Úrskurður nr. 123/2016
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 5. apríl 2016 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 123/2016
í stjórnsýslumáli nr. KNU16010032
Kæra [...]
og sonar hennar [...]
á ákvörðunum
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Með stjórnsýslukæru, dags. 26. janúar 2016, kærði [...], fd. [...], ríkisborgari [...] (hér eftir nefnd kærandi) ákvarðanir Útlendingastofnunar, dags 13. janúar 2016, um að synja henni og syni hennar [...], fd. [...], um hæli á Íslandi ásamt því að synja þeim um dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f laga nr. 96/2002, um útlendinga. Eiginmaður kæranda kom með henni og syni þeirra til landsins og sótti einnig um hæli.
Kærandi krefst þess aðallega að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi og að henni og syni hennar verði veitt staða flóttamanna á Íslandi skv. A-lið 1. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna, sbr. 1. mgr. 44. gr. laga um útlendinga. Til vara er þess krafist að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi og kæranda og syni hennar verði veitt dvalarleyfi á Íslandi af mannúðarástæðum, sbr. 12. gr. f laga um útlendinga.
Fyrrgreindar ákvarðanir eru kærðar á grundvelli 1. mgr. 30. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests, sbr. 3. mgr. 30. gr. sömu laga.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Kærandi sótti um hæli fyrir sig og son sinn hér á landi þann 11. október 2015 hjá lögreglunni á höfuðborgarsvæðinu. Kærandi kom í viðtal hjá Útlendingastofnun 7. desember 2015 ásamt talsmanni sínum. Með ákvörðunum, dags 13. janúar 2016, synjaði Útlendingastofnun kæranda og syni hennar um hæli, þá var þeim einnig synjað um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Kærandi kærði þær ákvarðanir til kærunefndar útlendingamála við birtingu þann 26. janúar 2016. Sama dag var einnig óskað eftir frestun réttaráhrifa á ákvörðunum Útlendingastofnunar með vísan til 4. mgr. 32. gr. laga um útlendinga. Degi síðar féllst kærunefnd útlendingamála á beiðni um frestun réttaráhrifa. Þann 28. janúar 2016 var með tölvupósti óskað eftir greinargerð frá kæranda og barst hún kærunefnd þann 18. febrúar s.á.
Kærandi kom þann 15. mars 2016 fyrir kærunefnd útlendingamála og gerði grein fyrir máli sínu, sbr. 5. mgr. 3. gr. b laga um útlendinga. Viðstaddir voru túlkur og talsmaður kæranda.
Kæra þessi hefur hlotið hefðbundna málsmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að kærandi hafi byggt kröfu sína um hæli hér á landi á því að hún og sonur hennar séu í hættu í heimaríki sínu vegna [...] sem hafi haft í hótunum við eiginmann hennar og fjölskyldu hans vegna deilna um landareign.
Útlendingastofnun fjallar í ákvörðun sinni um [...]. Fram kemur að sjálfstæði dómstóla sé almennt virt og að þeir gæti réttinda [...] borgara með ágætum. Þá sé eftirfylgni við hverslags brot gegn refsilöggjöf góð, íbúar landsins njóti almennra mannréttinda og í landinu sé til staðar kerfi sem þeir geti leitað til sem telji á sér brotið. Einnig séu hótanir og líkamsárásir refsiverðar skv. hegningarlögum landsins. Í ákvörðuninni kemur fram [...]. Deila eiginmanns kæranda sé ólík þeim málum að því leyti að hana megi rekja til þess að [...] telji sig eiga tilkall til landareignar eiginmanns kæranda og fjölskyldu hans.
Stofnunin telur kæranda ekki eiga á hættu ofsóknir eða meðferð sem jafnað verði til ofsókna í heimalandi hennar skv. 1. mgr. 44. gr., sbr. 44. gr. a laga um útlendinga. Þá er hún ekki talin eiga á hættu að sæta dauðarefsingu, pyndingum eða annarri ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu í skilningi 2. mgr. 44. gr. sömu laga. Ennfremur er ekki talið að endursending kæranda til heimalands hennar muni brjóta gegn 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga.
Varðandi kröfu kæranda um dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f fjallar Útlendingastofnun um úrskurði kærunefndar útlendingamála í málum nr. 14/2016, 15/2016, 16/2016, 17/2016 og 18/2016 þar sem talsmaður kæranda hafi óskað eftir því að tekið yrði tillit til þeirra við úrlausn máls kæranda. Var það niðurstaða stofnunarinnar að málin væru í veigamiklum atriðum frábrugðin og að þrátt fyrir að aðstæður í málunum séu að nokkru leyti sambærilegar séu aðstæður í máli kæranda og fjölskyldu hennar ekki slíkar að þær kalli á vernd með sama hætti.
Það var niðurstaða Útlendingastofnunar að kærandi væri ekki í þeirri aðstöðu í [...] að hún eigi á hættu að verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Því var ekki talin ástæða til að veita kæranda dvalarleyfi með vísan til mannúðarsjónarmiða né sérstakra tengsla hennar við Ísland.
Þá var kæranda vísað frá landinu á grundvelli 3. mgr. 90. gr. reglugerðar nr. 53/2003 um útlendinga sbr. IX. kafla reglugerðarinnar. Útlendingastofnun ákvað að kæra myndi ekki fresta réttaráhrifum með vísan í c-liðs 1. mgr. 32. gr. laga um útlendinga.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð kæranda kemur fram að árið [...] hafi fjölskylda eiginmanns kæranda fengið úthlutaða ríkisjörð til eignar [...]. Fram til ársins [...] hafi [...] margsinnis haft í hótunum við fjölskyldu eiginmanns kæranda. Eiginmaður kæranda og fjölskylda hans hafi á þessum tíma leitað ítrekað til lögreglu án árangurs. Í [...] hafi [...] krafist þess að faðir eiginmanns kæranda afsalaði sér eignarétti yfir jörðinni til þeirra en faðir hans hafi neitað að gera það. Daginn eftir hafi einstaklingar [...] kveikt í húsi fjölskyldu eiginmanns kæranda á meðan þau hafi verið heima. [...]. Eftir þetta atvik hafi eiginmaður kæranda og fjölskylda hans leitað til lögreglu og óskað eftir að því að hún rannsakaði málið. Rannsóknin hafi hinsvegar verið felld niður vegna ónógra sannanna þar sem lögreglan hafi ekki haft getu eða vilja til að leggja sig fram við rannsókn málsins.
Fram kemur að eftir þetta atvik hafi fjölskylda eiginmanns kæranda flutt til annars bæjar í [...] en eiginmaður kæranda hafi sjálfur farið til [...] þar sem hann hafi búið allar götur síðan. Árið [...] hafi kærandi gifst eiginmanni sínum og hún hafi flutt til hans til [...] árið [...]. Frá þeim tíma hafi kærandi og eiginmaður hennar ekki dvalið í [...] nema örfáa daga í einu af ótta við ofsækjendur kæranda. Sonur kæranda sé fæddur í [...] og hafi aldrei búið í [...]. Árið [...] hafi [...] kæranda látist og eiginmaður kæranda hafi því ferðast til [...] til þess að fylgja henni til grafar. Skömmu síðar hafi [...] eiginmanns kæranda birst á vinnustað hans í [...] og hótað honum lífláti ef hann myndi ekki afsala sér jörðinni til þeirra. Kærandi hafi ekki séð sér annan kost en að flýja með fjölskyldu sína og telji sig hvorki óhulta í [...] né [...].
Í greinargerð er gerð athugasemd við þá fullyrðingu Útlendingastofnunar að eiginmaður kæranda hafi ekki leitað til dómstóla vegna deilu sinnar við [...]. Eiginmaður kæranda sé löglegur eigandi hinnar umdeildu jarðar og því ekki ástæða fyrir hann eða fjölskyldu hans að höfða dómsmál vegna deilunnar. Eiginmaður kæranda og fjölskylda hans hafi hins vegar leitað margsinnis til lögreglu vegna deilunnar og því nýtt sér þau lagalegu úrræði sem komi til greina í þessari deilu. Einnig er gerð athugasemd við þá fullyrðingu Útlendingastofnunar að eiginmaður kæranda hafi aðeins leitað til lögreglu árið [...]. Í viðtali hjá stofnuninni hafi komið fram að eiginmaður kæranda og fjölskylda hans hafi ítrekað leitað til lögreglu á árunum [...], þá síðast vegna fyrrnefnds bruna.
Þá segir í greinargerð að þrátt fyrir viðleitni stjórnvalda í [...] til framfara á síðustu árum sé [...] fátækt land þar sem ríki mikil spilling sem fyrirfinnist í öllum þáttum hins opinbera geira. Spillingin sé það mikil að hún hamli starfsemi dómstólanna og grafi undan tiltrú almennings á réttlæti og lögum. Þrátt fyrir aðgerðir stjórnvalda til að draga úr spillingu þá telji mannréttindafulltrúi Evrópuráðsins að þær dugi skammt. Ljóst sé af fyrirliggjandi gögnum að réttarkerfi [...] standi höllum fæti og spilling innan [...] lögreglunnar sé viðvarandi vandamál og mörg dæmi séu um að brotið sé á réttindum almennra borgara í samskiptum þeirra við lögreglu. Það sé því til lítils að ætlast til þess að kærandi geti leitað ásjár [...] yfirvalda og fengið þar fullnægjandi vernd þar sem öll gögn bendi til þess að spilling, mútuþægni, skortur á gagnsæi og skipulögð glæpastarfsemi séu landlæg vandamál sem veikt réttar- og löggæslukerfi [...] sé á engan hátt í stakk búið til að takast á við.
Eiginmaður kæranda og fjölskylda hans hafi verið ofsótt um [...] skeið af [...] vegna deilu um eignarhald á jörð. Ekki leiki vafi á því að um alvarleg brot í garð kæranda og fjölskyldu hennar sé að ræða. Ljóst sé að þrátt fyrir að [...] ár séu frá íkveikjunni virðist [...] eiginmanns kæranda enn ekki ætla að láta af hótunum og ofbeldi í garð hans. Helsta ástæða flótta kæranda sé vantraust á vilja og getu stjórnvalda til þess að veita henni vernd gagnvart þeim sem hafi ofsótt fjölskylduna. Því sé rétt að veita henni og fjölskyldu hennar vernd skv. 1. mgr. 44. gr. laga um útlendinga. Þá er sérstök athygli vakin á ákvæðum 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga, 2. gr. barnalaga nr. 76/2003 og 1. mgr. 3. gr. barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna.
Í greinargerð kæranda er gerð athugasemd við að í ákvörðun Útlendingastofnunar hafi aðeins verið fjallað almennt um aðstæður í [...] og dregin upp jákvæðari mynd af þeim en tilefni sé til. Sneytt hafi verið hjá mikilvægum staðreyndum er varði spillingu í gervöllu stjórnkerfi landsins, [...] og hárri glæpatíðni. Ekki hafi verið rannsökuð sérstaklega þau atvik sem kærandi greini frá vegna fyrrnefndrar deilu um jörð fjölskyldu eiginmanns hennar. Útlendingastofnun er sögð hafa tekið ákvörðun í málinu eingöngu byggða á þjóðerni kæranda og ekki hafi farið fram einstaklingsbundið og sjálfstætt mat á aðstæðum kæranda í málinu. Það sé brot á 3. gr. flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna að mismuna flóttamönnum eftir ættlandi. Einstaklingsbundið mat á aðstæðum hverju sinni sé kjarni flóttamannahugtaksins og nauðsynlegt til að unnt sé að virða hina svokölluðu non-refoulment reglu sem lögfest hafi verið með 45. gr. laga um útlendinga.
Varðandi varakröfu kæranda kemur fram í greinargerð að í athugasemdum frumvarps til laga nr. 115/2010, um breytingu á útlendingalögum, segi að með íþyngjandi félagslegum aðstæðum að öðru leyti sé átt við alvarlegar aðstæður í heimaríki, t.d. viðvarandi mannréttindabrot eða þá aðstöðu að stjórnvöld veita ekki þegnum sínum vernd gegn ofbeldisbrotum eða glæpum. Með hliðsjón af þessu og því sem kærandi hafi greint frá sé ljóst að kærandi uppfylli skilyrði 12. gr. f útlendingalaga, þar sem [...] stjórnvöld annað hvort vilji ekki eða geti ekki veitt þegnum sínum vernd gegn ofbeldisbrotum eða glæpum af því tagi sem um ræðir, og því beri að veita kæranda dvalarleyfi af mannúðarástæðum.
Þá er í greinargerð athygli vakin á því að með kæranda og eiginmanni hennar hér á landi sé sonur þeirra. Í 2. mgr. 12. gr. f komi fram að sérstaklega skuli taka tillit til þess ef um börn sé að ræða og skuli það sem sé þeim fyrir bestu haft að leiðarljósi. Er jafnframt bent á athugasemdir með frumvarpi til laga nr. 115/2010 sem breytti ákvæði 12. gr. f en þar segi að til greina komi að gera minni kröfur til að börn njóti verndar og fái dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f. Við töku ákvörðunar í málinu væri því mikilvægt að líta til ákvæða 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga, 2. mgr. 1. gr. barnalaga nr. 76/2003 og 1. mgr. 3. gr. barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna og hafa það sam barninu sé fyrir bestu að leiðarljósi.
Í greinargerð kæranda er bent á að ákvörðun Útlendingastofnunar í máli sonar kæranda skorti alfarið rökstuðning fyrir því að hvaða marki tekið hafi verið tilliti til þeirrar verndar sem börn eigi rétt á samkvæmt ákvæðum sáttmála Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins, íslenskum lögum og öðrum reglum þjóðaréttar. Ekki hafi verið vísað með beinum hætti til viðeigandi lagaákvæða og ekki minnst á þau meginsjónarmið sem ráðandi hafi verið við matið, né hafi verið gerð grein fyrir því með öðrum hætti hvernig mati stofnunarinnar hafi verið háttað. Í greinargerð er það metið svo að ákvörðunin fullnægi ekki þeim kröfum sem 22. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, geri til efnis rökstuðnings stjórnvaldsákvörðunar hvað þetta varðar og að Útlendingastofnun hafi við töku ákvörðunar sinnar virt að vettugi mikilvæg ákvæði laga og alþjóðasáttmála er kveði á um að hagsmunir barna skuli hafðir að leiðarljósi við töku ákvarðana í málum er þau varða.
Kærandi vísar til þess að aðstæður í nýlegum úrskurði kærunefndar útlendingamála, mál nr. 14/2016, séu afar líkar aðstæðum í máli hans. Í ljósi jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, ásamt jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga beri að leysa úr málum kæranda og fjölskyldu hennar á sama hátt og í fyrrnefndum úrskurði. Því beri að gefa hagsmunum sonar kæranda aukið vægi, hann sé á [...] aldursári og hafi aldrei verið búsettur í [...] og hafi því veik tengsl við landið sem byggist eingöngu á tengslum foreldra hans við landið. Fjölskyldan hafi líkt og áður sagði ekki dvalið í [...], fyrir utan stuttar heimsóknir, frá árinu [...]. Þá hafi hús fjölskyldunnar verið brennt ofan af þeim árið [...] og því hafi þau ekki öruggt húsnæði í heimalandi sínu. Ekki verði séð að menningarmunur eigi að vera lagður til grundvallar heldur tengsl sonar kæranda við heimaland sitt. Þá hafi Útlendingastofnun ekki byggt niðurstöðu sína um þetta álitamál á lögmætu sjónarmiði og þannig brotið gegn jafnræðisreglu stjórnsýslulaganna. Brot á jafnræðisreglunni teljist vera efnisannmarki sem leiði yfirleitt til þess að ákvörðun teljist ógildanleg. Af þessum sökum beri að veita kæranda dvalarleyfi af mannúðarástæðum skv. 12. gr. f laga um útlendinga, sbr. og ákvæði 2. mgr. 23. gr. sömu laga, 2. mgr. 1. gr. barnalaga og 1. mgr. 3. gr. barnasáttmálans.
Að lokum kemur fram að kærandi telji sig ekki geta flutt sig um set innan [...] til að forðast ofsóknir þar sem [...]. Því sé ekki réttlætanlegt að ætlast til þess að kærandi flytjist búferlum þar sem það muni ekki tryggja að hún verði laus við ofsóknir þær sem hún hafi lýst.
VI. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Lagarammi
Í máli þessu gilda ákvæði laga nr. 96/2002 um útlendinga, reglugerð nr. 53/2003 um útlendinga með áorðnum breytingum, stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og mannréttindasáttmáli Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Jafnframt ber að líta til ákvæða alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 1951, ásamt viðauka við samninginn frá 1967, og annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.
Auðkenni
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að þegar kærandi sótti um hæli á Íslandi hafi hún framvísað [...] vegabréfi fyrir sig og son sinn. Telur kærunefndin því ljóst að kærandi og sonur hennar séu [...] ríkisborgarar.
Réttarstaða sonar kæranda
Almennt er viðurkennt að eðlilegur þroski barns sé best tryggður með því að vernda fjölskylduna. Sé ólögráða barn í fylgd annars eða beggja foreldra sinna eða annars úr fjölskyldunni sem hefur það á framfæri sínu og sá fer fram á réttarstöðu flóttamanns, ber að ákvarða réttarstöðu barnsins í samræmi við meginregluna um einingu fjölskyldunnar.
Staða barna á flótta ræðst af viðeigandi reglum í þjóðarétti og landsrétti. Í 3. mgr. 76. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 segir: „Börnum skal tryggð í lögum sú vernd og umönnun sem velferð þeirra krefst.“ Ákvæðið sækir einkum fyrirmynd til inngangsákvæða barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna, einkum 3. gr. Í 1. mgr. 1. gr. barnalaga, nr. 76/2003, segir að barn eigi rétt á að lifa, þroskast og njóta verndar, umönnunar og annarra réttinda í samræmi við aldur sinn og þroska og án mismununar af nokkru tagi. Í 2. mgr. 1. gr. segir að það sem barni er fyrir bestu skuli ávallt hafa forgang þegar teknar eru ákvarðanir um málefni þess.
Svo sem fram er komið kom kærandi hingað til lands ásamt eiginmanni sínum og syni þeirra. Haldast úrskurðir er varða foreldra og börn þeirra í hendur í samræmi við meginregluna um einingu fjölskyldunnar, þegar barn er í fylgd annars eða beggja foreldra. Ljóst er að barn það sem hér um ræðir eru í fylgd beggja foreldra sinna.
Landaupplýsingar
[...]
Kærunefnd útlendingamála hefur m.a. skoðað eftirfarandi skýrslur; [...]
Í ofangreindum gögnum kemur fram að [...] stjórnvöld hafa tekið mikilvæg skref til að auka vernd borgara sinna og að [...] hafi miðað áfram í málefnum er snerta réttarkerfið, frelsi og öryggi borgara landsins.
Ákvæði 1. mgr. 44. gr. laga um útlendinga
Kærandi krefst þess aðallega að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi og breytt á þann veg að kærandi og sonur hennar fái réttarstöðu flóttamanna skv. 1. mgr. 44. gr. útlendingalaga, sbr. A-lið 1. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna.
Til að teljast flóttamaður hér á landi þarf kærandi að sýna fram á að aðstæður hennar séu slíkar að þær falli undir 1. mgr. 44. gr. útlendingalaga, sbr. flóttamannasamning Sameinuðu þjóðanna, eða 2. mgr. 44. gr. sömu laga. Kærandi byggir kröfu sína á því að hún þurfi vernd hér á landi á grundvelli þess að annars verði lífi hennar og sonar hennar stefnt í hættu í heimalandi þeirra af hálfu [...] sem telji sig eiga tilkall til lands í eigu fjölskyldu eiginmanns hennar.
Í 1. mgr. 44. gr. laga nr. 96/2002 um útlendinga, sem byggir á A-lið 1. gr. flóttamannasamningsins, segir:
Flóttamaður samkvæmt lögum þessum telst vera útlendingur sem er utan heimalands síns af ástæðuríkum ótta við að vera ofsóttur vegna kynþáttar, trúarbragða, þjóðernis, aðildar að tilteknum þjóðfélagshópi eða vegna stjórnmálaskoðana og getur ekki, eða vill ekki, vegna slíks ótta færa sér í nyt vernd þess lands; eða sá sem er ríkisfangslaus og er utan þess lands þar sem hann áður hafði reglulegt aðsetur vegna slíkra atburða og getur ekki, eða vill ekki, vegna slíks ótta hverfa aftur þangað, sbr. A-lið 1. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 28. júlí 1951 og viðauka við samninginn frá 31. janúar 1967. Um skilyrði þess að teljast flóttamaður er frekar mælt í 44. gr. a.
Almennt ber að telja ótta umsækjanda ástæðuríkan ef hann getur á nægilega skýran hátt sýnt fram á að áframhaldandi dvöl í heimalandi sé honum óbærileg af ástæðum sem tilgreindar eru í ákvæðinu, eða yrði óbærileg af sömu ástæðum ef hann sneri aftur. Þessi sjónarmið þurfa jafnframt ekki endilega að byggjast á persónulegri reynslu umsækjanda, heldur geta ofsóknir sem vinir hans eða ættingjar eða aðrir sem tilheyra sama þjóðfélagshópi hafa orðið fyrir, gefið til kynna að ótti hans við að verða fyrr eða síðar fórnarlamb ofsókna sé ástæðuríkur.
Í 44. gr. a útlendingalaga eru sett fram viðmið um það hvað felist í hugtakinu ofsóknir, á hvaða grundvelli ofsóknir geta byggt og hvaða aðilar geta verið valdir að þeim. Í 1. mgr. ákvæðisins segir:
Til þess að um sé að ræða ofsóknir skv. 1. mgr. 44. gr. verður að vera um að ræða athafnir sem í eðli sínu, eða vegna þess að þær eru endurteknar, fela í sér alvarleg brot á grundvallarmannréttindum, einkum ófrávíkjanlegum grundvallarmannréttindum á borð við réttinn til lífs og bann við pyndingum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu, bann við þrældómi og þrælkun og bann við refsingum án laga. Sama á við um samansafn athafna, þ.m.t. ólögmæta mismunun, sem hafa eða geta haft sömu eða sambærileg áhrif á einstakling.
Í 3. mgr. 44. gr. a eru taldir upp þeir aðilar sem geta verið valdir að ofsóknum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þar segir að:
Þeir sem geta verið valdir að ofsóknum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eru:
a. ríkið,
b. hópar eða samtök sem stjórna ríkinu eða verulegum hluta landsvæðis þess, og
c. aðrir aðilar, sem ekki fara með ríkisvald, ef sýnt er fram á að ríkið eða hópar eða samtök skv. b-lið þessarar málsgreinar, þar með talið alþjóðastofnanir, geti ekki eða vilji ekki veita vernd gegn ofsóknum eða meðferð sem fellur undir 2. mgr. 44. gr., m.a. með því að ákæra og refsa fyrir athafnir sem fela í sér ofsóknir.
Þótt fallist sé á að einstaklingur í þessari aðstöðu skuli njóta vafans upp að ákveðnu marki, verður kærandi a.m.k. að sýna fram á að líkur séu á að hans bíði ofsóknir í heimalandi. Samkvæmt meginreglum um túlkun flóttamannahugtaksins sem fram koma í handbók Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna, er m.a. miðað við það að viðkomandi þurfi almennt að sýna fram á að gildar ástæður liggi til grundvallar ótta við ofsóknir og að hugarástand flóttamannsins skipti ekki eitt máli heldur verði yfirlýsing hans einnig að fá stuðning í hlutlægum og staðreynanlegum aðstæðum (Handbók um réttarstöðu flóttamanna. Um málsmeðferð og skilyrði samkvæmt flóttamannasamningnum frá 1951 og bókun frá 1967 um réttarstöðu flóttamanna (Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna, Reykjavík 2008)).
Kærandi kveðst vera að flýja hótanir og ofsóknir af hálfu [...] eiginmanns hennar sem telji sig eiga tilkall til landareignar í eigu fjölskyldu eiginmanns kæranda. Í viðtali hjá kærunefnd kom fram ákveðið innbyrðis ósamræmi í frásögn kæranda og eiginmanns hennar sérstaklega hvað varðaði ástæðu þess að eiginmaður kæranda væri sá sem yrði fyrir hótunum en ekki [...]. Eiginmaður kæranda gat t.d. ekki útskýrt á sannfærandi hátt hvers vegna [...] þrýstu eingöngu á hann til að skrifa undir afsal landareignar sem hann væri ekki formlegur eigandi að. Kærandi hefur ekki lagt fram nein gögn sem styðja við frásögn hennar. Þá hefur ekki verið sýnt fram á að [...] stjórnvöld geti ekki eða vilji ekki veita kæranda fullnægjandi vernd fyrir þeim sem hóta fjölskyldu hennar.
Kærandi hefur ekki borið fyrir sig ofsóknir af hálfu [...] stjórnvalda eða aðilum tengdum þeim. Kærandi hefur þar að auki ekki sýnt fram á að hún hafi ástæðuríkan ótta við ofsóknir af ástæðum sem taldar eru upp í 1. mgr. 44. gr. útlendingalaga, þ.e. á grundvelli kynþáttar, trúarbragða, þjóðernis, aðildar að tilteknum þjóðfélagshópi eða vegna stjórnmálaskoðana. Telur kærunefndin því ljóst að kærandi og sonur hennar uppfylli ekki skilyrði 1. mgr. 44. gr. útlendingalaga fyrir veitingu réttarstöðu flóttamanns.
Ákvæði 2. mgr. 44. gr. laga um útlendinga
Kærandi krefst þess til vara að hinum kærðu ákvörðunum verði breytt á þann hátt að henni og syni hennar verði veitt viðbótarvernd, sbr. 2. mgr. 44. gr. laga um útlendinga.
Í 2. mgr. 44. gr. laga um útlendinga er kveðið á um að flóttamaður samkvæmt útlendingalögum teljist einnig útlendingur sem telst ekki flóttamaður samkvæmt ákvæði A-liðar 1. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna ef raunhæf ástæða er til að ætla að hann eigi á hættu að sæta dauðarefsingu, pyndingum eða annarri ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu verði hann sendur aftur til heimalands.
Við mat á hvort aðstæður kæranda séu slíkar að þær eigi undir 2. mgr. 44. gr. laga um útlendinga ber að líta til 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Mannréttindadómstóll Evrópu hefur fjallað um það mat sem þarf að fara fram þegar metið er hvort kærandi sé í raunverulegri hættu á að verða fyrir meðferð sem falli undir 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu sem bannar pyndingar og ómannlega eða vanvirðandi meðferð eða refsingu. Hefur dómstóllinn sagt að 3. gr. sáttmálans geti átt við þegar hættan stafar frá einstaklingum eða hópi fólks sem ekki séu opinberir starfsmenn. Kærandi verður þó að geta sýnt fram á að gildar ástæður séu til að ætla að um raunverulega hættu sé að ræða og að stjórnvöld í ríkinu séu ekki í stakk búin til að veita fullnægjandi vernd. Ekki er nóg að aðeins sé um að ræða möguleika á illri meðferð og frásögn kæranda verður að fá stuðning í öðrum gögnum (sjá t.d. ákvörðun Mannréttindadómstóls Evrópu í máli N.M. og M.M. gegn Bretlandi í málum nr. 38851/09 og 39128/09).
Í þeim gögnum sem kærunefndin hefur yfirfarið kemur fram að stjórnvöld í [...] vinni að því að bæta réttarkerfi landsins og frelsi og öryggi almennings. Hefur þó nokkur árangur náðst síðustu ár þó enn sé þörf á frekari umbótum. Eiginmaður kærandi kveðst hafa orðið fyrir hótunum af hendi [...] og lögregla hafi ekki veitt fjölskyldu hans neina aðstoð vegna þessa. Hvorki kærandi né eiginmaður hennar hafa leitað aðstoðar lögreglu eða annarra yfirvalda í heimalandi sínu vegna þeirra hótana sem eiginmanni kæranda hafi borist eftir [...]. Þó rétt sé að veikleikar séu á réttarkerfinu í [...] þá hafa, líkt og áður hefur komið fram, átt sér stað umbætur á liðnum árum og því er það mat kærunefndar að þó svo að kærandi ætti raunverulega á hættu að sæta ofbeldi í heimalandi sínu, af hálfu þeirra aðila sem hún hefur nefnt, þá hafi hún raunhæfan möguleika á að leita sér ásjár stjórnvalda þar. Heimildir styðja ekki við þá staðhæfingu kæranda að [...] stjórnvöld skorti vilja eða getu til að veita kæranda fullnægjandi vernd óski hún eftir henni við þau.
Í ljósi þess sem að framan er rakið og þeirra gagna sem liggja fyrir um [...] telur kærunefndin að aðstæður kæranda og sonar hennar í heimalandi þeirra séu ekki þannig að þær falli undir ákvæði 2. mgr. 44. gr. laganna. Þá telur kærunefndin ekkert fram komið sem bendir til þess að hætt sé við því að kærandi eða sonur hennar sæti ómannúðlegri og/eða vanvirðandi meðferð við heimkomuna, sbr. 2. mgr. 44. og 1. mgr. 45 gr. laganna.
Ákvæði 12. gr. f laga um útlendinga
Til þrautavara er þess krafist að kæranda og syni hennar verði veitt dvalarleyfi á Íslandi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 12. gr. f laga um útlendinga.
Samkvæmt 12. gr. f er heimilt að veita útlendingi dvalarleyfi, þótt skilyrðum sé annars ekki fullnægt, ef rík mannúðarsjónarmið standa til þess eða vegna sérstakra tengsla útlendingsins við landið. Í 2. mgr. ákvæðisins kemur fram að veita má dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða ef útlendingur getur sýnt fram á ríka þörf á vernd, t.d. af heilbrigðisástæðum, eða vegna erfiðra félagslegra aðstæðna viðkomandi eða erfiðra almennra aðstæðna í heimaríki eða í landi sem honum yrði vísað til eða vegna annarra atvika sem ekki má með réttu gera honum að bera ábyrgð á. Sérstaklega skal taka tillit til þess ef um barn er að ræða og skal það sem barni er fyrir bestu haft að leiðarljósi við ákvörðun.
Í skýringum með 2. gr. laga nr. 115/2010 sem breyttu ákvæði 12. gr. f útlendingalaga er fjallað um mjög íþyngjandi félagslegar aðstæður. Þar kemur fram að átt sé við að útlendingur hafi þörf á vernd vegna félagslegra aðstæðna í heimalandi. Þá kemur fram í ofangreindum skýringum með 2. gr. laga nr. 115/2010 það sjónarmið að almennt séð beri að taka sérstakt tillit til barna hvort sem þau eru fylgdarlaus eða ekki. Þá beri að líta til þess hvort framfærsla, þá sérstaklega fylgdarlausra barna, sé tryggð. Kærandi hefur borið við ákveðnum líkindum með aðstöðu sinni í heimaríki sínu og aðstöðu annarrar [...] fjölskyldu sem veitt hafi verið dvalarleyfi af mannúðarástæðum hér á landi. Einkum séu það hagsmunir sonar kæranda sem séu sambærilegir barna kæranda í því máli. Sonur kæranda hafi engin tengsl við heimaland sitt önnur en í gegnum foreldra sína þar sem að hann sé fæddur og uppalinn í [...]. Þá hafi fjölskylda kæranda ekki öruggt húsnæði þar sem húsnæði fjölskyldunnar hafi verið brennt ofan af þeim árið [...].
Í fyrrgreindum skýringum með 2. gr. laga nr. 115/2010 kemur fram að íþyngjandi félagslegar aðstæður verði að jafnaði ekki taldar taka til neyðar af efnahagslegum rótum, s.s. fátæktar eða húsnæðisskorts. Kærandi ólst upp í [...] og þekkir aðstæður þar vel auk þess sem hún á ættingja þar í landi. Þá er til staðar í [...] félagslegt kerfi sem aðstoðar fjölskyldur sem á þurfa að halda. Er það því mat kærunefndar að syni kæranda verði tryggð viðunandi framfærsla í heimalandi sínu. Varðandi húsnæði fjölskyldunnar þá kom það fram í frásögn eiginmanns kæranda að fjölskylda hans ætti enn umrædda landareign sem og hús sem á henni standi. Því er það mat nefndarinnar að kærandi hafi aðgang að húsnæði í [...]. Þá verður ekki talið að sonur kæranda hafi eytt mikilvægum mótunarárum sínum fjarri heimalandi sínu þar sem að hann sé einungis [...] ára en einnig kom fram í frásögn kæranda að fjölskyldan hafi ferðast mjög reglulega til [...] og dvalið þar í stuttan tíma í senn. Þá telur kærunefnd að sú menning sem sonur kæranda hafi alist upp við í [...] sé ekki svo frábrugðin menningu í heimalandi hans [...] að það eigi að hafa áhrif á niðurstöðu í máli kæranda. Kærunefnd telur því að aðstæður kæranda og sonar hennar við endurkomu til heimalands séu ekki slíkar að þær geti talist erfiðar í skilningi ákvæðis 2. mgr. 12. gr. f laga um útlendinga. Kærunefnd telur einnig, að teknu tilliti til ákvæða barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna og íslenskrar löggjafar um barnavernd, að engin rök standi í vegi fyrir því að sonur kæranda fylgi foreldrum sínum aftur til heimalands þeirra. Sonur kæranda kom hingað til lands í fylgd með foreldrum sínum og verður í fylgd með þeim við endursendingu til heimalands þeirra.
Kærunefndin hefur þegar komist að þeirri niðurstöðu að kærandi uppfylli ekki skilyrði 1. eða 2. mgr. 44. gr. útlendingalaga og teljist því ekki flóttamaður. Þegar framburður kæranda er virtur í heild sinni ásamt gögnum málsins er það niðurstaða kærunefndar að kærandi hafi heldur ekki sýnt fram á ríka þörf á vernd á grundvelli mannúðarsjónarmiða líkt og kveðið er á um í 12. gr. f útlendingalaga. Því er fallist á það með Útlendingastofnun að aðstæður kæranda og sonar hennar í [...] séu ekki með þeim hætti að rík mannúðarsjónarmið standi til þess að veita þeim dvalarleyfi á grundvelli mannúðarástæðna skv. 12. gr. f útlendingalaga.
Jafnframt telur kærunefndin kæranda og son hennar ekki uppfylla skilyrði 12. gr. f útlendingalaga um sérstök tengsl við landið. Eins og fram kemur í gögnum málsins hafa kærandi og sonur hennar aðeins dvalið á Íslandi í skamman tíma.
Ætlað brot gegn ákvæðum stjórnsýslulaga
Í greinargerð kæranda er því haldið fram að ákvörðun Útlendingastofnunar í máli sonar kæranda hafi ekki verið nægilega rökstudd hvað varðar sérstakar aðstæður sonar hans í tengslum við endursendingu fjölskyldunnar til [...].
Í 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er fjallað um efni rökstuðnings stjórnsýsluákvarðana. Þar segir að vísa eigi til þeirra réttarreglna sem ákvörðun byggir á, þeirra meginsjónarmiða sem ráðandi voru við mat og þeirra málsatvika sem höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins, þyki ástæða til. Í skýringarriti með stjórnsýslulögunum (Stjórnsýslulög – skýringarrit. Páll Hreinsson, forsætis-ráðuneytið, 1994) segir að þegar myndast hefur fastmótuð stjórnsýsluframkvæmd gæti stjórnvaldi verið heimilt að útbúa staðlaða greinagerð um hana en sennilega yrði þó ávallt að gera grein fyrir því í rökstuðningi hvaða meginsjónarmið hefðu verið ráðandi við mat á sérhverju máli. Í umfjöllun skýringarritsins segir ennfremur að í flestum tilvikum ætti að nægja tiltölulega stuttur rökstuðningur fyrir ákvörðunum í málum á fyrsta stjórnsýslustigi. Hefur það verið framkvæmd Útlendingastofnunar í málum þar sem börn eru í fylgd með foreldrum að fjalla ekki efnislega um aðstæður barnsins heldur vísa í rökstuðning með ákvörðun foreldra þeirra. Telja verður þá framkvæmd uppfylla viðmið 22. gr. stjórnsýslulaga og verður því ekki fallist á það að ákvörðun Útlendingastofnunar í máli sonar kæranda uppfylli ekki kröfur stjórnsýslulaga um rökstuðning stjórnvaldsákvörðunar. Þá verður ekki séð að Útlendingastofnun hafi virt að vettugi ákvæði laga og alþjóðasáttmála er kveða á um að hagsmunir barna skuli hafðir að leiðarljósi við töku ákvarðana í málum er þau varðar.
Kærandi byggir einnig á því í greinargerð sinni að Útlendingastofnun hafi ekki byggt á lögmætu sjónarmiði þegar stofnunin komst að þeirri niðurstöðu að mál kæranda og fjölskyldu hennar sé ekki sambærilegt máli annarrar [...] fjölskyldu sem veitt hafi verið dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f laga um útlendinga. Þannig hafi stofnunin brotið gegn jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaganna og jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar.
Í jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaganna felst að við úrlausn mála skuli stjórnvöld gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti auk þess sem óheimilt sé að mismuna aðilum við úrlausn mála á grundvelli sjónarmiða byggðum á kynferði þeirra, kynþætti, litarhætti, þjóðerni, trúarbrögðum, stjórnmálaskoðunum, þjóðfélagsstöðu, ætterni eða öðrum sambærilegum ástæðum. Þegar stjórnvald hafi byggt ákvörðun á tilteknum sjónarmiðum og lagt áherslu á ákveðið sjónarmið leiði jafnræðisreglan til þess að þegar sambærilegt mál komi aftur til úrlausnar beri almennt að leysa úr því á grundvelli sömu sjónarmiða og með sömu áherslu. Þar sem engin tvö mál eru eins verður stjórnvald að meta það hvaða þættir stjórnsýslumáls verði að vera sambærilegir svo að til greina komi að beita jafnræðisreglunni.
Í ákvörðun sinni fer Útlendingastofnun ítarlega yfir þau sjónarmið sem lögð voru til grundvallar í hvoru máli fyrir sig og kemst að þeirri niðurstöðu að þrátt fyrir ýmis líkindi með málunum yrði ekki talið að málin væru það sambærileg að niðurstaða í máli kæranda ætti að verða sú sama og varð í máli kærunefndar nr. 14/2016. Kærunefndin fær ekki séð að ómálefnaleg sjónarmið hafi ráðið för við ákvarðanatöku hjá Útlendingastofnun í máli kæranda. Eins og rakið hefur verið og rökstutt frekar að framansögðu þá er það heldur ekki mat kærunefndar að mál þessi geti talist sambærileg varðandi þau efnisatriði sem geta haft þýðingu við mat skv. 12. gr. f laga um útlendinga. Því fellst kærunefndin ekki á það með kæranda að Útlendingastofnun hafi brotið gegn jafnræðisreglu stjórnsýslulaga.
Samantekt
Með vísan til alls þess sem að framan er rakið og forsendna hinna kærðu ákvarðana þykir rétt að staðfesta ákvarðanir Útlendingastofnunar.
Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 33. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá því að beiðni um það er synjað. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ákvörðunarinnar ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því ákvörðun var tekin.
Úrskurðarorð
Ákvarðanir Útlendingastofnunar eru staðfestar.
The decisions of the Directorate of Immigration are affirmed.
Hjörtur Bragi Sverrisson, formaður
Pétur Dam Leifsson Anna Valbjörg Ólafsdóttir