndar velferðarráðs, segi að miðstöðin hafi ekki heimild til að veita undanþágu en ákvörðun megi skjóta til áfrýjunarnefndar velferðarráðs. Um þessi sjónarmið sé fjallað með rökstuddum hætti í greinargerð kæranda til áfrýjunarnefndarinnar, dags. 30. mars 2020, bls. 3, og undanþágukrafan ítrekuð. Þrátt fyrir það hafi áfrýjunarnefndin ekkert fjallað um kröfuna. Hún hafi þó verið ítarlega rökstudd í kæru og greinargerð og með framfærsluyfirliti kæranda sem hafi fylgt bréfi hans til Reykjavíkurborgar, dags. 10. apríl 2019, og í öðrum bréfum og greinargerðum frá kæranda.

Í meintri ákvörðun áfrýjunarnefndarinnar og meintum rökstuðningi sé ekki minnst einu orði á varakröfur kæranda eða afar ítarlegan rökstuðning fyrir þeim í kæru og greinargerð til nefndarinnar sem hafi verið studd gögnum, meðal annars bréfum til Ríkisskattstjóra og yfirskattanefndar um verulega skert gjaldþol kæranda árin 2016, 2017, 2018 og 2019. Ríkisskattstjóri hafi fallist á röksemdir kæranda að þessu leyti. Með öðrum orðum, málefnalegar aðstæður séu fyrir hendi til að veita kæranda sérstakan húsnæðisstuðning samkvæmt heimildum sem umboðsmaður Alþingis vísi til og leiðbeini kæranda og Reykjavíkurborg um í bréfi sínu frá 29. júní 2018. Áfrýjunarnefndin rökstyðji ekki synjun sína að þessu leyti. Rökstuðningur áfrýjunarnefndar frá 22. júlí 2020 sé í raun stuttur útdráttur úr hinni kærðu ákvörðun þjónustumiðstöðvar frá 28. febrúar 2020. Þar sé í engu tekið á málsástæðum og rökstuðningi kæranda og í engu á gagnrýni kæranda á hinni kærðu ákvörðun þjónustumiðstöðvar velferðarsviðs. Hinn kærði rökstuðningur sé í raun endurtekning, nánast orðrétt. Þá hafi kærandi ítrekað krafist gagna frá Reykjavíkurborg, einkum vinnugagna varðandi mál kæranda. Þeim kröfum sé í engu sinnt. Fyrir liggi að áfrýjunarnefndin hafi krafið ráðgjafa kæranda um greinargerð og gögn. Kæranda hafi ekki verið gefinn kostur á að tjá sig um þau gögn sem kunni að hafa borist áfrýjunarnefndinni eða yfirhöfuð fengið að tjá sig frekar eftir framlagningu kæru og greinargerðar. Með ítrekunarbréfi kæranda til áfrýjunarnefndarinnar, dags. 26. júní 2020, hafi verið sett fram krafa um afhendingu gagna sem hafi borist nefndinni í kjölfar nefnds bréfs til ráðgjafans en kröfunni hafi ekki verið svarað. Þar sé Reykjavíkurborg sem fyrr við sama kunnuglega heygarðshornið. Þá virðist áfrýjunarnefndin ekki hafa hugað að hæfi ráðgjafa kæranda sem hafi kveðið upp hinn kærða úrskurð frá 28. febrúar 2020 en ráðgjafinn hafi ekki reynst kæranda hliðhollur.

Kærandi hafi samkvæmt framangreindu nefnt ýmsar ástæður sem hver og ein geri það að verkum að á meintri ákvörðun áfrýjunarnefndar velferðarráðs verði ekki byggð efnisleg niðurstaða úrskurðarnefndar velferðarmála, nema úrskurðað sé og ákvarðanir teknar í máli kæranda á einu kærustigi, æðra stjórnsýslustigi. Fjölmargar aðrar ástæður mætti týna til en að svo stöddu verði látið nægja að vísa til áðurnefndra málskjala kæranda, einkum kæru frá 26. febrúar 2020 og greinargerðar frá 30. mars 2020. Að lokum fari kærandi fram á að meðferð málsins verði hraðað eins og nokkur kostur sé. Krafa kæranda hafi fyrst verið sett fram með bréfi til velferðarsviðs Reykjavíkurborgar, dags. 7. maí 2019. Krafan hafi síðan margsinnis verið ítrekuð en öll tilmæli kæranda um að Reykjavíkurborg vinni lausnamiðað að máli kæranda í samræmi við fyrirheit starfsmanna hennar þar að lútandi, hraði afgreiðslu málsins, leggi fram gögn, rökstyðji afstöðu sína og margt fleira hafi verið hunsuð. Vísað hafi verið til mannréttinda kæranda og lagalegra réttinda hans sem varanlegs öryrkja, MS-sjúklings, sjúkdóms sem hafi haft alvarlegar líkamlegar og andlegar afleiðingar í för með sér. Það hafi ekki hreyft við Reykjavíkurborg. Stjórnsýsla Reykjavíkurborgar í málinu, svo sem upplýsinga- og leiðbeiningarskylda, hafi verið og sé í lamasessi gagnvart kæranda með erfiðum andlegum afleiðingum fyrir hann. Í tvígang hafi þurft atbeina umboðsmanns Alþingis vegna rangleitni sem kærandi hafi að hans mati verið beittur. Í síðari umfjöllun umboðsmanns Alþingis hvetji hann kæranda enn að leita til sín vegna hugsanlegrar rangleitni, sem vonandi verði ekki þörf á. Málið megi ekki við frekari töfum. Reyndar ætti Reykjavíkurborg að sjá sóma sinn í því að leysa málið þegar í stað með því að fallast á kröfu kæranda um undanþágu frá tekjuviðmiði og sérstakan húsnæðisstuðning, allt í samræmi við afar ítarlegan og málefnalegan rökstuðning hans og leiðsögn umboðsmanns Alþingis. Sýnt hafi verið fram á með framfærsluyfirliti kæranda, meðfylgjandi bréfi til Reykjavíkurborgar frá 10. apríl 2019, að eðlilegur framfærslukostnaður kæranda sé rúmum 800.000 kr. hærri en tekjur hans. Skatturinn hafi fallist á að gjaldþol kæranda hafi verið verulega skert undanfarin ár og veitt honum ívilnun á gjaldstofnum og opinberum gjöldum. Skatturinn geri strangar kröfur, sbr. einnig bréf kæranda til Ríkisskattstjóra frá 6. janúar 2020 og meðfylgjandi úrskurði hans. Reykjavíkurborg sé í lófa lagið og rétt að fylgja þeirri niðurstöðu skattsins að málefnaleg og sterk rök séu fyrir hendi um verulega skerðingu á gjaldþoli kæranda og þar með efni til að víkja frá tekjuviðmiði.

Kærandi gerir athugasemd við að Reykjavíkurborg geri viðkvæmum einkahögum hans, sjúkdómum og fleira,            skil án heimildar, opinberi þau án tilgangs. Kærandi hafi ítrekað krafist aðgangs að þessum upplýsingum og öðrum vinnugögnum Reykjavíkurborgar um sig. Kröfunni hafi ekki verið svarað. Ekki hafi verið fjallað um þær réttmætu væntingar sem kærandi hafi óhjákvæmilega fengið af ákvörðun velferðarsviðs frá 25. október 2017 og að hann njóti vafans. Í greinargerð Reykjavíkurborgar frá 23. júlí 2020 sé í fyrsta sinn tekið á kröfum kæranda þótt enn vanti töluvert upp á að fjallað sé með rökstuddum hætti um allar málsástæður kæranda. Í fyrsta sinn á æðra stjórnsýslustigi tefli Reykjavíkurborg fram rökum og upplýsingum sem ekki hafi komið fram í meðferð þjónustumiðstöðvar velferðarsviðs eða áfrýjunarnefndar velferðarráðs. Það kalli á frávísun málsins og meðferð að nýju hjá áfrýjunarnefnd velferðarráðs, eins og krafist sé. Kærandi hafi margbeðið um útreikninga og gögn að baki útreikningi á tekjum hans en ekki fengið. Þá hafi kærandi sannarlega haft réttmætar væntingar um að fá sérstakan húsnæðisstuðning þegar hann hafi ákveðið að taka íbúðina að C. Það sé ábyrgðarlaust að úthluta leiguíbúðum án þess að ganga úr skugga um getu viðkomandi einstaklings til að standa undir leigugreiðslum, sér í lagi þegar fatlaðir lífeyrislaunamenn eigi í hlut. Reykjavíkurborg fullyrði að aðstæður kæranda séu ekki sérstakar án nokkurs rökstuðnings og fullyrði að hér sé um aðstæður að ræða sem leigjendur í sömu stöðu standi frammi fyrir án þess að styðja það með dæmum, tölulegum upplýsingum eða öðrum hætti. Fullyrðingin sé röng en kæranda sé kunnugt um að sérstakur húsnæðisstuðningur sé veittur leigjanda að C sem sé í sambærilegri stöðu. Hvað varði útreikninga kæranda um framfærslukostnað hans þá sé það unnið eftir bestu vitund út frá opinberum upplýsingum og útgjöldum kæranda samkvæmt yfirlitum úr heimabanka hans. Reykjavíkurborg taki ekki rökstudda afstöðu til yfirlits yfir framfærslubyrði kæranda og verulega skerts gjaldþols hans sem skatturinn viðurkenni. Það sama eigi við um húsnæðiskostnað kæranda og tekjur. Reykjavíkurborg fullyrði eitt og annað um húsnæðiskostnað og tekjur kæranda, án þess að leggja fram útreikninga sem sveitarfélagið hafi verið þrábeðið um. Útreikningar Reykjavíkurborgar séu rangir og virðist sveitarfélagið kappkosta að gera málstað kæranda tortryggilegan og ekki geta litið hlutlaust á málið. Frá upphafi hafi kærandi kallað eftir undanþágu, rökstuddri afstöðu og útreikningum en verið hunsaður. Það sé ekki boðlegt af hálfu Reykjavíkurborgar að fullyrða blákalt um meintar niðurstöður útreikninga án nokkurra undirgagna eða sundurliðana. Þetta sé það sem kærandi hafi orðið að þola af hálfu Reykjavíkurborgar allt frá upphafi málsins. Það sé ekki boðlegt að afgreiða samviskusamlega unnið yfirlit kæranda yfir framfærslukostnað með því að segja blákalt að ekki verði tekin afstaða til þess og að horfa fram hjá niðurstöðu skattsins um verulega skert gjaldþol kæranda. Félagslegar aðstæður kæranda afgreiði Reykjavíkurborg með órökstuddri fullyrðingu og vanreifun sem í raun gangi þvert á lýsingu sveitarfélagsins á viðkvæmum einkahögum hans í upphafi greinargerðarinnar.

Í athugasemdum kæranda við athugasemdir Reykjavíkurborgar fellur kærandi frá formkröfu um ómerkingu og frávísun en gerir áfram sömu efniskröfur og að framangreindu. Í athugasemdunum er meðal annars vísað til þess að Reykjavíkurborg hafi enn ekki tekið á efnislegum og tölulegum rökstuðningi kæranda fyrir kröfum hans um sérstakan húsnæðisstuðning. Úrskurðarnefndin verði því að taka efnislega afstöðu til þessa rökstuðnings kæranda, að sérstakar málefnalegar ástæðu liggi fyrir til að veita undanþágu frá reglum um sérstakan húsnæðisstuðning. Hér beri að túlka allan vafa kæranda í hag. Ljóst sé að málatilbúnaður Reykjavíkurborgar brjóti gegn ákvæðum og tilgangi stjórnsýslulaga og góðum stjórnsýsluháttum. Kærandi byggi á því að Reykjavíkurborg hafi brotið gegn 3., 4. og 5. gr. stjórnsýslulaga um hæfi, 7. gr. um leiðbeiningarskyldu, 9. gr. um málshraða, rannsóknarreglu 10. gr., jafnræðisreglu 11. gr., meðalhófsreglu 12. gr., andmælarétti 13. gr., upplýsingarétti 15. gr., 19. gr. um rökstuðning synjunar, 4. mgr. 21. gr., sbr. 2. gr. og 22. gr. um rökstuðning, 27. gr. um þriggja mánaða kærufrest og 31. gr. um form og efni úrskurða. Þessi brot á stjórnsýslulögum á tilgangi þeirra leiði til sömu niðurstöðu og önnur málsmeðferðarbrot Reykjavíkurborgar sem að framan greini. Það beri að túlka allan vafa kæranda í hag og samþykkja efniskröfur hans. Réttur kæranda sé varinn í stjórnarskrá, lögum um málefni fatlaðs fólk, lögum um félagsþjónustu sveitarfélaga og fleiri réttarheimildum. Það renni styrkum stoðum undir málefnalegar kröfur kæranda og rökstuðning sem verði að hafa til hliðsjónar þegar úrskurðarnefndin meti hvort sérstakar málefnalega ástæður liggi fyrir til að veita undanþágu frá reglum um sérstakan húsnæðisstuðning og samþykkja kröfur kæranda þar að lútandi.

III. Sjónarmið Reykjavíkurborgar

Í greinargerð Reykjavíkurborgar er greint frá aðstæðum kæranda. Tekið er fram að kærandi hafi fengið úthlutað félagslegri leiguíbúð að C þann 14. september 2018 eftir að áfrýjunarnefnd velferðarráðs hafi samþykkt að veita undanþágu frá tekjumörkum c-liðar 4. gr. reglna um félagslegar leiguíbúðir og sérstakar húsaleigubætur í Reykjavík. Áður hafi kærandi verið búsettur í annarri félagslegri leiguíbúð sem hafi verið minni og leiguverð lægra. Kærandi hafi sótt um sérstakan húsnæðisstuðning eftir gildistöku reglna Reykjavíkurborgar um sérstakan húsnæðisstuðning. Í 3. gr. reglnanna komi fram þau skilyrði sem umsækjandi þurfi að uppfylla til að umsóknin verði samþykkt og þurfi skilyrði að vera uppfyllt á meðan umsækjandi fái greiddan sérstakan húsnæðisstuðning. Í 5. tölul. 1. mgr. 3. gr. komi fram það skilyrði að samanlagðar tekjur umsækjanda og annarra heimilismanna, 18 ára og eldri, séu undir efri tekjumörkum samkvæmt 5. gr. reglnanna. Í október 2018, þegar umsókn kæranda hafi verið móttekin hjá þjónustumiðstöð, hafi efri tekjumörk fyrir heimili með einn heimilismann verið 377.354 kr. en samkvæmt fyrirliggjandi upplýsingum hafi tekjur kæranda verið 437.715 kr. í október 2018. Framangreindar tekjuupplýsingar hafi verið byggðar á tekjuupplýsingum sem hafi legið fyrir hjá Íbúðalánasjóði við afgreiðslu húsnæðisbóta en eins og fram komi í reglum Reykjavíkurborgar um sérstakan húsnæðisstuðning skuli miða við sömu tekjur og liggi til grundvallar ákvörðun húsnæðisbóta hverju sinni, sbr. 1. mgr. 5. gr. reglnanna. Samtenging sé á milli tölvukerfa velferðarsviðs Reykjavíkurborgar og Íbúðalánasjóðs hvað varði tekjuupplýsingar í tengslum við húsnæðisbætur. Samkvæmt því hafi verið ljóst að skilyrði 5. tölul. 1. mgr. 3. gr. reglna Reykjavíkurborgar um sérstakan húsnæðisstuðning hafi ekki verið uppfyllt og því hafi umsókn kæranda frá 3. október 2018 verið synjað.

Reykjavíkurborg tekur fram að við gildistöku reglna um sérstakan húsnæðisstuðning þann 1. janúar 2017 hafi öll ákvæði er vörðuðu sérstakar húsaleigubætur í reglum um félagslegar leiguíbúðir og sérstakar húsaleigubætur verið felld úr gildi en heiti reglnanna hafi verið óbreytt. Því sé ekki unnt að líta svo á að undanþága frá tekjumörkum sem hafi verið veitt í áfrýjunarnefnd þann 25. október 2017 hafi einnig náð til tekjumarka vegna sérstakra húsaleigubóta heldur hafi hún einungis náð til undanþágu frá tekjumörkum samkvæmt þágildandi c. lið 4. gr. vegna umsóknar kæranda um milliflutning í félagslega leiguíbúð. Á þeim tímapunkti hafi áfrýjunarnefnd ekki tekið sérstaka afstöðu til réttinda kæranda til sérstakra húsaleigubóta. Hvorki sé unnt að skilja umsókn kæranda um milliflutning, dags. 19. ágúst 2014, né fylgigögn vegna áfrýjunar með þeim hætti að hún hafi falið í sér beiðni um sérstakar húsaleigubætur, enda hafi ekki legið fyrir slík umsókn á þeim tíma. Við afgreiðslu áfrýjunarnefndar velferðarráðs þann 25. október 2017 hafi ekki heldur legið fyrir umsókn frá kæranda um sérstakan húsnæðisstuðning á grundvelli nýrra reglna.

Í bréfi kæranda frá 7. júní 2019, áréttuðu í kæru til áfrýjunarnefndar velferðarráðs 26. mars 2020, komi fram að upplýst hafi verið á áðurnefndum fundi 17. maí 2019 að Reykjavíkurborg hefði ekki starfsvenjum samkvæmt reiknað út fjárhagsgetu kæranda til að standa undir leigugreiðslum af íbúð hans samkvæmt þar til gerðu reiknilíkani. Ekkert slíkt reiknilíkan sé til staðar og það sé ekki starfsvenja að reiknuð sé út fjárhagsgeta einstaklings til að standa undir leigugreiðslum. Í úthlutunarbréfi, dags. 14. nóvember 2018, komi skýrt fram að húsaleiga fyrir þá íbúð sem kærandi hafi fengið úthlutað sé 141.686 kr. á mánuði, án hita og hússjóðs. Það sé ávallt ákvörðun þess einstaklings sem fái úthlutun að ákveða hvort hann þiggi umrædda íbúð eða ekki og hvort hann telji sig ráða við greiðslu þeirrar húsaleigu sem tilgreind sé í úthlutunarbréfinu. Þá komi einnig fram í bréfi kæranda, dags. 7. júní 2019, að óskað sé eftir því að Reykjavíkurborg taki afstöðu til útreikninga, sem hafi fylgt bréfi kæranda frá 10. apríl 2019, með rökstuddum málefnalegum hætti. Í samræmi við það sem að framan greini þurfi fjárhagslegir útreikningar, hvað varði greiðslugetu, ekki að liggja til grundvallar í kjölfar úthlutunar húsnæðis þar sem það sé einstaklingsins sjálfs að ákveða hvort hann treysti sér til að standa undir húsaleigu. Því verði ekki tekin afstaða til þeirra útreikninga sem hafi fylgt bréfi, dags. 10. apríl 2019.

Hvað varði fjárhæð húsaleigu þá komi skýrt fram í 22. gr. reglna Reykjavíkurborgar um félagslegt leiguhúsnæði að upphæð húsaleigu fylgi vísitölu neysluverðs og ákvörðun um breytingu umfram þá hækkun skuli samþykkt á fundi velferðarráðs og á fundi borgarráðs. Velferðarsvið Reykjavíkurborgar geti því ekki, eitt og sér, tekið ákvörðun um lækkun húsaleigu. Mikil vinna hafi verið unnin til að samræma þá útreikninga sem liggi að baki húsaleigu þeirra einstaklinga sem leigi félagslegt leiguhúsnæði hjá Reykjavíkurborg og slíkt sé gert til að gæta jafnræðis og samræmis.

Þjónustumiðstöð hafi ekki heimild til að veita undanþágu frá tekjuviðmiðum reglna Reykjavíkurborgar um sérstakan húsnæðisstuðning en ákvörðun um synjun megi skjóta til áfrýjunarnefndar velferðarráðs, Borgartúni 12-14, 105 Reykjavík, líkt og kærandi hafi gert 26. mars 2020. Áfrýjunarnefnd velferðarráðs hafi heimild til að veita undanþágur frá skilyrðum þeirra reglna sem gildi um félagslega þjónustu á vegum Reykjavíkurborgar. Slíkar ákvarðanir séu ætíð byggðar á sjálfstæðu mati nefndarinnar og við þá ákvarðanatöku sé byggt á þeim gögnum sem liggi fyrir hjá viðkomandi þjónustumiðstöð. Í bréfi kæranda, dags. 15. janúar 2019, hafi verið gerð krafa um að honum yrði gert fjárhagslega kleift að leigja og búa í núverandi leiguíbúð að C, með sérstökum stuðningi, leigustyrk, lækkun leigu eða með öðrum hætti. Í 1. gr. reglna Reykjavíkurborgar um sérstakan húsnæðisstuðning komi fram að sérstakur húsnæðisstuðningur sé ætlaður þeim fjölskyldum og einstaklingum sem ekki séu á annan hátt færir um að sjá sér fyrir húsnæði sökum lágra launa, þungrar framfærslubyrðar og félagslegra aðstæðna. Sérstakur húsnæðisstuðningur sé fjárstuðningur til greiðslu á húsaleigu umfram húsnæðisbætur sem veittar séu á grundvelli laga nr. 75/2016 um húsnæðisbætur. Framangreindar reglur kveði því á um þann stuðning sem Reykjavíkurborg veiti fjölskyldum og einstaklingum sem ekki séu á annan hátt færir um að sjá sér fyrir húsnæði sökum lágra launa, þungrar framfærslubyrðar og félagslegra aðstæðna.

Í 2. mgr. 18. gr. þágildandi reglna um félagslegar leiguíbúðir og sérstakar húsaleigubætur í Reykjavík komi fram að velferðarráð Reykjavíkurborgar hafi heimild til að veita undanþágu frá reglunum ef sérstakar málefnalegar ástæður liggi fyrir og notandi fari fram á það með sérstakri beiðni til velferðarráðs Reykjavíkurborgar innan fjögurra vikna frá því að notanda hafi borist vitneskja um ákvörðun. Við mat á því hvort sérstakar málefnalegar ástæður hafi legið til grundvallar vegna beiðni kæranda um undanþágu frá 5. gr. framangreindra reglna hafi verið litið til eftirfarandi þátta:

1. Sérstakar ástæður. Þegar litið sé til hugtaksins sérstakra ástæðna sé sérstaklega litið til þess hvort um sé að ræða ástæðu sem hafi áhrif á stóran hóp einstaklinga eða fáa. Ekki verði talið að hækkun sem stafi af milliflutningi leigjanda í stærra og dýrara húsnæði verði talið til sérstakra ástæðna. Um sé að ræða hækkun á leiguverði í kjölfar þess að kærandi hafi flutt í stærri íbúð. Um sé að ræða aðstæður sem allir leigjendur í sömu stöðu standi frammi fyrir við milliflutninga hjá Félagsbústöðum og því um að ræða ástæður sem hafi áhrif á stóran hóp einstaklinga í svipaðri stöðu.
2. Framfærslubyrði. Þegar litið sé til ráðstöfunartekna á mánuði að frádregnum föstum útgjöldum verði ekki séð að framfærslubyrði kæranda sé sérstaklega þung þegar litið sé til annarra einstaklinga í sömu eða svipaðri stöðu.
3. Húsnæðiskostnaður. Við mat á húsnæðiskostnaði sé litið til heildartekna kæranda og húsnæðiskostnaðar að frádregnum húsnæðisbótum og sérstökum húsnæðisstuðningi. Samkvæmt fyrirliggjandi upplýsingum hafi heildartekjur kæranda í október 2018 verið 437.715 kr. og upphæð húsaleigu verið 141.686 kr. þegar beiðni um undanþágu frá 4. og 5. gr. reglna um sérstakan húsnæðisstuðning hafi verið lögð fram. Húsnæðisbætur sem kærandi hafi átt rétt á hafi verið að fjárhæð 20.467 kr. Húsnæðiskostnaður kæranda, að frátöldum húsnæðisbótum, hafi því verið 121.219 kr., eða 28% af heildartekjum miðað við þáverandi forsendur. Með hliðsjón af framansögðu hafi það verið mat áfrýjunarnefndar velferðarráðs að húsnæðiskostnaður sem næmi 28% af heildartekjum væri ekki verulega íþyngjandi. Líta verði til þess að kærandi hafi tekið þá ákvörðun að flytja í nýtt húsnæði þrátt fyrir að fyrirséð væri að húsaleigan væri hærri. Því verði ekki litið svo á að um sérstaka málefnalega ástæðu sé að ræða í því samhengi sem hér um ræði.
4. Félagslegar aðstæður. Með hliðsjón af öllu framangreindu ásamt mati á félagslegum aðstæðum kæranda hafi ekki verið talið að þær væru með þeim hætti að þær féllu undir skilgreiningu reglnanna á erfiðum félagslegum aðstæðum.

Með hliðsjón af framangreindu hafi það verið mat velferðarráðs að staðfesta synjun starfsmanna þjónustumiðstöðvar um sérstakan húsnæðisstuðning samkvæmt 5. gr. 1. tölul. 3. gr. reglna Reykjavíkurborgar um sérstakan húsnæðisstuðning. Það sé mat velferðarráðs Reykjavíkurborgar að aðstæður kæranda hafi verið rannsakaðar með fullnægjandi hætti, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá sé ljóst að ákvörðun velferðarráðs Reykjavíkurborgar hafi hvorki brotið gegn reglum um sérstakan húsnæðisstuðning, sbr. 2. mgr. 45. gr. laga nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga, öðrum ákvæðum sömu laga, ákvæðum stjórnsýslulaga né ákvæðum annarra laga. Því beri að staðfesta ákvörðun áfrýjunarnefndar velferðarráðs Reykjavíkurborgar í málinu.

Í athugasemdum Reykjavíkurborgar er vísað til reglna um verksvið og starfshætti áfrýjunarnefndar velferðarráðs Reykjavíkurborgar sem hafi verið samþykktar á fundi velferðarráðs þann 18. janúar 2018 og á fundi borgarráðs þann 25. janúar 2018. Áfrýjunarnefnd velferðarráðs starfi samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga en þar sé kveðið á um að sveitarstjórn geti, í sérstökum tilvikum, skipað undirnefnd félagsmálanefndar að tilskildu samþykki hennar. Hlutverk nefndarinnar sé að endurskoða umsóknir umsækjenda sem hafi verið synjað, að öllu leyti eða hluta, hjá þjónustumiðstöðvum Reykjavíkurborgar. Því sé um að ræða endurskoðun á sama stjórnsýslustigi. Vanhæfi nefndarmanna og starfsmanna áfrýjunarnefndar fari eftir II. kafla stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og eftir atvikum gildi 20. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 um hæfi nefndarmanna og starfsmanna áfrýjunarnefndar velferðarráðs til þátttöku í meðferð eða afgreiðslu mála þar sem eigi eða til greina komi að taka stjórnvaldsákvörðun samkvæmt 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Starfsmaður og ritari nefndarinnar sé lögfræðingur á skrifstofu velferðarsviðs Reykjavíkurborgar og hann sé ekki nefndarmaður áfrýjunarnefndar velferðarráðs og hafi ekki atkvæði á fundi nefndarinnar. Eins og áður segi sé um að ræða endurskoðun ákvörðunar á sama stjórnsýslustigi og því séu nefndir starfsmenn ekki vanhæfir til að fjalla um málið. Af sömu ástæðu, eða þeirri að um sé að ræða sama stjórnsýslustig, sé ráðgjafi kæranda ekki vanhæfur til að fjalla um mál hans. Þá megi nefna að samkvæmt upplýsingum frá þjónustumiðstöð hafi kærandi sótt það fast að vera hjá umræddum ráðgjafa og verið mótfallinn því að skipta um þjónustumiðstöð sem tilheyri því hverfi sem kærandi búi í. Umræddur ráðgjafi hafi nú lokið störfum hjá Reykjavíkurborg.

Hvað varði rökstuðning og málsmeðferð hjá velferðarsviði þá fari um birtingu ákvörðunar áfrýjunarnefndar samkvæmt ákvæðum stjórnsýslulaga, sbr. 1. mgr. 20. gr. laganna. Kærandi hafi fengið sent svarbréf nefndarinnar þann 20. maí 2020 þar sem hafi verið upplýst um staðfestingu áfrýjunarnefndar á synjun þjónustumiðstöðvar á sérstökum húsnæðisstuðningi. Enn fremur hafi í niðurlagi bréfsins verið leiðbeint um beiðni um rökstuðning og sú afgreiðsla sé í fullu samræmi við 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga. Tilvísun kæranda til 4. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga um að rökstuðningur skuli fylgja ákvörðun eigi ekki við í málinu þar sem ekki sé um kærumál að ræða heldur, eins og áður hafi komið fram, endurskoðun ákvörðunar á sama stjórnsýslustigi.

Velferðarsvið reyni eftir fremsta megni að hraða málsmeðferð og taka ákvarðanir í málum eins fljótt og unnt sé, sbr. 9. gr. stjórnsýslulaga. Því sé hafnað að dráttur á afgreiðslu málsins hjá velferðarsviði hafi valdið því að frestur kæranda til að kæra afgreiðslu til úrskurðarnefndar velferðarmála hafi styst um tvo mánuði. Kærufrestur byrji að líða þegar umsækjanda berist rökstuðningur áfrýjunarnefndar velferðarráðs, sbr. 3. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga, sem í tilfelli kæranda hafi verið þann 22. júlí 2020. Kæra hafi borist úrskurðarnefnd velferðarmála 7. júní 2020, rúmum mánuði áður en þriggja mánaða kærufrestur hafi byrjað að líða. Tafir á afgreiðslu rökstuðnings til kæranda megi rekja til þeirra sérstöku aðstæðna sem hafi verið uppi í þjóðfélaginu vegna heimsfaraldurs, Covid-19.

Hvað varði staðhæfingu kæranda að velferðarsvið hafi ekki tekið á öllum kröfum og málsástæðum sé rétt að benda á að um sé að ræða umsókn um sérstakan húsnæðisstuðning og umsóknin einskorðist við þann tiltekna stuðning. Ekki sé um að ræða málsmeðferð þar sem umsækjandi leggi fram formkröfur varðandi afgreiðslu, til að mynda aðalkröfu eða varakröfu, líkt og um einkamál sé að ræða. Afgreiðsla umsóknar um sérstakan húsnæðisstuðning grundvallist því á umsókn einstaklings og ákvörðun um samþykki eða synjun byggist á fyrirliggjandi gögnum og upplýsingum, sem séu bæði matskenndar og ekki matskenndar. Upplýsingar sem ekki séu matskenndar séu meðal annars upplýsingar um tekjur umsækjanda en samkvæmt fjárhagsyfirliti kæranda sé hann yfir tekjumörkum og uppfyllti þar af leiðandi ekki ófrávíkjanleg skilyrði fyrir umræddum húsnæðisstuðningi. Velferðarsvið telji að öðrum athugasemdum kæranda hafi verið svarað á fyrri stigum málsins og vísar í því samhengi sérstaklega til bréfs þjónustumiðstöðvar, dags. 13. febrúar 2020, en þar séu sjónarmið velferðarsviðs rakin ítarlega.

IV.  Niðurstaða

Í máli þessu er ágreiningur um synjun Reykjavíkurborgar á umsókn kæranda frá 3. október 2018 um sérstakan húsnæðisstuðning. Umsókninni var synjað á þeirri forsendu að hann væri yfir tekjumörkum 5. tölul. 1. mgr. 3. gr. reglna Reykjavíkurborgar um sérstakan húsnæðisstuðning. Umfjöllun úrskurðarnefndarinnar mun einskorðast við hina kærðu ákvörðun frá 20. maí 2020, þ.e. eftir að fallist var á endurupptöku málsins í kjölfar erindis umboðsmanns Alþingis.

Kærandi krefst þess aðallega að honum verði ákveðinn sérstakur húsnæðisstuðningur frá og með 1. október 2018. Til vara krefst kærandi þess að Reykjavíkurborg geri honum kleift að leigja og búa í núverandi leiguíbúð sinni að C í Reykjavík, með sérstökum húsaleigubótum, sérstökum húsnæðisstuðningi, leigustyrk, lækkun leigu eða með öðrum hætti. Samkvæmt 1. gr. laga nr. 85/2015 um úrskurðarnefnd velferðarmála hefur úrskurðarnefndin það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana eftir því sem mælt er fyrir um í lögum sem kveða á um málskot til nefndarinnar. Hlutverk úrskurðarnefndarinnar er því að taka afstöðu til lögmætis tiltekinna kæranlegra ákvarðana. Engin stjórnvaldsákvörðun liggur fyrir um varakröfu kæranda og því fellur það utan valdsviðs nefndarinnar að taka afstöðu til hennar.

Kærandi hefur gert ýmsar athugasemdir við málsmeðferð Reykjavíkurborgar í máli hans. Ber þar fyrst að nefna að hin kærða ákvörðun hafi ekki verið rökstudd og því hafi hann þurft að kæra til úrskurðarnefndarinnar „óséða“ ákvörðun. Þá hafi veittur rökstuðningur verið ófullnægjandi. Samkvæmt 3. mgr. 58. gr. laga nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga skal kynna niðurstöðu mála eins fljótt og unnt er. Ef niðurstaða er umsækjanda óhagstæð skal hún skýrð og rökstudd og tilkynnt honum tryggilega. Í slíku tilfelli getur umsækjandi eða talsmaður hans krafist skriflegs rökstuðning. Þá segir í 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að í rökstuðningi skuli vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðun stjórnvalds er byggð á. Að því marki sem ákvörðun byggist á mati, skal í rökstuðningnum greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi hafi verið við matið. Í hinni kærðu ákvörðun frá 20. maí 2020 var kærandi upplýstur um staðfestingu áfrýjunarnefndar á synjun þjónustumiðstöðvar og vísað til 5. tölul. 1. mgr. 3. gr. reglna Reykjavíkurborgar um sérstakan húsnæðisstuðning. Í veittum rökstuðningi frá 22. júlí 2020 var einnig vísað til reglna Reykjavíkurborgar og að kærandi uppfylli ekki skilyrði til greiðslu húsnæðisbóta. Ekki er þar að finna frekari rökstuðning fyrir mati Reykjavíkurborgar á því að undanþáguákvæði 2. mgr. 18. gr. reglna um sérstakan húsnæðisstuðning væri ekki uppfyllt. Veittur rökstuðningur Reykjavíkurborgar var því ekki í samræmi við 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga. Úrskurðarnefndin fellst því á að annmarkar hafi verið á málsmeðferð Reykjavíkurborgar hvað þetta atriði varðar. Úrskurðarnefndin telur þó að úr þeim annmörkum hafi verið bætt gagnvart kæranda við málsmeðferð fyrir úrskurðarnefndinni þar sem Reykjavíkurborg veitti nánari rökstuðning undir rekstri málsins.

Hvað varðar tilvísun kæranda um að hann hafi þurft að kæra „óséða“ ákvörðun þá var kæranda leiðbeint um kæruheimild til úrskurðarnefndar velferðarmála en einnig um þann möguleika að fá nánari rökstuðning fyrir synjuninni. Fyrir liggur að kærandi kaus að gera hvort tveggja sama dag, eða þann 7. júní 2020, þrátt fyrir að þriggja mánaða kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar væri rétt nýhafinn. Þess ber að geta að samkvæmt 3. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga hefst kærufrestur ekki fyrr en rökstuðningur hefur verið tilkynntur aðila máls. Því verður ekki fallist á að kærandi hafi þurft að kæra til úrskurðarnefndarinnar „óséða“ ákvörðun. Úrskurðarnefndin telur hins vegar ástæðu til að gera athugasemd við þann drátt sem varð á því að Reykjavíkurborg veitti kæranda umbeðinn rökstuðning. Í 3. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga er lögfest sú regla að beiðni um rökstuðning skuli svarað innan 14 daga frá því að hún barst. Ljóst er að kærandi óskaði eftir rökstuðningi með bréfi, dags. 7. júní 2020, og ítrekaði þá beiðni tvívegis, eða 26. júní og 7. júlí 2020. Rökstuðningur Reykjavíkurborgar barst síðan með bréfi, dags. 22. júlí 2020. Beinir úrskurðarnefndin því til sveitarfélagsins að haga málsmeðferð sinni framvegis í samræmi við framangreinda lagaskyldu.

Þá hefur kærandi vísað til þess að Reykjavíkurborg hafi brotið gegn leiðbeiningarskyldu 7. gr. stjórnsýslulaga, rannsóknarreglu 10. gr., andmælareglu 13. gr. ásamt 15. og 19. gr. sömu laga. Að mati úrskurðarnefndarinnar gefa gögn málsins ekki til kynna að brotið hafi verið gegn þessum málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga eða að tilefni sé til sérstakra athugana eða umfjöllunar um þær.

Í IV. kafla laga nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga er að finna almenn ákvæði um rétt til félagsþjónustu á vegum sveitarfélaga. Þar segir í 12. gr. að sveitarfélag skuli sjá um að veita íbúum þjónustu og aðstoð samkvæmt lögunum og jafnframt tryggja að þeir geti séð fyrir sér og sínum. Aðstoð og þjónusta skal jöfnum höndum vera til þess fallin að bæta úr vanda og koma í veg fyrir að einstaklingar og fjölskyldur komist í þá aðstöðu að geta ekki ráðið fram úr málum sínum sjálf, sbr. 2. mgr. 12. gr. Með félagsþjónustu er átt við þjónustu, aðstoð og ráðgjöf, meðal annars í tengslum við húsnæðismál, sbr. 1. mgr. 2. gr. Samkvæmt 2. mgr. 45. gr. laga nr. 40/1991 skulu sveitarfélög veita sérstakan húsnæðisstuðning í samræmi við nánari reglur sem sveitarstjórn setur.

Reykjavíkurborg hefur sett reglur um sérstakan húsnæðisstuðning í samræmi við 2. mgr. 45. gr. laga nr. 40/1991 til útfærslu á þeirri þjónustu sem sveitarfélögum er skylt að veita samkvæmt 45. gr. laganna. Sérstakur húsnæðisstuðningur er fjárstuðningur til greiðslu á húsaleigu umfram húsnæðisbætur sem veittar eru á grundvelli laga nr. 75/2016 um húsnæðisbætur og ætlaður þeim fjölskyldum og einstaklingum sem ekki eru á annan hátt færir um að sjá sér fyrir húsnæði sökum lágra launa, þungrar framfærslubyrðar og félagslegra aðstæðna, sbr. 1. og 2. mgr. 1. gr. reglna Reykjavíkurborgar um sérstakan húsnæðisstuðning. Í 3. gr. reglnanna er kveðið á um skilyrði fyrir samþykki umsóknar og þarf umsækjandi að uppfylla öll skilyrði sem fram koma í 1.–6. tölul. 1. mgr. ákvæðisins. Þá þurfa skilyrðin að vera uppfyllt á meðan umsækjandi fær greiddan sérstakan húsnæðisstuðning.

Samkvæmt 5. tölul. 1. mgr. 3. gr. reglnanna verða samanlagðar tekjur umsækjanda og annarra heimilismanna, 18 ára og eldri, að vera undir efri tekjumörkum 5. gr. reglnanna. Þegar kærandi sótti um sérstakan húsnæðisstuðning voru efri tekjumörkin 377.354 kr. á mánuði miðað við einn heimilismann eins og á við í tilviki kæranda. Í 5. gr. reglnanna kemur einnig fram að miða skuli við sömu tekjur og liggi til grundvallar ákvörðun húsnæðisbóta hverju sinni og að með tekjum sé átt við allar tekjur samkvæmt II. kafla laga nr. 90/2003 um tekjuskatt, sbr. og 3. mgr. 17. gr. laga nr. 75/2016 um húsnæðisbætur. Þá segir í 3. mgr. 5. gr. reglnanna að sérstakur húsnæðisstuðningur falli niður við efri tekjumörk í hverju tilfelli en skerðist hlutfallslega upp að því marki. Umsókn kæranda var sem fyrr segir synjað á þeirri forsendu að tekjur hans væru yfir framangreindum tekjumörkum en að sögn Reykjavíkurborgar voru þær 437.715 kr. í umsóknarmánuðinum, október 2018, byggðar á þeim tekjuupplýsingum sem lágu fyrir hjá Íbúðalánasjóði við afgreiðslu húsnæðisbóta en samtenging er á milli tölvukerfa velferðarsviðs borgarinnar og Íbúðalánasjóðs, nú Húsnæðis- og mannvirkjastofnun, hvað varðar tekjuupplýsingar. Úrskurðarnefndin telur ekki ástæðu til að gera athugasemd við þá framkvæmd, enda er hún í samræmi við ákvæði 5. gr. reglna Reykjavíkurborgar um sérstakan húsnæðisstuðning.

Húsnæðiskostnaður kæranda hækkaði eftir milliflutning úr félagslegri leiguíbúð í aðra félagslega íbúð þar sem leiguverð var hærra. Kærandi fékk samþykktan milliflutning eftir að áfrýjunarnefnd velferðarráðs veitti undanþágu frá tekjumörkum c-liðar 4. gr. reglna um félagslegar leiguíbúðir og sérstakar húsaleigubætur í Reykjavík. Kærandi hefur vísað til þess að með þeirri undanþágu hafi hann haft réttmætar væntingar um að fá sérstakan húsnæðisstuðning. Úrskurðarnefndin getur ekki tekið undir þá afstöðu kæranda. Það að fá undanþágu frá reglum Reykjavíkurborgar um félagslegar leiguíbúðir leiðir ekki sjálfkrafa til þess að veitt sé undanþága frá öðrum reglum sveitarfélagsins. Slíkt er ávallt háð heildstæðu mati á aðstæðum á hverjum tíma fyrir sig. 

Í 2. mgr. 18. gr. reglna Reykjavíkurborgar um sérstakan húsnæðisstuðning kemur fram að velferðarráð Reykjavíkurborgar hafi heimild til að veita undanþágu frá reglunum ef sérstakar málefnalegar ástæður liggja fyrir og notandi fer fram á það með sérstakri beiðni til velferðarráðs Reykjavíkurborgar innan fjögurra vikna frá því að honum barst vitneskja um ákvörðun, en fyrir liggur að kærandi gerði það. Ekki er að finna nánari skýringar á því hvað teljist vera sérstakar málefnalegar ástæður. Af hálfu Reykjavíkurborgar hefur komið fram að litið hafi verið til eftirfarandi þátta vegna undanþágubeiðni kæranda:

1. Sérstakra ástæðna
2. Framfærslubyrðar
3. Húsnæðiskostnaðar
4. Félagslegra aðstæðna

Úrskurðarnefndin telur ekki ástæðu til að gera athugasemd við að Reykjavíkurborg setji sér slík viðmið og ekki verður séð að framangreind viðmið byggi á ómálefnalegum sjónarmiðum. Auk slíkra viðmiða verður að fara fram heildstætt mat á aðstæðum í hverju máli fyrir sig.

Við mat á sérstökum ástæðum leit Reykjavíkurborg til þess hvort um væri að ræða ástæðu sem hefði áhrif á stóran hóp einstaklinga eða fáa. Reykjavíkurborg taldi að hækkun á leiguverði vegna milliflutnings í stærra og dýrara húsnæði hefði áhrif á alla leigjendur í sömu stöðu og það því ekki talið til sérstakra ástæðna. Varðandi framfærslubyrði kæranda var litið til ráðstöfunartekna hans á mánuði að frádregnum föstum útgjöldum og af því mátti ráða að framfærslubyrði hans væri ekki sérstaklega þung þegar litið væri til annarra einstaklinga í sömu eða svipaðri stöðu. Við mat á húsnæðiskostnaði kæranda var litið til heildartekna og húsnæðiskostnaðar að frádregnum húsnæðisbótum. Húsnæðiskostnaður var þá 28% af heildartekjum sem Reykjavíkurborg mat ekki verulega íþyngjandi. Litið var til félagslegra aðstæðna kæranda og ekki talið að þær væru með þeim hætti að þær féllu undir skilgreiningu reglnanna á erfiðum félagslegum aðstæðum.

Í gögnum málsins liggja fyrir upplýsingar um ráðstöfunartekjur kæranda á mánuði að frádregnum föstum útgjöldum og húsnæðiskostnaði hans á þeim tíma sem umsókn var lögð fram. Kærandi hefur einnig sjálfur lagt fram yfirlit yfir tekjur og útgjöld á árinu 2018 og vísað til þess að Ríkisskattstjóri hafi veitt honum ívilnun á gjaldstofnum og opinberum gjöldum. Þá liggja fyrir upplýsingar um félagslegar aðstæður kæranda, sbr. greinargerð fyrir áfrýjunarnefnd velferðarráðs. Með hliðsjón af því og framangreindu mati Reykjavíkurborgar fellst úrskurðarnefndin ekki á að um sé að ræða sérstakar ástæður sem gefi tilefni til undanþágu frá reglum um sérstakan húsnæðisstuðning. Úrskurðarnefndin bendir á að samkvæmt almennum lögskýringarreglum ber að túlka undantekningar frá meginreglum þröngt.

Af gögnum málsins og afstöðu Reykjavíkurborgar verður ekki annað ráðið en að sveitarfélagið hafi lagt málefnaleg sjónarmið til grundvallar við mat sitt. Aðstæður kæranda voru rannsakaðar með fullnægjandi hætti og lagt einstaklingsbundið og heildstætt mat á þær. Úrskurðarnefndin telur ástæðu til að ítreka að það mat fór fram miðað við aðstæður kæranda á þeim tíma sem umsókn var lögð fram. Í þessu felst að ekki verður talið að brotið hafi verið gegn meðalhófs- og jafnræðisreglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Að því virtu og með vísan til framangreinds er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að staðfesta beri hina kærðu ákvörðun.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Reykjavíkurborgar, dags. 20. maí 2020, um að synja umsókn A, um sérstakan húsnæðisstuðning, er staðfest.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Kári Gunndórsson