06/1997 - Úrskurður frá 24. mars 1997 í málinu nr. A-6/1997

Hinn 24. mars 1997 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-6/1997:

Með bréfi, dagsettu 26. febrúar sl., kærði [...] synjun Iðnlánasjóðs, dagsetta 24. febrúar 1997, um aðgang að gögnum sem þar eru nánar tilgreind.

Með bréfi, dagsettu 28. febrúar sl., var kæran send Iðnlánasjóði og sjóðnum gefinn kostur á að gera athugasemdir og koma að rökstuðningi fyrir synjuninni fyrir hádegi hinn 6. mars sl. Jafnframt var þess óskað að nefndin fengi sem trúnaðarmál þau gögn sem kæran lýtur að.

Í svarbréfi Iðnlánasjóðs, dagsettu 6. mars sl., kom m.a. fram, að sjóðurinn taldi sér ekki heimilt að afhenda umbeðin gögn vegna þagnarskylduákvæða í lögum sem gilda um Iðnlánasjóð og hliðstæðar lánastofnanir. Af þessu tilefni ritaði úrskurðarnefnd Iðnlánasjóði bréf, dagsett 7. mars sl., þar sem fram kom að nefndin taldi sig eiga kröfu á því, eðli máls samkvæmt, að fá afhent sem trúnaðarmál þau gögn sem beðið hafði verið um á grundvelli upplýsingalaga. Að öðrum kosti gæti nefndin ekki sinnt lögboðnu hlutverki sínu.

Með bréfi Iðnlánasjóðs, dagsettu 11. mars sl., bárust úrskurðarnefnd umbeðin gögn, þó ekki í því formi sem nefndin hafði óskað eftir.

Málsatvik eru þau að með bréfi til Iðnlánasjóðs, dagsettu 4. febrúar 1997, óskaði kærandi aðgangs að greiðslufylgiskjölum, "sem sýni ráðstöfun fjár skv. (nú) 4. mgr. 1. tl. 5. gr. laga nr. 76/1987." Ennfremur greiðslufylgiskjölum, "sem sýni framlög til nýrra útflutningsverkefna, þróunarverkefna og til rannsókna í iðnaði skv. (nú ) 8. gr. laga nr. 76/1987." Í báðum tilvikum er miðað við árin 1983-1996 og óskað eftir bókunum um ákvarðanir varðandi ráðstöfun fjárins og önnur skjöl sem fjalla um ráðstöfunina. Af hálfu kæranda kemur fram að í báðum tilvikum sættir hann sig við að upplýsingar séu gefnar með þeim hætti að hann fái í þeirra stað lista yfir viðtakendur fjárins. Iðnlánasjóður synjaði þessari beiðni kæranda með bréfi, dagsettu 24. febrúar sl.

Kærandi telur að lagaákvæði þau sem Iðnlánasjóður byggir synjun sína á eigi ekki við í málinu. Telur hann að regla sem fram kemur í niðurlagsákvæði 2. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 takmarki ekki rétt hans til aðgangs að gögnunum þrátt fyrir ákvæði laga um þagnarskyldu sem Iðnlánasjóður vísar til.

Í áðurnefndri umsögn Iðnlánasjóðs, dagsettri 6. mars sl., kemur fram að synjunin er byggð á lagaákvæðum um þagnarskyldu banka og lánastofnana, þ.e. 21. gr. laga nr. 76/1987 um Iðnlánasjóð og 4. mgr. 7. gr. laga nr. 123/1993 um lánastofnanir aðrar en viðskiptabanka og sparisjóði, sbr. 43. gr. laga nr. 113/1996 um viðskiptabanka og sparisjóði. Bent er á að ákvæði þessara laga um þagnarskyldu séu sérákvæði sem gangi framar 5. gr. upplýsingalaga.
Með bréfi, dagsettu 18. febrúar sl., staðfesti bankaeftirlit Seðlabanka Íslands sjónarmið Iðnlánasjóðs um að honum sé óheimilt að veita aðgang að umbeðnum upplýsingum, en Iðnlánasjóður hafði með bréfi, dagsettu 16. febrúar sl., leitað til þeirrar stofnunar með fyrirspurn um hvort afhenda bæri kæranda umbeðin gögn.

Aðilar málsins hafa fært ítarleg rök fyrir kærunni annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga verður ekki gerð grein fyrir þessum röksemdum í úrskurði þessum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins og mun taka afstöðu til þeirra í niðurstöðu sinni.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 76/1987 um Iðnlánasjóð er tilgangur sjóðsins að efla framleiðslu og framleiðni í iðnaði með því að veita stofnlán og styðja við almennt umbótastarf í iðnaði. Iðnlánasjóður heyrir undir iðnaðarráðherra og eru tekjur hans gjald af öllum iðnaði í landinu, sbr. 2. og 4. gr. laganna, sbr. lög nr. 134/1993 um iðnaðarmálagjald.

Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. upplýsingalaga taka lögin til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga. Telst Iðnlánasjóður heyra til stjórnsýslu ríkisins í þessum skilningi.

Í 6. mgr. 5. gr. laga nr. 76/1987 segir: "Verja skal 10% af árlegu iðnlánasjóðsgjaldi til að greiða fyrir hagrannsóknum í þágu iðnaðarins og aðgerðum sem stuðla að þjóðhagslega hagkvæmri iðnþróun í landinu. Stjórn sjóðsins ráðstafar þessu fé í samráði við Samtök iðnaðarins." Ljóst er af kærunni að óskað er eftir aðgangi að "greiðslufylgiskjölum" sem sýni ráðstöfun þessa fjár þrátt fyrir að í henni sé vísað til 4. mgr. 1. tölul. 5. gr. laganna.
Samkvæmt 7. gr. laganna skal stofna í Iðnlánasjóði vöruþróunar- og markaðsdeild með nánar tilgreindum tilgangi. Vöruþróunar- og markaðsdeild sjóðsins skal rækja hlutverk sitt m.a. með "framlögum til nýrra útflutningsverkefna, þróunarverkefna og til rannsókna í iðnaði", sbr. 4. tölul. 1. mgr. 8. gr. laganna. Þrátt fyrir að í kæru sé vísað í heild til 8. gr. laga nr. 76/1987 má af henni ráða að einvörðungu er óskað aðgangs að gögnum vegna ráðstöfunar fjár skv. 4. tölul. 1. mgr. 8. gr. laganna.

Í 10. gr. upplýsingalaga segir m.a.: "Sá sem fer fram á aðgang að gögnum skal tilgreina þau gögn sem hann óskar að kynna sér. Þá getur hann óskað eftir að fá að kynna sér upplýsingar um tiltekið mál án þess að tilgreina einstök gögn sem málið varða."

Skýra verður 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga svo að sá, sem fer fram á aðgang að gögnum verði að tilgreina nákvæmlega þau gögn, eða það mál sem hann óskar að kynna sér. Í því felst að hann getur ekki krafist aðgangs að ótilteknum fjölda gagna úr fleiri en einu máli. Þegar stjórnvald hefur hins vegar fellt upplýsingar úr fleiri málum í eitt skjal verður að líta svo á að aðgangur að því skjali sé að öðru jöfnu heimill, sbr. 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga.
Í máli þessu óskar kærandi eftir aðgangi að "greiðslufylgiskjölum" um ráðstöfun ákveðins fjár og framlaga Iðnlánasjóðs á tilteknu árabili. Samkvæmt því sem hér hefur verið rakið á kærandi ekki rétt til að fá aðgang að "greiðslufylgiskjölum" samkvæmt upplýsingalögum svo sem hann fer fram á. Á hinn bóginn liggur fyrir að til er hjá Iðnlánasjóði yfirlit yfir fjárframlög sjóðsins í samræmi við 6. mgr. 5. gr. laga nr. 76/1987 og yfirlit yfir fjárframlög samkvæmt 4. tölul. 1. mgr. 8. gr. laganna. Aðgangur að þessum skjölum fellur samkvæmt framansögðu undir upplýsingalög.

Samkvæmt 3. gr. upplýsingalaga er stjórnvöldum skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.-6. gr. laganna. Samkvæmt 3. tölul. 6. gr. þeirra er heimilt að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast, enda hafi þau að geyma upplýsingar um viðskipti stofnana og fyrirtækja í eigu ríkis eða sveitarfélaga að því leyti sem þau eru í samkeppni við aðra.

Þau verkefni sem Iðnlánasjóði eru falin í 6. mgr. 5. gr. og 4. tölul. 1. mgr. 8. gr. laga nr. 76/1987 geta ekki talist viðskipti sem sjóðurinn stundar í samkeppni við aðra. Kemur því 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga ekki til álita í þessu máli.

Í 5. gr. upplýsingalaga segir m.a. að óheimilt sé að veita almenningi "aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila ... sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari". Við skýringu á því hvað eðlilegt sé og sanngjarnt í þessu sambandi þykir rétt að líta til þeirra ákvæða um þagnarskyldu sem við geta átt.

Í niðurlagi 2. gr. upplýsingalaga segir ennfremur: "Almenn ákvæði laga um þagnarskyldu takmarka ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt lögum þessum." Með gagnályktun frá þessu ákvæði geta hins vegar sérstök ákvæði laga um þagnarskyldu takmarkað þennan rétt.

Í 21. gr. laga nr. 76/1987 segir: "Óheimilt er stjórn Iðnlánasjóðs og trúnaðarmönnum hennar að láta óviðkomandi aðilum í té nokkuð af þeim upplýsingum, sem gefnar eru í sambandi við lántökubeiðnir eða lántökur úr sjóðnum." Samkvæmt orðanna hljóðan er leggur ákvæðið einvörðungu bann við að veita upplýsingar sem gefnar eru vegna lántökubeiðna eða lántöku úr sjóðnum. Kærandi óskar hins vegar eftir upplýsingum um óafturkræf framlög og styrki úr Iðnlánasjóði sem veittir hafa verið á grundvelli tiltekinna ákvæða í lögum nr. 76/1987. Umrætt ákvæði á því ekki við hér.

Í 4. mgr. 7. gr. laga nr. 123/1993 um lánastofnanir, aðrar en viðskiptabanka og sparisjóði, segir að um stjórnendur og stjórnun lánastofnunar gildi ákvæði um stjórn viðskiptabanka og sparisjóða í 38.-43. gr. laga um þær stofnanir. Í 43. gr. laga nr. 113/1996 um viðskiptabanka og sparisjóði segir: "Bankaráðsmenn, stjórnarmenn sparisjóðs, bankastjórar og sparisjóðsstjórar, endurskoðendur og aðrir starfsmenn viðskiptabanka eða sparisjóðs, eru bundnir þagnarskyldu um allt það er varðar hagi viðskiptamanna hlutaðeigandi stofnunar og um önnur atriði sem þeir fá vitneskju um í starfi sínu og leynt skuli fara samkvæmt lögum eða eðli máls nema dómari úrskurði að upplýsingar sé skylt að veita fyrir dómi eða lögreglu eða skylda sé til að veita upplýsingar lögum samkvæmt. Þagnarskyldan helst þótt látið sé af starfi."

Af hálfu Iðnlánasjóðs er sérstaklega bent á að þagnarskylda samkvæmt þessari grein sé fortakslaus. Samkvæmt orðanna hljóðan gangi ákvæðið lengra heldur en ákvæði 21. gr. laga nr. 76/1987 þannig að það taki til allra samskipta við viðskiptamenn sjóðsins í hvaða formi sem er.

Með setningu upplýsingalaga var sem fyrr segir tekin upp sú meginregla að stjórnvöldum sé skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða tiltekið mál. Af þeim sökum er aðgangur að upplýsingum um úthlutun fjár úr opinberum sjóðum í formi óafturkræfra framlaga og styrkja heimill nema lög mæli á annan veg.

Ákvæðið í 43. gr. laga nr. 113/1996 telst undantekning frá fyrrgreindri meginreglu að því leyti sem það tekur til opinberra lánastofnana. Ber því að skýra það þröngt þegar um er að ræða lánastofnanir sem falla undir upplýsingalög.

Í 43. gr. er gerður sá fyrirvari að unnt sé með lögum að víkja frá meginreglunni um þagnarskyldu. Í athugasemdum við 43. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 43/1993, sbr. nú lög nr. 113/1996, eru tekin dæmi um nokkur slík lagaákvæði, en sú upptalning er augljóslega ekki tæmandi. Jafnframt verður að hafa í huga að frumvarp þetta var lagt fyrir Alþingi áður en frumvarp það til upplýsingalaga sem varð að lögum nr. 50/1996 var lagt fram.

Með vísun til alls þess sem hér hefur verið rakið telur úrskurðarnefnd að ekki sé unnt að byggja á ákvæðum um þagnarskyldu þegar tekin er afstaða til þess hvort sanngjarnt sé og eðlilegt að upplýsingar þær, sem kærandi fer fram á að fá aðgang að, skuli fara leynt, sbr. 5. gr. upplýsingalaga. Við mat á því verði annars vegar að líta til réttar almennings til að fá upplýsingar um úthlutun fjár úr opinberum sjóðum í formi óafturkræfra framlaga og styrkja og hins vegar hagsmuna viðtakenda af því að þeim upplýsingum sé haldið leyndum.

Með hliðsjón af áðurnefndri meginreglu upplýsingalaga verður ekki séð að hagsmunir þeirra aðila, sem fengið hafa framlög og styrki úr Iðnlánasjóði á grundvelli áðurnefndra lagaákvæða, vegi þyngra en réttur almennings til að fá um það upplýsingar. Iðnlánasjóði er því skylt að veita kæranda aðgang að umbeðnum gögnum í heild sinni, þ.e. með nöfnum viðtakenda og upphæðum framlaga og styrkja.

Iðnlánasjóði ber að veita kæranda aðgang að skjali þar sem fram koma "framlög til hagrannsókna í þágu iðnaðarins og aðgerða sem stuðla að þjóðhagslega hagkvæmri iðnþróun í landinu 1990-1996" og skjali sem ber heitið "vöruþróunar- og markaðsdeild útborgaðir styrkir" 1990-96.

Í báðum tilvikum skal tilgreina nöfn viðtakenda og upphæðir framlaga og styrkja.

Eiríkur Tómasson, formaður
Elín Hirst
Valtýr Sigurðsson