Nr. 58/2023 Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Hinn 2. febrúar 2023 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 58/2023
í stjórnsýslumáli nr. KNU22110022
Kæra [...]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Hinn 6. nóvember 2022 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari Rússlands (hér eftir nefnd kærandi), ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 24. október 2022, um að synja henni um alþjóðlega vernd á Íslandi ásamt því að synja henni um dvalarleyfi á grundvelli 74. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga.
Kærandi krefst þess aðallega að ákvörðun Útlendingastofnunar um að synja henni um alþjóðlega vernd á Íslandi verði felld úr gildi og henni veitt alþjóðleg vernd með vísan til 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga. Kærandi krefst þess til vara að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og kæranda verði veitt alþjóðleg vernd með vísan til 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga. Til þrautavara krefst kærandi þess að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og henni veitt dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða með vísan til 74. gr. laga um útlendinga. Til þrautaþrautavara krefst kærandi þess að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og að henni verði veitt dvalarleyfi á grundvelli sérstakra tengsl við landið með vísan til 78. gr. laga um útlendinga. Af greinargerð kæranda má ráða að hún krefjist þess til þrautaþrautaþrautavara að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og að stofnuninni verði gert að taka málið til nýrrar meðferðar.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.
II. Málsmeðferð
Kærandi sótti um dvalarleyfi á grundvelli hjúskapar með íslenskum ríkisborgara hinn 6. desember 2018. Útlendingastofnun synjaði umsókninni með ákvörðun, dags. 9. janúar 2020, sem staðfest var með úrskurði kærunefndar útlendingamála nr. 90/2020, dags. 13. mars 2020. Kærandi sótti um dvalarleyfi vegna skorts á starfsfólki hinn 10. september 2020. Útlendingastofnun synjaði umsókninni með ákvörðun, dags. 26. júlí 2021, sem staðfest var með úrskurði kærunefndar útlendingamála nr. 443/2021, dags. 13. október 2021. Kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi 1. apríl 2022. Kærandi kom í viðtal hjá Útlendingastofnun 9. júní 2022 ásamt talsmanni sínum. Með ákvörðun, dags. 24. október 2022 synjaði Útlendingastofnun kæranda um alþjóðlega vernd ásamt því að synja henni um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Var sú ákvörðun kærð til kærunefndar útlendingamála hinn 6. nóvember 2022. Kærunefnd barst greinargerð kæranda 21. nóvember 2022. Kærunefnd bárust viðbótargögn og athugasemdir 20. og 26.janúar 2023.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að kærandi byggi umsókn sína um alþjóðlega vernd á því að hún sé í hættu í heimaríki vegna stjórnmálaskoðana.
Niðurstaða ákvörðunar Útlendingastofnunar í máli kæranda var sú að kærandi væri ekki flóttamaður og henni skyldi synjað um alþjóðlega vernd á Íslandi samkvæmt ákvæðum 37. og 40. gr. laga um útlendinga. Kæranda var jafnframt synjað um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða samkvæmt 74. gr. laga um útlendinga. Þá taldi stofnunin að ákvæði 42. gr. laga um útlendinga stæði endursendingu til heimaríkis ekki í vegi.
Kæranda var vísað frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga. Útlendingastofnun tilkynnti kæranda jafnframt að kæra frestaði réttaráhrifum ákvörðunarinnar, sbr. 1. mgr. 35. gr. laga um útlendinga.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð kæranda er vísað til viðtals við hana hjá Útlendingastofnun. Þar hafi kærandi greint frá því að hún hafi fæðst í borginni [...], í [...]héraðinu, alist þar upp og síðar flutt til Inkutsk. Kærandi hafi ferðast frá Rússlandi í desember 2018 og búið á Íslandi frá þeim tíma. Kærandi óttist stjórnvöld í Rússlandi vegna framgöngu rússneskra yfirvalda gegn Úkraínu og þegnum sínum innanlands sem láti í ljós andstöðu sína þar að lútandi. Kærandi vísar til greinargerðar sinnar til Útlendingastofnunar, dags. 23 júní 2022, varðandi landaupplýsingar og stöðu mannréttindamála í Rússlandi.
Í greinargerð kæranda eru gerðar athugasemdir við umfjöllun Útlendingastofnunar. Fram komi í ákvörðun Útlendingastofnunar að Rússland sé aðili að Evrópuráðinu og hafi samþykkt mannréttindasáttmála Evrópu árið 1998. Þegar ákvörðun Útlendingastofnunar hafi verið tekin hafi Rússland hins vegar ekki lengur verið aðili að mannréttindasáttmála Evrópu. Þá hafi Útlendingastofnun stuðst við 24 skýrslur en eingöngu sex heimildir hafi verið útgefnar eftir innrás Rússlands í Úkraínu og lúti engin þeirra að áhrifum og afleiðingum innrásar Rússlands í Úkraínu. Nýjum heimildum beri saman um að staða mannréttindamála í Rússlandi hafi versnað til muna eftir innrás Rússlands í Úkraínu. Í ljósi þess að Útlendingastofnun hafi byggt mat sitt á úreltum heimildum verði ekki annað séð en að stofnuninni hafi verið ókleift að varpa ljósi á raunverulega stöðu mannréttinda, þ. á m. tjáningarfrelsis í Rússlandi. Rússneska þingið hafi samþykkt ný lög 4. mars 2022 sem geri það refsivert að dreifa fölskum upplýsingum (e. false information) um rússneska herinn eða niðra hann (e. discrediting the military). Með þessu sé m.a. bannað að segja að Rússland hafi ráðist inn í Úkraínu eða að um stríð sé að ræða . Viðurlög gegn því að tjá andstöðu sína gegn stríðinu eða viðurkenna tilvist þess geti varðað allt frá sektum upp í 15 ára fangelsisvist. Um það bil 1.000 brot gegn ákvæðinu um að niðra herinn hafi verið skráð hjá yfirvöldum. Þá hafi um 15.440 einstaklingar setið í gæsluvarðhaldi á tímabilinu 24. febrúar 2022 til 10. maí s.á. vegna aðgerða sem taldar hafi verið andstaða gegn stríðinu. Af heimildum sé ljóst að rússneskir þegnar sem sæti ákæru vegna andófs við innrás Rússlands geti ekki búist við að hljóta réttláta málsmeðferð. Kærandi byggir á því að verulegir annmarkar séu á trúverðugleikamati Útlendingastofnun og að rannsókn Útlendingastofnunar á stöðu mannréttindamála sé óforsvaranleg m.t.t. þess hve mjög staðan hafi breyst í kjölfar innrásar Rússlands í Úkraínu.
Kærandi krefst þess aðallega að henni verði veitt alþjóðleg vernd með vísan til 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga, enda hafi hún ástæðuríkan ótta við að verða fyrir ofsóknum vegna stjórnmálaskoðana sinna, sbr. e-lið 2. mgr. 38. gr. laga um útlendinga, verði hún send aftur til Rússlands. Vísar kærandi til dóms Landsréttar nr. 149/2020 og telur að af honum leiði að kærunefnd beri að horfa til upplýsinga sem liggi fyrir við umfjöllun kærunefndar um málið. Ljóst sé og lagt hafi verið til grundvallar af hálfu Útlendingastofnunar að öryggissveit Rússlands, FSB (e. Federal Security Service), hafi samkvæmt rússneskum lögum aðgang að öllum símtölum, smáskilaboðum, tölvupósti og öðrum aðgerðum sem framkvæmdar séu á veraldarvefnum í Rússlandi. Símafyrirtæki þurfi að varðveita gögn viðskiptavina sinna svo FSB hafi aðgang að þeim, en engu að síður efist Útlendingastofnun um að kærandi hafi rökstuddan ótta við rússnesk yfirvöld þar sem hún hafi eytt færslu sem hún hafi sett á veraldarvefinn um stríðsreksturinn í Úkraínu. Kærandi telji að komist löggæsluyfirvöld í Rússlandi á snoðir um stjórnmálaskoðanir kæranda verði ómögulegt að tryggja líf og heilsu kæranda. Kærandi telji engan vafa á að rússnesk yfirvöld séu sek um kerfisbundnar ofsóknir gegn þegnum sínum á grundvelli stjórnmálaskoðana þeirra. Kærandi telji verulegan vafa á að henni verði hugað líf í Rússlandi, komi til endursendingar hennar á meðan íslensk stjórnvöld geti með vísan til fyrirliggjandi heimilda ekki tryggt að kærandi verði ekki fangelsuð við komu sína til Rússlands og þá jafnvel þvinguð til að taka þátt í hernaðaraðgerðum gegn vilja sínum. Þá sé bersýnilegt að kærandi eigi augljósa hættu á að sæta alvarlegum, lífshættulegum refsingum ef upp um afstöðu hennar komist, sem verði að teljast líklegt í ljósi fyrirliggjandi heimilda og þess sem Útlendingastofnun sjálf leggi til grundvallar. Kærandi telur sig hafa sýnt fram á að hún hafi rökstudda ástæðu til að óttast að verða fyrir ofsóknum í Rússlandi.
Verði ekki fallist á að aðalkröfu málsins krefst kærandi þess til vara að henni verði veitt viðbótarvernd hér samkvæmt 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga, m.a. vegna hættunnar á ómannúðlegri og vanvirðandi meðferð í Rússlandi og öryggisástands þar í landi. Ljóst sé að almennir borgarar njóti ekki raunverulega réttarverndar í Rússlandi gagnvart mannréttindabrotum og þá sé dómskerfinu skipulega beitt gegn stjórnarandstæðingum og til að kæfa hugsana-, tjáningar-, funda- og félagafrelsi. Útlendingastofnun leggi til grundvallar að kærandi verði að geta sýnt fram á að gildar ástæður séu til að ætla að um raunverulega hættu sé að ræða og að stjórnvöld í landinu séu ekki í stakk búin til þess að veita viðeigandi vernd. Kærandi hafi vísað til fjölda heimilda máli sínu til stuðnings. Stjórnvöldum beri í samræmi við alþjóðlegrar skuldbindingar að túlka vafa kæranda í hag, sé frásögnin trúverðug og eigi sér stoð í hlutlægum gögnum.
Til þrautavara krefst kærandi þess að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og að henni verði veitt dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga. Kærandi byggir á því að hún hafi ríka þörf fyrir vernd með tilliti til almennra aðstæðna og erfiðra félagslegra aðstæðna. Komi stjórnmálaskoðanir kæranda í ljós sé ekki hægt að tryggja öryggi hennar, og því sé ekki hægt að gera ráð fyrir að kærandi geti lifað öruggu og mannsæmandi lífi í heimaríki. Þá sé ljóst af fyrirliggjandi heimildum að stjórnvöld í heimaríki kæranda fylgist náið með þegnum sínum til að kveða niður andóf við stjórnvöld, og því leiki ekki vafi á að kærandi sé í verulegri hættu á að upp um stjórnmálaskoðanir hennar komist, verði henni gert að snúa aftur til Rússlands. Kærandi byggir á því að verndarþörf þess þjóðfélagshóps sem hún tilheyri sé gríðarleg og full ástæða sé til að veita henni dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Kærandi hafi afar lítið tengslanet í Rússlandi. Hún hafi búið hérlendis frá árinu 2018 og sé ekki í tengslum við vini eða vandamenn í Rússlandi. Hún eigi engar eignir og geti því ekki séð sér farborða í Rússlandi og hafi þar ekkert bakland. Þá þarfnist hún sálfræðiþjónustu og sé þolandi heimilisofbeldis.
Fram kemur í greinargerð kæranda að hún hafi einnig gert kröfu um dvalarleyfi á grundvelli sérstakra tengsla í greinargerð sinni til Útlendingastofnunar en Útlendingastofnun hafi virt kröfuna að vettugi og ekki tekið afstöðu til hennar. Kærandi telur að málsmeðferð Útlendingastofnunar og rökstuðningur hafi hvorki verið í samræmi við reglur útlendingaréttar né stjórnsýsluréttar, sbr. m.a. 10. og 22. gr. stjórnsýslulaga. Telur kærandi að ekki sé unnt að bæta úr annmörkum á kærustigi og því sé rétt að mál hennar hljóti nýja meðferð hjá Útlendingastofnun.
Kærandi telur að með endursendingu hennar til heimaríkis yrði brotið gegn meginreglunni um bann við endursendingu, sbr. 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga. Að auki telur kærandi að slík ákvörðun brjóti í bága við 1. mgr. 68. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, sbr. lög nr. 33/1944, 2. og 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994 og 7. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Rannsóknarreglan í 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 mælir fyrir um að stjórnvald afli þeirra gagna sem eru nauðsynleg svo mál sé nægilega upplýst áður en ákvörðun er tekin. Reglan gerir kröfu um rannsókn sem er fullnægjandi grundvöllur ákvörðunar stjórnvalds. Þá segir í 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga að við meðferð mála vegna umsókna um alþjóðlega vernd skuli Útlendingastofnun afla nauðsynlegra og aðgengilegra upplýsinga. Mál telst nægilega rannsakað þegar þeirra upplýsinga hefur verið aflað sem nauðsynlegar eru til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í því. Kröfur til rannsóknar í hverju máli ráðast af lagagrundvelli málsins og einstaklingsbundnum aðstæðum kæranda, þ.m.t. þeim málsástæðum sem hann ber fyrir sig.
Í viðtali hjá Útlendingastofnun greindi kærandi frá ýmsu sem hún telur leiða til þess að hún hafi ástæðuríkan ótta við ofsóknir í heimaríki sínu. Hún hafi tjáð sig um andstöðu sína við stjórnvöld á samfélagsmiðlinum Instagram þegar stríðið hafi hafist og óttist að verða fangelsuð snúi hún til baka til heimaríkis. Í ákvörðun Útlendingastofnunar í máli kæranda er fjallað um frásögn kæranda af aðstæðum sínum í Rússlandi. Er frásögn kæranda að mestu talin trúverðug og lagt til grundvallar að kærandi hafi tjáð sig á samfélagsmiðlum og sé mótfallin stjórnvöldum. Þó segir að kærandi hafi ekki lagt fram gögn sem renni stoðum undir það að hún hafi verið virk í andstöðu gegn stjórnvöldum í Rússlandi eða eigi á hættu ofsóknir. Þá hafi kærandi ekki lagt fram gögn sem sýni fram á að staða hennar sé að einhverju leiti frábrugðin stöðu annarra einstaklinga í Rússlandi sem séu mótfallnir stríðinu í Úkraínu.
Kærunefnd gerir athugasemdir við rannsókn Útlendingastofnunar í máli kæranda. Í ákvörðun Útlendingastofnun er að mestu vísað í skýrslur og heimildir sem fjalla um stöðu í landinu og atburði er hafi átt sér stað fyrir innrás Rússa í Úkraínu í febrúar 2022. Einungis er stuðst við nokkrar skýrslur og gögn sem útgefin voru eftir innrás Rússa en þær heimildir fjalla þó að litlu eða engu leyti um áhrif og afleiðingar innrásar Rússlands í Úkraínu.
Ljóst er af lestri nýlegra heimilda um Rússland að ástandið í landinu hefur breyst hratt til hins verra í kjölfar innrásarinnar. Þá er ljóst að rússnesk stjórnvöld hafa hert aðgerðir gegn tjáningarfrelsi íbúa í Rússlandi m.a. hafi verið ráðist gegn sjálfstæðri blaðamennsku og mótmæli gegn stríðinu og andófsraddir í kjölfar innrásarinnar kvaddar niður með hörðum aðgerðum. Stjórnvöld hafi lokað á sjálfstæðar fréttasíður og samfélagsmiðla. Þá eigi aðilar á hættu fangelsisrefsingu vegna tjáningar sem stjórnvöld líti á sem falsfréttir. Ennfremur er ljóst að stjórnvöld hafa í auknum mæli kallað einstaklinga í herinn og rýmkað reglur um hverkvaðningu og takmarkað undanþágur frá því að sinna slíku kalli. Heimildir styðja við frásögn kæranda af aðgerðum stjórnvalda gegn einstaklingum sem mótfallnir eru stríðinu í Úkraínu sem og takmörkunum á tjáningarfrelsi og öðrum mannréttindum almennra borgara í Rússlandi. Með vísan til heimilda um stöðuna í Rússlandi var sérstök ástæða fyrir Útlendingastofnun að kanna með ítarlegum hætti stöðuna í heimaríki kæranda eins og hún var þegar ákvörðun var tekin og rökstyðja með fullnægjandi hætti hvort tjáning á samfélagsmiðlum leiddi til þess að hún hefði ástæðuríkan ótta við ofsóknir. Er það mat kærunefndar að ákvörðun Útlendingastofnunar sé haldin annmarka hvað þetta varðar.
Í greinargerð kemur fram að kærandi hafi jafnframt gert kröfu um dvalarleyfi á grundvelli sérstakra tengsla sbr. 78. gr. laga um útlendinga. Útlendingastofnun tekur þó enga afstöðu til þeirrar kröfu í ákvörðun sinni.
Meginmarkmið stjórnsýslukæru er að tryggja réttaröryggi borgara með því að gera þeim kleift að fá umfjöllun um mál sín á tveimur stjórnsýslustigum. Að mati kærunefndar ber framangreint með sér að ekki hafi farið fram viðhlítandi mat á aðstæðum hennar á lægra stjórnsýslustigi. Telur kærunefnd að annmarkar hafi verið á rannsókn stofnunarinnar þar sem aðstæður kæranda voru ekki skoðaðar með hliðsjón af aðstæðum í Rússlandi eftir innrás Rússa í Úkraínu. Málsmeðferð Útlendingastofnunar og rökstuðningur ákvörðunar í máli kæranda er, með vísan til framangreinds, að mati kærunefndar enn fremur ekki í samræmi við reglur stjórnsýsluréttar, m.a. 10. og 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Kærunefnd telur framangreinda annmarka á málsmeðferð Útlendingastofnunar verulega og að þeir kunni að hafa haft áhrif á efnislega niðurstöðu máls kæranda. Þá er það mat kærunefndar að ekki sé unnt að bæta úr þeim á kærustigi og því sé rétt að mál kæranda hljóti nýja meðferð hjá Útlendingastofnun.
Í ljósi framangreindrar niðurstöðu er ekki ástæða til umfjöllunar um aðra þætti ákvörðunar Útlendingastofnunar.
Samantekt
Með vísan til þess sem að framan hefur verið rakið er það niðurstaða kærunefndar að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka umsókn kæranda til nýrrar meðferðar.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun Útlendingastofnunar í máli kæranda er felld úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka mál kæranda til meðferðar á ný.
The decision of the Directorate of Immigration is vacated. The Directorate is instructed to re-examine the case.
Tómas Hrafn Sveinsson
Sindri M. Stephensen Þorbjörg I. Jónsdóttir