Matsmál nr. 7/2004, úrskurður 11. júní 2015
Fimmtudaginn 11. júní 2015 var í ad hoc Matsnefnd eignarnámsbóta tekið fyrir matsmálið nr. 7/2004
Anna Lárusdóttir, Bolli Þór Bollason, Jón Lárusson og Óskar Lárusson
(eignarnámsþolar)
gegn
Vegagerðinni
(eignarnemi)
og kveðinn upp svohljóðandi
ú r s k u r ð u r :
I. Skipan ad hoc matsnefndar eignarnámsbóta:
Með bréfi innanríkisráðuneytisins, dags. 27. maí 2014, var Helgi Áss Grétarsson, dósent við Lagadeild Háskóla Íslands, „skipaður formaður ad hoc í matsnefnd eignarnámsbóta til þess að fara með beiðni um endurupptöku á úrskurði matsnefndar eignarnámsbóta frá 22. nóvember 2007 skv. beiðni frá Jóni Lárussyni 30. ágúst 2011“. Með stoð í 3. málslið 2. mgr. 2. gr. laga nr. 11/1973 um framkvæmd eignarnáms voru Hulda Rós Rúriksdóttir, hrl. og Ottó Björgvin Óskarsson, lögfræðingur, kvödd sem meðnefndarmenn til að annast meðferð málsins.
II. Aðild, umboðsmenn og kröfugerð:
Þetta mál lýtur að því hvort taka eigi upp úrskurð ad hoc matsnefndar eignarnámsbóta frá 22. nóvember 2007 þar sem því var hafnað að taka upp þann hluta úrskurðar matsnefndar eignarnámsbóta frá 1. nóvember 2004 í máli nr. 7/2004 að eignarnámsþoli málsins, Jóhanna Jónsdóttir, þá kt. 020422–5649, skyldi ekki fá greiddan kostnað við rekstur málsins úr hendi eignarnema, Vegagerðarinnar, kt. 680269–2899.
Í kjölfar andláts Jóhönnu Jónsdóttur 12. október 2009 erfðu Anna Lárusdóttir Ellerup, kt. 120740-7099, Bolli Þór Bollason, kt. 240247-4029, Jón Lárusson, kt. 290440-4329, og Óskar Lárusson, kt. 200942-3889, þau réttindi Jóhönnu sem mál þetta upphaflega spratt af. Áðurnefnd Anna, Bolli, Jón og Óskar eru eignarnámsþolar í máli þessu, sbr. umboð dags. 17. febrúar 2015. Í samræmi við umboð þetta hafa áðurnefndur Jón Lárusson og Björn Erlendsson, kt. 210545-3529, gætt hagsmuna eignarnámsþola í máli þessu. Í þessum úrskurði verður jafnan vísað til þeirra tveggja sem umboðsmanna eða tvímenninga. Vegagerðin er eignarnemi í þessu máli.
Eignarnemar krefjast þess að tekinn verði upp úrskurður sá sem ad hoc matsnefnd eignarnámsbóta felldi hinn 22. nóvember 2007 og í framhaldinu verði tekin til efnislegrar meðferðar krafa um að þeir fái greiddan málskostnað vegna reksturs máls nr. 7/2004 sem lauk með úrskurði matsnefndar eignarnámsbóta 1. nóvember 2004.
Eignarnemi krefst þess að því verði hafnað að taka upp úrskurð ad hoc matsnefndar eignarnámsbóta í máli nr. 7/2004 frá 22. nóvember 2007.
III. Málsatvik fram að skipan þessarar ad hoc matsnefndar:
Mál þetta á rætur sínar að rekja til þess að eignarnemi, Vegagerðin, breikkaði tiltekinn hluta Reykjanesbrautarinnar á árunum 2003–2004. Í þessari framkvæmd fólst m.a. að land, sem Hafnarfjarðarkaupstaður átti fór undir vegarlagninguna. Með stoð í þinglýstum skjölum taldi einn sameigenda jarðarinnar Selskarðs, (landnúmer 117901), Jóhanna Jónsdóttir, sig eiga beitarrétt í téðu landi Hafnarfjarðarkaupstaðar sem var 3.230 ha að stærð árið 2004 en hið eignarnumda var 6.7 ha spilda.
Eins og rakið er í úrskurði matsnefndar eignarnámsbóta frá 1. nóvember 2004 í máli nr. 7/2004 var hinn 18. desember 2003 þingfest mál á hendur Vegagerðinni fyrir hönd Jóhönnu Jónsdóttur vegna meints ólögmætis áðurrakinna vegaframkvæmda. Áður en að þeirri þingfestingu kom hafði sýslumaðurinn í Hafnarfirði hafnað þeirri kröfu að stöðva þessar framkvæmdir á landinu með vísan til þess að Hafnarfjarðarkaupstaður væri eigandi að því landsvæði sem um ræddi ásamt því að beit væri bönnuð á því svæði sem deilan lyti að, sbr. þágildandi 3. gr. reglugerðar nr. 596/1982 um búfjárhald í lögsagnarumdæmi Hafnarfjarðar. Dómsmál Jóhönnu Jónsdóttur á hendur Vegagerðinni var fellt niður í þinghaldi hinn 14. apríl 2004 með bókun þar sem m.a. kom fram að Vegagerðin teldi að beitarréttur Jóhönnu hafi ekki verið nýttur svo að fjárhagslega þýðingu gæti haft fyrir hana, ásamt því að ekki hafi mátt nýta beitarréttinn vegna opinberra reglna um beit og skipulagsmál. Jafnframt kom fram í bókuninni að stefnandi, Jóhanna Jónsdóttir, teldi nauðsynlegt að bera ágreining aðila upp fyrir matsnefnd eignarnámsbóta.
Í úrskurði matsnefndar eignarnámsbóta 1. nóvember 2004 í máli nr. 7/2004 kom m.a. fram það mat nefndarinnar að allur vafi léki á eðli og umfangi og jafnvel tilvist þeirra réttinda sem eignarnámsþoli kallaði eftir. Enn fremur kom fram í úrskurðinum að eins og aðstæðum væri og hafi verið háttað, á því svæði sem var eignarnumið, yrði ekki séð að þótt Hafnarfjarðarkaupstaður, sem landeigandi, hafi látið 6,7 ha af 3.230 ha landi af hendi til Vegagerðarinnar hafi það haft nokkur áhrif á nýtingu beitarréttar eignarnámsþola málsins. Með vísan til þessa og atvika að öðru leyti, var komist að þeirri niðurstöðu að eignarnámsþola bæri engar bætur úr hendi Vegagerðarinnar vegna umþrættrar vegaframkvæmdar. Í máli sem laut að sambærilegum atvikum komst ad hoc matsnefnd eignarnámsbóta einnig að þeirri niðurstöðu, í úrskurði kveðnum upp 28. mars 2007 í máli nr. 11/2006, að eignarnámsþolar þess máls ættu ekki rétt til eignarnámsbóta en í þessu síðastnefnda máli var Jóhanna ekki eini aðili málsins af hálfu eignarnámsþola.
Í þessu máli er ekki deilt um efnislegar niðurstöður úrskurðanna frá 1. nóvember 2004 og 28. mars 2007 þar sem synjað var um greiðslu eignarnámsbóta. Ágreiningsefni þessa máls lýtur að þeirri niðurstöðu í úrskurðinum frá 1. nóvember 2004 að eignarnámsþoli málsins, Jóhanna Jónsdóttir, ætti ekki rétt til greiðslu kostnaðar af rekstri málsins fyrir matsnefnd eignarnámsbóta og skyldi hún því bera sjálf kostnað sinn vegna málsins.
Sú niðurstaða, að hafna kröfu eignarnámsþola um greiðslu kostnaðar af rekstri málsins, var borin undir embætti umboðsmanns Alþingis með kvörtun sem send var fyrir hönd eignarnámsþola með bréfi, dags. 10. janúar 2005.
Með bréfi til matsnefndar eignarnámsbóta, dags. 14. febrúar 2005, óskaði umboðsmaður eftir nánari skýringum á niðurstöðu nefndarinnar um málskostnað með vísan til lokamálsliðar 11. gr. laga nr. 11/ 1973 um framkvæmd eignarnáms en téður málsliður kveður á um að eignarnemi skuli greiða eignarnámsþola endurgjald vegna þess kostnaðar, sem eignarnámsþoli hefur haft af rekstri matsmáls og hæfilegur verður talinn. Óskaði umboðsmaður m.a. eftir afstöðu matsnefndar til þess hver hefði verið skilningur nefndarinnar á lokamálslið 11. gr. laga nr. 11/1973 og hvort sá skilningur væri í samræmi við orðalag og efni lokamálsliðar 11. gr. laga nr. 11/1973.
Með bréfi, dags. 13. júní 2005, svaraði varaformaður nefndarinnar, sem stóð að úrskurðinum 1. nóvember 2004 sem formaður, erindi umboðsmanns þannig:
„Ég tel að aðili missi ekki rétt sinn skv. nefndum lokamálslið 11. gr. laga um framkvæmd eignarnáms enda þótt nefndin telji að skilyrði skorti til að greiða honum eignarnámsbætur. Við nánari athugun málsatvika og stöðu eignarnámsþola svo og þegar litið er til álits yðar frá 23. desember 2002 í máli nr. 3541/2002 tel ég að rétt sé að matsnefnd eignarnámsbóta endurupptaki þennan þátt málsins og taki rökstudda afstöðu til kröfu eignarnámsþola um málskostnað í þessu máli.“
Hinn 27. júní 2005 lauk umboðsmaður umfjöllun um kvörtun þáverandi eignarnámsþola með vísan til a-liðar 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997 um umboðsmann Alþingis.
Hinn 27. október 2006 var þess krafist af hálfu þáverandi eignarnámsþola að nefndin tæki fyrir kröfu hans um málskostnað.
Með bréfi til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins 29. nóvember 2006 var þess óskað af hálfu matsnefndar eignarnámsbóta að skipaður yrði formaður ad hoc til meðferðar málsins og hinn 4. desember 2006 var Steingrímur Gautur Kristjánsson hrl. skipaður formaður ad hoc ,,til þess að endurupptaka mál nr. 7/2004 og ákvarða á ný málskostnaðarþátt málsins”, eins og sagði í skipunarbréfi ráðuneytisins.
Ad hoc matsnefnd eignarnámsbóta, sem áðurnefndur Steingrímur stýrði, kvað upp sinn úrskurð 22. nóvember 2007. Niðurstaða meirihluta nefndarinnar var sú að hafna beiðni eignarnámsþola, Jóhönnu Jónsdóttur, um að taka upp þann hluta úrskurðarins frá 1. nóvember 2004 er laut að greiðslu málskostnaðar. Einn nefndarmaður taldi að eignarnámsþola bæri að fá greiddan málskostnað vegna reksturs máls nr. 7/2004.
Af tölvupósti skrifstofustjóra dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, Hjalta Zóphóníassonar, til Björns Erlendssonar, dags. 30. janúar 2008, má ráða að bæði Björn Erlendsson og Jón Lárusson hafi talið úrskurð þennan rangan og óskað eftir því að málið yrði skoðað betur en eftirfarandi kom m.a. fram í téðum tölvupósti skrifstofustjórans:
„Ríkislögmanni er einungis ætlað að fara yfir stöðuna sem upp kom í málinu, eftir að ljóst varð að Steingrímur Gautur Kristjánsson, lögmaður, vann ekki það verk sem fyrir hann var lagt, og leiðbeina okkur um framhaldið.“
Með skipunarbréfi innanríkisráðuneytisins til formanns þessarar ad hoc matsnefndar eignarnámsbóta, dags. 27. maí 2014, fylgdu engin gögn sem upplýstu hvaða samskipti áðurnefndir Björn Erlendsson og Jón Lárusson, sem málsvarar Jóhönnu Jónsdóttur, hefðu haft við stjórnvöld vegna máls þessa á tímabilinu 31. janúar 2008 til og með 30. ágúst 2011, sbr. lýsingu sem fram kemur í IV. kafla úrskurðarins er lýtur að þeim gögnum og upplýsingum sem aflað hefur verið við meðferð málsins um samskipti tvímenningana við stjórnvöld á þessu tímabili.
Á hinn bóginn liggur fyrir afrit af tölvupósti sem sendur var fyrir hönd Jóns Lárussonar og er dags. 30. ágúst 2011 en virðist hins vegar hafa verið sendur 14. ágúst 2011 frá netfangi Björns Erlendssonar.
Í téðum tölvupósti var fullyrt að áðurnefndur skrifstofustjóri ráðuneytisins, Hjalti Zóphóníasson, hefði upplýst Jón Lárusson „um að málefni Selskarðs yrðu tekin fyrir hjá ráðuneytinu og að leiðréttingar yrðu gerðar hvað það varðar að ekki var farið að lögum í úrskurðum matsnefnda eignarnámsbóta“. Í kjölfar þessa tölvupósts höfðu tvímenningarnir og ráðuneytið áframhaldandi samskipti í formi bréfa og tölvupósta þar til að innanríkisráðuneytið ritaði þeim bréf, dags. 21. ágúst 2012, þar sem fram kom að ráðuneytið liti svo á að með áðurnefndum tölvupósti, dags. 30. ágúst 2011, fælist beiðni um endurupptöku úrskurðarins frá 22. nóvember 2007.
Framhald málsins varð síðan á þann veg að ráðuneytið ritaði bréf til Helga Jóhannessonar, hrl., formanns matsnefndar eignarnámsbóta, dags. 4. september 2012. Af efni þess bréfs má ráða að ráðuneytið hafi gert tvímenningunum grein fyrir því „að breytingar á niðurstöðu nefndarinnar hvað varðaði kostnað við rekstur mála fyrir nefndinni verði einungis gerðar af nefndinni sjálfri en ekki ráðuneytinu og erindi þeirra eigi að taka til meðferðar hjá nefndinni“. Jafnframt kom fram í þessu bréfi ráðuneytisins að umboðsmennirnir báðir, sem beiðendur þess að málið yrði tekið upp að nýju, teldu að Helgi, sem formaður nefndarinnar, væri „vanhæfur til að fjalla um mál þeirra“. Að lokum kom fram í bréfi ráðuneytisins að matsnefnd eignarnámsbóta væri sjálfstæð stjórnsýslunefnd og því væri það „ekki í valdi ráðuneytisins að taka ákvarðanir um hæfi nefndarmanna“.
Þetta bréf ráðuneytisins áframsendi formaður matsnefndarinnar til varaformanns hennar, sbr. bréf formannsins, dags. 5. september 2012. Áframsending erindisins studdist við þau rök að varaformaðurinn hefði farið með málið á sínum tíma og því væri nærtækast að hann tæki afstöðu til erindisins. Að loknum frekari bréfasamskiptum lýsti varaformaður nefndarinnar, Allan Vagn Magnússon, sig vanhæfan til að fara með málið með tölvupósti til innanríkisráðuneytisins, dags. 25. júní 2013.
Bréfasendingar af hálfu umboðsmannanna til innanríkisráðuneytisins héldu áfram eftir að ljóst varð að bæði formaður matsnefndar eignarnámsbóta og varaformaður nefndarinnar töldu sig vanhæfa til að taka efnislega á endurupptökubeiðninni frá ágúst 2011. Sem dæmi um þessar bréfasendingar má benda á tölvupósta Björns Erlendssonar til Bryndísar Helgadóttur, skrifstofustjóra innanríkisráðuneytisins, dags. 1. október 2013, 5. nóvember 2013, 15. desember 2013 og 25. apríl 2014.
Með hliðsjón af áðurröktum samskiptum afréð innanríkisráðuneytið að lokum, eins og áður segir, að skipa Helga Áss Grétarsson, dósent við Lagadeild Háskóla Íslands, ad hoc formann matsnefndar eignarnámsbóta „til þess að fara með beiðni um endurupptöku á úrskurði matsnefndar eignarnámsbóta frá 22. nóvember 2007 skv. beiðni frá Jóni Lárussyni 30. ágúst 2011“.
IV. Meðferð málsins fyrir þessari ad hoc matsnefnd:
Þessi ad hoc matsnefnd eignarnámsbóta hefur haldið sjö fundi og var sá fyrsti haldinn 6. júní 2014. Með bréfi nefndarinnar, dags. 10. júní 2014, til áðurnefndra Björns og Jóns, var óskað eftir skriflegri greinargerð þeirra í málinu, enda mætti draga þá ályktun af fyrirliggjandi gögnum málsins að þeir „hafi verið málsvarar þess eignarnámsþola sem átti hagsmuna að gæta“ í matsmáli nr. 7/2004. Í bréfi nefndarinnar var m.a. óskað eftir því að í greinargerð þeirra kæmu fram upplýsingar um eignarnámsþola, hver eða hverjir flyttu mál fyrir hans hönd og hverjar væru kröfur eignarnámsþola.
Að beiðni Björns og Jóns var frestur þeirra til að skila greinargerð í málinu framlengdur til 15. september 2014. Þessu til viðbótar var, að beiðni þeirra, haldinn fundur hinn 20. ágúst 2014 með þeim og nefndarmönnum þessarar ad hoc matsnefndar eignarnámsbóta. Niðurstaða fundarins var m.a. sú að afmarka ætti ágreiningsefni málsins í tvo þætti, þ.e. að fyrst bæri nefndinni að úrskurða um það hvort taka ætti málið fyrir að nýju og eingöngu ef niðurstaðan yrði sú að taka skyldi málið upp, yrði rekið sérstakt mál um efnishlið þess.
Eftir að skrifleg greinargerð tvímenninganna barst formanni nefndarinnar 14. september 2014, var Vegagerðinni gefinn kostur á að tjá sig um framlögð gögn málsins og barst skrifleg greinargerð Vegagerðarinnar 31. október 2014.
Í kjölfar þess að hinar tvær skriflegu greinargerðir lágu fyrir í málinu taldi nefndin nauðsynlegt, áður en lengra yrði haldið, að Björn og Jón gerðu grein fyrir, annars vegar með hvaða hætti þeir hefðu umboð til að sinna hagsmunagæslu fyrir þá sem teldu sig vera eignarnámsþola í málinu og hins vegar, hvaða gögn væru til staðar um samskipti þeirra við stjórnvöld frá því að áðurnefndur úrskurður var felldur 22. nóvember 2007 til þess tíma að beiðni um endurupptöku var sett fram í ágúst 2011. Fyrirspurnum nefndarinnar um þessi atriði var komið á framfæri með bréfum hennar, dags. 20. nóvember 2014 og 27. nóvember 2014.
Nefndinni bárust svör Björns og Jóns með bréfum þeirra, dags. 9. desember og 16. desember 2014. Vegagerðinni var veittur kostur á að svara efni fyrra bréfsins og bárust athugasemdir Vegagerðarinnar 17. desember síðastliðinn. Vegagerðin taldi ekki þörf á að svara því efnislega sem fram kom í bréfi þeirra frá 16. desember 2014.
Þar sem nefndin taldi enn óupplýst hver væri með réttu eignarnámsþoli í málinu og hver hefði með sannanlegum hætti umboð til að reka málið áfram fyrir nefndinni fyrir hönd eignarnámsþola voru fyrri fyrirspurnir nefndarinnar ítrekaðar til Björns og Jóns, sbr. bréf nefndarinnar til þeirra tveggja, dags. 19. desember 2014.
Nánar tiltekið óskaði nefndin eftir því, annars vegar, að tvímenningarnir reiddu fram upplýsingar um hverjir færu með eignarhlut Jóhönnu Jónsdóttur í jörðinni Selskarði eftir andlát hennar og hvert væri eignarhlutfall hvers sameigenda og hins vegar, að þeir framvísuðu skriflegu umboði frá þeim sem leiddu eignarheimildir sínar frá Jóhönnu Jónsdóttur þar sem fram kæmi að tvímenningarnir rækju mál þetta fyrir nefndinni. Þessu til viðbótar var ítrekuð beiðni um að Björn og Jón reiddu fram þau gögn sem þeir hefðu um samskipti þeirra tveggja við stjórnvöld vegna ágreiningsefni málsins og sem áttu sér stað á tímabilinu 31. janúar 2008 til og með 14. ágúst 2011.
Svör Björns og Jóns við þessum fyrirspurnum bárust nefndinni 4. janúar 2015, sbr. bréf þeirra dags. 3. janúar 2015. Í bréfinu kom fram að þeir teldu sig þá þegar hafa svarað áðurröktum fyrirspurnum nefndarinnar og bentu á að Jóhanna Jónsdóttir hefði verið eignarnámsþoli í máli nr. 7/2004, sem lokið hefði verið með úrskurðum frá 1. nóvember 2004 og 22. nóvember 2007. Í þeim málum hefði sonur hennar, Jón Lárusson, haft fullt og ótakmarkað umboð hennar til að reka málið og til að veita öðrum umboð til að vinna að málinu með sér. Á grundvelli þessa hefði Björn Erlendsson m.a. haft umboð til að vinna í málinu, enda hefði hann verið að gæta óskiptra hagsmuna eigenda jarðarinnar og lögbýlisins Selskarðs. Þá væri ekki verið að ráðstafa eignum sameigenda jarðarinnar á nokkurn hátt. Með þessum svörum fylgdu tvö umboð sem stöfuðu frá Jóhönnu Jónsdóttur og Jóni Lárussyni, dags. 20. júlí 2004 og 21. júlí 2004. Samkvæmt þriðja umboðinu, sem var dags. 25. október 2004, var Birni Erlendssyni veitt umboð til að sinna hagsmunagæslu fyrir tiltekna þrjá sameigendur jarðarinnar Selskarðs, þeirra Halldóru Erlendsdóttur, Hákons Erlendssonar og Jóns Erlendssonar.
Þessu til viðbótar kom fram í áðurnefndu bréfi Björns og Jóns, dags. 3. janúar 2015, að sá síðarnefndi hefði ritað innanríkisráðuneytinu bréf, dags. 30. ágúst 2011, „þar sem ég upplýsti um fundi og samtöl við Hjalta Zóphóníasson hjá ráðuneytinu á tímabilinu 31. janúar 2008 t.o.m. 14. ágúst 2011. Þess ber að geta að á þessu tímabili átti ég og Björn mörg samtöl og fundi með Hjalta. Þetta kemur einnig fram í dagbókum í okkar vörslu. Auk þess áttu undirritaðir Jón og Björn marga fundi og samtöl sín á milli á þessum tíma og leituðu álits annarra eigenda og lögmanna.“
Að mati nefndarinnar voru framanrakin svör tvímenninganna frá 3. janúar 2015 ófullnægjandi, þ.e. að ekki hafi verið sýnt fram á það með sannanlegum hætti að þeir hefðu heimildir til að reka málið fyrir nefndinni fyrir hönd þeirra sem með réttu gætu talist eignarnámsþolar í því máli sem lauk með úrskurði frá 22. nóvember 2007. Þessi afstaða nefndarinnar var útskýrð nánar í bréfi, dags. 16. janúar 2015. Þar kom fram í fyrsta lagi, að upphaflegi eignarnámsþolinn væri látinn og það væri enn óútskýrt hvaða aðilar hefðu erft hennar eignarhlut í Selskarði og gætu þannig með réttu tekið stöðu hennar sem aðili í þessu máli. Í öðru lagi hefðu umboð, sem stöfuðu frá látinni manneskju og væru orðin meira en tíu ára gömul, enga þýðingu í málinu. Önnur umboð sem lögð hefðu verið fram í málinu stöfuðu ekki frá þeim sem leiddu eignarheimildir sínar yfir Selskarði frá Jóhönnu Jónsdóttur. Gildi þeirra í þessu máli væri því ekkert.
Áréttað var í bréfi nefndarinnar til tvímenninganna að stjórnvald ætti rétt á því að fá í hendur fullnægjandi gögn um það fyrir hvern umboðsmaður kæmi fram fyrir, en slíkt umboð lægi ekki fyrir í málinu. Það var því áfram óskað eftir því að skriflegu umboði væri framvísað frá þeim sem leiða eignarheimildir sínar frá Jóhönnu Jónsdóttur þar sem fram kæmi samþykki þeirra um að Björn Erlendsson og Jón Lárusson rækju mál þetta fyrir nefndinni.
Að fengnum framlengdum fresti til að svara þeim fyrirspurnum sem fram komu í bréfi matsnefndarinnar, dags. 16. janúar 2015, barst nefndinni svar frá Birni Erlendssyni og Jóni Lárussyni, 20. febrúar 2015. Í svarinu var vísað til umboðs, dags. 17. febrúar 2015 en af því umboði má leiða að þrír af fjórum erfingjum Jóhönnu Jónsdóttur hafa veitt Jóni Lárussyni, fjórða erfingjanum, umboð til að sinna hagsmunagæslu fyrir sína hönd vegna eignarhaldsins á Selskarði, m.a. til að reka mál fyrir þar til bærum stjórnvöldum, svo sem vegna úrskurða matsnefndar eignarnámsbóta frá 1. nóvember 2004 og 22. nóvember 2007. Enn fremur kom fram í umboðinu að Jóni væri heimilt að veita öðrum umboð til að starfa með sér í þeim málum sem meta ætti.
Tilgangur þess að rekja framanrakin bréfaskipti nefndarinnar við Björn og Jón er að lýsa hversu langt ferli það var að afla viðhlítandi upplýsinga frá þeim um hver væri eignarnámsþoli og hver hefði heimild til að flytja mál hans fyrir nefndinni en af hálfu nefndarinnar var fyrst farið fram á þessar upplýsingar með áðurnefndu bréfi hennar til þeirra, dags. 10. júní 2014. Þessu til viðbótar var við meðferð málsins fyrir nefndinni reynt eins og kostur var að afla upplýsinga og gagna um samskipti þeirra við stjórnvöld á tímabilinu 31. janúar 2008 til og með ágúst 2011. Þeim var gefinn kostur á að reiða slíkar upplýsingar fram, sbr. bréf nefndarinnar til þeirra dags. 20. nóvember 2014 og 19. desember 2014. Svör við þessum fyrirspurnum nefndarinnar bárust með bréfum þeirra, dags. 9. desember 2014, 16. desember 2014 og 3. janúar 2015. Í þessum svörum þeirra fólst engin framlagning gagna þótt nefndin hefði óskað eftir slíku.
Efnislega kom fram í fyrrnefndum bréfum Björns og Jóns í desember 2014 og janúar 2015 að með endurupptökubeiðni Jóns frá 30. ágúst 2011 hefði hann vísað í marga fundi með Hjalta Zóphóníassyni, þáverandi skrifstofustjóra dóms- og kirkjumálaráðuneytisins. Auk þess hefðu verið ýmis samskipti við Eyvind Gunnarsson, lögfræðing, og hann m.a. mætt á fundi í ráðuneytinu með þeim. Þessu til viðbótar var bent á að þeir hefðu átt mörg símtöl við ráðuneytið á áðurnefndu tímabili ásamt því að þeir hefðu leitað „álits annarra eigenda og lögmanna“, eins og segir í bréfi þeirra, dags. 3. janúar 2015. Enn fremur hafa Björn og Jón bent á að upplýsingar um tölvupóstsamskipti sín við stjórnvöld á þessu tímabili væru eingöngu til á „back-up“ diskum og í usb-tengjum, „þ.e. afrit 2. september 2008, 20. júní 2009, 18. maí 2010 og 8. mars 2014“, eins og segir í bréfi þeirra til nefndarinnar, dags. 9. desember 2014. Þessar upplýsingar voru ítrekaðar í bréfi umboðsmannanna til nefndarinnar, dags. 4. maí 2015 og má ráða af málflutningi þeirra um þetta atriði að útvega þyrfti sérfræðiþjónustu til að afla þessara gagna.
Í ljósi þess að Björn og Jón áttu frumkvæðið að því að mál þetta yrði tekið fyrir að nýju hjá ad hoc matsnefnd eignarnámsbóta, er sú krafa eðlileg að þeir reiði fram gögn sem nefndin óskar eftir að þeir afli. Enga þýðingu hefur í þessu sambandi hvort þeir þurfi að leita eftir sérfræðiþjónustu til að ná í umbeðin gögn.
Af þessu leiðir að fyrir lá í janúar 2015 að skortur væri á gögnum sem vörpuðu ljósi á samskipti tvímenninganna við stjórnvöld á tímabilinu 31. janúar 2008 til og ágúst 2011.
Í ljósi þessarar stöðu og með vísan til rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, óskaði formaður þessarar ad hoc matsnefndar eftir því við Bryndísi Helgadóttur, skrifstofustjóra í innanríkisráðuneytinu, að ráðuneytið aflaði gagna sem gætu varpað ljósi á samskipti ráðuneytisins við tvímenningana vegna ágreiningsefnis þessa máls, sbr. tölvupóst formannsins til Bryndísar, dags. 16. janúar 2015. Með tölvupósti Bryndísar Helgadóttur, skrifstofustjóra, dags. 26. mars 2015, barst endanlegt svar ráðuneytisins við þessari fyrirspurn.
Í svari ráðuneytisins kom m.a. fram að áðurnefndur Hjalti Zóphóníasson hefði látið af störfum hjá ráðuneytinu í árslok 2010 og að hann hefði upplýst áðurnefnda Bryndísi um að Björn og Jón hefðu verið í símasambandi við hann á nefndu tímabili ásamt því að þeir hefðu komið í ráðuneytið til að ræða málið. Þessi samskipti eru hins vegar hvergi skráð. Fyrir utan þessar upplýsingar reiddi ráðuneytið fram tölvupóst frá áðurnefndum Eyvindi Gunnarssyni til fyrrnefndrar Bryndísar sem barst 8. júní 2011 þar sem fram kemur m.a. að Björn og Jón þrýstu á um „niðurstöðu í málinu um ákvörðun málskostnaðar vegna málsmeðferðar fyrir matsnefnd eignarnámsbóta“.
Að fengnum þessum svörum ráðuneytisins var það áfram mat nefndarinnar að ekki væri nægjanlega upplýst með hvaða hætti samskiptum umboðsmannanna tveggja við þar til bær stjórnvöld, útaf þessu máli, hafi verið háttað á tímabilinu frá og með lokum janúar 2008 til og með júní 2011. Á þessum forsendum var haft samband við Hjalta Zóphóníasson og í framhaldinu mætti hann á fund nefndarinnar 10. apríl 2015. Fram kom á þeim fundi að Hjalti væri þeirrar skoðunar að Björn Erlendsson og Jón Lárusson hefðu að jafnaði haft samband við sig um fjórum sinnum á ári á tímabilinu frá janúar 2008 til ársloka 2010. Jafnframt minntist Hjalti þess að þeir hefðu upplýst sig um andlát Jóhönnu Jónsdóttur en á engum stigum málsins hefðu þeir framvísað skriflegu umboði nýrra eigenda að eignarhluta Jóhönnu fyrir málarekstri sínum gagnvart ráðuneytinu. Að mati Hjalta var tvímenningunum leiðbeint um að leita til sjálfrar matsnefndar eignarnámsbóta til að fá hlut eigenda Selskarðs bættan í málinu. Þannig var það skoðun Hjalta að þeir hefðu verið upplýstir um þá stöðu að ákvörðun um endurupptöku málsins væri ekki í höndum ráðuneytisins heldur þyrfti matsnefnd eignarnámsbóta að taka ákvörðun um slíka endurupptöku. Hjalti ítrekaði að öll samskipti sín við tvímenningana hefðu verið munnleg og að ekkert væri skráð um þau enda hafi, að mati Hjalta, engin ákvörðun verið tekin í málinu sem hefði haft bindandi áhrif að lögum. Jafnframt kom fram að það væri skoðun Hjalta að Björn og Jón hefðu ekki sýnt af sér tómlæti í þessu máli.
Fyrir utan að fá Hjalta á fund nefndarinnar hafði formaður þessar ad hoc matsnefndar símasamband við Helga Jóhannesson, formann matsnefndar eignarnámsbóta, hinn 13. apríl 2015. Fram kom í því símtali að á tímabilinu janúar 2008 til og með júní 2011 hafi Helga, sem formanni matsnefndar eignarnámsbóta, ekki borist formleg beiðni um að taka upp áðurnefndan úrskurð frá 22. nóvember 2007. Hann staðfesti einnig að erindi um slíka endurupptöku hafi verið áframsent af sér til varaformanns nefndarinnar í byrjun september 2012.
Þegar fyrir lá að nefndin hafði aflað framanrakinna upplýsinga frá innanríkisráðuneytinu, Hjalta Zóphóníassyni og Helga Jóhannessyni, gaf hún aðilum kost á að tjá sig um þær, sbr. bréf nefndarinnar til umboðsmanna eignarnámsþola og eignarnema, dags. 14. apríl 2015. Engin viðbrögð bárust frá eignarnema við þessu bréfi en að fenginni beiðni umboðsmanna eignarnámsþola var báðum aðilum málsins gefinn kostur á að svara bréfi nefndarinnar eigi síðar en 18. maí síðastliðinn. Umboðsmenn eignarnámsþola svöruðu þessu erindi nefndarinnar, sbr. bréf þeirra, dags. 4. maí 2015.
V. Sjónarmið eignarnámsþola:
Í áðurnefndri greinargerð Björn Erlendssonar og Jóns Lárussonar, dags. 14. september 2014, er fullyrt að „alltaf hafi það komið fram í umræðum að leiðrétta beri úrskurði nr. 7/2004 frá 1. nóvember 2004 og 22. nóvember 2007 þar sem ekkert endurgjald var metið þrátt fyrir skýr lagafyrirmæli í 11. gr. laga nr. 11 frá 1973 hvað skuli gera“. Enn fremur bæri að meta endurgjaldið þar sem málið væri sambærilegt öðrum málum þar sem öll skilyrði laga um viðurkennd eignarréttindi væru uppfyllt og um mál sem tekið væri fyrir hjá matsnefndinni. Þessu til viðbótar var því haldið fram í greinargerðinni að ráðuneytið hafi upplýst að formaður matsnefndar í matsmálinu 2007 hafi ekki unnið það verk sem fyrir hann var lagt. Að öðru leyti var í greinargerðinni vísað til fyrirliggjandi gagna.
Þessu til viðbótar hafa Björn og Jón bent á, sbr. bréf þeirra, dags. 16. desember 2014, að „þeir hafi þurft að vinna kauplausir við að verja eignir [sínar] meðan þeir sem eiga að sjá til þess að lögum og reglum sé framfylgt hafa verið á fullu kaupi. Jafnræði hefur því ekki verið til staðar.“ Þeir vísa jafnframt í þessu sambandi til þess að þeir beri enga ábyrgð á því „hvernig fór í málunum og að þau skulu hafa haldið áfram svona lengi án leiðréttingar“.
Jafnframt var í bréfi tvímenninganna, dags. 3. janúar 2015, fullyrðingu Vegagerðarinnar hafnað um að eignarnámsþolar hafi dregið málið á langinn þar eð það væri „bæði fjarstæðukennt og langsótt að ætla eignarnámsþolum að hafa hag af því að draga málið á langinn“.
Enn fremur kom fram í bréfi umboðsmannanna tveggja, dags. 4. maí síðastliðinn, að þeir hefðu, „nánast sleitulaust verið að vinna í málinu s.l. 11 ár eða frá því að undirbúningur vegna matsmálsins nr. 7/2004 frá 1. nóvember 2004 hófst og getum við sannað það og sýnt fram á tímafjölda þegar út í það verður farið. Við höfum ekki sýnt neitt tómlæti nema síður sé.“ Jafnframt kom fram í bréfi þeirra að Helgi Jóhannesson, formaður matsnefndar eignarnámsbóta, og Allan Vagn Magnússon, varaformaður nefndarinnar, hefðu lýst sig vanhæfa í málinu, sbr. bréf, „dags. 27. apríl 2006 til dómsmálaráðuneytisins“. Helgi hefði því verið vanhæfur til að fjalla um þetta mál og „því ekkert tilefni til að hafa samband við hann“. Auk þess hafi þeir oft reynt að ná símasambandi við fólk vegna málsins „en það gekk erfiðlega vegna þess að fólk var ekki við eða á fundum“.
VI. Sjónarmið eignarnema:
Í greinargerð Vegagerðarinnar, dags. 30. október 2014, eru málavextir stuttlega raktir og bent á að hin efnislega niðurstaða í úrskurðinum frá 1. nóvember 2004 hafi verið sú að eignarnámsþola bæri engar bætur úr hendi Vegagerðarinnar vegna framkvæmdanna og að sú niðurstaða hafi m.a. byggt á því að allur vafi hafi leikið á um eðli, umfang og tilvist þeirra réttinda sem eignarnámsþoli væri að kalla eftir. Þannig væru heimildarskjöl ekki skýr ásamt því að umræddur beitarréttur hefði ekki verið nýttur í áratugi og ekki hafi verið lögð fram gögn til stuðnings um framtíðarnýtingu réttarins. Enn fremur hefði það verið niðurstaða nefndarinnar að óhæfilegt væri, eins og málum væri háttað, að Vegagerðinni yrði gert að greiða kostnað eignarnámsþola vegna málsins og skuli hann því sjálfur bera kostnað sinn vegna rekstrar málsins.
Einnig kemur fram í greinargerð Vegagerðarinnar að einungis sé hægt að taka upp mál að nýju eftir að stjórnvald hefur tekið ákvörðun um málið og tilkynnt um hana, að slík endurupptaka samræmist lögum og að ákvörðunin verði tekin af sama stjórnvaldi. Í þessu máli hafi legið fyrir að ákvörðun um endurupptöku máls uppfylli ekki skilyrði 2. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga þegar af þeirri ástæðu að meira en þrír mánuðir væru liðnir frá því að aðilum hafi verið tilkynnt um niðurstöðu máls og að ekki hafi legið fyrir samþykki frá aðilum máls fyrir endurupptöku. Beiðni um endurupptöku í máli þessu hafi ekki komið fram fyrr en 30. ágúst 2011, tæpum fjórum árum eftir úrskurð ad hoc matsnefndarinnar. Af þessum sökum væru allir frestir löngu liðnir ásamt því að tekið væri fram í 2. ml. 2. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga að mál yrði ekki tekið upp að nýju ef ár er liðið frá tímamörkum í greininni nema að veigamiklar ástæður mæli með því. Þá hafi eignarnámsþoli ekki sýnt fram á með neinum hætti að uppfyllt væru skilyrði 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga þar sem áskilið væri að ákvörðun hafi annaðhvort byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum eða á atvikum sem breyst hafa verulega frá því að ákvörðun var tekin.
Af hálfu Vegagerðarinnar var bent á að í úrskurðinum frá 1. nóvember 2004 hafi matsnefndin talið hæfilegt að málskostnaðurinn væri enginn eins og málsatvikum væri háttað. Þetta mat hafi stuðst við þá staðreynd að ekki hafi verið sýnt fram á í málinu að eignarnámið hafi raskað hagsmunum eigenda Selskarðs. Þessu mati nefndarinnar lýsir Vegagerðin sig sammála og telur hún að við því mati verði ekki hróflað nema með lögbundnum hætti. Jafnframt geri lög ráð fyrir ákveðnum tímafrestum til að fá úrskurði endurmetna en þeir hafi ekki verið nýttir af hálfu eignarnámsþola eins og bersýnilega hafi komið í ljós í úrskurði nefndarinnar frá 22. nóvember 2007.
Að lokum benti Vegagerðin á að ef aðrir möguleikar væru skoðaðir til að taka málið upp mætti nefna 25. gr. stjórnsýslulaga er varðar afturköllun stjórnvaldsákvörðunar en ákvæðið veitir stjórnvaldi heimild til að afturkalla ákvörðun að eigin frumkvæði þegar það er ekki til tjóns fyrir aðila eða ákvörðun er ógildanleg. Hvorugt þessara skilyrða væru uppfyllt. Enn fremur hafi ekki verið sýnt fram á tilvist ólögfestra reglna sem skyldi matsnefnd til endurupptöku málsins og ekki hafi umrædd beiðni verið stutt með frekari rökum.
Með bréfi Vegagerðarinnar, dags. 17. desember 2014, kom hún frekari athugasemdum að í málinu. Þar var bent á að í bréfi Björn Erlendssonar og Jóns Lárussonar, dags. 9. desember, kæmi fram að þeir væru formlega umboðsmenn annars vegar eignarhlutdeildar dánarbús Erlendar Björnssonar og hins vegar erfingja Jóhönnu Jónsdóttur að jörðinni Selskarð og hafi staðið í þeirri hagsmunagæslu í um 15 ár. Í ljósi þessara fullyrðinga um að aðilar komi raunverulega fram fyrir hönd eiganda jarðarinnar Selskarð benti Vegagerðin á að það vantaði skriflegt umboð allra landeiganda Selskarðs til umræddra tvímenninga í málinu til sönnunar á þeirri fullyrðingu. Enn fremur benti Vegagerðin á að í áðurnefndu svarbréfi frá 9. desember 2014 hafi verið fjallað um samskipti og fundi við ráðuneytið á tímabilinu frá úrskurði matsnefndar frá nóvember 2007 til ágúst 2011 og vísað til þess að þau gögn væru vistuð hjá ráðuneytinu. Í því sambandi benti Vegagerðin á að þessar upplýsingar skýrðu ekki að öllu leyti þann mikla drátt sem hefði orðið á meðferð málsins og hvers vegna beiðni um endurupptöku hafi komið tæpum fjórum árum eftir úrskurð matsnefndar.
VII. Niðurstaða:
Ágreiningur máls þessa lýtur að því hvort taka eigi upp úrskurð ad hoc matsnefndar eignarnámsbóta frá 22. nóvember 2007 þar sem því var hafnað að taka upp þann hluta úrskurðar matsnefndar eignarnámsbóta frá 1. nóvember 2004 í máli nr. 7/2004 að eignarnámsþoli málsins, Jóhanna Jónsdóttir, skyldi ekki fá greiddan kostnað við rekstur málsins úr hendi eignarnema, Vegagerðarinnar. Við úrlausn þessa ágreinings ber að beita skráðum sem óskráðum réttarreglum um endurupptöku stjórnvaldsákvörðunar. Enn fremur kemur til álita að beita heimildum stjórnvalds til að afturkalla fyrri ákvörðun sína. Áður en að umfjöllun um þessar reglur kemur þykir nauðsynlegt að skýra stöðu matsnefndar eignarnámsbóta sem stjórnvalds.
Matsnefnd eignarnámsbóta er sjálfstætt stjórnvald og lýtur ekki boðvaldi eða fyrirmælum innanríkisráðuneytisins að því er varðar málsmeðferð eða ákvarðanir í einstökum málum, sbr. 2. málsl. 2. mgr. 13. gr. laga nr. 115/2011 um Stjórnarráð Íslands. Um verkefni og valdsvið nefndarinnar er mælt fyrir í lögum nr. 11/1973 um framkvæmd eignarnáms. Þannig segir í 1. mgr. 2. gr. laganna að matsnefndin skeri úr ágreiningi um eignarnámsbætur og annað endurgjald, sem ákveða á samkvæmt lögum um framkvæmd eignarnáms. Meginreglan er sú að matsnefndin kveði upp úrskurð um fjárhæð eignarnámsbóta til eignarnámsþola og í slíkum úrskurði skuli gerð grein fyrir þeim atvikum og réttarreglum sem liggja til grundvallar niðurstöðum mats. Jafnframt skuli tiltaka hvern matskostnað eignarnemi eigi að greiða. Um þessa höfuðstafi er mælt fyrir í 1. mgr. 10. gr. laganna en í 11. gr. laganna er kveðið á um þær reglur sem skuli gilda vegna kostnaðar af starfi matsnefndar svo og um þóknun til nefndarmanna. Í lokamálslið ákvæðisins segir að eignarnemi skuli greiða eignarnámsþola endurgjald vegna þess kostnaðar, sem eignarnámsþoli hefur haft af rekstri matsmáls og hæfilegur verður talinn. Í athugasemdum við 11. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 11/1973 kemur fram að eignarnemi verði því aðeins skyldaður til að inna slíkt endurgjald af hendi, að um „hóflegan og eðlilegan“ kostnað hafi verið að ræða.
Fyrir utan þessi ákvæði laga nr. 11/1973 um framkvæmd eignarnáms gilda önnur lög um störf nefndarinnar, svo sem stjórnsýslulög nr. 37/1993 og óskráðar reglur stjórnsýsluréttarins. Meginreglan er sú að þegar matsnefnd eignarnámsbóta hefur lokið máli með úrskurði þá er sú niðurstaða endanleg á stjórnsýslustigi en samkvæmt 17. gr. fyrrnefndra laga nr. 11/1973 má leita úrlausnar dómstóla, m.a. um ágreining út af lögmæti eignarnáms. Almenna reglan er því sú að ekkert annað stjórnvald en matsnefnd eignarnámsbóta getur tekið upp eða afturkallað úrskurði sína og eingöngu dómstólar eru bærir til að endurskoða, með bindandi hætti, úrskurði matsnefndar eignarnámsbóta. Eðli málsins samkvæmt verða þeir, sem stjórnvaldsúrskurður beinist að, að leita til þess stjórnvalds sem úrskurðaði í máli þeirra en ekki til annarra stjórnvalda. Þannig verður almennt séð að leita til matsnefndar eignarnámsbóta ef ætlunin sé að nefndin taki upp fyrri úrskurði sína, en ekki til annarra stjórnvalda, svo sem innanríkisráðuneytisins.
Óhjákvæmilegt er að hafa þessi almennu sjónarmið í huga við úrlausn þessa máls.
Að mati matnsnefndarinnar er sá skilningur réttur, sem fram kemur í margnefndum úrskurði ad hoc matsnefndar eignarnámsbóta frá 22. nóvember 2007, að úrskurður matsnefndarinnar í máli nr. 7/2004 frá 1. nóvember 2004 er bindandi fyrir nefndina og aðila máls. Þannig er í þessu máli einungis til umfjöllunar hvort til greina komi að taka upp úrskurðinn frá 22. nóvember 2007 að því leyti að eignarneminn, varnaraðili þessa máls, skyldi ekki vera gert skylt að greiða sóknaraðila þessa máls, eignarnámsþola, kostnað vegna reksturs máls nr. 7/2004 og sem lauk með úrskurði 1. nóvember 2004. Að öðru leyti verður að leggja úrskurðinn frá 1. nóvember 2004 til grundvallar, svo sem um atriði er lutu að aðild, lausn ítaka, tilvist og inntaki beitaréttar jarðarinnar Selskarðs í fyrrverandi landi Hafnafjarðarkaupstaðar sem og eignarnámsbótum. Að þessu sögðu er því ljóst að það er ekki hlutverk þessarar ad hoc matsnefndar eignarnámsbóta að taka upp úrskurðinn frá 22. nóvember 2007 nema lagaskilyrði fyrir slíkri ákvörðun séu fyrir hendi. Þannig er fallist á skilning þann sem kemur fram í margnefndum úrskurði frá 22. nóvember 2007 að engar forsendur standi til þess að þegar búið sé að taka mál þetta upp, ef nefndin sjálf hafi ekki gert það með formlegum hætti. Af þessu leiðir að úrskurður ad hoc matsnefndar eignarnámsbóta frá 22. nóvember 2007 heldur gildi sínu nema að stjórnvaldið sjálft ógildi ákvörðunina eða að dómstóll geri það. Hvorugt hefur gerst ennþá í þessu máli.
Reglur um endurupptöku stjórnvaldsákvörðunar að kröfu aðila máls er að finna í 24. gr. stjórnsýslulaga eða eftir atvikum í ýmsum sérlögum. Þessu til viðbótar eru í gildi óskráðar réttarreglur um endurupptöku stjórnvaldsákvörðunar. Í þessu máli reynir á beitingu fyrrnefndrar 24. gr. stjórnsýslulaga og hinna óskráðu réttarreglna um endurupptöku stjórnvaldsákvarðana.
Kveðið er á um þá meginreglu í 1. og 2. tölul. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga að aðili máls eigi rétt á því að mál sé tekið til meðferðar á ný ef viðkomandi stjórnvaldsákvörðun hefur byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik eða að íþyngjandi ákvörðun um boð eða bann hefur byggst á atvikum sem breyst hafa verulega frá því að ákvörðun var tekin. Telja verður að atvik þessa máls falli ekki að þessum skilyrðum enda hafa engar nýjar upplýsingar verið lagðar fram sem breyta þeim forsendum sem úrskurðurinn frá 22. nóvember 2007 var reistur á. Þá fær matsnefndin ekki séð að rannsókn málsins hafi verið ábótavant af hálfu ad hoc matsnefndarinnar áður en hún kvað upp úrskurð sinn frá 2007 og því ekki um að ræða brot á rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga. Enn fremur kemur til álita við úrlausn þessa máls að beita svohljóðandi 2. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga:
Eftir að þrír mánuðir eru liðnir frá því að aðila var tilkynnt um ákvörðun skv. 1. tölul. 1. mgr., eða aðila var eða mátti vera kunnugt um breytingu á atvikum þeim sem ákvörðun skv. 2. tölul. 1. mgr. var byggð á, verður beiðni um endurupptöku máls þó ekki tekin til greina, nema að fengnu samþykki frá öðrum aðilum málsins. Mál verður þó ekki tekið upp að nýju ef ár er liðið frá fyrrgreindum tímamörkum nema veigamiklar ástæður mæli með því.
Samkvæmt þessu lagaákvæði þurfa veigamiklar ástæður að mæla með endurupptöku stjórnsýslumáls þegar meira en eitt ár er liðið frá þeim tímamörkum sem tilgreind eru í 1. málslið ákvæðisins. Enn fremur kemur fram í athugasemdum við 24. gr. frumvarps þess er varð að stjórnsýslulögum að mál verði ekki endurupptekið, nema fyrir liggi „samþykki annarra aðila málsins“ og veigamiklar ástæður mæli með því. Samkvæmt þessu er ekki nægilegt að skilyrðið um að veigamiklar ástæður mæli með endurupptöku heldur þarf einnig að liggja fyrir samþykki annarra aðila máls þannig að unnt sé að taka málið upp að nýju.
Í þessu máli liggur fyrir að beiðni um endurupptöku barst innanríkisráðuneytinu, með tölvupósti, dags. 30. ágúst 2011, tæpum fjórum árum eftir að úrskurðurinn frá 22. nóvember 2007 var felldur. Enn fremur liggur fyrir að gagnaðili eignarnámsþola, Vegagerðin, hafnar því að málið verði tekið upp aftur. Að mati matsnefndarinnar verður að líta svo á að þótt Vegagerðin sé stjórnvald sé hún í sömu stöðu og einkaaðili sem er eignarnemi í skilningi 1. gr. laga nr. 11/1973 um framkvæmd eignarnáms. Því er Vegagerðin aðili í merkingu 24. gr. stjórnsýslulaga. Eftir stendur þá hvort skilyrðið veigamiklar ástæður mæli með endurupptöku sé uppfyllt.
Í athugasemdum við 24. gr. frumvarps þess er varð að stjórnsýslulögum er ekki að finna sjónarmið sem stjórnvald ber að líta til við mat á því hvort skilyrðið um veigamiklar ástæður mæli með endurupptöku sé uppfyllt. Hins vegar er þetta skilyrði að finna í 28. gr. stjórnsýslulaga. Samkvæmt 2. tölul. 1. mgr. 28. gr. skal vísa kæru frá hafi hún borist að liðnum kærufresti nema „veigamiklar ástæður mæli“ með því að kæran verði tekin til meðferðar. Við mat á því hvort veigamiklar ástæður séu fyrir hendi beri að líta til hagsmuna aðila máls svo og almannahagsmuna, til að mynda hvort um mál sé að ræða sem haft geti þýðingarmikið fordæmisgildi.
Eftir yfirferð á gögnum málsins telur matsnefndin að mál eignarnámsþola sé ekki þess eðlis að almannahagsmunir séu fyrir hendi sem leiði til þess að veigamiklar ástæður mæli með endurupptöku. Þá fær matsnefndin ekki séð að hagsmunir eignarnámsþola geti leitt til þess að umrætt skilyrði sé uppfyllt. Er þá haft í huga, eins og þegar hefur verið vikið að, að meintur beitaréttur jarðarinnar Selskarðs hafði ekki verið nýttur um margra áratuga skeið þegar ákvörðun um eignarnám var tekin ásamt því að almennar reglur um beitarétt og skipulagsmál settu slíkum rétti verulegar skorður. Í tengslum við þetta verður að hafa í huga að það er meginregla samkvæmt 24. gr. stjórnsýslulaga að mál verður ekki tekið upp ef ár er liðið frá þeim tímamörkum sem mælt er fyrir um í 2. mgr. greinarinnar. Undantekning frá þeirri reglu er þegar veigamiklar ástæður mæla með endurupptöku. Í samræmi við hina almennu lögskýringarreglu ber því að skýra og beita undantekningunni með þröngum hætti.
Samkvæmt framangreindu er niðurstaðan því sú að ekki komi til álita að beita 24. gr. stjórnsýslulaga með þeim hætti að fallist sé á kröfur eignarnámsþola um að taka málið upp aftur. Verður því næst vikið að hinum óskráðu réttarreglum um endurupptöku stjórnvaldsákvörðunar og hvort til álita komi að beita þeim við úrlausn þessa máls.
Í athugasemdum sem fylgdu frumvarpi því sem varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993 var vísað til hinna óskráðu réttarreglna um endurupptöku stjórnvaldsákvörðunar. Við mat á því hvort þær réttarreglur leiði til þess að stjórnvaldi sé skylt að taka upp mál, fer eftir ýmsum aðstæðum og þá fyrst og fremst eftir því hvort verulegur annmarki sé til staðar sem raunverulega hafi haft áhrif á efni ákvörðunar. Þannig hefur umboðsmaður Alþingis í álitum sínum og lokabréfum talið mögulegt að stjórnvöldum sé skylt að taka mál upp að nýju á grundvelli hinna ólögfestu reglna, svo sem þegar ákvörðun felur í sér brot gegn jafnræðisreglu (UA frá 12. nóvember 1999 í máli nr. 2591/1998), ákvörðunin byggir á röngu mati stjórnvalds (UA 30. september 2011 í máli nr. 6086/2010), verulegur annmarki hafi verið á meðferð máls (UA frá 7. júlí 2000 í máli nr. 2614/1998 og UA frá 17. desember 1999 í máli nr. 2487/1998) og að lokum að ákvörðun hafi verið reist á röngum lagagrundvelli eða lagalegar forsendur hafa breyst verulega frá því að ákvörðun var tekin þannig að ljóst sé að ákvörðunin geti ekki lengur byggst á upphaflegum lagagrundvelli (UA frá 7. apríl 2000 í máli nr. 2370/1998).
Í þessu máli verður ekki talið að atvik máls séu með þeim hætti að þau réttlæti beitingu hinna óskráðu réttarreglna um endurupptöku stjórnvaldsákvörðunar. Fyrir þessari niðurstöðu verður færður eftirfarandi rökstuðningur:
Í fyrsta lagi ber til þess að líta að eignarnámsþolar höfðu á sínum tíma frumkvæði að því að hefja málarekstur fyrir matsnefnd eignarnámsbóta þótt fyrir lægi að meintur beitaréttur jarðarinnar Selskarðs í þáverandi spildu Hafnarfjarðarkaupstaðar hefði ekki verið nýttur um margra áratuga skeið ásamt því sem að almennar reglur settu slíkum rétti verulegar skorður. Jafnvel þótt rétturinn yrði viðurkenndur sem slíkur, en um það var m.a. deilt í málinu, mátti þáverandi eignarnámsþoli ekki vænta þess að beitarétturinn hefði nokkuð fjárhagslegt gildi, m.a. vegna þess að hið eignarnumda var 6,7 ha af samtals 3.230 ha landi. Þegar við blasti jafn óraunhæf kröfugerð, eins og kröfur eignarnámsþola voru í máli nr. 7/2004 og lokið var með úrskurði matsnefndar eignarnámsbóta 1. nóvember 2004, var sú niðurstaða ekki ónærtæk af hálfu matsnefndar eignarnámsbóta að eignarnámsþola bæri ekki réttur til greiðslu kostnaðar af rekstri málsins fyrir nefndinni. Þessi niðurstaða studdist öðrum þræði við það mat þáverandi matsnefndar að hæfilegt væri, í ljósi úrslita málsins, að þáverandi eignarnámsþoli í máli nr. 7/2004 bæri kostnað sinn sjálf af rekstri málsins. Að virtum atvikum málsins í heild telst sú niðurstaða, að mati þessarar nefndar, forsvaranleg. Jafnframt ber til þess að líta að meirihlutinn í ad hoc matsnefnd eignarnámsbóta taldi ekki ástæðu til að hagga því mati með úrskurði sínum frá 22. nóvember 2007.
Í öðru lagi stóð þáverandi eignarnámsþola til boða að leita til dómstóla, teldi hún sig ranglæti beitta í úrskurði þeim sem hér er til skoðunar að taka upp, þ.e. þeim sem felldur var 22. nóvember 2007. Sá valkostur varð ekki fyrir valinu af hálfu eignarnámsþola. Enn fremur hafði þáverandi eignarnámsþoli þann kost að beina kvörtun til umboðsmanns Alþingis vegna úrskurðarins en slíka kvörtun bar að beina til embættisins innan árs frá því að úrskurðurinn var felldur, sbr. 2. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997 um umboðsmann Alþingis. Þessi kostur varð ekki heldur fyrir valinu af hálfu eignarnámsþola. Þess í stað var leitað ásjár stjórnvalds sem gat ekki tekið ákvörðunina upp, þ.e. þáverandi dóms- og kirkjumálaráðuneytis og nú innanríkisráðuneytisins. Umboðsmenn eignarnámsþola hafa réttlætt þessa hagsmunagæslu m.a. með því að bæði formaður og varaformaður matsnefndar eignarnámsbóta höfðu lýst sig vanhæfa til að fara með mál það sem lauk með úrskurði 22. nóvember 2007. Sú réttlæting hefur hins vegar takmarkaða þýðingu í ljósi þeirra ómótmæltu fullyrðinga Hjalta Zóphóníassonar, fyrrverandi skrifstofustjóra dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, að hann hafi leiðbeint umboðsmönnum eignarnámsþola um að leita til sjálfrar matsnefndar eignarnámsbóta til að fá hlut eigenda Selskarðs bættan í málinu og þeir hafi því verið upplýstir um þá stöðu að ákvörðun um endurupptöku málsins væri ekki í höndum ráðuneytisins heldur þyrfti matsnefnd eignarnámsbóta að taka ákvörðun um slíka endurupptöku.
Í þriðja lagi verður við mat á beitingu tómlætissjónarmiða við úrlausn þessa máls að líta til þess að umboðsmönnum eignarnámsþola hefur við meðferð þessa máls ítrekað staðið til boða að leggja fram gögn sem gætu rennt stoðum undir fullyrðingar þeirra um samskipti sín við stjórnvöld á tímabilinu 31. janúar 2008 til og með júní 2011. Eins og þegar hefur verið gerð grein fyrir í IV. kafla úrskurðarins hafa þeir ekki reitt fram skjalleg gögn um þessi atriði. Það er í þessu ljósi sem ber að skýra þann drátt sem varð á því að krafa um endurupptöku málsins var sett fram. Enn fremur er óhjákvæmilegt að líta á það sem tómlæti við hagsmunagæslu þegar leitað er á náðir rangs stjórnvalds við endurupptöku stjórnvaldsúrskurðar og það þrátt fyrir leiðbeiningar þess stjórnvalds um hvert skuli leita.
Í fjórða lagi liggur fyrir að frá og með andláti Jóhönnu Jónsdóttur 12. október 2009, gerðu tvímenningarnir, Björn Erlendsson og Jón Lárusson, enga gangskör í því að afla sér fullnægjandi umboðs til að sinna hagsmunagæslu fyrir hönd þeirra sem erfðu réttindi þau sem Jóhanna reisti málatilbúnað sinn á í hinu upphaflegu matsmáli árið 2004. Með réttu lagi voru tvímenningarnir því umboðslausir gagnvart stjórnvöldum frá og með andláti hennar og þar til að umboði var framvísað til þessarar nefndar með bréfi 20. febrúar 2015, sbr. umboð dags. 17. febrúar sama ár.
Í fimmta lagi verður ekki fallist á að nein alvarleg réttarbrot hafi verið framin í þessu máli gagnvart eignarnámsþolum þannig að réttlæti beitingu óskráðra réttarreglna um endurupptöku. Þannig verður ekki séð að jafnræði sé brotið, verði kröfu um endurupptöku hafnað, og enn fremur er ekki hægt að fallast á að ákvörðunin frá 22. nóvember 2007 hafi byggst á bersýnilega röngu mati stjórnvalds. Einnig er ekkert fram komið um það að verulegur annmarki hafi verið á meðferð þess máls sem lauk með úrskurði matsnefndar eignarnámsbóta frá 22. nóvember 2007 eða þá að brotið hafi verið á hæfisreglum við meðferð málsins. Að lokum hafa lagalegar forsendur ekki breyst verulega frá því að ákvörðunin var tekin né heldur verður fallist á að ákvörðunin hafi verið reist á röngum lagagrundvelli.
Í 25. gr. stjórnsýslulaga er að finna ákvæði sem heimilar stjórnvaldi að afturkalla ákvörðun að eigin frumkvæði þegar það er ekki til tjóns fyrir aðila, sbr. 1. tölulið ákvæðisins, eða ákvörðun er ógildanleg, sbr. 2. tölulið ákvæðisins. Ákvæðið mælir ekki fyrir um skyldu til að afturkalla ákvörðun. Með það í huga telur matsnefndin að ad hoc matsnefndin frá 2007 hafi ekki gert rangt með því að beita ekki 1. tölul. ákvæðisins. Að því er varðar 2. tölul. hefur verið talið, þrátt fyrir framsetningu upphafsmálsliðar 25. gr. stjórnsýslulaga, að það verði að túlka ákvæði töluliðsins í ljósi þeirrar óskráðu reglu stjórnsýsluréttar að stjórnvaldi sé jafnan skylt að afturkalla ákvörðun sem telst ógildanleg, sbr. álit UA frá 16. nóvember 2009 í máli nr. 4920/2007. Að mati matsnefndarinnar verður ekki séð að úrskurður ad hoc matsnefndarinnar frá 2007 hafi verið haldinn slíkum annmörkum að leiði til ógildingar og því kemur ekki til álita sú skylda að afturkalla á grundvelli 2. töluliðar.
Í ljósi þess sem er rakið hér að framan er kröfum eignarnámsþola hafnað.
Þessi ad hoc matsnefnd eignarnámsbóta hóf störf í lok maí 2014 og hefur afgreiðsla málsins dregist, aðallega vegna þess að umboðsmenn eignarnámsþola hafa ítrekað óskað eftir framlengdum frestum til að koma sínum sjónarmiðum að. Jafnframt reyndist erfitt að fá viðunandi svör og gögn frá tvímenningunum um hver væri eignarnámsþoli og á hvaða grundvelli þeir hefðu umboð til að reka málið af hálfu eignarnámsþola. Enn fremur, m.a. vegna skorts á skjallegum gögnum um samskipti tvímenningana við stjórnvöld á tímabilinu 31. janúar 2008 til og með júní 2011, þurfti nefndin að afla ýmissa skriflegra og munnlegra heimilda um þróun málsins á þessu tímabili. Þessu til viðbótar þykir mál þetta nokkuð flókið, m.a. í ljósi þess að upptök þess eiga rætur sínar til vegaframkvæmdar sem hófst fyrir tæpum 12 árum síðan. Kostnaður af starfi þessarar ad hoc matsnefndar þarf því að endurspegla þetta umfang málsins. Ekki þykir efni til að gera eignarnema að greiða kostnað af starfi matsnefndar og greiðist hann því úr ríkissjóði. Að öllu þessu virtu þykir kostnaður af starfi nefndarinnar hæfilega ákveðinn 2.006.800 kr. Í þessari fjárhæð er virðisaukaskattur meðtalinn.
ÚRSKURÐARORÐ:
Kröfum eignarnámsþola, um að úrskurður ad hoc matsnefndar eignarnámsbóta frá 22. nóvember 2007 í máli nr. 7/2004 verði tekinn upp, er hafnað.
Kostnaður af starfi þessarar ad hoc matsnefndar eignarnámsbóta, 2.006.800 krónur, greiðist úr ríkissjóði.
Helgi Áss Grétarsson, ad hoc formaður
Hulda Rós Rúriksdóttir Ottó Björgvin Óskarsson