Mál nr. 6/2008

Álit kærunefndar jafnréttismála

í mál nr. 6/2008:

A

gegn

félags- og tryggingamálaráðherra.

Á fundi kærunefndar jafnréttismála þann 28. ágúst 2008 var samþykkt svohljóðandi niðurstaða í máli þessu:

I.

Inngangur

Með kæru dagsettri 30. apríl 2008 óskaði kærandi, A, eftir því við kærunefnd jafnréttismála að hún kannaði og tæki afstöðu til þess hvort félags- og tryggingamálaráðherra hefði með skipun í embætti skrifstofustjóra stjórnsýslu- og stefnumótunarsviðs félags- og tryggingamálaráðuneytisins brotið gegn ákvæðum laga um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla.

Kæran ásamt fylgigögnum var kynnt félags- og tryggingamálaráðherra með bréfi dagsettu 28. maí 2008. Umsögn félags- og tryggingamálaráðuneytisins um kæruna barst með bréfi dagsettu 10. júní 2008 og var kæranda gefinn kostur á að koma athugasemdum sínum við hana á framfæri með bréfi dagsettu 13. júní 2008.

Athugasemdir kæranda við umsögn félags- og tryggingamálaráðuneytisins bárust með bréfi dagsettu 16. júní 2008 og voru þær sendar ráðuneytinu til kynningar með bréfi dagsettu 19. júní 2008. Athugasemdir ráðuneytisins við athugasemdir kæranda bárust með bréfi dagsettu 3. júlí 2008 og voru þær sendar kæranda til kynningar með bréfi dagsettu 8. júlí 2008. Athugasemdir kæranda við síðastnefndar athugasemdir ráðuneytisins bárust með bréfi dagsettu 13. júlí 2008 og voru þær sendar ráðuneytinu til kynningar með bréfi dagsettu 12. ágúst 2008.

Engin frekari gögn eða athugasemdir bárust nefndinni.

Sjónarmið málsaðila þykja hafa komið nægilega fram í athugasemdum og greinargerðum til kærunefndar jafnréttismála. Var því ekki talin ástæða til að kalla málsaðila fyrir nefndina

II.

Málavaxtalýsing

Málavextir eru þeir að í desember 2007 auglýsti félagsmálaráðuneytið, nú félags- og tryggingamálaráðuneytið, laust til umsóknar embætti skrifstofustjóra stjórnsýslu- og stefnumótunarsviðs í ráðuneytinu samkvæmt nýju skipuriti ráðuneytisins sem ætlað var að taka gildi 1. janúar 2008.

Í auglýsingunni var vísað í nýtt skipurit ráðuneytisins og tiltekið að skrifstofustjóri stjórnsýslu- og stefnumótunarsviðs bæri meginábyrgð á þeim verkefnum sem gengu þvert á alla starfsemi ráðuneytisins. Sviðið væri frumkvæðis- og samræmingaraðili við þróun verklags og vinnubragða innan ráðuneytisins, mótaði stefnu í gæðamálum og styddi fagsvið við undirbúning stefnumótunar ráðuneytisins. Þjálfun og stuðningur á sviði verkefnisstjórnunar yrði eitt af viðfangsefnum sviðsins auk þróunar og hagnýtingar málaskrár. Menntunar- og hæfniskröfur voru háskólamenntun sem nýttist í starfi og að framhaldsmenntun á háskólastigi væri æskileg. Æskilegt væri að viðkomandi hefði reynslu af stjórnun í opinberri stjórnsýslu á æðsta stigi. Tekið var fram að viðkomandi þyrfti að hafa leiðtogahæfileika, metnað og vilja til að ná árangri. Voru konur jafnt sem karlar hvattar til að sækja um stöðuna.

Alls bárust 28 umsóknir um stöðuna en þrír umsækjendur drógu umsóknir sínar til baka. Ráðgjafafyrirtækið Capacent ráðningar aðstoðaði félags- og tryggingamálaráðuneytið í ráðningarferlinu. Eftir að umsóknarfrestur rann út fóru ráðgjafar Capacent ráðninga yfir allar umsóknirnar og kynntu sér feril og störf umsækjenda. Í kjölfarið voru stöðluð sérfræðiviðtöl tekin við 18 umsækjendur um starfið. Fimm umsækjendur voru svo kallaðir í framhaldsviðtöl til félags- og tryggingamálaráðuneytisins. Viðtölin tóku ráðuneytisstjóri félags- og tryggingamálaráðuneytisins auk verkefnisstjóra og deildarstjóra í ráðuneytinu. Jafnframt var ráðgjafi frá Capacent ráðningum viðstaddur.

Að viðtölunum loknum var komist að þeirri niðurstöðu að tveir umsækjendur, Á og X, væru hæfastir. Voru þeir svo metnir nánar og meðal annars beðnir um að taka persónuleikaprófið OPQ32 sem þeir og gerðu. Í kjölfarið var sú ákvörðun tekin að skipa Á í embættið.

Kærandi telur að félags- og tryggingamálaráðherra hafi brotið gegn lögum um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla við skipun í embætti. skrifstofustjóra stjórnsýslu- og stefnumótunarsviðs í félags- og tryggingamálaráðuneytinu. Kærandi telur sig standa framar þeim sem skipaður var bæði hvað varðar menntun og reynslu af stjórnun. Menntun og reynsla kæranda falli betur að stöðunni en menntun og reynsla þess sem skipaður var.

Félags- og tryggingamálaráðuneytið hafnar því að brotið hafi verið gegn lögum um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla við skipunina. Það sé mat ráðuneytisins að menntun Á og reynsla sé mikilvægari fyrir ráðuneytið en menntun og reynsla kæranda. Jafnframt verði starfsreynslu kæranda ekki jafnað til starfsreynslu Á þegar verið sé að meta hæfni til að starfa á sviði æðstu stjórnsýslu. Val ráðuneytisins á sjónarmiðum sem lögð hafi verið til grundvallar við skipun í embætti skrifstofustjóra stjórnsýslu- og stefnumótunarsviðs hafi verið lögmætt og málefnalegt og vel innan þeirra marka sem stjórnvöldum séu sett í því efni.

III.

Sjónarmið kæranda

Kærandi telur að félags- og tryggingamálaráðherra hafi brotið gegn lögum um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla við skipun í embætti skrifstofustjóra stjórnsýslu- og stefnumótunarsviðs félags- og tryggingamálaráðuneytisins. Kærandi telur sig standa framar þeim sem skipaður var bæði hvað varðar menntun og reynslu af stjórnun.

Kærandi vísar í auglýsinguna um starfið og tiltekur þekkingu sína á sviði stjórnsýslu og stefnumótunar. Kærandi hafi lokið námi til háskólaprófs og Cand. Mag. gráðu (140 einingum) í stjórnsýslufræði frá Háskólanum í Gautaborg með viðskiptafræði og vinnumarkaðsfræði sem aukagreinar. Auk þess hafi kærandi lokið námi í stjórnun og stefnumótun til M.Sc. gráðu (60 einingum) við Háskóla Íslands og lokið 100 einingum af 120 einingum til Ph.d. gráðu í félags- og mannvísindum við Háskóla Íslands. Kærandi sé að ljúka doktorsnámi og að hluti þess sé rannsókn á stefnumótun í opinberri stjórnsýslu og innleiðing á stefnu yfirvalda í opinberum stofnunum. Samtals hafi kærandi lokið um 300 einingum og eru 60 til 70 prósent þeirra á framhaldsstigi háskóla.

Fyrri störf og ferill kæranda í námi beri með sér metnað og vilja til þess að ná árangri. Kærandi hafi til dæmis fengið ágætiseinkunn fyrir meistararitgerð og sé með ágætiseinkunn í þeim áföngum sem hún hafi lokið í doktorsnámi.

Í umsögn ráðuneytisins segi að ekki megi ráða af gögnum að kærandi hafi starfsreynslu sem jafna megi við starfsreynslu þess sem skipaður var. Í þessu sambandi tekur kærandi fram að í viðtali hjá Capacent ráðningum hafi verið farið ítarlega yfir þau störf sem kærandi hafi haft á hendi og innihald þeirra. Í viðtalinu hafi komið vel fram að kærandi hafi yfirgripsmikla þekkingu á stjórnsýslunni og stofnunum hennar. Kærandi hafi tæplega fjögurra ára starfsreynslu í stjórnsýslunni þar sem hún hafi meðal annars unnið við úrskurð kærumála hjá skattstjóranum í Reykjavík þar sem stuðst var við stjórnsýslulög, verið fjármálastjóri og framkvæmdastjóri hjá opinberum stofnunum, komið fram fyrir hönd stofnana gagnvart öðrum stofnunum, unnið stefnumótandi sérfræðistarf hjá opinberri stofnun auk rannsóknastarfa og komið fram erlendis fyrir hönd opinberrar stofnunar. Kærandi hafi fengið góð meðmæli vegna stjórnunar opinberrar stofnunar. Kærandi hafi auk þess stjórnunarreynslu (2–3 ár bæði milli- og yfirstjórnun) úr einkageiranum en sú reynsla sé að hluta yfirfæranleg. Kærandi vill einnig benda á að ekki hafi verið gerð krafa um reynslu í æðstu stjórnsýslu í auglýsingu ráðuneytisins.

Sennilega sé samanlagður starfsaldur kæranda við sérfræðistörf svipaður og þess sem skipaður var. Kærandi telur forskot sitt vera óumdeilanlegt þegar við bætist menntun og stjórnunarreynsla. Þá bendir kærandi á hún hafi það umfram þann sem skipaður var að hafa unnið almenn störf hjá stofnunum félagsmála, liðsinnt fötluðum, öldruðum og þess háttar en líta hafi mátt til þess við skipun í stöðuna.

Kærandi hafi bæði í stjórnunarstörfum sínum og á öðrum vettvangi sannað leiðtogahæfileika, en slíku sé ekki til að dreifa hjá þeim sem stöðuna hlaut. Hafi kærandi til dæmis verið kosin í foreldraráð í skóla barna sinna og setið þar um fjögurra ára skeið.

Á því er byggt að hálfu kæranda að sá sem skipaður var hafi enga stjórnunarreynslu þó því sé teflt fram að hann hafi óbeina reynslu á því sviði. Þá telur kærandi að þekking á stjórnsýslulögum jafngildi ekki stjórnunarreynslu. Kærandi hafi hins vegar undanfarin ár stundað rannsóknir þar sem stjórnsýsla og stefnumótun séu í brennidepli. Kærandi hafi skrifað fræðigreinar í þessum málaflokki og hlotið lof fyrir.

Að því er varðar einstök sjónarmið ráðuneytisins í rökstuðningi vegna skipunar í stöðuna tekur kærandi eftirfarandi fram:

Kærandi fellst ekki á með vísan til auglýsingar um stöðuna að hún lúti fyrst og fremst að lögfræðilegum atriðum heldur einnig hagfræðilegum og stjórnunarlegum þar sem menntun hennar og reynsla hafi getað nýst vel. Þá fellst kærandi ekki á að eðlilegt hafi verið að líta til samsetningar stjórnendateymis ráðuneytisins með þeim hætti sem gert var og bendir á að sá sem skipaður var hafi nánast sömu menntun og reynslu og ráðuneytisstjórinn.

Þá bendir kærandi á að félags- og tryggingamálaráðuneytið leggi of þröngan skilning í hugtakið stjórnsýsla og bendir á að þar sé ekki eingöngu um að ræða stjórnsýslurétt heldur einnig stjórnsýslufræði. Menntun kæranda í stjórnsýslufræði sé með áherslu á félags- og lýðheilsusvið, en kærandi hafi meðal annars lagt stund á slíkt nám erlendis. Þannig hafi ráðuneytið ranglega einblínt á lögfræðiþekkingu þess sem skipaður var en ekki litið til annarrar þekkingar og reynslu kæranda sem nýst hefði vel í umræddri stöðu innan stjórnarráðsins.

Í þessu sambandi bendir kærandi á að stjórnsýslufræðingur sé á engan hátt óhæfur til þess að sinna störfum sem tengist lögfræðilegri úrvinnslu svara, úrskurðum, nefndarstörfum ásamt smíði lagafrumvarpa og reglugerða. Það megi einnig spyrja hvaða störf stjórnsýslufræðingurinn geti unnið sé honum ekki treystandi til þess að styðjast við lög við úrlausn mála. Afstaða ráðuneytisins veki vissulega margar spurningar, til dæmis hvers vegna ekki hafi verið gerð krafa um lögfræðimenntun í starfsauglýsingunni. Í framhaldi af því sem hér hafi komið fram vill kærandi benda á að hún hafi góða þekkingu á sviði fjármála og hafi komið að fjárlagagerð.

Félags- og tryggingamálaráðuneytið sé hluti framkvæmdavaldsins og starfi eftir þeirri stefnu sem sett sé á Alþingi. Til þess að gegna umræddu stjórnunarstarfi í ráðuneytinu þurfi viðkomandi að þekkja stefnuna og rata í þeim göngum sem upplýsa um stefnuna en þetta sé eingöngu einn þáttur starfsins því meginhlutverk ráðuneytisins sé framkvæmd stefnunnar. Í umsögnum ráðuneytisins sé þessi þáttur starfsins frekar hunsaður þegar tilteknir séu þættir sem skipti máli í umræddu starfi. Kærandi vill benda á að hún sé sérfræðingur í innleiðingu stefnu og uppbyggingu stofnana en skilningur á þessum sviðum sé afar mikilvægur fyrir starfsemi ráðuneytisins.

Áður en kærandi hafi farið í viðtal hjá ráðgjafafyrirtækinu Capacent ráðningum hafi hún kynnt sér skipurit ráðuneytisins vel. Skipuritið beri með sér svokallað matrixuskipulag þar sem stoðsvið gangi þvert á verkefna- eða málefnasvið. Þeir verkþættir sem heyri undir stjórnsýslu- og stefnumótunarsvið séu fjölþættir og einskorðist á engan hátt við lögfræðilega þætti. Í þessu sambandi megi því benda á að það sé starfandi lögfræðingur á sviðinu.

Kærandi tekur fram að í umsögnum ráðuneytisins sé tilhneiging til þess að færa ábyrgð yfir á Capacent ráðningar en kærandi vill leggja áherslu á að það sé á ábyrgð ráðherra og ráðuneytisstjóra að tryggja að farið sé að jafnréttislögum við mannaráðningar í ráðuneyti jafnréttismála.

Með vísan til framanritaðs lítur kærandi svo á að jafnréttislög hafi verið brotin á sér af ráðherra jafnréttismála. Kærandi lítur svo á að málið í heild sinni sé mjög alvarlegt en mannaráðningar í ráðuneytinu þurfi að vera hafnar yfir allan vafa í jafnréttislegu tilliti.

IV.

Sjónarmið félags- og tryggingamálaráðuneytisins

Af hálfu félags- og tryggingamálaráðuneytisins er vísað til þess að vegna breyttrar verkaskiptingar ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands, sem öðlaðist gildi með lögum nr. 167/2007, um breytingu á lögum nr. 73/1969 um Stjórnarráð Íslands, hafi þegar haustið 2007 verið ráðist í umfangsmikla vinnu við undirbúning innleiðingar skipurits fyrir nýtt félags- og tryggingamálaráðuneyti er endurspegla myndi breytingar á verkefnum ráðuneytisins. Meginbreytingarnar hafi varðað flutning málaflokka almannatrygginga og málefna aldraðra frá þáverandi heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneyti til nýs félags- og tryggingamálaráðuneytis. Vinna við gerð nýs skipurits hafi meðal annars leitt til þess að ákveðið hafi verið að setja á fót nýtt stjórnsýslu- og stefnumótunarsvið í ráðuneytinu er bæri ábyrgð á yfirferð yfir frumvörp og reglugerðir, hefði yfirumsjón með svörun erinda, veitti fagsviðum lögfræðilegan stuðning, hefði yfirumsjón með málaskrá, hefði frumkvæði að þróun og nýskipan í starfsemi ráðuneytisins og stofnana þess, veitti faglegan stuðning við fagsvið á sviði stefnumótunar, bæri ábyrgð á úrskurðum, álitsgerðum og úrskurðar- og kærunefndum og veitti ráðgjöf til ráðherra og fagsviða um framangreind atriði.

Þegar ráðherra hafði samþykkt nýtt skipurit ráðuneytisins í desember 2007 hafi verið auglýst laus til umsóknar fjögur embætti skrifstofustjóra á fjórum nýjum sviðum; stjórnsýslu- og stefnumótunarsviði, tryggingasviði, velferðarsviði og þjónustu- og mannauðssviði. Alls hafi borist 133 umsóknir um stöðurnar og hafi Capacent ráðningum verið falið að vinna úr hinum mikla fjölda umsókna. Capacent ráðningum hafi verið gefin fyrirmæli um að taka þá umsækjendur í viðtöl sem til greina kæmu að þeirra mati og í framhaldi af því meta í samráði við embættismenn í félags- og tryggingamálaráðuneytinu hvaða einstaklingar færu í framhaldsviðtöl í ráðuneytinu. Capacent ráðningum hafi hvorki verið gefin fyrirmæli um að veita tilteknum einstaklingum viðtöl né beina tilteknum einstaklingum í áframhaldandi viðtöl í ráðuneytinu. Hins vegar hafi meðal annars verið unnið út frá því markmiði að þeir sem skipaðir yrðu í hin nýju embætti mynduðu ásamt þeim tveimur sviðsstjórum sem fyrir voru sterka heild með mismunandi þekkingu og reynslu sem nýttist hinu nýja ráðuneyti best. Jafnframt hafi fyrirfram verið talið ljóst að litlar líkur væru á því að sami umsækjandi um embætti skrifstofustjóra stjórnsýslu- og stefnumótunarsviðs hefði þekkingu og reynslu á báðum meginþáttum sviðsins og því talið líklegt að velja þyrfti á milli einstaklinga sem væru sterkir annaðhvort á sviði stjórnsýslu eða stefnumótunar. Jafnframt hafi verið talið mikilvægt að horfa til einstaklinga sem hefðu umtalsverða reynslu á þeim sviðum sem heyra undir Stjórnarráðið og félags- og tryggingamálaráðuneytið. Alls hafi 28 umsóknir borist um embætti skrifstofustjóra stjórnsýslu- og stefnumótunarsviðs en þrír umsækjendur hafi dregið umsóknir sínar til baka.

Eftir að umsóknarfrestur rann út hafi ráðgjafar Capacent ráðninga farið yfir allar umsóknir og kynnt sér feril og störf umsækjenda með sérstöku tilliti til þeirra atriða og krafna sem tilgreindar hafi verið í auglýsingu um stöðuna. Stöðluð sérfræðiviðtöl hafi verið tekin við átján umsækjendur um stöðuna, þar sem allir hafi fengið sömu spurningar og hafi hvert viðtal tekið rúman klukkutíma. Þeirra á meðal hafi verið kærandi. Við úrvinnslu umsókna hafi Capacent ráðningar meðal annars haft til hliðsjónar skýrslu frá ráðgjafafyrirtækinu ParX þar sem tilgreint sé hlutverk stjórnsýslu- og stefnumótunarsviðs félags- og tryggingamálaráðuneytisins.

Þeir umsækjendur sem hafi þótt uppfylla best þær kröfur sem tilgreindar hafi verið í auglýsingu um stöðuna hafi verið kannaðir ítarlega. Fimm umsækjendur hafi verið kallaðir í framhaldsviðtöl. Kærandi hafi ekki verið á meðal þeirra.

Framhaldsviðtöl við umrædda fimm umsækjendur hafi farið fram í félags- og tryggingamálaráðuneytinu og sátu viðtölin ráðuneytisstjóri, verkefnisstjóri og deildarstjóri í ráðuneytinu auk ráðgjafa frá Capacent ráðningum. Að þessum viðtölum loknum og enn ítarlegri greiningu framlagðra gagna og umsagna hafi tveir umsækjendur, Á og konan X, verið taldir uppfylla best hæfniskröfur sem skilgreindar hafi verið í auglýsingu um stöðuna. Hafi þessir tveir umsækjendur tekið persónuleikaprófið OPQ32 og verið metnir sérstaklega af Capacent ráðningum.

Í mati Capacent varðandi Á sé tekið fram að hann hafi lokið kandídatsprófi frá lagadeild Háskóla Íslands árið 2000 og öðlast héraðsdómslögmannsréttindi árið 2004. Einnig sé tekið fram að Á hafi afar góða reynslu og þekkingu af opinberri stjórnsýslu. Beri þar fyrst að nefna störf hans hjá Alþingi, þar sem hann hafi starfað í þrjú ár, eða frá því að hann lauk námi til ársins 2003. Meginverkefni Á hafi verið ritun lagafrumvarpa og þingmálagerð, auk fjölbreyttra verkefna fyrir þingnefndir og einstaka þingmenn. Í starfi sínu hjá umboðsmanni Alþingis hafi Á fengið þjálfun og reynslu í greiningu og úrlausnum lögfræðilegra álitaefna og öðlast yfirgripsmikla þekkingu á meginreglum stjórnsýsluréttarins. Hann hafi einnig öðlast færni í að beita þeim reglum gagnvart stjórnsýslu ríkisins. Á hafi unnið stefnumótandi vinnu við gerð lagafrumvarpa hjá heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu, ásamt almennum stjórnsýslustörfum, og haft mikil samskipti við önnur ráðuneyti og stjórnsýslustofnanir. Á hafi ekki beina stjórnunarreynslu en djúp þekking hans á stjórnsýslulögum vegi mjög þungt. Enn fremur megi benda á að vinna við gerð lagafrumvarpa sé stefnumótunarvinna og þar hafi Á haldbæra reynslu.

Fram komi í matinu að Á hafi ekki sinnt beinum stjórnunarstörfum en hann hafi reynslu af nefndastörfum og hafi unnið sem sérfræðingur og unnið mjög sjálfstætt. Jafnframt sé persónuleg hæfni hans rakin ítarlega en hann hafi fengið afar góð meðmæli frá þeim sem til færni hans þekktu.

Í niðurstöðu Capacent ráðninga hafi hæfni og kostir Á og X verið metnir. Um Á segi að hann hafi afar yfirgripsmikla og djúpa þekkingu á stjórnsýslulögum og beitingu þeirra innan stjórnsýslunnar. Hann hafi ekki stjórnunarreynslu, en samkvæmt umsögnum þyki hann skarpgreindur og fljótur að greina aðalatriði frá aukaatriðum. Hann sé rökfastur og réttsýnn og með sannfæringarmætti og visku nái hann að leiða fólk með sér. Hann þyki fastur fyrir sem geti bæði verið styrkur og veikleiki. X og Á hafi bæði tekið persónuleikapróf (OPQ32) sem styðji önnur framlögð gögn.

Í niðurstöðu Capacent ráðninga segi jafnframt að í félags- og tryggingamálaráðuneyti standi yfir miklar skipulagsbreytingar. Stoðsviðum ráðuneytisins verði breytt og verkefni flytjist milli sviða. Á þessum tíma sé leitað stjórnenda fjögurra sviða ráðuneytisins. Við val á einstaklingi í stöðu skrifstofustjóra stjórnsýslu- og stefnumótunarsviðs beri að hafa heildarmyndina í huga og horfa til samsetningar stjórnendateymis ráðuneytisins.

Að lokinni framangreindri málsmeðferð og eftir að hafa farið vandlega yfir gögn málsins hafi það verið einróma mat þeirra sem hafi komið að ákvarðanatöku um skipan í embættið að Á væri best til þess fallinn að leiða breytt verklag og vinnubrögð innan nýs stjórnsýslu- og stefnumótunarsviðs ráðuneytisins. Í því sambandi hafi sérstaklega verið litið til þess að menntun hans og starfsreynsla hafi verið taldar nýtast betur en annarra umsækjenda við vinnslu þeirra verkþátta sem stjórnsýslu- og stefnumótunarsvið beri ábyrgð á samkvæmt nýju skipuriti, svo sem yfirferð yfir frumvörp og reglugerðir, yfirumsjón með svörun erinda, lögfræðilegum stuðningi við fagsvið, yfirumsjón með málaskrá, úrskurðum og álitsgerðum og faglegri ráðgjöf til ráðherra. Meginkostir Á hafi verið, auk mjög góðra meðmæla, taldir reynsla hans af störfum hjá Alþingi, þar á meðal fyrir heilbrigðis- og trygginganefnd Alþingis, reynsla hans af starfi hjá embætti umboðsmanns Alþingis og síðast en ekki síst reynsla hans af starfi hjá heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu, þar sem umfangsmiklir málaflokkar þess ráðuneytis fluttust þann 1. janúar 2008 til félags- og tryggingamálaráðuneytisins. Við mat á heildarsamsetningu stjórnendahóps félags- og tryggingamálaráðuneytisins hafi verið talið að reynsla Á nýttist best og fyrir hafi legið að hann þekkti þegar til hlítar vinnubrögð innan Stjórnarráðsins og umhverfi þess og þeirra stofnana sem einna mest samskipti séu við. Þessir kostir og þekking hans og innsýn í málaflokka heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins hafi þótt vega þyngst auk persónulegra styrkleika.

Eftir ítarlega yfirferð yfir málsmeðferðina í heild, öll gögn umsækjenda, viðtöl við umsækjendur og greinargerð Capacent ráðninga telur félags- og tryggingamálaráðuneytið að fyrir liggi málefnalegar ástæður fyrir ákvörðun um skipun Á í embætti skrifstofustjóra stjórnsýslu- og stefnumótunarsviðs í félags- og tryggingamálaráðuneytinu og að sýnt hafi verið fram á að aðrar ástæður en kynferði hafi legið til grundvallar skipuninni.

Hið nýja skipurit og sú verkefnaskipting sem þar sé skilgreind hafi eðlilega verið lögð til grundvallar þegar metið hafi verið hvaða umsækjendur væru hæfastir til þess að gegna lykilstörfum í ráðuneytinu, auk annarra atriða sem getið hafi verið í auglýsingu um störfin.

Í umsögn ráðuneytisins sé verkefnum stjórnsýslu- og stefnumótunarsviðs samkvæmt skipuriti lýst og jafnframt gerð grein fyrir því hvernig menntun og reynsla Á hafi verið talin líkleg til að nýtast betur við framkvæmd þeirra verkefna heldur en menntun og reynsla annarra umsækjenda. Ráðuneytið telur að þau efnisatriði sem tilgreind séu í auglýsingunni um stöðu skrifstofustjóra stjórnsýslu- og stefnumótunarsviðs tengist að verulegu leyti lögfræðilegum vinnubrögðum.

Í auglýsingunni komi fram að skrifstofustjóri stjórnsýslu- og stefnumótunarsviðs beri meginábyrgð á þeim verkefnum sem gangi þvert á alla starfsemi ráðuneytisins og að sviðið sé frumkvæðis- og samræmingaraðili við þróun verklags og vinnubragða innan ráðuneytisins. Í þessu sambandi tekur ráðuneytið fram að meginhluti verkefna ráðuneytisins tengist lögfræðilegri úrvinnslu svara, úrskurðum, nefndastarfi og smíði á lagafrumvörpum og reglugerðum.

Fram komi að sviðið móti stefnu í gæðamálum en þetta sé eina verkefni stjórnsýslu- og stefnumótunarsviðs, sem sérstaklega sé tilgreint í auglýsingu, sem ekki verði séð að lögfræðileg þekking eða reynsla nýtist í ein og sér enda þótt stefna í gæðamálum innan ráðuneyta og Stjórnarráðsins hljóti að verulegu leyti að byggjast á gæðum við vinnslu mála og erinda sem berast, svo sem málshraða og fleiri skilyrðum sem kveðið sé á um í stjórnsýslulögum nr. 37/1993.

Ráðuneytið bendir á að meðmæli með umsækjendum hafi jafnframt skipt máli þegar valið hafi verið á milli umsækjenda og hafi góð meðmæli með Á frá heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu, frá Alþingi og frá umboðsmanni Alþingis vegið þungt á lokastigi.

Ráðuneytið telur að ekki verði framhjá því litið að kærandi hafi enga starfreynslu af starfi innan æðstu stjórnsýslu, hvorki af almennum störfum þar né stjórnun og að starfsreynsla kæranda sé stutt samanborið við alla umsækjendurna fimm sem boðaðir hafi verið í framhaldsviðtöl. Þetta sé staðreynd sem ekki sé að neinu leyti ætlað að varpa rýrð á starfsreynslu kæranda.

Ráðuneytið minnir að lokum á að það sé almennt viðurkennt í opinberum starfsmannarétti að stjórnvöld hafi allmikið svigrúm, að lagaskilyrðum uppfylltum, til að ákveða við embættisveitingar hvaða sjónarmið séu lögð til grundvallar og eins til að leggja heildarmat á persónulega kosti og eiginleika umsækjenda sem og hæfni þeirra. Það sé afstaða ráðuneytisins að val þess á sjónarmiðum sem lögð voru til grundvallar við skipun í embætti skrifstofustjóra stjórnsýslu- og stefnumótunarsviðs hafi verið lögmætt og málefnalegt og vel innan þeirra marka sem stjórnvöldum séu sett í því efni.

V.

Niðurstaða

Hinn 17. mars síðastliðinn tóku gildi ný lög um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla, nr. 10/2008. Samkvæmt ákvæði til bráðabirgða III gilti umboð kærunefndar jafnréttismála samkvæmt áður gildandi lögum, nr. 96/2000, fram til þess tíma er ráðherra skipaði nýja kærunefnd jafnréttismála. Ný kærunefnd jafnréttismála var skipuð með bréfi félags- og tryggingamálaráðherra dagsettu 16. apríl 2008 og tók skipunin gildi 1. maí síðastliðinn. Erindi kæranda var móttekið hjá kærunefnd jafnréttismála hinn 30. apríl sl. og tók nýskipuð nefnd mál þetta til meðferðar.

Ekki er í lögum nr. 10/2008 kveðið á um lagaskil vegna mála sem til meðferðar voru hjá kærunefnd jafnréttismála fyrir gildistöku nýju laganna. Af hálfu nefndarinnar er litið svo á, að því er varðar mál sem til meðferðar voru við lagaskilin, að nefndin skuli miða álit sitt við lög sem í gildi voru þegar atvik þau urðu sem eru tilefni kæru til nefndarinnar. Álit þetta er því byggt á lögum nr. 96/2000, um jafna stöðu og jafnan rétt karla og kvenna.

Í 1. mgr. 1. gr. laga um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla, nr. 96/2000, kemur fram að markmið laganna sé að koma á og viðhalda jafnrétti og jöfnum tækifærum kvenna og karla og jafna þannig stöðu kynjanna á öllum sviðum samfélagsins. Samkvæmt 24. gr. laganna er atvinnurekendum óheimilt að mismuna umsækjendum um starf á grundvelli kynferðis. Ef leiddar eru líkur að beinni eða óbeinni mismunun vegna kynferðis skal atvinnurekandi sýna fram á að aðrar ástæður en kynferði hafi legið til grundvallar ákvörðun hans, sbr. 3. mgr. 24. gr. sömu laga.

Kærandi hefur óskað eftir því að kærunefnd jafnréttismála taki afstöðu til þess hvort brotið hafi verið gegn ákvæðum laga um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla, nr. 96/2000, þegar félags- og tryggingamálaráðuneytið skipaði karlmann í stöðu skrifstofustjóra stjórnsýslu- og stefnumótunarsviðs í janúar 2008.

Rétt þykir að taka fram að fyrir liggur í máli þessu að ráðgjafafyrirtæki sem fór yfir umsóknir fyrir ráðuneytið valdi nokkra umsækjendur úr hópi þeirra, sem teknir voru í svokallað framhaldsviðtal í ráðuneytinu. Jafnframt er upplýst að kærandi var ekki meðal þeirra umsækjenda sem teknir voru í slíkt viðtal. Hér fyrir kærunefnd jafnréttismála hafa hins vegar verið lögð fram gögn, veittar upplýsingar og sjónarmiðum komið á framfæri af hálfu beggja málsaðila. Telur kærunefnd því að framangreint verklag ráðuneytisins hafi ekki sérstaka þýðingu í máli þessu, eins og hér stendur á.

Á því er byggt í kæru til kærunefndar að kærandi hafi staðið þeim sem skipaður var framar bæði hvað varðar menntun og reynslu af stjórnun. Vísað er sérstaklega til þess að kærandi hafi lokið námi í stjórnsýslufræðum frá Háskólanum í Gautaborg og að kærandi hafi meistaranám í stjórnun og stefnumótun frá Háskóla Íslands. Þá hafi kærandi lokið hluta doktorsprófs við London University og vinni að doktorsritgerð sem lúti að innleiðingu stefnu yfirvalda í opinberum stofnunum. Hafi kærandi því meiri menntun en sá sem skipaður var. Þá telur kærandi sig hafa meiri reynslu af stjórnun en sá sem skipaður var, en kærandi hafi haft tæplega fjögurra ára starfsreynslu í stjórnsýslu og hafi meðal annars stýrt opinberri stofnun, auk þess sem kærandi hafi haft stjórnunarreynslu sem milli- og yfirstjórnandi í einkageiranum, sem kærandi telur að hafi getað nýst í umræddri stöðu. Bendir kærandi sérstaklega á að sá sem skipaður var geti ekki talist hafa neina stjórnunarreynslu.

Af hálfu félags- og tryggingamálaráðuneytisins er til þess vísað í umsögnum til kærunefndarinnar að kærandi hafi ekki verið meðal þeirra umsækjenda sem taldir voru uppfylla best hæfiskröfur, eins og þær hafi verið skilgreindar í auglýsingu um stöðuna. Hafi sá sem skipaður var verið lögfræðingur sem hafi haft yfirgripsmikla þekkingu á stjórnsýslurétti og beitingu hans innan stjórnsýslunnar auk þess sem starfsreynsla hans var talin falla vel að starfslýsingu, en viðkomandi hafði starfað hjá nefndasviði Alþingis, umboðsmanni Alþingis og hjá heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu þegar hann sótti um stöðuna.

Fyrir liggur að haustið 2007 var ráðist í umfangsmiklar breytingar á skipulagi félagsmálaráðuneytisins í tilefni af breyttri verkaskiptingu í stjórnarráðinu, sem mælt var fyrir um í lögum nr. 167/2007, en þá voru meðal annars flutt verkefni frá heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu til félagsmálaráðuneytisins. Ráðist var í gerð nýs skipurits fyrir síðastnefnt ráðuneyti sem leiddi til þess að ákveðið var að setja á stofn sérstakt stjórnsýslu- og stefnumótunarsvið sem bæri ábyrgð á tilteknum verkþáttum í störfum ráðuneytisins. Í auglýsingu vegna hinnar nýju stöðu var meðal annars tekið fram að skrifstofustjóri stjórnsýslu- og stefnumótunarsviðs beri meginábyrgð á þeim verkefnum sem ganga þvert á alla aðra starfsemi ráðuneytisins. Sviðið sé frumkvæðis- og samræmingaraðili við þróun verklags og vinnubragða innan ráðuneytisins, móti stefnu í gæðamálum og styðji fagsvið við undirbúning stefnumótunar ráðuneytisins. Gerð var krafa um háskólamenntun sem nýtist í starfi og að framhaldsmenntun á því stigi væri æskileg og jafnframt að æskilegt væri að umsækjendur hefðu reynslu af stjórnun í opinberri stjórnsýslu á æðsta stigi. Þá væri leitað eftir leiðtogahæfileikum, metnaði og vilja til að ná árangri.

Af hálfu kærunefndar jafnréttismála er litið svo á að kærandi, svo og sá sem skipaður var, hafi uppfyllt þær formlegu kröfur sem gerðar voru í auglýsingu um stöðuna. Bæði höfðu þau lokið áskildu háskólanámi en ljóst er að kærandi hafði lokið framhaldsnámi og þar að auki lagt stund á doktorsnám. Þá liggur fyrir að kærandi hafði reynslu af ýmsum stjórnunarstörfum og á sviði rekstrar, en sá sem skipaður var hafði meðal annars reynslu innan stjórnsýslunnar hér á landi, þar á meðal á æðsta stigi.

Í stjórnskipulagi því fyrir félags- og tryggingamálaráðuneytið sem kynnt var síðla árs 2007 kemur fram, svo sem heiti stjórnsýslu- og stefnumótunarsviðsins ber með sér, að undir sviðið falli stjórnsýslumálefni annars vegar og stefnumótun hins vegar. Líta verður svo á að undir fyrrnefnda þáttinn falli þau verkefni sem tilgreind eru í stjórnskipulaginu og lúta að yfirferð lagafrumvarpa og reglugerða, yfirumsjón með svörun erinda, lögfræðilegur stuðningur við fagsvið, úrskurðir og álitsgerðir, úrskurðar- og kærunefndir og fagleg ráðgjöf fyrir ráðherra að einhverju leyti. Ætla má að undir stefnumótun falli meðal annars verkþættir sem lúta að þróun og nýsköpun í starfsemi ráðuneytisins og stofnana þess og faglegur stuðningur við fagsvið á því sviði, en þó verður að ætla að umrædd verkefni kunni að skarast að einhverju leyti.

Er það álit kærunefndar jafnréttismála, þegar litið er til umrædds stjórnskipulags og þeirra verkefna sem undir sviðið falla, að meginþættir þess lúti í reynd að lögfræðilegum viðfangsefnum í víðum skilningi þar sem ætla má að lögfræðimenntun og reynsla úr stjórnsýslu og af stjórnsýslumálum, auk reynslu af samningu lagafrumvarpa og reglugerða, geti haft verulega þýðingu. Gildir þá einu að fallast má á það með kæranda að orðalag auglýsingar um stöðuna hafi ekki tiltekið með afgerandi hætti að áhersla yrði lögð á þessa lögfræðilegu þætti. Af hálfu kærunefndar er að auki tekið fram að eins og hér stendur á beri að játa ráðuneytinu nokkuð svigrúm við mat á kostum umsækjenda við skipunina með tilliti til þess að um nýja stöðu var að ræða innan ráðuneytisins, samanber álit kærunefndar í máli nr. 7/2005.

Af framangreindu leiðir að fallast má á að karlmaður sá sem skipaður var, sem var lögfræðimenntaður og með reynslu af stjórnsýslu og stjórnsýslurétti, hafi staðið kæranda framar við skipun í stöðuna. Verður því ekki talið að ákvörðun félags- og tryggingamálaráðherra, um skipan í stöðu skrifstofustjóra stjórnsýslu- og stefnumótunarsviðs í janúar 2008, hafi verið ómálefnaleg þannig að telja megi að sú skipan hafi tengst kynferði kæranda.

Það er því álit kærunefndar jafnréttismála, að ekki hafi verið brotið gegn ákvæðum laga nr. 96/2000, um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla í máli þessu.

Andri Árnason

Ingibjörg Rafnar

Þórey S. Þórðardóttir