Úrskurður

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 17. september 2020, kærði A, lögmaður, f.h. K16 ehf., ákvörðun Vegagerðarinnar um synjun beiðni um aðgang að gögnum er tengjast leigusamningi stofnunarinnar við einkaaðila. Áður hafði kærandi vísað ágreiningi um aðgang að gögnum sem tengjast samningsgerðinni í vörslum Ríkiskaupa til úrskurðarnefndar um upplýsingamál, en með úrskurði úrskurðarnefndarinnar nr. 929/2020 frá 25. september 2020 var því máli vísað til nýrrar meðferðar hjá stofnuninni.

Í kæru kemur fram að í húsaleigusamningi, sem lagður hafi verið inn til þinglýsingar þann 4. júní 2020, hafi verið vísað til fylgiskjala merkt I-IX. Þau hafi hins vegar ekki fylgt með í þinglýsingu. Kærandi hafi því óskað eftir gögnunum og með tölvupósti Vegagerðarinnar, dags. 15. september 2020, hafi gögn merkt I, II, IV og VII verið afhent en synjað um aðgang að öðrum fylgiskjölum:

III. Skilalýsing, dags. 26. febrúar 2020.
V. Viðhaldsáætlun hússins.
VIII. Hönnunarforsendur frá leigutaka.
IX. Samkomulag um fullnaðaruppgjör á viðbótarkostnaði, dags. 2. febrúar 2020.

Með tölvupósti, dags. 17. september 2020, var kæranda tilkynnt um að úrskurðarnefndin myndi taka kæruna til meðferðar sem nýtt kærumál og honum gefinn kostur á að koma á framfæri frekari röksemdum vegna málsins. Þær bárust samdægurs með tölvupósti.

Af hálfu kæranda kemur fram að kærandi hafi gert tilboð samkvæmt auglýsingu Ríkiskaupa nr. 20796 um leiguhúsnæði fyrir Vegagerðina. Tilboð Regins hafi orðið fyrir valinu og kærandi óskað eftir gögnum vegna þess með tölvupósti, dags. 13. maí 2020. Kærandi kveðst hafa boðið lægsta leiguverðið og hafi því umtalsverða hagsmuni af því að gera sér grein fyrir því hvers vegna tilboði Regins hafi verið tekið og hvernig endanlegir samningar félagsins voru við Vegagerðina.

Í kæru segir að í tilefni af síðari gagnabeiðni kæranda til Vegagerðarinnar hafi stofnunin veitt leigusalanum kost á að veita umsögn um afhendingu gagnanna. Umsögnin hafi verið neikvæð og í hinni kærðu ákvörðun hafi verið vísað til þess að félagið teldi að hluti umbeðinna gagna fæli í sér viðkvæmar viðskiptaupplýsingar sem gætu skaðað samkeppnishæfni félagsins. Kærandi bendir hins vegar á að um hafi verið að ræða útboð á vegum ríkisins þar sem allir gátu gert tilboð. Jafnræðis verði að gæta með aðilum og kærandi eigi rétt á að fá umbeðnar upplýsingar til að sjá hvort farið hafi verið út fyrir lýsingu í útboði í lokasamningi um leiguna. Það geti ekki talist viðkvæmar viðskiptaupplýsingar að ríkisstofnun taki húsnæði á leigu. Kærandi telur ástæður synjunarinnar vera fyrirslátt. Auk þess megi með hliðsjón af meðalhófsreglu strika út viðkvæmar viðskiptaupplýsingar ef þeim er til að dreifa.

Kærandi vekur athygli á því að af hálfu Ríkiskaupa hafi komið fram að þinglýstur leigusamningur eigi að innihalda allar þær upplýsingar sem kærandi telji sig eiga rétt til aðgangs að. Hins vegar hafi komið í ljós að mikilvæg atriði sé að finna í fylgiskjölum með honum sem ekki hafi fylgt við þinglýsingu. Kærandi vísar kæru sinni til stuðnings til úrskurða úrskurðarnefndarinnar nr. 647/2016, 646/2016, A-414/2012 og 570/2015, sem og dóms Hæstaréttar Íslands í máli nr. 472/2015.

Málsmeðferð

Með bréfi, dags. 18. september 2020, var Vegagerðinni kynnt kæran og veittur frestur til að senda úrskurðarnefnd um upplýsingamál umsögn um hana og koma að frekari rökstuðningi fyrir hinni kærðu ákvörðun. Jafnframt var óskað eftir því að Vegagerðin léti úrskurðarnefndinni í té afrit af þeim gögnum sem kæra lýtur að.

Umsögn Vegagerðarinnar barst með tölvupósti, dags. 8. október 2020. Þar kemur fram að þann 13. mars 2020 hafi stofnunin og RA 5 ehf. undirritað húsaleigusamning um fasteignina að Suðurhrauni 3 í Garðabæ. Samningurinn hafi ekki verið gerður á grundvelli útboðs samkvæmt lögum um opinber innkaup, nr. 120/2016, heldur í kjölfar auglýsingar Ríkiskaupa. Húsaleigusamningurinn hafi verið móttekinn til þinglýsingar þann 4. júní 2020 ásamt fylgiskjali VII, yfirlýsingu um umráðarétt lóðarinnar við Suðurhraun 33 á 3.279 fermetra hlut af lóðinni við Suðurhraun 3.

Kærandi hafi óskað eftir fylgiskjölum samningsins með tölvupósti, dags. 11. ágúst 2020. Í kjölfarið hafi Vegagerðin skorað á RA 5 ehf. að upplýsa um það innan sjö daga hvort félagið teldi að umbeðnar upplýsingar ættu að fara leynt, sbr. 2. mgr. 17. gr. upplýsingalaga, þann 31. ágúst 2020. Þann 7. september 2020 hafi borist svar þar sem RA 5 ehf. hafi lagst gegn afhendingunni þar sem gögnin fælu m.a. í sér viðkvæmar viðskiptaupplýsingar sem gætu skaðað samkeppnishæfni félagsins. Ekki yrði séð að hagsmunir kæranda stæðu til þess að fá afhent frekari gögn en þegar hefðu verið afhent eða gerð opinber. Þann 14. september 2020 hafi Vegagerðin innt félagið eftir skýringum á því hvort það legðist gegn afhendingu allra fylgiskjalanna en samdægurs hafi lögmaður félagsins upplýst að það legðist ekki gegn því að afhent yrðu fylgiskjöl nr. I, II, IV, VI og VII. Þá er jafnframt meðal gagna málsins erindi LEX lögmannsstofu, f.h. RA 5 ehf., til Vegagerðarinnar, dags. 29. september 2020, með rökstuðningi félagsins vegna kæru kæranda til úrskurðarnefndarinnar.

Vegagerðin byggir á því að með vísan til 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 hafi stofnuninni verið óheimilt að afhenda kæranda öll umbeðin gögn þar sem fyrir liggi að þau snerti fjárhags- og viðskiptahagsmuni RA 5 ehf. Afhending þeirra geti einnig skaðað samkeppnishæfni félagsins en bent er á að meginstarfsemi félagsins felist í útleigu atvinnuhúsnæðis. Samkvæmt athugasemdum við fyrrgreint ákvæði í frumvarpi því sem varð að lögum komi fram að leggja verði mat á tilvik hverju sinni með hliðsjón af hagsmunum þess sem upplýsingarnar varða. Við þetta mat verði almennt að vega saman hagsmuni viðkomandi lögaðila af því að upplýsingum sé haldið leyndum gagnvart þeim hagsmunum að upplýsingum um ráðstöfun opinberra fjármuna séu aðgengilegir almenningi. Fram komi að ekki megi ganga gegn réttmætum hagsmunum fyrirtækja og annarra lögaðila af því að geta lagt grundvöll að viðskiptalegum ákvörðunum og gerningum.

Við þetta mat beri að mati Vegagerðarinnar að líta til þess að fyrir liggi að RA 5 ehf., sem upplýsingarnar varða einnig, hafi lagst gegn afhendingu gagnanna með vísan til fyrrgreindra sjónarmiða sem Vegagerðin telji sér ekki fært að véfengja. Þá hafi kærandi nú þegar undir höndum húsaleigusamning þann sem um ræði í málinu og helstu fylgiskjöl hans sem að mati Vegagerðarinnar eigi að vera fullnægjandi fyrir kæranda til þess að átta sig á efni samningsins. Vegagerðin fái ekki séð hvaða hagsmuni kærandi kunni að hafa af því að fá afhent önnur fylgiskjöl húsaleigusamningsins en hann hafi hvorki gert nægilega grein fyrir því hvaða þýðingu umbeðin gögn hafi fyrir kæranda né sýnt fram á nauðsyn þess að fá þau afhent, eða að hvaða leyti þau gögn sem hafi verið afhent séu ófullnægjandi.

Varðandi umfjöllun kæranda í kæru, um að hann telji sig ekki geta borið saman tilboð sitt miðað við húsnæðið sem kærandi hugðist leigja og tilboð RA 5 ehf., er bent á að aðalteikningar, sem sýni nákvæmlega hverjar breytingar á byggingunni verði, hafi verið lagðar inn til byggingarfulltrúans í Garðabæ og séu þar aðgengilegar á kortavef sveitarfélagsins. Grófrými sem telji um 50% af hinu leigða húsnæði standi nær óbreytt frá því sem áður var. Steypt miðbygging sem áður hafi verið á tveimur hæðum verði aðlöguð samkvæmt húslýsingu og byggð verði ofan á hana ein hæð að hluta til. Kærandi eigi því að hafa öll gögn til þess að geta metið hvort þarfakröfur hafi verið uppfylltar.

Með tölvupósti, dags. 8. október 2020, var kæranda kynnt umsögn Vegagerðarinnar og gefinn kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum í ljósi hennar. Ekki bárust frekari athugasemdir frá kæranda.

Niðurstaða

1.

Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að fylgiskjölum húsaleigusamnings Vegagerðarinnar og RA 5 ehf., sem gerður var í kjölfar auglýsingar Ríkiskaupa nr. 20796. Kæranda hefur verið veittur aðgangur að umbeðnum gögnum að hluta en ákvörðun Vegagerðarinnar um synjun beiðni þeirra gagna sem eftir standa byggir á því að þau varði mikilvæga virka fjárhags- eða viðskiptahagsmuni RA 5 ehf. í skilningi 9. gr. upplýsingalaga, þar sem afhending þeirra geti skaðað viðskipta-, fjárhags- og samkeppnisstöðu félagsins sem hafi þá aðalstarfsemi að leigja út atvinnuhúsnæði.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál áréttar að kærandi var meðal þeirra aðila sem óskuðu eftir því að gera leigusamning við Vegagerðina samkvæmt auglýsingu Ríkiskaupa. Verður því að líta svo á að upplýsingar í umbeðnum gögnum varði hann með þeim hætti að hann hafi sérstaka hagsmuni af því, umfram aðra, að fá aðgang að gögnunum, sbr. 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga og t.d. úrskurð úrskurðarnefndarinnar nr. 836/2019 frá 28. október 2019.

Réttur kæranda til aðgangs að umbeðnum gögnum á grundvelli 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga lýtur m.a. takmörkunum á grundvelli 3. mgr. greinarinnar. Í 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga kemur fram að heimilt sé að takmarka aðgang aðila að gögnum ef þau hafa jafnframt að geyma upplýsingar um einkamálefni annarra, enda vegi þeir hagsmunir, sem mæla með því að upplýsingum sé haldið leyndum, þyngra en hagsmunir þess sem fer fram á aðgang að gögnum.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur í úrskurðarframkvæmd við það miðað að almennt eigi þátttakendur í útboðum rétt til aðgangs að útboðsgögnum. Hefur nefndin lagt áherslu á hagsmuni þeirra sem taka þátt í slíkum útboðum er lúta að því að rétt sé staðið að framkvæmd útboðanna. Þá verði fyrirtæki og aðrir lögaðilar að vera undir það búin að mæta samkeppni frá öðrum aðilum og sæta því að upplýsingalög gildi um starfsemi hins opinbera. Sama gildir að breyttu breytanda um aðra samninga hins opinbera við einkaaðila sem fela í sér ráðstöfun opinberra hagsmuna. Upplýsingaréttur almennings er ríkur þegar kemur að fjárútlátum hins opinbera og af því leiðir að fyrirtæki og aðrir lögaðilar, sem taka þátt í útboðum stjórnvalda eða gera samninga við stjórnvöld er falla undir ákvæði upplýsingalaga, verða hverju sinni að vera undir það búin að borgararnir láti reyna á rétt sinn til aðgangs að upplýsingum sem varða útboð eða gerð samninga sem fela í sér ráðstöfun opinberra hagsmuna.

Þrátt fyrir þessi almennu sjónarmið verður að skoða í hverju tilviki fyrir sig hvort takmarka beri aðgang að slíkum upplýsingum á grundvelli upplýsingalaga. Í upplýsingalögum er gert ráð fyrir að metið sé atviksbundið hvort um sé að ræða upplýsingar um svo mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækis að ætla megi að þær séu til þess fallnar að valda viðkomandi fyrirtæki tjóni verði aðgangur veittur að þeim. Við þetta mat verður að líta til þess hversu mikið tjónið getur orðið og hversu líklegt er að það muni verða, verði upplýsingarnar veittar. Enn fremur verður að líta til eðlis upplýsinganna, framsetningar þeirra og aldurs, svo og hvaða þýðingu þær hafa fyrir rekstur fyrirtækisins á þeim tíma er matið fer fram. Að svo búnu verður að leggja mat á hvort hagsmunir kæranda af aðgangi að gögnunum vegi þyngra en hagsmunir þeirra sem upplýsingarnar varða af því að gögnin lúti leynd, sbr. 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga.

2.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur skoðað gögnin sem Vegagerðin synjaði kæranda um aðgang að með hliðsjón af framangreindum sjónarmiðum. Við matið verður að líta til þess að þau fjalla um samningssamband opinberrar stofnunar við einkaaðila sem felur í sér að stofnunin tekur á leigu húsnæði gegn leigugreiðslum. Úrskurðarnefndin tekur fram að almennar upplýsingar um viðskiptasamband opinbers aðila og einkaaðila geta ekki falið í sér upplýsingar um einkamálefni hins síðarnefnda. Hefur kærandi, sem og allur almenningur, almennt af því ríka hagsmuni að fá upplýsingar um endurgjald sem opinberar stofnanir áskilja sér gegn ráðstöfun opinberra hagsmuna, þ. á m. um ástand hins leigða, viðhald sem innt skal af hendi og önnur sambærileg atriði. Þá hefur kærandi af því verulega hagsmuni umfram aðra að geta sannreynt að tekið hafi verið hagstæðara tilboði í kjölfar opinberrar auglýsingar en því sem hann lagði sjálfur fram. Það getur kærandi ekki gert án þess að eiga möguleika á að kynna sér frávik frá kröfum sem upphaflega voru gerðar, viðbætur og greiðslur vegna þeirra.

Ljóst má því vera að mikið þarf til að koma svo að upplýsingar í umbeðnum gögnum verði taldar þess eðlis að hagsmunir RA 5 ehf. af því að þær fari leynt vegi þyngra en hagsmunir kæranda af aðgangi. Í því sambandi athugast að hvorki Vegagerðin né RA 5 ehf. hafa gert nákvæmlega grein fyrir því hvort og þá hvernig aðgangur kæranda geti valdið félaginu tjóni eða hversu mikið tjónið geti orðið. Ákvörðun Vegagerðarinnar virðist fyrst og fremst reist á því að RA 5 ehf. hafi lagst gegn því að kæranda verði veittur aðgangur að umbeðnum gögnum. Getur sú afstaða ekki ein og sér komið í veg fyrir að stofnunin framkvæmi sjálf hagsmunamat af því tagi sem áður hefur verið lýst.

Fylgiskjal III með samningi Vegagerðarinnar og RA 5 ehf., dags. 26. febrúar 2020, er 19 blaðsíður og ber yfirskriftina: „Nýjar höfuðstöðvar Vegagerðarinnar. Skilalýsing með leigusamningi vegna Suðurhrauns 3, 210 Garðabæ.“ Skjalið er merkt báðum samningsaðilum og nær til viðbóta eða frávika frá húslýsingu Framkvæmdasýslu ríkisins, dags. í október 2018. Skjalið hefur að geyma tiltölulega almenna lýsingu á ástandi og gæðum hins leigða og fyrirhuguðum frágangi innan- og utanhúss með breytingum sem ýmist eru sagðar að ósk Vegagerðarinnar eða vegna annarra ástæðna. Einnig er að finna í skjalinu yfirlit um magntölur samkvæmt húslýsingu sem bornar eru saman við teikningu, rými sem felld verði út eða bætt við, búnað sem Vegagerðin skuli útvega og önnur frávik. Að mati úrskurðarnefndarinnar er ekki að finna nokkrar þær upplýsingar í skjalinu sem veitt geta innsýn í viðskiptaleyndarmál, fjárhagsstöðu eða önnur atriði sem geta valdið RA 5 ehf. tjóni, yrðu upplýsingarnar á almannavitorði. Hagsmunir kæranda af aðgangi að skjalinu vega því augljóslega mun þyngra en þeir takmörkuðu hagsmunir annarra af því að það fari leynt. Ber því að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi að þessu leyti og leggja fyrir Vegagerðina að veita kæranda aðgang að fylgiskjali III.

Fylgiskjal V með leigusamningnum er tvær blaðsíður og felur í sér viðhaldsáætlun hússins að Suðurhrauni 3. Skjalið hefur að geyma yfirlit um þætti er krefjast viðhalds, hver beri ábyrgð á því, hversu reglulega það skuli eiga sér stað og hver standi straum af kostnaði. Með hliðsjón af framangreindum sjónarmiðum getur skjalið ekki falið í sér upplýsingar um fjárhags- eða viðskiptahagsmuni RA 5 ehf. sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari og því ljóst að hagsmunir kæranda af því að fá aðgang að því vega mun þyngra en hagsmunir félagsins af því að það fari leynt. Ber því að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi að þessu leyti og leggja fyrir Vegagerðina að veita kæranda aðgang að fylgiskjali V.

Fylgiskjal VIII við leigusamninginn er 16 blaðsíður og ber yfirskriftina: „Hönnunarforsendur leigutaka, umfram skilgreiningar í húslýsingu og skilalýsingu.“ Í skjalinu eru settar fram nánari kröfur Vegagerðarinnar sem RA 5 ehf. skuli uppfylla. Úrskurðarnefndin tekur fram að um er að ræða skjal sem alfarið er unnið af Vegagerðinni þar sem gerðar eru kröfur til einkaaðila. Engar upplýsingar er hins vegar að finna í skjalinu um það hvort eða hvernig hafi verið orðið við þessum kröfum. Því er með engu móti hægt að álykta að skjalið hafi að geyma upplýsingar sem varði viðkvæmar viðskiptaupplýsingar sem gætu skaðað samkeppnishæfni RA 5 ehf. eða valdið því annars konar tjóni með hliðsjón af framangreindum sjónarmiðum. Ber því að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi að þessu leyti og leggja fyrir Vegagerðina að veita kæranda aðgang að fylgiskjali VIII.

Fylgiskjal IX við leigusamninginn er ein blaðsíða og felur í sér samkomulag um fullnaðaruppgjör Vegagerðarinnar gagnvart RA 5 ehf. á viðbótarkostnaði vegna breytinga og viðbóta sem gerðar hafi verið á samningstíma frá húslýsingu og húsrýmisáætlun vegna Suðurhrauns 3. Samkomulagið felur í sér breytingu á leiguverði. Með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem áður hafa verið rakin um upplýsingar um ráðstöfun opinberra hagsmuna er með engu móti hægt að líta svo á að hagsmunir RA 5 ehf. af því að skjalið fari leynt geti vegið þyngra en hagsmunir kæranda, og raunar alls almennings, af því aðgangur verði veittur. Ekki er að finna upplýsingar í skjalinu sem valdið geta félaginu tjóni, yrðu þær á almannavitorði. Ber því að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi að þessu leyti og leggja fyrir Vegagerðina að veita kæranda aðgang að fylgiskjali IX.

Af framangreindu er ljóst að verulega skorti á að Vegagerðin legði fullnægjandi grunn að ákvörðun sinni um að synja kæranda um afhendingu umbeðinna gagna. Þannig verður ekki séð að Vegagerðin hafi lagt mat á þá hagsmuni svo sem áskilið er í 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga, eins og rakið er hér að framan. Þrátt fyrir að ákvörðun Vegagerðarinnar sé haldin slíkum annmörkum telur úrskurðarnefndin, eftir að hafa kynnt sér umrædd gögn, engu að síður fært að endurskoða sjálfstætt umrædda ákvörðun og fella hana úr gildi og leggja fyrir Vegagerðina að afhenda umrædd gögn, í stað þess að vísa málinu til nýrrar meðferðar. Í því sambandi er horft til þeirrar afdráttarlausu niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar um rétt kæranda til umbeðinna gagna.

Loks telur úrskurðarnefndin rétt að árétta að upplýsingalög gera ekki ráð fyrir að sá sem fer fram á upplýsingar þurfi að rökstyðja sérstaklega beiðni sína. Þá getur skortur á slíkum rökstuðningi ekki leitt til þess að kæranda verði synjað um aðgang að gögnum á þeim grunni einum.

Samkvæmt öllu framangreindu verður að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi og leggja fyrir Vegagerðina að veita kæranda aðgang að umbeðnum gögnum í heild sinni.

Úrskurðarorð: