Nr. 382/2018 - Úrskurður
Úrskurðarnefnd velferðarmála
Mál nr. 382/2018
Miðvikudaginn 15. maí 2019
A
gegn
Tryggingastofnun ríkisins
Ú R S K U R Ð U R
Mál þetta úrskurða Rakel Þorsteinsdóttir lögfræðingur, Eggert Óskarsson lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.
Með rafrænni kæru, móttekinni 30. október 2018, kærði A, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins frá 31. júlí 2018 um að lækka fjárhæð meðlagsgreiðslna til kæranda vegna tímabilsins X til X og endurkrefja hana um ofgreitt meðlag.
I. Málsatvik og málsmeðferð
Með bréfi Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 31. júlí 2018, var kæranda tilkynnt um að við skoðun á meðlagsgreiðslum til hennar hafi komið í ljós að gefinn hefði verið út meðlagssamningur af NAV í Noregi X en stofnunin hafi haft milligöngu um meðlagsgreiðslur með barni hennar á grundvelli íslensks meðlagssamnings, útgefnum af B, dags. X, á tímabilinu X til X. Greiðslum hafi því verið breytt vegna framangreinds tímabils þar sem settar hafi verið í gang greiðslur meðlags samkvæmt norska samningnum. Þá var kæranda tilkynnt um fjárhæð ofgreidds meðlags sem yrði innheimt.
Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála 30. október 2018. Með bréfi, dags. 31. október 2018, óskaði úrskurðarnefnd eftir greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins ásamt gögnum málsins. Með bréfi, dags. 30. nóvember 2018, barst greinargerð stofnunarinnar og var hún kynnt kæranda með bréfi, dags. 4. desember 2018. Athugasemdir bárust frá kæranda 10. desember 2018 og voru þær sendar Tryggingastofnun til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 11. desember 2018. Með bréfi til Tryggingastofnunar, dags. 26. febrúar 2019, greindi úrskurðarnefnd velferðarmála frá því að nefndin teldi ljóst að vísað hafi verið til ákvörðunar NAV um meðlagsgreiðslur frá X í ákvörðun NAV sem fylgdi umsókn kæranda. Með hliðsjón af því óskaði úrskurðarnefndin eftir afstöðu Tryggingastofnunar til þess hvort fyrrnefndar upplýsingar hafi gefið stofnuninni tilefni til að rannsaka málið betur áður en ákvörðun stofnunarinnar frá X um milligöngu meðlagsgreiðslna var tekin, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 38. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar. Svör Tryggingastofnunar bárust úrskurðarnefnd með bréfi, dags. 26. mars 2019, og voru þau send kæranda til kynningar með bréfi, dags. 27. mars 2019. Frekari athugasemdir bárust ekki.
II. Sjónarmið kæranda
Kærandi gerir kröfu um að ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um endurgreiðslu á meðlagi fyrir tímabilið X til X verði felld úr gildi.
Í kæru segir að frá árinu X hafi kærandi fengið meðlagsgreiðslur samkvæmt úrskurði B. […] kærandi hafi verið búsett í Noregi á árunum X til X. Hún hafi sótt um meðlag samkvæmt reglum NAV á árinu X og fengið greitt meðlag samkvæmt úrskurði NAV frá X.
Í X hafi NAV breytt fjárhæð meðlags til kæranda í kjölfar beiðni barnsföður hennar þar sem hann hafi [...]. Kærandi hafi […] samþykkt að NAV úrskurðaði í málinu, enda hafi hún treyst því að hagsmunir barnsins yrðu hafðir að leiðarljósi í málinu. Samkvæmt ákvörðun NAV átti barnsfaðir hennar ekki að greiða annað en barnabætur sem hann fengi frá norska kerfinu (barnetillegg), þ.e. X NOK. Ekki hafi verið tekið tillit til þess í úrskurðinum að kærandi hafi verið [...] á þessum tíma. Hún hafi ein átt að kosta uppihald barnsins og hafi ekki átt rétt á lágmarksmeðlagi (bidragsforskudd) sem barni sé tryggt ef meðlagsgreiðandi geti ekki greitt meðlag.
Þar sem kærandi hafi hvorki haft orku né löngun til að berjast við NAV hafi hún ákveðið að færa meðlagið yfir í íslenska kerfið á ný, enda flutt til Íslands. Tryggingastofnun hafi upplýst hana um hvernig hún ætti að bera sig að til að fá aftur íslenskt meðlag. Hún hafi látið stofnunina vita að síðustu árin hafi hún fengið norskt meðlag í gegnum NAV og þá hafi henni verið sagt að fá staðfestingu frá NAV um að hún fengi ekki lengur greiðslur þaðan. Kærandi hafi því haft samband við NAV til að segja upp norska samningum. Í kjölfarið hafi kærandi sótt um meðlagsgreiðslur hjá Tryggingastofnun samkvæmt íslenskum reglum í X. Tryggingastofnun hafi ekki upplýst kæranda um að hún þyrfti að fá nýjan úrskurð frá sýslumanni um meðlag með barninu og þar af leiðandi hafi hún ekki vitað betur en að allt væri eins og það ætti að vera þar til henni hafi verið send framangreind krafa um endurgreiðslu meðlags X ár aftur í tímann.
Í rökstuðningi fyrir kröfu kæranda segir að ákvörðun NAV hafi verið tekin með hagsmuni barnsföður hennar að leiðarljósi en ekki barnsins. Í ákvörðuninni hafi það verið talið ábyrgðarleysi hjá kæranda að [...] og því væri ekki rétt að veita barninu meðlag sem sé í ósamræmi við stefnu íslenskra stjórnvalda. Ákvörðun NAV sé brot á einni af meginreglum barnalaga nr. 76/2003 um einfalt meðlag hið minnsta, sbr. 2. mgr. 55. gr. og 59. gr.
Tryggingastofnun hafi mátt vita að kærandi hafi farið fram á meðlag samkvæmt upphaflegri ákvörðun en ekki ákvörðuninni frá NAV, enda hafði það komið fram í samtali við starfsmann. Tryggingastofnun hafi ekki sinnt leiðbeiningarskyldu sinni samkvæmt 7. grein stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þar sem kæranda hafi ekki verið leiðbeint um að leita til sýslumanns ef þess hafi verið þörf. Almennt megi gera þá kröfu að stjórnsýslustofnun hafi ríkari ábyrgð en hinn almenni borgari til að þekkja lög og reglur og leiðbeina þar um.
Kærandi minni einnig á rannsóknarregluna í 10. gr. stjórnsýslulaga. Þá segir að stofnunin hafi dregið það í X ár að innheimta meðlagið í gegnum NAV. Kærandi hafi hvorki getað vitað um túlkun stofnunarinnar né getað brugðist við með því að leita til sýslumanns. Dráttur á innheimtu stofnunarinnar á meðlagi frá Noregi hafi verið X ár en ætti ekki að vera meiri en eitt ár hið mesta í samræmi við ákvæði barnalaga um að sýslumaður endurúrskurði meðlag að jafnaði ekki afturvirkt lengra en eitt ár.
Krafa Tryggingastofnunar um endurgreiðslu sé afturvirk ákvörðun sem geri kæranda erfiðara að sækja rétt barnsins og gæti komið illa niður á fjárhag þeirra. Þá brjóti krafan einnig á réttindum barnsins sem meðlaginu sé ætlað. Kærandi hafi verið í góðri trú á tímabilinu X til X þegar hún hafi fengið meðlagsgreiðslur í samræmi við barnalög og upphaflega ákvörðun B. Þá hafi kærandi ekki haft ástæðu til að ætla annað en að öll formsatriði væru í lagi.
Samkvæmt 2. gr. Barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna sé mismunun barna bönnuð. Með kröfu Tryggingastofnunar sé verið að brjóta gegn framangreindu ákvæði með því að svipta barn rétti sínum til meðlags. Í 3. gr. sáttmálans sé kveðið á um að allar ákvarðanir eða ráðstafanir yfirvalda er varði börn skuli byggðar á því sem sé börnum fyrir bestu. Það sé ekki gert með kröfu Tryggingastofnunar um endurgreiðslu meðlags heldur sé íslenska ríkið að koma í veg fyrir að barn njóti réttinda sinna. Tryggingastofnun hafi ekki gætt að meðalhófsreglu stjórnsýslulaga.
Að lokum sé þess krafist að farið verði að meginreglu barnalaga um einfalt meðlag, óháð því hvort takist að endurheimta þá upphæð frá meðlagsgreiðanda.
Í athugasemdum kæranda, dags. 10. desember 2018, er því andmælt að Tryggingastofnun beri að innheimta mismun sem myndist ef stofnunin „samþykkir“ norskt meðlag. Stofnunin hafi ekki verið beðin um að samþykkja umræddan úrskurð NAV um meðlag, enda liggi fyrir að greiðslur samkvæmt honum hafi verið stöðvaðar að ósk kæranda frá X, sbr. skjal frá NAV, dags. X, um „Vedtak om opphør av innkreving“. Þó svo að Tryggingastofnun taki það ekki gilt þá hafi skilningur kæranda verið sá að ósk um lok greiðslna fæli í sér uppsögn norsku ákvörðunarinnar, enda hafi hún óskað eftir því.
Kærandi sé ekki sammála þeim skilningi Tryggingastofnunar að fyrir hafi legið norskur samningur sem eigi að hafa réttaráhrif hér á landi. Ákvörðun NAV hafi verið einhliða ákvörðun stjórnvalds sem hafi verið tekin með hliðsjón af hagsmunum meðlagsgreiðanda en ekki barns. Kærandi sé ekki sammála því að rétt sé að kalla „Vedtak“ samning, þetta sé frekar ákvörðun stjórnvalds, enda hafi niðurstaðan komið henni í opna skjöldu.
Þá ítrekar kærandi að hún hafi sagt upp meðlagsákvörðun NAV um leið og hún hafi óskað eftir stöðvun greiðslna. Tryggingastofnun ætti ekki að misnota erlenda ákvörðun til að svipta börn réttindum og vernd sem íslenskir ríkisborgarar ættu að geta treyst. Erlend ákvörðun sem kveði á um meðlag undir lágmarksmeðlagi samkvæmt barnalögum sé ekki bindandi fyrir íslensk stjórnvöld.
Í símtali kæranda við NAV hafi komið fram að hún hafi beðið um „oppheve barnebidrag ...“ sem merki í hennar huga að slíta samningnum en ekki aðeins að hætta innheimtu. Vísar kærandi í meðfylgjandi gögn frá NAV.
Varðandi mótmæli NAV vegna innheimtu á íslensku meðlagi, sem séu skiljanleg þar sem þeir hafi ekki vitað um aðra ákvörðun meðlags en þeirra eigin, þá sé sú ákvörðun ekki vefengd. NAV vinni eftir öðrum lögum og reglum en hér gildi og þá hafi Tryggingastofnun ekki látið NAV vita um að greiðslur væru aftur hafnar eftir íslensku ákvörðuninni. Það megi þó vera ljóst að niðurstaðan um X NOK sé norska kerfinu til skammar.
Í greinargerð Tryggingastofnunar hafi verið bent á að með umsókn, dags. X, hafi kærandi skilað inn staðfestingu frá NAV í Noregi um að greiðslum hefði lokið þar X. Einnig komi þar fram að kærandi hafi ekki tekið fram á umsókn að gefin hafi verið út ný meðlagákvörðun í Noregi. Þetta sé rétt en þegar eyðublað fyrir umsókn um meðlag sé skoðað, megi sjá spurninguna „Var meðlag greitt í búsetulandinu?” og hafi svar kæranda verið: „Já frá X til apríl X“. Varðandi meðfylgjandi gögn hafi kærandi merkt við „Löggiltur meðlagssamningur“ og „Staðfesting á lokum greiðslna erlendis“. Kærandi hafi ekki hakað við reitinn „Erlendur samningur um meðlagsgreiðslur“, enda hafi hún ekki talið hann lengur vera í gildi. Ekki sé óeðlilegt að almennur meðlagsmóttakandi telji víst að stjórnvöld í Noregi og á Íslandi skiptist á upplýsingum, í þessu tilviki að Tryggingastofnun hafi tilkynnt NAV um að greiðslur væru hafnar samkvæmt íslenskum reglum og að innheimta ætti samkvæmt þeim.
Gerð sé athugasemd við að Tryggingastofnun hafi ekki getið um hvenær stofnunin hafi stöðvað milligöngu meðlagsins, en það hafi verið með ákvörðun, dags. X, þ.e. um X ári eftir að þessu umrædda X mánaða tímabili hafi lokið. Það sé vandséð hvaða heimild stofnunin hafi til að setja af stað norskt meðlag sem meðlagsviðtakandi og NAV hafi lokað og sé staðfest skriflega X.
Tryggingastofnum skýli sér enn á bak við ákvörðun NAV. Stofnunin nefni einnig að ekki hafi legið fyrir upplýsingar um ákvörðun NAV og að kærandi hafi ekki látið stofnunina vita, sbr. 39. gr. laga um almannatryggingar. Það sé ekki rétt. Kærandi hafi hringt og talað við starfsmann Tryggingastofnunar þar sem hún hafi gert grein fyrir stöðu mála og beðið um leiðsögn. Henni hafi ekki verið bent á að fá nýjan úrskurð hjá sýslumanni. Gerð hafi verið grein fyrir því hvers vegna ekki hafi verið tilkynnt skriflega um ákvörðun NAV, en það hafi verið vegna þess að kærandi hafi mátt ætla að þeirri ákvörðun hafi verið lokað. Ef Tryggingastofnun hafi talið að ákvörðun NAV væri enn í gildi, þá hafi stofnuninni mátt vera ljóst að þar hafi verið brotið á réttindum barns um einfalt meðlag hið minnsta samkvæmt barnalögum og hafi stofnuninni borið að leiðbeina kæranda um skref til að ná fram rétti hennar og barnsins.
Í greinargerð Tryggingastofnunar komi fram að dráttur á innheimtu frá Noregi sé sök Innheimtustofnunar sveitarfélaga. Einnig segi að stofnunin „gat því ekki tilkynnt kæranda um þessar breytingar fyrr en þá og veitt þær leiðbeiningar að óska eftir nýrri meðlagsákvörðun hjá sýslumanni.“ Það sé gott að lesa að hér sé um lagatæknilegt atriði að ræða og að unnt sé að leysa úr því með nýrri meðlagsákvörðun sýslumanns eftir svo langan tíma. Sé svo, sé enginn betur til þess bær að útskýra svo langa töf fyrir embætti sýslumanns en einmitt Tryggingastofnun og ætti stofnunin að leiðbeina og styðja meðlagsmóttakanda í því ferli en ekki senda kröfu um endurgreiðslu.
Tryggingastofnun haldi því fram að kærandi hafi ekki verið í góðri trú þegar hún hafi tekið á móti íslensku meðlagi frá X til X sem þýði að mati stofnunarinnar að hún hafi verið að svíkja út bætur. Þrátt fyrir tíð bótasvik hjá stofnuninni þá réttlæti það þó ekki alhæfingar og að ætla alla vera svikara. Það komi kæranda á óvart að norska ákvörðunin hafi ekki fallið úr gildi heldur aðeins milliganga NAV. Þetta sé erfitt að skilja fyrir íslenskan aðila þar sem hér á landi sé verkaskipting á milli sýslumanns, Tryggingastofnunar og Innheimtustofnunar. Í Noregi sé aftur á móti NAV sem komi að öllum þessum þáttum og mátti því ætla að þegar kærandi hafi talað við NAV um að hætta innheimtu og greiðslum, þá hafi hún einnig verið að tala við NAV um að fella úrskurð þeirra niður.
Tryggingastofnun telji sig ekki hafa heimild til að greiða samkvæmt upphaflegri ákvörðun sýslumanns og geti kærandi ekki metið hvort það sé rétt. Vel megi vera að það sé lagatæknilega rétt og að nýja heimild skorti frá sýslumanni. Leiðin út úr því sé þó ekki sú að brjóta á réttindum barns samkvæmt barnalögum, eins og rökstutt hafi verið í þessari kæru, heldur að leysa þau mál samkvæmt reglum íslenska velferðarkerfisins.
III. Sjónarmið Tryggingastofnunar ríkisins
Í greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins segir að með bréfi, dags. 31. júlí 2018, hafi stofnunin tilkynnt kæranda að milliganga meðlags með [barni] hennar hafi verið breytt úr íslensku meðlagi í norskt frá X. Ástæðan hafi verið sú að norskur samningur frá árinu X hafi fellt þann íslenska frá árinu X úr gildi. Við það hafi myndast ofgreiðsla að fjárhæð X kr.
Í 63. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar segi að hver sá sem fái úrskurð stjórnvalds um meðlag með barni sem hann hafi á framfæri sínu, eða um aðrar greiðslur samkvæmt IX. kafla barnalaga nr. 76/2003, geti snúið sér til Tryggingastofnunar ríkisins og fengið fyrirframgreiðslu meðlags eða annarra framfærsluframlaga samkvæmt úrskurðinum. Sama skuli gilda þegar lagt sé fram staðfest samkomulag um meðlagsgreiðslur og aðrar greiðslur samkvæmt IX. kafla barnalaga.
Samkvæmt 67. gr. barnalaga sé Tryggingastofnun skylt að greiða rétthafa greiðslna samkvæmt IV. og IX. kafla, sem búsettur sé hér á landi, samkvæmt dómi, dómsátt, úrskurði sýslumanns eða samningi staðfestum af honum, þó innan þeirra marka sem lög um almannatryggingar setji.
Þá segi í 16. gr. reglugerðar nr. 945/2009 að hafi Tryggingastofnun ofgreitt meðlagsmóttakanda meðlag eða önnur framfærsluframlög eigi stofnunin endurkröfurétt samkvæmt almennum reglum.
Samkvæmt 39. gr. laga um almannatryggingar sé umsækjanda eða greiðsluþega rétt og skylt að taka þátt í meðferð máls, meðal annars með því að koma til viðtals og veita Tryggingastofnun þær upplýsingar sem nauðsynlegar séu svo að unnt sé að taka ákvörðun um bótarétt, fjárhæð og greiðslu bóta og annarra greiðslna samkvæmt lögunum og endurskoðun þeirra. Þá sé skylt að tilkynna um breytingar á tekjum eða öðrum aðstæðum sem gætu haft áhrif á bætur eða greiðslur.
Í X hafi Tryggingastofnun borist þær upplýsingar frá Innheimtustofnun sveitarfélaga að NAV í Noregi hafi mótmælt innheimtu á íslensku meðlagi frá X sem greitt hafði verið til kæranda vegna [barns] hennar. Þann X hafi verið gerð ný meðlagsákvörðun í Noregi sem hafi kveðið á um X NOK í meðlag með barninu frá barnsföður kæranda og hafi sú ákvörðun fellt þá íslensku úr gildi.
Tryggingastofnun hafi haft milligöngu á íslensku meðlagi til kæranda frá X samkvæmt íslenskri meðlagsákvörðun, sem sé leyfisbréf til skilnaðar að borði og sæng, dags. X. Þar komi fram að barnsfaðir kæranda skuli greiða meðlag með [barni] þeirra til 18 ára aldurs hans. Kærandi hafi sótt um milligöngu á þessu meðlagi til Tryggingastofnunar með umsókn, dags. X, og með umsókninni hafi hún lagt fram staðfestingu frá NAV í Noregi um að greiðslum hafi lokið þar í landi þann X. Kærandi hafi ekki tekið fram á umsókninni að gefin hafi verið út ný meðlagsákvörðun í Noregi. Þar sem hin íslenska meðlagsákvörðun hafi legið fyrir hjá Tryggingastofnun og engar upplýsingar hafi legið fyrir um að gefin hafi verið út ný ákvörðun í Noregi, hafi milliganga á íslensku meðlagi til kæranda verið samþykkt samkvæmt íslensku ákvörðuninni.
Með útgáfu norsku ákvörðunarinnar þann X hafi íslenska meðlagsákvörðunin fallið úr gildi. Tryggingastofnun hafi því ekki verið heimilt að hafa milligöngu á íslensku meðlagi til kæranda frá þeim tíma sem það hafi verið sett af stað. Stofnunin hafi því stöðvað milligöngu meðlagsins frá X og sett af stað norskt meðlag samkvæmt norsku ákvörðuninni í staðinn frá þeim tíma. Við það hafi myndast ofgreiðsla á mismuninum á milli íslenska meðlagsins og þess norska að fjárhæð X kr. fyrir tímabilið X til X, en þann dag varð [barn] kæranda X ára. Í bréfi, dags. X, hafi kærandi verið upplýst um þetta og krafin um endurgreiðslu á mismuninum.
Tryggingastofnun hafi áður haft milligöngu á meðlagi til kæranda með [barni] hennar samkvæmt íslensku meðlagsákvörðuninni eða frá X. Þær greiðslur hafi verið stöðvaðar þann X vegna flutnings kæranda úr landi samkvæmt upplýsingum úr Þjóðskrá. Það sé því ekki rétt að kærandi hafi þegið meðlag frá Íslandi fram til ársins X.
Að beiðni meðlagsgreiðanda ákvað NAV í Noregi að úrskurða um meðlag að nýju. Í Noregi sé heimilt að ákvarða meðlag út frá tekjum greiðanda og því hafi NAV úrskurðað að barnsfaðir kæranda skyldi greiða X NOK á mánuði vegna tekjuleysis hans. Tryggingastofnun hafi ekki verið með upplýsingar um þessa nýju ákvörðun og þá hafi kærandi ekki heldur upplýst stofnunina um þá ákvörðun sem henni hafi þó borið að gera, sbr. 39. gr. laga um almannatryggingar.
Með umsókn kæranda í X um milligöngu Tryggingastofnunar á meðlagi hafi fylgt með staðfesting frá NAV í Noregi um lok greiðslna þann X. Íslenskar meðlagsákvarðanir haldi gildi sínu við flutning á milli landa og móttakendur meðlags eigi að geta fengið fyrirframgreitt meðlag í búsetulandi sínu á Norðurlöndunum samkvæmt gildandi ákvörðunum. Þar sem ekki hafi komið fram upplýsingar um upphæð meðlagsins sem hafi verið greitt í Noregi hafi Tryggingastofnun ekki haft upplýsingar um að greitt hafi verið norskt meðlag samkvæmt norsku meðlagsákvörðuninni en ekki samkvæmt þeirri íslensku. Í ljósi þess hafi stofnunin ekki getað eða hafi ekki haft ástæðu til að leiðbeina kæranda um að óska eftir nýjum samningi hjá sýslumanni.
Innheimtustofnun sveitarfélaga sjái um innheimtu á meðlagi sem Tryggingastofnun hafi milligöngu um. Stofnunin hafi ekki upplýsingar um hvernig eða hvenær sú innheimta hafi farið fram og af hverju það hafi ekki komið fyrr í ljós að ekki hafi verið heimilt að innheimta íslenskt meðlag samkvæmt íslensku meðlagsákvörðuninni hjá barnsföður kæranda. Tryggingastofnun hafi fengið þær upplýsingar fyrst í X og hafi því ekki getað tilkynnt kæranda um þessar breytingar fyrr en þá eða veitt þær leiðbeiningar að óska eftir nýrri meðlagsákvörðun hjá sýslumanni.
Kærandi hafi ekki verið í góðri trú þegar hún hafi tekið á móti íslensku meðlagi frá X til X þar sem að hún hafi vitað að gerð hafi verið norsk meðlagsákvörðun árið X sem hún hafi átt að upplýsa Tryggingastofnun um. Sú ákvörðun hafi fellt íslensku ákvörðunina úr gildi og því hafi ekki verið heimilt að greiða samkvæmt henni. Þegar Noregur hafi hætt milligöngu meðlags til kæranda frá og með X hafi það verið að beiðni kæranda. Við það hafi norska meðlagsákvörðunin ekki fallið úr gildi eins og kærandi haldi fram, heldur hafi einungis milligöngu NAV á meðlaginu verið hætt.
Með vísan til alls framangreinds hafi Tryggingastofnun ekki verið heimilt að hafa milligöngu á íslensku meðlagi til kæranda frá X samkvæmt íslensku meðlagsákvörðuninni frá X þar sem norsk ákvörðun frá X hafði fellt hana úr gildi. Tryggingastofnun hafi því borið að stöðva milligöngu á íslensku meðlagi frá þeim tíma. Stofnunin hafi einungis heimild til að greiða kæranda norskt meðlag samkvæmt norsku meðlagsákvörðuninni og því hafi verið samþykkt að greiða það frá X. Við það hafi myndast mismunur sem stofnuninni beri að innheimta.
Í svari Tryggingastofnunar, dags. 26. mars 2019, segir varðandi fyrirspurn úrskurðarnefndar að við yfirferð á gögnum málsins á ný verði að telja að starfsmaður Tryggingastofnunar hafi skilið ákvörðun NAV frá X á þann hátt að þar hafi verið staðfest stöðvun meðlagsgreiðslna frá X. Í kaflanum um málssöguna hafi síðan annars vegar verið tilgreint að NAV Internasjonalt hafi samþykkt þann X að greiða og innheimta meðlag samkvæmt beiðni meðlagsmóttakanda. Hins vegar að þann X hafi verið móttekið bréf frá meðlagsmóttakanda þar sem hún hafi upplýst að hún óskaði eftir að stöðva innheimtu meðlags gegnum NAV.
Ekki verði því séð að þessi ákvörðun NAV hafi gefið stofnuninni tilefni til að rannsaka málið betur áður en ákvörðun um milligöngu meðlagsgreiðslna hafi verið tekin. Í henni hafi komið ranglega fram að meðlagsgreiðslur hafi verið ákveðnar samkvæmt beiðni meðlagsmóttakanda og það hafi ekki gefið tilefni til að ætla að meðlagsmóttakandinn hefði óskað eftir breytingu á meðlagsfjárhæðinni. Það hafi ekki verið fyrr en þremur árum seinna sem upplýsingar hafi borist um að NAV hafi mótmælt því að innheimta meðlagsgreiðslur samkvæmt íslenska samningnum á grundvelli þess að norskur samningur hafi verið gefinn út að beiðni meðlagsgreiðanda. Að öðru leyti vísar stofnunin til fyrri greinargerða sinna í málinu
IV. Niðurstaða
Kærð er ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 31. júlí 2018, um að lækka fjárhæð meðlagsgreiðslna til kæranda vegna tímabilsins X til X og endurkrefja hana um ofgreitt meðlag.
Fyrst kemur til skoðunar ákvörðun stofnunarinnar um að lækka meðlagsgreiðslur til kæranda vegna tímabilsins X til X. Ákvörðunin byggist á því að kæranda hafi verið greiddar meðlagsgreiðslur á grundvelli skilnaðarleyfis að borði og sæng, dags. X, á framangreindu tímabili en kærandi hafi einungis átt rétt á greiðslum samkvæmt norskri ákvörðun um meðlag, dags X.
Samkvæmt 67. gr. barnalaga nr. 76/2003 er Tryggingastofnun skylt að greiða rétthafa greiðslna samkvæmt IV. og IX. kafla, sem búsettur er hér á landi, samkvæmt dómi, dómsátt, úrskurði sýslumanns eða samningi staðfestum af honum, þó innan þeirra marka sem lög um almannatryggingar setja.
Í 1. mgr. 63. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar segir að hver sá sem fái úrskurð stjórnvalds um meðlag með barni sem hann hafi á framfæri sínu, eða um aðrar greiðslur samkvæmt IX. kafla barnalaga nr. 76/2003, geti snúið sér til Tryggingastofnunar og fengið fyrirframgreiðslu meðlags eða annarra framfærsluframlaga samkvæmt úrskurðinum. Sama gildi þegar lagt sé fram staðfest samkomulag um meðlagsgreiðslur og aðrar greiðslur samkvæmt IX. kafla barnalaga. Í 6. mgr. sömu lagagreinar segir að heimilt sé að setja reglugerð um framkvæmd greinarinnar þar sem meðal annars sé kveðið á um fyrirframgreiðslu meðlags þegar foreldri eða börn séu búsett erlendis og um hámarksgreiðslur sem Tryggingastofnun inni af hendi.
Með framangreindri lagastoð hefur reglugerð nr. 945/2009 um framkvæmd meðlagsgreiðslna og annarra framfærsluframlaga verið sett. Samkvæmt 4. gr. reglugerðarinnar skal fyrirframgreiðsla meðlags frá Tryggingastofnun nema sömu fjárhæð og barnalífeyrir eins og hann er ákveðinn á hverjum tíma samkvæmt lögum um almannatryggingar. Ákvæði 13. gr. reglugerðarinnar hljóðar svo:
„Ef foreldri, sem er búsett erlendis, hefur með erlendri ákvörðun verið gert að greiða foreldri barns, sem búsett er hér á landi, meðlag með því, sem er lægra en meðlag skv. 4. gr., skal greiða meðlag sem nemur mismuninum á þeirri fjárhæð og fjárhæð meðlags sem tilgreind er í 4. gr. Skilyrði er að fyrir liggi úrskurður sýslumanns um skyldu Tryggingastofnunar til að greiða mismuninn.
Ef ákveðið hefur verið í erlendri meðlagsákvörðun að foreldri, sem er búsett erlendis, skuli ekki greiða meðlag með barni skal Tryggingastofnun greiða meðlag skv. 4. gr., leggi foreldri sem búsett er hér á landi fram úrskurð sýslumanns um skyldu stofnunarinnar til að greiða meðlag.“
Samkvæmt 2. mgr. 55. gr. barnalaga nr. 76/2003 er eigi heimilt að semja um lægra meðlag en barnalífeyri nemur eins og hann er ákveðinn á hverjum tíma samkvæmt lögum um almannatryggingar. Það nefnist einfalt meðlag samkvæmt barnalögum. Þá hljóðar 2. mgr. 59. gr. barnalaga svo:
„Ef svo háttar til að foreldri, sem er búsett erlendis, hefur með erlendri ákvörðun verið gert að greiða foreldri barns, sem búsett er hér á landi, meðlag með því, sem er lægra en einfalt meðlag, getur sýslumaður úrskurðað að Tryggingastofnun ríkisins greiði til foreldris sem barn býr hjá meðlag sem nemur mismuninum á fjárhæð meðlagsins og einföldu meðlagi. Ef ákveðið hefur verið í erlendri meðlagsákvörðun að foreldri, sem er búsett erlendis, skuli ekki greiða meðlag með barni getur sýslumaður úrskurðað að Tryggingastofnun ríkisins greiði einfalt meðlag til foreldris sem barn býr hjá.“
Samkvæmt 3. málsl. 2. mgr. 68. gr. laga um almannatryggingar er heimilt að semja um fyrirframgreiðslu meðlags á milli samningsríkja, sbr. 63. gr. laganna, eins og um bætur almannatrygginga sé að ræða. Í 2. mgr. 11. gr. Norðurlandasamnings um félagslega aðstoð og félagslega þjónustu, sbr. lög nr. 66/1996, segir að skjal um rétt til barnsmeðlags, sem gefið sé út í norrænu landi, skuli einnig teljast gildur grundvöllur fyrirframgreiðslu meðlags í öðru norrænu landi. Ef skjalið geymi ekki úrskurð dómstóls eða annars opinbers stjórnvalds skuli það áritað vottorði um að samkvæmt því sé unnt að innheimta hjá hinum meðlagsskylda í landinu sem það hafi verið gefið út í.
Samkvæmt framangreindu er meginreglan sú að Tryggingastofnun ríkisins ber að hafa milligöngu um meðlagsgreiðslur í samræmi við lögformlega meðlagsákvörðun, sbr. 1. mgr. 63. gr. laga um almannatryggingar. Það á við hvort sem um erlenda eða íslenska meðlagsákvörðun er að ræða, sbr. 13. gr. reglugerðar nr. 945/2009 og 2. mgr. 59. gr. barnalaga.
Í máli þessu liggur fyrir að áður en kærandi flutti til Noregs sá Tryggingastofnun um milligöngu meðlagsgreiðslna til hennar á grundvelli leyfisbréfs til skilnaðar að borði og sæng frá B, dags. X, þar sem fram kemur að barnsfaðir kæranda skuli greiða kæranda […] meðlag með börnum þeirra til 18 ára aldurs þeirra. Þá liggur fyrir meðlagsákvörðun frá NAV í Noregi, dags. X, þar sem kveðið er á um meðlagsgreiðslur með barni kæranda til X ára aldurs þess. Einnig liggur fyrir bréf frá NAV, dags. X, þar sem fram kemur að stofnunin muni ekki sjá um innheimtu meðlags frá X samkvæmt beiðni kæranda.
Eðli máls samkvæmt þá leiðir meðlagsákvörðun NAV frá X til þess að meðlagssamningur kæranda og barnsföður hennar, sem getið var um í leyfisbréfi til skilnaðar að borði og sæng, dags. X, féll úr gildi. Kærandi átti því ekki rétt á að fá meðlagsgreiðslur frá Tryggingastofnun í samræmi fyrrgreint skilnaðarleyfi á tímabilinu X til X.
Kærandi byggir á því að hún hafi sagt upp ákvörðun NAV um meðlagsgreiðslur og þá hafi meðlagssamningur, sem getið var um í framangreindu leyfisbréfi frá B, tekið gildi á ný. Eins og áður hefur komið fram leiðir meðlagsákvörðun NAV frá X eðli máls samkvæmt til þess að meðlagssamningur kæranda og barnsföður hennar fellur úr gildi. Þá getur einstaklingur ekki einhliða rift samningi eða úrskurði um meðlagsgreiðslur með barni heldur eingöngu farið fram á breytingu á slíkum úrskurði hjá þar til bæru stjórnvaldi.
Kærandi gerir athugasemd við að Tryggingastofnun fari eftir erlendri ákvörðun um meðlagsgreiðslur og að sú ákvörðun standist ekki ákvæði 2. mgr. 55. gr. barnalaga nr. 76/2003 um einfalt meðlag. Kærandi segir að framangreind framkvæmd sé brot á
jafnræðisreglu 2. gr. Barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna, sbr. lög nr. 19/2013. Ef svo háttar til að foreldri, sem er búsett erlendis, hefur með erlendri ákvörðun verið gert að greiða foreldri barns, sem búsett er hér á landi, meðlag með því, sem er lægra en einfalt meðlag, getur sýslumaður úrskurðað að Tryggingastofnun ríkisins greiði til foreldris sem barn býr hjá meðlag sem nemur mismuninum á fjárhæð meðlagsins og einföldu meðlagi, sbr. 2. mgr. 59. gr. barnalaga. Af framangreindu ákvæði og 13. gr. reglugerðar nr. 945/2009 verður aftur á móti ráðið að Tryggingastofnun sé ekki heimilt að greiða mismuninn ef ekki liggur fyrir úrskurður frá sýslumanni sem kveður á um skyldu stofnunarinnar til að greiða. Með vísan til framangreinds fellst úrskurðarnefnd velferðarmála ekki á að ákvörðun Tryggingastofnunar standist ekki ákvæði 2. mgr. 55. gr. barnalaga og að framkvæmd stofnunarinnar sé brot á Barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna.
Kærandi byggir á því að rannsóknar- og leiðbeiningarskylda Tryggingastofnunar hafi verið vanrækt í málinu við töku ákvörðunar frá X um að hefja að nýju milligöngu meðlagsgreiðslna til kæranda.
Kærandi heldur því fram að Tryggingastofnun hafi ekki leiðbeint henni að leita til sýslumanns væri þörf á því, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Samkvæmt 7. gr. stjórnsýslulaga skal stjórnvald veita þeim sem til þess leita nauðsynlega aðstoð og leiðbeiningar varðandi þau mál sem snerta starfssvið þess. Þá segir í 1. mgr. 37. gr. laga um almannatryggingar að Tryggingastofnun ríkisins skuli kynna sér aðstæður umsækjenda og greiðsluþega og gera þeim grein fyrir rétti þeirra samkvæmt lögunum og öðrum lögum er stofnunin starfi eftir, reglugerðum settum á grundvelli laganna og starfsreglum stofnunarinnar. Við meðferð máls skuli staða og réttindi umsækjanda eða greiðsluþega skoðuð heildstætt. Stofnunin skuli leiðbeina umsækjanda um réttarstöðu hans, þau gögn sem þurfi að fylgja umsókn og um framhald málsins.
Kærandi byggir einnig á því að Tryggingastofnun hafi brotið gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga. Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga skal Tryggingastofnun afla nauðsynlegra upplýsinga til að sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin, sbr. einnig 38. gr. laga um almannatryggingar.
Með umsókn, dags. X, sótti kærandi um milligöngu meðlagsgreiðslna hjá Tryggingastofnun. Meðfylgjandi umsókninni var fyrrgreint leyfisbréf til skilnaðar að borði og sæng frá B, dags. X, og fyrrgreint bréf frá NAV, dags. X, um stöðvun á innheimtu meðlagsgreiðslna. Með ákvörðun, dags. X féllst stofnunin á að hafa milligöngu um meðlagsgreiðslur til kæranda á grundvelli leyfisbréfsins til skilnaðar að borði og sæng.
Í ákvörðun NAV frá X er gerð stuttlega grein fyrir málsatvikum. Þar segir meðal annars svo: „NAV Internasjonalt fattet den X vedtak om fastsettelse og innkreving av bidrag, etter søknad fra bidragsmottakeren.“ Úrskurðarnefnd velferðarmála telur því ljóst að í ákvörðun NAV, er fylgdi umsókn kæranda, var vísað til ákvörðunar NAV um meðlagsgreiðslur frá X. Úrskurðarnefnd velferðarmála telur að framangreindar upplýsingar í ákvörðun NAV hafi gefið Tryggingastofnun tilefni til að rannsaka frekar hvort ný ákvörðun um meðlagsgreiðslur væri í gildi áður en stofnunin tók ákvörðun um milligöngu meðlagsgreiðslna, dags. X. Því er fallist á að Tryggingastofnun hafi ekki sinnt rannsóknarskyldu sinni við töku ákvörðunar frá X. Aftur á móti telur úrskurðarnefnd velferðarmála að ekki verði ráðið af gögnum málsins að ágalli sé á hinni kærðu ákvörðun frá 31. júlí 2018. Ljóst er að Tryggingastofnun var ekki heimilt lögum samkvæmt að sjá um milligöngu meðlags á grundvelli skilnaðarleyfis að borði og sæng, dags. X, þar sem fyrir lá ákvörðun frá NAV, dags. X, eins og fyrr greinir. Því bar Tryggingastofnun að lækka fjárhæð meðlagsgreiðslna til kæranda vegna tímabilsins X til X.
Með hliðsjón af framangreindu er það niðurstaða úrskurðarnefndar velferðarmála að staðfesta ákvörðun Tryggingastofnunar um að um að lækka fjárhæð meðlagsgreiðslna til kæranda vegna tímabilsins X til X.
Kemur þá til skoðunar ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um að endurkrefja kæranda um meðlag sem stofnunin hafði milligöngu um að greiða til hennar á tímabilinu X til X.
Í 1. gr. laga nr. 85/2015 um úrskurðarnefnd velferðarmála er kveðið á um hlutverk nefndarinnar. Þar segir svo:
„Úrskurðarnefnd velferðarmála skal úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana eftir því sem mælt er fyrir um í lögum sem kveða á um málskot til nefndarinnar.“
Í 1. mgr. 13. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar er kveðið á um kæruheimild til úrskurðarnefndar velferðarmála að því er varðar stjórnvaldsákvarðanir sem teknar eru á grundvelli laganna. Ákvæðið hljóðar svo:
„Rísi ágreiningur um grundvöll, skilyrði eða fjárhæð bóta eða greiðslna samkvæmt lögum þessum kveður úrskurðarnefnd velferðarmála, sbr. lög um úrskurðarnefnd velferðarmála, upp úrskurð í málinu. Sama gildir um ágreining um endurkröfurétt, ofgreiðslur og innheimtu þeirra, sbr. 55. gr.“
Í 13. gr. laga um almannatryggingar er tilgreint hvaða ágreiningsefni verða kærð til úrskurðarnefndar velferðarmála á grundvelli laganna. Úrskurðarnefndinni er því ekki heimilt að úrskurða um önnur ágreiningsefni en þau sem falla undir framangreint ákvæði.
Úrskurðarnefndin hefur samkvæmt framangreindri 1. mgr. 13 gr. heimild til þess að kveða upp úrskurð þegar ágreiningur varðar endurkröfurétt, ofgreiðslur og innheimtu bóta samkvæmt 55. gr. laga um almannatryggingar. Í fyrrgreindri 55. gr. laga nr. 100/2007 er eingöngu verið að fjalla um þau tilvik þegar aðilar fá ofgreiddar eða vangreiddar bætur frá Tryggingastofnun ríkisins. Þar sem meðlag telst ekki til bóta tekur ákvæðið ekki til endurkröfuréttar vegna ofgreidds eða vangreidds meðlags.
Með hliðsjón af framangreindu er það niðurstaða úrskurðarnefndar velferðarmála að nefndin hafi ekki heimild til þess að fjalla um ágreining um endurkröfurétt vegna ofgreidds meðlags.
Samkvæmt 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er aðila máls heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt, nema annað leiði af lögum eða venju. Í máli þessu er félagsmálaráðuneytið hið æðra stjórnvald, sbr. 15. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944, 4. gr. laga nr. 115/2011 um Stjórnarráð Íslands og b-lið 3. tölul. 4. gr. forsetaúrskurðar nr. 119/2018 um skiptingu stjórnarmálefna á milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands. Stjórnvaldsákvarðanir Tryggingastofnunar ríkisins verða því kærðar til félagsmálaráðuneytisins, nema annað leiði af lögum eða venju.
Ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 31. júlí 2018, um endurkröfu ofgreidds meðlags vegna tímabilsins X til X, er með vísan til framangreinds heimilt að kæra til félagsmálaráðuneytisins, sbr. 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga.
Með vísan til 2. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga er kæru á ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um endurkröfu ofgreidds meðlags því vísað frá úrskurðarnefnd velferðarmála og framsend félagsmálaráðuneytinu.
Ú R S K U R Ð A R O R Ð
Ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um að lækka fjárhæð meðlagsgreiðslna til A, vegna tímabilsins X til X er staðfest. Kæru á ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um endurkröfu ofgreidds meðlags er vísað frá úrskurðarnefnd velferðarmála og framsend félagsmálaráðuneytinu.
F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála
Rakel Þorsteinsdóttir