Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 681/2020

Miðvikudaginn 21. apríl 2021

A

gegn

Tryggingastofnun ríkisins

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Rakel Þorsteinsdóttir lögfræðingur, Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur og Anna Rut Kristjánsdóttir lögfræðingur.

Með kæru, dags. 23. desember 2020, kærði B, réttindagæslumaður fatlaðs fólks, f.h. A, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins frá 25. september 2020 um upphafstíma greiðslu heimilisuppbótar.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi sótti um greiðslu heimilisuppbótar frá Tryggingastofnun ríkisins með umsókn, dags. 4. apríl 2007. Með bréfi, dags. 11. október 2007, samþykkti Tryggingastofnun ríkisins greiðslu heimilisuppbótar frá 1. nóvember 2007. Í kjölfar lögheimilisflutnings kæranda voru greiðslur heimilisuppbótar stöðvaðar 1. júní 2011, án sérstakrar tilkynningar þess efnis. Kærandi sótti á ný um greiðslu heimilisuppbótar frá Tryggingastofnun ríkisins með umsókn, dags. 16. september 2020, eins langt aftur í tímann og hægt væri. Með bréfi, dags. 25. september 2020, samþykkti Tryggingastofnun ríkisins greiðslu heimilisuppbótar frá 1. október 2018 til 28. febrúar 2021.

Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála 23. desember 2020. Með bréfi, dags. 29. desember 2020, óskaði úrskurðarnefnd eftir greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins ásamt gögnum málsins. Með bréfi, dags. 19. febrúar 2021, barst greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins og var hún kynnt umboðsmanni kæranda með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 25. febrúar 2021. Athugasemdir bárust ekki.   

II.  Sjónarmið kæranda

Í kæru er gerð sú krafa að fallist verði á að upphafstími greiðslna heimilisuppbótar til kæranda verði 1. júní 2011.

Í kæru er greint frá því að kærð sé ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 25. september 2020, um að greiðsla heimilisuppbótar nái aðeins tvö ár aftur í tímann.

Kærandi hafi fengið greidda heimilisuppbót allt árið 2010 og út maí 2011 en þá hafi kærandi flutt úr einu leiguhúsnæði í annað. Henni hafi hvorki verið leiðbeint með bréfi né samtali um að sækja þyrfti aftur um heimilisuppbót við flutninginn. Ríkt tilefni hafi verið til að leiðbeina henni af hálfu Tryggingastofnunar þar sem hún hafi verið með heimilisuppbót fram að flutningnum en ekkert annað en lögheimili hafi breyst. 

Við endurreikning hvers árs sé miðað við skattframtal. Á skattframtali komi skýrt fram að kærandi sé einhleyp, einstæð móðir sem búi ein. Kærandi telji því að Tryggingastofnun hafi haft tækifæri til að sinna leiðbeiningarskyldu sinni ítrekað með að upplýsa hana um rétt til heimilisuppbótar. Hér sé um að ræða árin 2012 til 2019. Kærandi hafi sótt um heimilisuppbót 16. september 2020 og hafi fengið samþykktar greiðslur frá 1. október 2018, eða tvö ár aftur í tímann í samræmi við 4. mgr. 53. gr. laga nr. 100/2007. Ástæða umsóknar kæranda hafi verið sú að hún hafi verið að kanna breytingar á rétti sínum almennt sökum þess að sonur hennar hafi verið að ná 18 ára aldri sem búi á heimili kæranda. Með honum hafði hún fengið greiddar ýmsar greiðslur.

Kærandi telji að málsmeðferð hafi ekki verið fullnægjandi og að Tryggingastofnun hafi ekki farið að stjórnsýslulögum nr. 37/1993 þar sem ekki hafi verið gætt að leiðbeiningarskyldu laganna og því síður farið að leiðbeiningarskyldu laga um almannatryggingar um að leiðbeina kæranda um rétt hennar til heimilisuppbótar út frá fyrirliggjandi gögnum hjá Tryggingastofnun.

Réttindagæslumaður fatlaðs fólks hafi átt samtal við starfsmann Tryggingastofnunar sem hafi upplýst að það væri venjan að senda bréf og upplýsa fólk um að sækja þyrfti um aftur og hvernig það skyldi gert. Réttindagæslumaður hafi óskað eftir að þessi svör bærust skriflega en þau hafi ekki borist.

Ekkert bréf sé að finna þar sem kæranda hafi verið leiðbeint vegna þessa. Máli sínu til stuðnings vísar umboðsmaður kæranda í skjáskot af „Mínum síðum“ hjá Tryggingastofnun.

Með því að brjóta á leiðbeiningarskyldu stjórnsýslulaga og laga um almannatryggingar hafi kærandi orðið af mikilsverðum réttindum og háum fjárhæðum, líklega í milljónum talið, sem verulega muni um.

Þar sem fötlun kæranda ætti að vera Tryggingastofnun ljós, en hún sé seinfær, megi ætla að leiðbeiningarskylda stofnunarinnar sé enn ríkari og að gera megi kröfu til viðeigandi aðlögunar við upplýsingagjöf sem tryggð sé í samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks sem Ísland hafi fullgilt og það tryggt að hún sé upplýst um það falli greiðslur niður eða réttindi breytist.

Almenn fyrning kröfuréttinda sé fjögur ár samkvæmt lögum nr. 150/2007 um fyrningu kröfuréttinda.

Umboðsmaður Alþingis hafi áður leiðbeint stjórnvöldum og beint tilmælum til félags- og barnamálaráðherra, sem fari með málefni almannatrygginga, að gildandi lög verði endurskoðuð svo að tryggja megi að skortur á leiðbeiningum verði ekki til þess að fólk í sömu stöðu og kærandi sé í fái greiddar bætur lengra aftur í tímann en tvö ár.

Hér skuli sérstaklega bent á álit umboðsmanns í máli nr. 9790/2018 en sökum skorts á leiðbeiningum og þar með mistökum Tryggingastofnunar hafi viðkomandi fengið greiðslur þann tíma sem hann hafi orðið af greiðslum. Í tilviki kæranda sé það frá júní 2011 til dagsins í dag.

Í svari félagsmálaráðherra til umboðsmanns, dags. 17. febrúar 2020, komi fram að tilmæli umboðsmanns krefjist þess að farið verði vandlega yfir 4. mgr. 53. gr. laga um almannatryggingar og metið hvort ástæða sé til að breyta ákvæðinu. Engar breytingar hafa orðið á ákvæðinu.

Farið sé fram á að horft verði til álits umboðsmanns Alþings í máli nr. 9790/2018 og afgreiðslu Tryggingastofnunar í máli þess sem átti í hlut. Tryggingastofnun hafi lokið því máli með sátt og greiðslu.

III.  Sjónarmið Tryggingastofnunar ríkisins

Í greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins kemur fram að kærður sé upphafstími greiðslna heimilisuppbótar.

Kærandi hafi sótt um heimilisuppbót 16. september 2020 og óskað hafi verið eftir að fá greitt afturvirkt eins og hægt væri. Með umsókninni hafi fylgt skólavottorð sonar hennar sem hafi orðið 18 ára gamall 24. nóvember 2020. Með bréfi, dags. 25. september 2020, hafi verið samþykkt að greiða heimilisuppbót fyrir tímabilið 1. október 2018 til 28. febrúar 2021, þ.e. samþykkt hafi verið að greiða tvö ár aftur í tímann. Einnig hafi með bréfi, dags. 17. desember 2020, verið samþykkt á grundvelli umsóknar, dags. 17. desember 2020, að greiða kæranda áfram heimilisuppbót eftir 18 ára aldur sonar hennar á grundvelli þess að hann væri í skóla.

Kærandi hafi áður fengið greidda heimilisuppbót á árunum 1994 til 2002 en greiðslur hafi verið stöðvaðar frá 1. júlí 2002 eftir að hún hafi byrjað sambúð. Við skilnað að borði og sæng 3. október 2007 hafi kærandi sótt um að nýju og hafi fengið samþykktar greiðslur heimilisuppbótar frá 1. nóvember 2007 ásamt öðrum greiðslum sem réttur hafi myndast til við skilnaðinn. Greiðslur heimilisuppbótar hafi verið stöðvaðar að nýju frá 1. júní 2011 eftir að kærandi hafði flutt heimili sitt frá C að D. Kærandi hafi ekki sótt um heimilisuppbót vegna búsetu á nýjum stað.

Óljóst sé hvers vegna kærandi hafi ekki sótt um heimilisuppbót eftir flutning sinn á árinu 2011. Á þessum tíma hafi ekki verið sent bréf til kæranda um stöðvunina vegna þess að slík bréf hafi almennt ekki verið send á þeim tíma. Þess í stað hafi greiðsluþegum verið send ný greiðsluáætlun ársins þegar breytingar hafi orðið á greiðslum. Kærandi hafi þannig í janúar 2011 fengið sent bréf til að upplýsa um væntanlegar greiðslur ársins ásamt greiðsluáætlun ársins (upplýst hafi verið að ef forsendur myndu breytast yrði send ný greiðsluáætlun) og tekjuáætlun (upplýst hafi verið að hægt væri að skila inn breyttri tekjuáætlun). Í greiðsluáætlun, sem hafi verið útbúin í júní 2011, hafi komið fram að kærandi fengi greidda heimilisuppbót fyrir mánuðina janúar–maí, en greiðslur hafi verið stöðvaðar frá og með júnímánuði.

Þess beri einnig að geta að frá júní 2011 hafi orðið breyting á fjárhæð örorkulífeyrisgreiðslna, auk þess sem greidd hafi verið út 50.000 kr. eingreiðsla og fjárhæð greiðslna hafi hækkað um 8,1% en sú breyting hefði verið eðlilegt tilefni fyrir kæranda til að skoða greiðslur sínar.

Vegna fullyrðinga um skort á leiðbeiningum Tryggingastofnunar og að kærandi hafi vegna þess að hún sé seinfær ekki áttað sig á að sækja að nýju um heimilisuppbót vegna fötlunar sinnar, sé tilefni til að benda á að kærandi hafi áður fengið heimilisuppbót greidda sem hafi verið stöðvuð vegna sambúðar á árinu 2002 og hún hafi sótt aftur um greiðslur við skilnað á árinu 2007.

Við flutning kæranda á árinu 2011 hafði Tryggingastofnun ekki upplýsingar um hvort heimilisaðstæður kæranda væru að breytast eða hvort skilyrði fyrir áframhaldandi greiðslum heimilisuppbótar væru áfram til staðar en þá hafi kærandi farið frá því að leigja íbúð af Öryrkjabandalagi Íslands í að leigja íbúð af Landssamtökunum Þroskahjálp, þ.e. samtökum félaga sem vinna að réttinda- og hagsmunamálum fatlaðs fólks. Eðlilegt hefði verið að við gerð leigusamnings hefði starfsfólk samtakanna bent henni á að sækja um heimilisuppbót ef ástæða hefði verið til að ætla að hún þyrfti á slíkum leiðbeiningum að halda.

Tryggingastofnun telji að mál umboðsmanns Alþingis nr. 9790/2018 sé ekki sambærilegt við mál kæranda í þessu máli, en í því máli hafi verið um að ræða greiðslur sem einstaklingur hafði ekki fengið en hefðu venjulega verið greiddar með öðrum greiðslum sem einstaklingurinn hafði verið að fá á viðkomandi tímabili.

Heimilisuppbót sé samkvæmt 8. gr. laga nr. 99/2007 um félagslega aðstoð heimilt að greiða til einhleyps lífeyrisþega sem búi einn og sé einn umheimilisrekstur, án þess að njóta fjárhagslegs hagræðis af sambýli eða samlögum við aðra um húsnæðisaðstöðu eða fæðiskostnað.

Í 2. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 1200/2018 um heimilisuppbót og uppbætur á lífeyri sé kveðið á um þá undanþágu að ef heimilismaður sé á aldrinum 18-20 ára og í fullu námi skuli aðrir heimilismenn ekki teljast hafa fjárhagslegt hagræði af sambýli eða samlögum við hann.

Í 2. málsl. 13. gr. laga um félagslega aðstoð komi fram að beita skuli V. og VI. kafla laga um almannatryggingar við framkvæmd laganna. Í VI. kafla laga nr. 100/2007 um almannatryggingar sé kveðið á um að bætur skuli aldrei ákvarðaðar lengra aftur í tímann en tvö ár frá því að Tryggingastofnun berist umsókn og önnur gögn sem nauðsynleg séu til að taka ákvörðun um bótarétt og fjárhæð bóta.

Tryggingastofnun telji að ákvörðun um upphafstíma heimilisuppbótar til kæranda í september 2020 hafi verið rétt og í samræmi við fyrirliggjandi gögn í málinu.

IV.  Niðurstaða

Kærð er ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 25. september 2020, þar sem umsókn kæranda um heimilisuppbót var samþykkt frá 1. september 2018. Ágreiningur málsins lýtur að því hvort Tryggingastofnun sé heimilt að greiða heimilisuppbót lengra aftur í tímann.

Um heimilisuppbót er fjallað í 8. gr. laga nr. 99/2007 um félagslega aðstoð, með síðari breytingu, þar sem segir í 1. mgr.:

„Heimilt er að greiða heimilisuppbót til einhleyps lífeyrisþega sem býr einn og er einn um heimilisrekstur án þess að njóta fjárhagslegs hagræðis af sambýli eða samlögum við aðra um húsnæðisaðstöðu eða fæðiskostnað.“

Í reglugerð nr. 1200/2018 um heimilisuppbót og uppbætur á lífeyri, með síðari breytingum, eru skilyrði ákvæðisins nánar útfærð.

Samkvæmt 14. gr. laga um félagslega aðstoð gilda lög nr. 100/2007 um almannatryggingar um bætur félagslegrar aðstoðar eftir því sem við á. Þá segir í 2. málsl. 13. gr. laga um félagslega aðstoð að einnig skuli beita V. og VI. kafla laga um almannatryggingar við framkvæmd laganna.

Um upphafstíma greiðslna er fjallað í 53. gr. laga um almannatryggingar. Svohljóðandi eru 1. og 4. mgr. ákvæðisins:

„Réttur til bóta stofnast frá og með þeim degi er umsækjandi telst uppfylla skilyrði til bótanna og skulu bætur reiknaðar frá fyrsta degi næsta mánaðar eftir að bótaréttur er fyrir hendi. Bætur falla niður í lok þess mánaðar er bótarétti lýkur.

[…]

Bætur skulu aldrei ákvarðaðar lengra aftur í tímann en tvö ár frá því að Tryggingastofnun berst umsókn og önnur gögn sem nauðsynleg eru til að unnt sé að taka ákvörðun um bótarétt og fjárhæð bóta.“

Af framangreindu ákvæði verður ráðið að ekki sé heimilt að ákvarða bætur lengra aftur í tímann en tvö ár frá því að umsókn og önnur nauðsynleg gögn til að leggja mat á bótarétt og fjárhæð bóta berast Tryggingastofnun ríkisins. Þá skulu bætur reiknaðar frá fyrsta degi næsta mánaðar eftir að bótaréttur er fyrir hendi. Kærandi sótti á ný um greiðslu heimilisuppbótar með umsókn, dags. 16. september 2020, og fór hún fram á afturvirkar greiðslur eins langt og hægt væri. Meðfylgjandi umsókninni var húsaleigusamningur vegna leigu kæranda á húsnæði í D. Tryggingastofnun ákvarðaði henni greiðslur frá 1. október 2018. Úrskurðarnefnd velferðarmála telur að ekki hafi legið fyrir fullnægjandi gögn til að meta rétt kæranda til heimilisuppbótar fyrr en umræddur húsaleigusamingur barst Tryggingastofnun í september 2020. Kærandi fékk því greiddar bætur tvö ár aftur í tímann, þ.e. stofnunin miðaði við fyrsta dag næsta mánaðar eftir að nauðsynleg gögn lágu fyrir, samkvæmt 4. mgr. 53. gr laga um almannatryggingar, sbr. 1. mgr. sömu greinar. Engar heimildir eru í lögum til þess að greiða bætur lengra aftur í tímann.

Kærandi byggir á því að leiðbeiningarskylda Tryggingastofnunar, sbr. 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, um rétt hennar til heimilisuppbótar hafi verið vanrækt þegar greiðslur voru felldar niður á árinu 2011, án tilkynningar þar um þegar hún flutti frá fyrra heimili sínu. Samkvæmt 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga ber stjórnvaldi að veita þeim sem til þess leita nauðsynlega aðstoð og leiðbeiningar varðandi þau mál sem snerta starfssvið þess. Þá segir í 1. mgr. 37. gr. laga um almannatryggingar að Tryggingastofnun ríkisins skuli kynna sér aðstæður umsækjenda og greiðsluþega og gera þeim grein fyrir rétti þeirra samkvæmt lögum þessum og öðrum lögum er stofnunin starfi eftir, reglugerðum settum á grundvelli laganna og starfsreglum stofnunarinnar. Við meðferð máls skuli staða og réttindi umsækjanda eða greiðsluþega skoðuð heildstætt. Stofnunin skuli leiðbeina umsækjanda um réttarstöðu hans, þau gögn sem þurfi að fylgja umsókn og um framhald málsins. Úrskurðarnefndin fellst á að Tryggingastofnun hafi borið að upplýsa og leiðbeina kæranda um rétt sinn í kjölfar stöðvunar heimilisuppbótar á árinu 2011. Að mati úrskurðarnefndar gerði Tryggingastofnun það ekki með fullnægjandi hætti. Úrskurðarnefndin velferðarmála fellst þó ekki á að til álita komi að breyta hinni kærðu ákvörðun á þeim grundvelli að Tryggingastofnun hafi ekki sinnt leiðbeiningarskyldu sinni í ljósi skýrs ákvæðis 4. mgr. 53. gr. laga um almannatryggingar. Úrskurðarnefnd velferðarmála telur þó tilefni til að vekja athygli Tryggingastofnunar á þeim sjónarmiðum sem koma fram í áliti umboðsmanns Alþingis í máli nr. 9790/2018 um heimildir stofnunarinnar til að rétta hlut einstaklinga í þeim tilvikum þegar brot á leiðbeiningarskyldu hefur leitt til þess að viðkomandi verður af réttindum.

Að framangreindu virtu er ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um upphafstíma greiðslna heimilisuppbótar staðfest.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um upphafstíma greiðslna heimilisuppbótar til  A, er staðfest.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Rakel Þorsteinsdóttir