Mál nr. 20/2016 - Endurupptaka

Úrskurðarnefnd velferðarmála

Endurupptekið mál nr. 20/2016

Fimmtudaginn 17. ágúst 2017

A

gegn

Vinnumálastofnun

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Kári Gunndórsson lögfræðingur, Arnar Kristinsson lögfræðingur og Agnar Bragi Bragason lögfræðingur.

Með tölvupósti þann 28. júní 2017, óskaði A, eftir endurupptöku máls nr. 20/2016 sem lokið var með úrskurði úrskurðarnefndar velferðarmála 25. ágúst 2016.

I. Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi sótti um atvinnuleysisbætur hjá Vinnumálastofnun þann 14. október 2015 og var umsóknin samþykkt 16. nóvember s.á. Kærandi fékk greiddan makalífeyri frá þremur lífeyrissjóðum og dánarbætur frá Tryggingastofnun ríkisins samhliða greiðslum atvinnuleysisbóta og Vinnumálastofnun skerti greiðslur atvinnuleysisbóta til hennar af þeim sökum í samræmi við reiknireglu 1. málsl. 1. mgr. 36. gr. laga nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar.

Kærandi bar ákvörðun Vinnumálastofnunar undir úrskurðarnefnd velferðarmála sem staðfesti ákvörðun stofnunarinnar með úrskurði 25. ágúst 2016. Kærandi leitaði til umboðsmanns Alþingis vegna niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar og í áliti umboðsmanns, dags. 26. júní 2017, var komist að þeirri niðurstöðu að afstaða úrskurðarnefndarinnar væri ekki í samræmi við lög. Umboðsmaður Alþingis mæltist til þess að úrskurðarnefndin tæki mál kæranda til nýrrar meðferðar, kæmi fram beiðni frá henni þess efnis, og leysti úr málinu í samræmi við þau sjónarmið sem rakin væru í álitinu. Þann 28. júní 2017 barst nefndinni beiðni kæranda um endurupptöku málsins með vísan til fyrrnefnds álits umboðsmanns. Úrskurðarnefndin féllst á beiðni kæranda um endurupptöku og með bréfi nefndarinnar, dags. 28. júní 2017, var óskað eftir greinargerð Vinnumálastofnunar vegna málsins. Með bréfi Vinnumálastofnunar, dags. 4. júlí 2017, var úrskurðarnefndinni tilkynnt að stofnunin teldi ekki þörf á að færa fram nýja greinargerð í málinu. Með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 17. júlí 2017, var bréf Vinnumálastofnunar sent kæranda til kynningar. Frekari athugasemdir bárust ekki.

II. Sjónarmið kæranda

Kærandi krefst þess að atvinnuleysisbætur hennar verði hvorki skertar vegna tímabundinnar greiðslu dánarbóta né vegna greiðslu makalífeyris.

Í kæru kemur fram að maður kæranda hafi látist í X 2015 og hún hafi sótt um atvinnuleysisbætur um leið og hún hafi sótt um dánarbætur og makabætur. Þeir, sem missi maka og séu undir 67 ára aldri, eigi rétt á dánarbótum frá Tryggingastofnun ríkisins í sex mánuði. Bæturnar séu greiddar samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 99/2007 um félagslega aðstoð. Hún telji útilokað að Vinnumálastofnun hafi heimild til þess að skerða þessar greiðslur sem séu stuðningur í skamman tíma til fólks sem missi maka fyrir ákveðinn aldur. Fráleitt sé að flokka þetta sem greiðslur sem ætlaðar séu til framfærslu, enda séu þetta tímabundnar greiðslur sem séu háðar því að fólk verði fyrir ákveðnum missi og séu ekki tekjutengdar á nokkurn hátt. Engin rök séu fyrir því að leggja þetta að jöfnu við ýmsar greiðslur frá Tryggingastofnun sem sannanlega séu framfærslugreiðslur eins og t.d. örorkubætur sem séu taldar upp í 1. mgr. 36. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Mun eðlilegra sé að telja þetta með greiðslum sem ekki skerði atvinnuleysisbætur.

Einnig vilji hún kæra skerðingu á atvinnuleysisbótum vegna greiðslu makalífeyris. Eðli þessara greiðslna sé ekki ósvipað launum maka, en makalífeyrir sé venjulega helmingur af þeim greiðslum sem hinn látni maki hefði átt rétt á úr lífeyrisssjóði sínum. Makar hafi samkvæmt lögum framfærsluskyldu með maka sínum og það sé eðlilegt að líta á greiðslur makalífeyris sem jafngildi framfærslu maka og atvinnuleysisbætur séu ekki skertar vegna tekna maka. Það sé ekki kveðið á um rétt Vinnumálastofnunar til að skerða atvinnuleysisbætur vegna greiðslu makalífeyris í lögum. Vinnumálastofnun hafi kosið að túlka þessar greiðslur á sama hátt og örorkubætur og svipaðar greiðslur en hún telji enga lagastoð fyrir því. Réttindi í lífeyrissjóði séu áunnin réttindi sem oft sé farið með sem jafngildi eignaupptöku sem eigi sér hvergi stað í lögum. Hún telji að þessi ákvörðun sé brot á meðalhófsreglu stjórnsýslulaga þar sem stofnunin hafi gengið mun lengra í túlkun og yfirfærslu gildissviðs laga en eðlilegt sé. Auk þess telji hún að skerðingin sé gróf mismunum á fólki eftir því hvort það eigi maka lífs eða liðinn og því brot á jafnræðisreglu.

Í athugasemdum kæranda við greinargerð Vinnumálastofnunar kemur fram að það sé nokkuð ljóst af lestri 1. mgr. 36. gr. laga um atvinnuleysistryggingar að sú málsgrein taki til tekna sem hinn atvinnulausi afli sjálfur eða fái vegna sín. Ef skilningur Vinnumálastofnunar standist þá megi nokkuð augljóslega túlka ákvæðið með þeim hætti að helmingur tekna maka eigi að koma til frádráttar atvinnuleysisbótum, enda hafi hjón gagnkvæma framfærsluskyldu og því sé maka atvinnulauss einstaklings skylt að framfleyta honum. Það sé ekki valkvætt og óumdeilanlegt að tekjur makans hljóti að vera nýttar til framfærslu hins atvinnulausa. Annað væri lögbrot.

Þetta ákvæði hafi fyrst komið inn í lög um atvinnuleysistryggingar með lögum nr. 12/1997. Í kæru er vísað til athugasemda við ákvæðið í frumvarpi til laganna þar sem segir svo:

„Ákvæðið um að greiðslur úr almennum og frjálsum lífeyrissjóðum skuli koma til frádráttar atvinnuleysisbótum er einnig nýmæli, en óeðlilegt þykir að menn geti þegið atvinnuleysisbætur til viðbótar slíkum greiðslum sem eru nokkurs konar tekjuígildi. Ákvæðið felur í sér að allar lífeyrisgreiðslur úr lífeyrissjóðum komi til frádráttar atvinnuleysisbótum. Ákvæðið gildir jafnt um lífeyrisgreiðslur úr almennu lífeyrissjóðunum, þ.e. þeim lífeyrissjóðum sem stofnaðir voru á grundvelli samkomulags aðila vinnumarkaðarins frá 1969, og einnig þeim sjóðum sem stofnaðir hafa verið á síðustu árum og hlotið hafa staðfestingu fjármálaráðuneytisins á reglugerðum sínum, sbr. lög um starfskjör launafólks og skyldutryggingu lífeyrisréttinda, nr. 55/1980. Sama gildir einnig um þá sjóði sem starfa samkvæmt sérstökum lögum. Samkvæmt gildandi lögum eiga allir launamenn og atvinnurekendur að greiða til lífeyrissjóðs viðkomandi starfshóps eða starfsstéttar og hafa flestir launamenn þannig ekkert val um það til hvaða lífeyrissjóðs þeir greiða. Nokkur hópur launamanna og sjálfstætt starfandi einstaklingar geta hins vegar valið sér lífeyrissjóð. Einnig er hugsanlegt að launamaður eða stéttarfélag hans hafi keypt viðbótarlífeyristryggingu frá frjálsum lífeyrissjóði. Allar þessar greiðslur eiga samkvæmt ákvæðinu að koma til frádráttar atvinnuleysisbótum.“

Þá segir í athugasemdum kæranda að ljóst sé að með orðalaginu „allar þessar greiðslur“ hafi einungis verið horft til þeirra lífeyrisgreiðslna sem menn fái sjálfir greiddar, en ekki sé nefnt á nafn að það þyki rétt eða eðlilegt að skerða makalífeyri eða barnalífeyri, enda hafi komið til umræðu að breyta lögunum um ári síðar og leiðrétta þetta þegar Guðrún Helgadóttir flutti frumvarp þess efnis að undanskilja greiðslur vegna látins maka eða vegna látins foreldris, sbr. 437. mál á 122. löggjafarþingi. Í athugasemdunum er greint orðrétt frá hluta ræðunnar. Þá segir að af ræðunni sé ljóst að ákvörðun hafi verið tekin um að barnalífeyrir skerði ekki atvinnuleysisbætur, þrátt fyrir að slíkar greiðslur njóti ekki undanþágu samkvæmt lögum því það hafi beinlínis þótt óréttlátt. Sama gildi um að makalífeyrir skerði atvinnuleysisbætur. Það sjái hver heilvita maður að það sé með öllu ósanngjarnt að tekjur lifandi maka skerði ekki bæturnar en tekjur sem látinn maki skilji eftir sig til þess að sinna framfærsluskyldu sinni skuli skerðast. Makalífeyrir sé helmingur af þeim lífeyri sem hinn látni eigi rétt á. Makalífeyrir sé því sá helmingur sem hinum látna maka hafi borið að nota til framfærslu maka síns og sé alveg sambærilegt við tekjur lifandi maka. Með lögjöfnun sé því augljóst að það standist ekki nokkra skoðun að skerða atvinnuleysisbætur með þessum hætti.

Tveir þingmenn, sem hafi setið í þeirri nefnd sem hafi samið frumvarp til laga nr. 12/1997, hafi talið að þarna hefðu átt sér stað mistök. Vísað er til ummæla Ögmundar Jónassonar og Einars Odds Kristjánssonar vegna fyrrgreinds máls nr. 437 á 122. löggjafarþingi því til stuðnings. Vinnumálastofnun hafi áður, þ.e. í greinargerð stofnunarinnar í kærumáli nr. 19/2015, fallist á að rétt væri að endurskoða hvort réttlætanlegt væri að skerða bæturnar vegna makalífeyris. Vinnumálastofnun vitni í greinargerð sinni nú einnig til 2. mgr. 36. gr. laganna og telji að ákvæðið geti ekki átt við þar sem makalífeyrir sé ætlaður til framfærslu. Ekki sé hægt að fallast á þetta, enda sé hluti tekna lifandi maka líka ætlaður til framfærslu eins og áður hafi verið nefnt. Túlkun Vinnumálastofnunar og mismunun sú sem þetta valdi hljóti að teljast brjóta í bága við meðalhófsreglu og jafnræðisreglu stjórnarskrárinnar.

Í athugasemdum kæranda er vísað í ræður og umsagnir ýmissa aðila við fyrrgreint mál nr. 437 og mál nr. 654 á 122. löggjafarþingi. Þá segir að það sé deginum ljósara að allir hagsmunaaðilar hafi verið furðu lostnir á þessari framkvæmd og skilningi á lögunum, ekki síst löggjafinn sjálfur. Þessi framkvæmd sé auðvitað ótæk, enda hafi orðalaginu verið breytt til að taka af öll tvímæli og lögin tekið gildi með þeim breytingum þann 28. maí 1998. Það liggi því skýrt fyrir hver ætlun löggjafans hafi verið í þessu efni og engin efni séu til þess að Vinnumálastofnun taki upp aðra túlkun en þá sem skýrt komi fram við afgreiðslu þessa frumvarps á þinginu.

Lögum um atvinnuleysistryggingar hafi síðar verið breytt með frumvarpi til laga sem lagt hafi verið fram á 132. löggjafarþingi og orðið að lögum nr. 54/2006 sem nú gildi. Þegar skoðað sé hvaða sjónarmið hafi legið að baki orðalagi því sem fram komi í lagagrein nr. 36, sem talinn sé grundvöllur að þessum skerðingum, sé hvergi hægt að finna að ætlun löggjafans hafi skyndilega breyst og að nú sé ætlunin að skerða tekjur ekkna. Í athugasemdum við frumvarpið sé rætt um tekjur hins atvinnulausa og greiðslur til hans. Hvergi sé rætt um makalífeyri eða dánarbætur, enda megi ætla að það mál hafi verið afgreitt með síðustu afgreiðslu laganna og að það þurfi ekki endalaust að stafa hlutina ofan í ríkisstarfsmenn. Það sé mjög hæpið að álykta að með hinum nýju lögum hafi ætlunin verið sú að Vinnumálastofnun hyrfi til fyrri siðleysu í framkvæmd þessari, án þess að þess væri beinlínis getið. Afgreiðsla málsins árið 1998 leiði það skýrt í ljós.

Þá sé ekkert rökstutt að dánarbætur skerði. Staðreyndin sé sú að dánarbætur séu greiddar samkvæmt lögum um félagslega aðstoð. Þær séu greiddar í sex mánuði eftir andlát maka án tillits til tekna. Makamissir teljist vera eitt stærsta áfall í lífi einstaklings. Missir maka sem sé á vinnumarkaði sé auk þess verulegt fjárhagslegt áfall því að stór hluti heimilistekna falli niður þegar vinnandi manneskja falli frá. Eftir standi maki með skuldbindingar og rekstur heimilis sem áður hafi verið fjármagnaður af tveimur vinnandi manneskjum. Viðbúið sé að tölvuverð óvænt útgjöld séu samfara fráfalli, þótt ekki sé nema útför sem kosti sitt, og alls ekki víst að dánarbúið eigi fyrir slíkum kostnaði og því sé ekkert óeðlilegt að ríkisvaldið kjósi að veita fólki smá fjárhagsaðstoð í stuttan tíma. Ef dánarbætur væru ætlaðar til framfærslu ekkna/ekkla þá væri það tiltekið og þær greiddar ótímabundið og að öllum líkindum tekjutengdar. Þær séu það ekki. Þær séu tímabundin félagsleg aðstoð sem veitt sé fólki sem missi maka fyrir 67 ára aldur. Dánarbætur séu ekki greiddar öllum sem missi maka, heldur einungis þeim sem missi maka sinn fyrir 67 ára aldur. Dánarbætur séu að fjárhæð 40.000 kr. á mánuði í sex mánuði.

Augljóst sé að Vinnumálastofnun telji ekki að allar greiðslur sem fólk kunni að fá teljist vera hluti af framfærslu, en það sé þó hvergi skilgreint sérstaklega hvað sé átt við með orðinu framfærsla, t.d. séu styrkir til iðkunar líkamsræktar og greiðslu námskeiðsgjalda ekki hluti af framfærslu samkvæmt heimasíðu Vinnumálastofnunar. Jafnframt sé barnalífeyrir ekki notaður til að skerða atvinnuleysisbætur þótt slíkt sé hvergi tekið fram í lögum. Hvergi hafi hún fundið þá skilgreiningu að dánarbætur séu ætlaðar til framfærslu. Ef styrkir til líkamsræktar og námskeiða teljist ekki til framfærslu þá sé útilokað að telja að bótagreiðslur vegna andláts ungs maka séu greiddar beinlínis til framfærslu eftirlifandi maka.

III. Sjónarmið Vinnumálastofnunar

Í greinargerð Vinnumálastofnunar kemur fram að ákvörðun um skerðingu atvinnuleysistrygginga kæranda vegna makalífeyrissgreiðslna og dánarbóta sé tekin á grundvelli 1. mgr. 36. gr. laga nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar. Í ákvæðinu séu taldir upp einstakir tekjuliðir sem skuli koma til frádráttar atvinnuleysisbótum. Hvorki makalífeyrissgreiðslur né dánarbætur séu þar á meðal. Af efni 1. mgr. 36. gr. laga um atvinnuleysistryggingar megi þó ráða að þrátt fyrir upptalningu einstakra tekjuliða, sem komi til frádráttar greiðslu atvinnuleysistrygginga, sé ákvæðinu einnig ætlað að ná til annarra greiðslna sem hinn tryggði kunni að fá frá öðrum aðilum.

Í 2. mgr. 36. gr. laganna sé sérstaklega gerð grein fyrir þeim greiðslum sem ekki komi til frádráttar greiðslum atvinnuleysistrygginga. Samkvæmt ákvæðinu skuli Vinnumálastofnun meta í hverju tilviki hvort greiðsla, sem ekki sé sérstaklega talin upp í ákvæðinu og sé ekki ætluð til framfærslu hins tryggða, skuli koma til frádráttar samkvæmt 1. mgr. sama ákvæðis. Þar sem makalífeyrir sé ætlaður til framfærslu eftirlifandi maka verði ekki séð að slíkar greiðslur geti fallið undir undanþáguákvæði 2. mgr. 36. gr. laganna. Það sama eigi við um dánarbætur sem kærandi fái frá Tryggingastofnun. Vinnumálastofnun bendir á að barnalífeyrisgreiðslur hafi ekki komið til skerðingar á atvinnuleysisbótum samkvæmt 36. gr. laga nr. 54/2006, enda séu slíkar greiðslur ekki ætlaðar til framfærslu hins tryggða heldur barna hans.

Samkvæmt skýru fordæmi úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða skuli makalífeyrissgreiðslur koma til frádráttar á atvinnuleysisbótum samkvæmt 1. mgr. 36. gr. laganna þar sem um sé að ræða aðrar greiðslur sem ætlaðar séu til framfærslu hins tryggða. Úrskurðarnefndin hafi kveðið upp úrskurð í sambærilegum deilumálum og nú sé til umfjöllunar hjá úrskurðarnefnd velferðarmála. Vinnumálastofnun bendi til dæmis á mál nr. 77/2012 og 19/2015 þar sem nefndin hafi komist að þeirri niðurstöðu að makalífeyrir ætti að koma til frádráttar atvinnuleysisbótum samkvæmt 2. mgr. 36. gr. laga um atvinnuleysistryggingar.

IV. Niðurstaða

Mál þetta lýtur að þeirri ákvörðun Vinnumálastofnunar að skerða greiðslur atvinnuleysisbóta til kæranda á grundvelli 1. mgr. 36. gr. laga nr. 54/2006.

Í 1. gr. laga nr. 54/2006 er kveðið á um gildissvið laganna en þar segir að lögin gildi um atvinnuleysistryggingar launamanna eða sjálfstætt starfandi einstaklinga á innlendum vinnumarkaði þegar þeir verða atvinnulausir. Í 2. gr. laganna kemur fram að markmið þeirra sé að tryggja launamönnum eða sjálfstætt starfandi einstaklingum tímabundna fjárhagsaðstoð á meðan þeir eru að leita sér að nýju starfi eftir að hafa misst fyrra starf sitt.

Í 36. gr. laga nr. 54/2006 er kveðið á um frádrátt frá atvinnuleysisbótum vegna tekna hins tryggða. Þar segir í 1. mgr.:

„Þegar samanlagðar tekjur af hlutastarfi hins tryggða, sbr. 17. eða 22. gr., og atvinnuleysisbætur hans skv. 32.–34. gr. eru hærri en sem nemur óskertum rétti hans til atvinnuleysisbóta að viðbættu frítekjumarki skv. 4. mgr. skal skerða atvinnuleysisbætur hans um helming þeirra tekna sem umfram eru. Hið sama gildir um tekjur hins tryggða fyrir tilfallandi vinnu, elli- eða örorkulífeyrisgreiðslur samkvæmt lögum um almannatryggingar, um elli- og örorkulífeyrisgreiðslur úr almennum lífeyrissjóðum, greiðslur úr sjúkrasjóðum stéttarfélaga sem eru komnar til vegna óvinnufærni að hluta, fjármagnstekjur hins tryggða og aðrar greiðslur sem hinn tryggði kann að fá frá öðrum aðilum. Eingöngu skal taka tillit til þeirra tekna sem hinn tryggði hefur haft á þeim tíma er hann fær greiddar atvinnuleysisbætur, sætir biðtíma eða viðurlögum samkvæmt lögum þessum.“

Vinnumálastofnun skerti atvinnuleysisbætur kæranda á grundvelli framangreinds ákvæðis vegna makalífeyrisgreiðslna sem hún fékk frá þremur lífeyrissjóðum annars vegar og vegna dánarbóta sem hún fékk greiddar frá Tryggingastofnun ríkisins á grundvelli laga nr. 99/2007 um félagslega aðstoð hins vegar.

Í 1. mgr. 36. gr. laga nr. 54/2006 er ekki sérstaklega kveðið á um að makalífeyrir skerði atvinnuleysisbætur og kemur því til skoðunar hvort niðurlag 2. málsl. 1. mgr. 36. gr. eigi við um slíkar greiðslur. Kærandi fékk makalífeyrinn greiddan úr almennum lífeyrissjóðum en í 1. mgr. 36. gr. er sérstaklega tilgreint hvaða greiðslur úr slíkum sjóðum leiða til frádráttar á atvinnuleysisbótum. Að því virtu að makalífeyririnn var greiddur úr almennum lífeyrissjóðum er það mat úrskurðarnefndarinnar að þær greiðslur uppfylli ekki skilyrði ákvæðisins um að vera „aðrar greiðslur […] frá öðrum aðilum“. Vinnumálastofnun var því óheimilt að skerða atvinnuleysisbætur kæranda vegna þeirra.

Hvað varðar dánarbætur kæranda vísar úrskurðarnefndin til þess að þær voru greiddar af Tryggingastofnun ríkisins, sbr. 3. mgr. 1. gr. laga nr. 99/2007, sem greiðir einnig elli- og örorkulífeyri samkvæmt lögum nr. 100/2007 um almannatryggingar. Í 1. mgr. 36. gr. laga nr. 54/2006 er ekki sérstaklega kveðið á um að dánarbætur skerði atvinnuleysisbætur og kemur því einnig til skoðunar hvort 2. málsl. 1. mgr. 36. gr. eigi við um þær greiðslur. Að því virtu að kærandi fékk dánarbæturnar greiddar frá Tryggingastofnun er það mat úrskurðarnefndarinnar að þær uppfylli ekki skilyrði ákvæðisins um að vera „aðrar greiðslur […] frá öðrum aðilum“. Vinnumálastofnun var því einnig óheimilt að skerða atvinnuleysisbætur kæranda vegna þeirra.

Með vísan til framangreinds er það niðurstaða úrskurðarnefndar velferðarmála að skerðing á atvinnuleysisbótum kæranda vegna makalífeyrisgreiðslna frá lífeyrissjóðum og dánarbóta frá Tryggingastofnun ríkisins hafi ekki verið í samræmi við ákvæði 1. mgr. 36. gr. laga nr. 54/2006. Hin kærða ákvörðun er því felld úr gildi og málinu vísað til stofnunarinnar til nýrrar meðferðar.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Vinnumálastofnunar, í máli A, um að skerða greiðslur atvinnuleysisbóta á grundvelli 1. mgr. 36. gr. laga nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar er felld úr gildi og málinu vísað til stofnunarinnar til nýrrar meðferðar.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Kári Gunndórsson