1157/2023. Úrskurður frá 8. nóvember 2023

Hinn 8. nóvember 2023 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1159/2023 í máli ÚNU 22120001.

Kæra og málsatvik

1.

Með erindi, dags. 30. nóvember 2022, kærði A synjun Ísafjarðarbæjar á beiðni um gögn.

Á fundi bæjarstjórnar Ísafjarðarbæjar 3. nóvember 2022 lagði bæjarstjóri fram tillögu að fjárhagsáætlun sveitarfélagsins fyrir árið 2023 til fyrri umræðu í bæjarstjórn. Í 3. lið fundargerð fundarins kemur fram að bæjarstjóri hafi borið upp sex breytingartillögur við framlögð drög að fjárhagsáætlun sem voru sam­þykktar einróma. Þá samþykkti bæjarstjórn einnig einróma tillögu um að vísa fjárhagsáætluninni til síðari umræðu. Samkvæmt 4. lið fundargerðarinnar lagði bæjarstjóri einnig fram framkvæmdaáætlun Ísa­fjarðarbæjar fyrir árin 2023–2033 til samþykktar í bæjarstjórn. Forseti bæjarstjórnar bar upp breyt­ing­artillögu um að vísa áætlunin til seinni umræðu í bæjarstjórn og var sú tillaga samþykkt einróma.  Þau skjöl sem voru birt undir framangreindum fundarliðum á vefsíðu sveitarfélagsins voru umræddar breytingartillögur bæjarstjórar og tillögur um að leggja áætlanirnar fyrir bæjarstjórn.

Sama dag og fundurinn fór fram óskaði kærandi eftir afriti af framangreindum áætlunum, afriti af gjald­­­skrám sem voru samþykktar á fundinum og upplýsingum um ákvörðun útsvars og fasteignagjalda. Ísa­fjarðarbær svaraði tölvupóstinum degi síðar og tók fram að fjárhags- og framkvæmdaáætlanir yrðu ekki gerðar opinberar fyrr en eftir síðari umræðu í bæjarstjórn. Þá tók sveitarfélagið fram að umbeðnar gjald­skrár hefðu verið birtar á vef bæjarins og leiðbeindi kæranda um hvar mætti nálgast þær. Loks veitti sveitarfélagið upplýsingar um hvert væri álagningarhlutfall fasteignagjalda á íbúðarhúsnæði í sveit­­­arfélaginu.

Með tölvupósti 6. nóvember 2022 tók kærandi fram að hann liti á svörin varðandi fjárhags- og fram­kvæmda­áætlanir sem synjun og óskaði eftir rökstuðningi fyrir ákvörðuninni. Ísafjarðarbær svaraði 7. sama mánaðar og tók fram að um væri að ræða vinnugögn sem væru undanþegin upplýsingarétti sam­kvæmt 8. gr. upplýsingalaga. Samdægurs og í framhaldi af beiðni kæranda um nánari útskýringar út­skýrði Ísafjarðarbær að um væri að ræða vinnugögn sem væru undanþegin upplýsingarétti samkvæmt 5. tölul. 6. gr., 1. mgr. 8. gr. og 1. tölul. 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, enda hefði endanleg ákvörð­un um afgreiðslu fjárhagsáætlunar ekki verið tekin. Þá átti kærandi í frekari samskiptum við Ísa­fjarðarbæ dagana 10. og 11. nóvember 2022.

Á fundi bæjarstjórnar Ísafjarðarbæjar 1. desember 2022 lagði bæjarstjóri fram, til síðari umræðu, tillögu að fjárhagsáætlun Ísafjarðarbæjar, stofnana og fyrirtækja fyrir árið 2023 ásamt þriggja ára áætlun fyrir árin 2024–2026, sbr. lið 2 í fundargerð. Tillagan var samþykkt með 7 atkvæðum gegn 2. Fundargerð fundar­ins var birt á vef sveitarfélagsins og á meðal birtra fylgiskjala var fjárhagsáætlun Ísafjarðarbæjar 2023–2026 (rekstrar- og efnahagsreikningur), greinargerð með fjárhagsáætlun 2023 og fram­kvæmda­áætlun 2023–2033.

2.

Í kæru kemur fram að kærð sé synjun á aðgengi að tillögum að fjárhagsáætlun Ísafjarðarbæjar fyrir 2023 og framkvæmdaáætlun sveitarfélagsins fyrir árin 2023–2033 og farið sé fram á að úrskurðarnefnd um upplýsingamál mæli fyrir um afhendingu umbeðinna gagna með skírskotun til 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.

Kærandi bendir á að samkvæmt 15. og 16. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 skuli fundir sveitar­stjórn­ar vera opnir og þá skuli auglýsa og kunngera íbúum sveitarfélagsins. Tillögur að fjárhags- og fram­kvæmdaáætlun Ísafjarðarbæjar hafi verið lagðar fram á opnum fundi bæjarstjórnar og sé upptaka af fundinum aðgengileg á vef sveitarfélagsins. Í sveitarstjórnarlögum sé sérstaklega kveðið á um að það skuli vera tvær umræður í sveitarstjórn um þessar áætlanir sem undirstriki mikilvægi þeirra fyrir almenn­ingi. Þá sé um að ræða formlegar tillögur sem lagðar séu fram í bæjarstjórn til umræðu og af­greiðslu á opnum fundi.

Opinber umræða um tillögurnar verði verulega torveld þegar ekki sé upplýst hverjar tillögurnar séu. Um sé að ræða tillögur um hvernig tekjur og útgjöld skiptast milli einstakra liða og feli synjun Ísa­fjarðar­bæjar í sér að hvorki sé vitað hvaða breytingar séu lagðar til í rekstri né hvaða framkvæmdir lagt sé til að ráðast í. Þessi leynd sé í algerri andstöðu við tilgang ákvæða um opna bæjarstjórnarfundi sem sé að veita almenningi aðgang að mikilvægum upplýsingum meðan mál séu til meðferðar.

Svör Ísafjarðarbæjar um að tillögurnar séu vinnugögn samkvæmt 8. gr. upplýsingalaga og því undan­þeg­in upplýsingarétti breyti því ekki að um sé að ræða tillögur til umræðu og afgreiðslu á opnum fundi sem bæjarstjórn greiði að lokum atkvæði um. Telji bæjarstjórn að tillögurnar eigi ekki að vera opinberar geti hún ákveðið að ræða þær fyrir luktum dyrum samkvæmt 16. gr. sveitarstjórnarlaga og 12. gr. bæjar­málasamþykktar fyrir Ísafjarðabæ.  Í rökstuðningi Ísafjarðarbæjar fyrir synjunin sé ekki vísað til eðlis málanna en hvorki sé um viðkvæm einkamál að ræða né viðskiptahagsmuni sveitarfélagsins. Verði því ekki séð að leyndin sem hvíli yfir þessum tveimur áætlunum sæki sér stoð í 12. gr. bæjar­mála­sam­þykkt­arinnar.

Kærandi telji algerlega óásættanlegt að bæjarstjóri geti lokað fyrir aðgang almennings og fjölmiðla og kæft opinbera umræðu um mikilvægustu tillögur sveitarstjórnar á hverju ári með því að skilgreina til­lög­urnar sem vinnugögn. Á það sé bent að bæði Reykjavíkurborg og Akureyrabær, svo nefnd séu tvö sveit­arfélög, hafi birt umræddar áætlanir þegar við fyrri umræðu og geti hver sem er opnað þær og kynnt sér innihald þeirra.

Málsmeðferð

Kæran var kynnt Ísafjarðarbæjar með erindi, dags. 1. desember 2022, og sveitarfélaginu veittur kostur á að koma á fram­færi umsögn um kæruna. Jafnframt var þess óskað að Ísafjarðarbær léti úrskurðar­nefnd um upp­lýs­inga­mál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.

Umsögn Ísafjarðarbæjar barst úrskurðarnefndinni 14. desember 2022 og meðfylgjandi henni voru gögnin sem Ísafjarðarbær taldi að kæran lyti að. 

Í umsögn Ísafjarðarbæjar er rakið að á fundi bæjarstjórnar 3. nóvember 2022 hafi drög að fjár­hags­áætlun ársins 2023 verið lögð fram til fyrri umræðu (mál nr. 2022050009) auk draga að fram­kvæmda­áætlun 2023–2033 (mál nr. 2022050016). Framlagðar tillögur varðandi fyrrnefnda málið hafi annars vegar verið tillaga forseta bæjarstjórnar um að vísa fjárhagsáætlun 2023 til síðari umræðu og hins vegar tillaga bæjarstjóra í sex liðum þar sem um hafi verið að ræða veigameiri tillögur til grundvallarbreytinga á stefnumótun fjárhagsáætlunar sveitarfélagsins árið 2023. Tillaga forseta bæjarstjórnar varðandi síðar­nefnda málið hafi verið að vísa framkvæmdaáætluninni til síðari umræðu.

Gögn sem hafi varðað eiginlegar tillögur til bæjarstjórnar hafi verið birt með fundargerð en aðgangi að öðrum skjölum hafi verið hafnað.

Í umsögn Ísafjarðarbæjar er rakið að eftirfarandi skjöl verði að teljast vinnugögn í skilningi 5. tl. 6. gr. upp­lýsingalaga, sbr. 8. gr. laganna, svo og gögn sem falli undir 5. tl. 10. gr. laganna sem fjalli um takmarkanir vegna almanna­hagsmuna: „sundurl_rekst_málafl. AÐALSJÓÐUR – áætlun 2023–2026 fyrri umræða.pdf“, „Fjár­hagsáætlun 2023–2026 Fyrri umræða DRÖG_v2.pdf“, „sundurliðun á deildir 29.10.22“ og „Grein­argerð 2023“.

Um sé að ræða vinnugögn, það er drög að fjárhagsáætlun sveitarfélagsins fyrir næsta ár, og undir­bún­ings­gögn í formi beiðna og tillagna frá sviðsstjórum, deildarstjórum og forstöðumönnum stofnana sveit­ar­félagsins um fjárheimildir ársins 2023. Fjárhæðir innan málaflokka og deilda séu ekki fullunnar og vitað sé fyrir framlagningu þeirra á fundi bæjarstjórnar að þær muni taka miklum breytingum, fjárhæðir stemmi ekki, texti í greinargerð sé gulaður og óyfirlesinn, ósamþykktur, óuppfærður og ófullunninn. Um sé að ræða gögn, tillögur og beiðnir til undirbúnings ákvörðunar og lykta máls sem varði fjár­heim­ildir sveitarfélagsins á næstkomandi bókhaldsári.

Umrædd gögn hafi verið unnin af starfsmönnum sveitarfélagsins, fjármálastjóra, sviðsstjórum og for­stöðu­mönnum, hver fyrir sitt starfssvið og sína deild. Þetta séu stefnumótandi tillögur og áætlanir um fjár­heimildir næsta árs. Þá sé fyrirséð við framlagningu gagnanna við fyrri umræðu í bæjarstjórn að þau muni taka breytingum og hafi tekið breytingum við framlagningu. Fundur bæjarstjórnar hafi verið boð­aður 29. október 2022 og gögnin send út þann dag. Þegar fundur bæjarstjórnar hafi verið haldinn 3. nóvember 2022 hafi gögnin þá þegar tekið miklum breytingum enda sé um stórt verkefni sveitar­félags að ræða sem breytist á degi hverjum á tímabilinu september til nóvember ár hvert.

Ekki verði séð að 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga leiði til þess að afhenda beri þessi vinnugögn enda ekki um endanlega ákvörðun að ræða varðandi afgreiðslu máls. Umrædd gögn hafi verið lögð fram til hlið­sjón­ar við fyrri umræðu bæjarstjórnar en lokaumræða hafi farið fram 1. desember 2022 með loka­gögnum, fjárheimildum sveitarfélagsins, sem ekki verði breytt nema með gerð viðauka samkvæmt 63. gr. sveitarstjórnarlaga. Ekki verði séð að aðrir töluliðir 3. mgr. 8. gr. geri það að verkum að sveit­ar­félaginu beri skylda til að afhenda vinnugögnin.

Ísafjarðarbær vísar einnig til úrskurðar úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 902/2020 en þar hafi úr­skurðarnefnd staðfest synjun Herjólfs ohf. um beiðni um að aðgang að átta mánaða uppgjöri fél­ags­ins á þeim grundvelli að um vinnugögn hafi verið að ræða. Þau sjónarmið sem hafi verið rakin í úr­skurðinum eigi við í þessu máli. Umrædd gögn séu vinnugögn stjórnsýslu Ísafjarðarbæjar, hrá gögn sem fyrirséð hafi verið að myndu taka breytingum og grunngögn til stefnumótandi áætlunar næsta fjár­hagsárs. Þá hafi gögnin verið unnin af starfsmönnum sveitarfélagsins og ekki afhent öðrum.

Ísafjarðarbær telji jafnframt að umrædd undirbúningsgögn verði að fara leynt með vísan til 5. tölul. 10. gr. upplýsingalaga enda yrðu fyrirhugaðar ráðstafanir þýðingarlausar og myndu ekki skila til­ætluð­um árangri yrðu þær á almannavitorði. Þessu til stuðnings er í umsögninni vísað til athugasemda með ákvæð­inu í greinargerð með frumvarpi því sem varð að upplýsingarlögum nr. 140/2012 og úrskurðar úr­skurðarnefndar um upplýsingamál nr. A-134/2001. Í umsögninni gerir Ísafjarðarbær ítarlega grein fyrir efni úrskurðarins en þar staðfesti úrskurðarnefnd um upplýsingamál ákvörðun dóms- og kirkju­mála­ráðuneytisins um synjun á beiðni kæranda um aðgang að fjárlagatillögum lögreglustjórans í Reykja­vík á meðan frumvarp til fjárlaga var til meðferðar á Alþingi. Þá rekur Ísafjarðarbær einnig fyrir­mæli 2. og 3. mgr. 62. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 og tekur fram að nákvæmlega sömu sjón­armið eigi við um fjárlagagerð annars vegar og fjárhagsáætlunargerð sveitarfélaga hins vegar. Í stað stofn­ana og fyrirtækja séu það deildarstjórar, sviðsstjórar og forstöðumenn stofnana sveitarfélagsins sem skili tillögum til bæjarstjóra. Tillögur einstakra stofnana og fyrirtækja ríkisins kunni að geyma fyrir­ætlanir og ráðagerðir um þau atriði sem skuli koma fram í frumvarpi til fjárlaga eða tillögu að fjár­hagsáætlun. Almenn vitneskja um slíkar ráðstafanir, áður en tekin hefur verið afstaða til þeirra af hálfu fjármálaráðherra/ríkisstjórnar eða bæjarstjórnar í þessu tilviki, geti augljóslega leitt til  þess að þær næðu ekki tilætluðum árangri.

Sömu sjónarmið eigi við varðandi gögn í máli nr. 2022050016, sem varði framkvæmdaáætlun Ísa­fjarð­ar­bæjar 2023–2033, það er að gögnin falli undir undanþáguákvæði 8. gr. og 5. tl. 10. gr. laganna. Um­rædd gögn heiti „Minnisblað framkvæmdaáætlun með fjárhagsáætlun 2.11.22“ og „Fram­kvæmda­áætlun 2023–2033 Heild.“ Gögnin séu yfirstrikuð gul, einstakar framkvæmdir ekki verðlagðar með nægi­lega góðum hætti auk þess sem um sé að ræða nokkurs konar „óskalistaskjal“ allrar stjórnsýslunnar og allra fastanefnda, án tillits til forgangsröðunar og hvað sé fjárhagslega mögulegt fyrir sveitarfélagið. Þar að auki verði að taka tillit til þess að í umræddu skjali komi fram verðáætlun einstakra framkvæmda hjá sveitarfélaginu. Verði skjölin birt opinberlega sé búið að fyrirgera fjárhagslegum réttindum sveitar­félagsins og hagsmunir þess að engu orðnir til að fara í verðfyrirspurn/útboð vegna einstakra verka, þar sem í umræddu gögnum komi fram áætlun sveitarfélagsins um verð og fjármögnunarnauðsyn ein­stakra verkefna. Verði gögnin birt muni sveitarfélagið fyrirgera stöðu sinni til að semja um og reyna að ná fram sem lægstu verði í einstakar verkframkvæmdir við framkvæmdaaðila, verktaka og önnur iðn­að­ar­fyrirtæki og birgja. Myndi birting þessara gagna þar af leiðandi brjóta gegn 9. gr. upplýsingalaga um takmarkanir vegna einkahagsmuna, um mikilvæga fjárhags- og viðskiptahagsmuni fyrirtækja og lög­aðila.

Ísafjarðarbær bendir á að öll ofangreind gögn, uppfærð og rétt, hafi verið birt með fundargerð bæjar­stjórnar á 503. fundi þann 1. desember 2022 þar sem fjárhagsáætlun 2023–2026 hafi verið samþykkt, auk framkvæmdaáætlunar 2023–2033. Umrædd gögn hafi verið lokaútgáfa þeirra fjárheimilda sem bæjar­stjórn samþykki til reksturs sveitarfélagsins. Auk þessa hafi verið birt skjal með fundargerð bæjar­stjórnar vegna framkvæmdaáætlunar 2023–2033, þar sem búið hafi verið að „hópa saman“ fram­kvæmdir eftir yfirheiti þeirra (tegund framkvæmda) og þannig búið að koma í veg fyrir að áætlað verð ein­stakra verkþátta/framkvæmd sé gert aðgengilegt birgjum, framkvæmdaaðilum og viðsemjendum sveitar­félagsins. Með þeim hætti uppfylli sveitarfélagið upplýsingaskyldu sína gagnvart íbúum og öðrum áhugasömum aðilum um fjármál sveitarfélagsins án þess að fyrirgera hagsmunum sínum.

Samandregið telji Ísafjarðarbær að umrædd gögn sem hafi verið lögð fram til fyrri umræðu í bæjarstjórn teljist sem vinnugögn stjórnsýslu sveitarfélagsins til bæjarfulltrúa til áframhaldandi vinnu og breytinga við gerð fjárhagsáætlunar ársins 2023, auk gagna sem leynt verði að fara vegna einka- og almanna­hags­muna. Hið sama eigi við um framkvæmdáætlun, þar sem umrædd áætlun hafi tekið miklum breytingum eftir forgangsröðun bæjarfulltrúa og því sem talið var framkvæmanlegt hjá sveitarfélaginu, með tilliti til fjárhags og framboðs af verktökum.

Rök kæranda um að gögnin séu nauðsynleg til lýðræðislegra samskipta geti ekki átt við enda séu um­rædd gögn tillögur, drög, óstaðfestar fjárhæðir og ófullunnar afstemmingar í bókhaldi. Opinber um­ræða um ófullunnin gögn yrði því alltaf skökk, ómarkviss og full af rangfærslum. Sömu sjónarmið eigi við um greinargerð fjárhagsáætlunar. Hluti hennar sé „gulaður“ þar sem einstakir starfsmenn hafi ekki lesið yfir eða uppfært kafla sem snúi að þeirra sviði/málaflokki frá fyrra ári. Gögnin gefi því rangar og mis­vísandi upplýsingar til utanaðkomandi aðila, sem veiti engan stuðning til lýðræðislegra samskipta, og fyrirséð að þau myndu taka breytingum í meðförum bæjarstjórnar.

Það að fundir bæjarstjórnar séu opnir og málið rætt fyrir opnum dyrum en ekki sem trúnaðarmál komi ekki í veg fyrir að gögn einstakra mála séu ekki til opinberrar birtingar. Hluti gagna vegna fyrrgreindra mála hafi verið birtur en umræður í heild sinni um þann farveg sem fjárhagsáætlun í heild sinni muni taka, það er stóra myndin, sé opin öllum sem á vilji hlýða. Umræður um einstakar fjárhæðir niður á bók­haldslykla og deildir, þegar gögnin séu á því formi sem fyrir liggi, sé engum til hagsbóta og verði að fara leynt.

Að lokum verði að telja að ekki séu lengur lögvarðir hagsmunir til birtingar gagnanna þar sem umrædd gögn séu úrelt og hafi verið birt eftir uppfærslu þeirra frá þeim fyrstu drögum sem hafi legið fyrir fundi bæjar­stjórnar þann 3. nóvember 2022. Lokagögn, fullunnin, afstemmd og réttmæt hafi verið birt með fundar­gerð bæjarstjórnar 1. desember 2022 og megi finna þessi gögn á vefsíðu sveitarfélagsins. Að þessu og öðru framangreindu gættu geri Ísafjarðarbær því kröfu um að málinu verði vísað frá nefndinni en til vara að synjun sveitarfélagsins á aðgangi að drögum að fjárhagsáætlun og framkvæmdaáætlun verði staðfest.

Umsögn Ísafjarðarbæjar var kynnt kæranda með bréfi, dags. 14. desember 2022, og honum veittur kostur á að koma á fram­færi frekari athugasemdum sem og hann gerði með athugasemdum 30. sama mánaðar.

Kærandi gerir athugasemdir við að tillögur bæjarstjóra að fjárhags- og framkvæmdaáætlun séu kallaðar drög. Um sé að ræða formlegar og fullbúnar tillögur sem hafi verið lagðar fyrir bæjarstjórn líkt og fundar­gerð bæjarins beri með sér. Þá blandi Ísafjarðarbær saman undirbúningsgögnum embættis­manna og tillögum bæjarstjóra til bæjarstjórnar. Synjunin nái til framlagðra tillagna bæjarstjóra og farið sé fram á að þær verði birtar. Hafi bæjarstjóri tekið að einhverju leyti vinnugögn embættismanna og lagt þær fram þá séu gögnin orðnar tillögur bæjarstjóra og því ekki lengur vinnugögn. Þá séu það ein­kennileg rök að framlagðar tillögur verði að fara leynt þar sem þær yrðu þýðingarlausar ef þær væru á almannavitorði. Kærandi spyrji sig hvernig það megi vera að opinberun þess hvaða framkvæmdir sveit­arfélagið hyggist ráðast í á næstu árum leiði til þess að þær verði þýðingarlausar og hvernig þetta megi vera með hliðsjón af birtingu annarra sveitarfélaga á sínum áætlunum.

Synjun á erindi kæranda leiði af sér að enginn viti hverjar hafi verið tillögur bæjarstjóra í þessum tveim­ur mikilvægu málum. Ekki sé heldur vitað hvaða breytingar hafi verið gerðar á framlagðri tillögu, hverjir lögðu til breytingarnar eða hvernig þeim reiddi af. Aðeins liggi fyrir upplýsingar um sex tillögur bæjar­stjóra en ekkert sé vitað um afgreiðslu þeirra. Af fundargerð virðist mega ráða að framlagðar til­lögur hafa tekið ýmsum breytingum sem ekki sé gerð grein fyrir og hafi áætlanirnar tvær verið bornar upp í einu lagi og afgreiddar í einni atkvæðagreiðslu en því sé ósvarað hver hafi breytt framlögðum áætl­unum fyrir þessa einu atkvæðagreiðslu og hvenær, hvernig og hvers vegna það hafi verið gert.

Hafa verði í huga að tilgangur þess að bæjarstjórnarfundir séu haldnir í heyranda hljóði og almenningur hafi aðgang að tillögum sem séu lagðar fyrir bæjarstjórnar og þar ræddar og afgreiddar, sé til þess að almenn­ingur viti og geti eftir atvikum haft áhrif á framvindu mála. Kærandi vari sérstaklega við sjón­ar­miðum Ísafjarðarbæjar um að skilgreina eigi tillögurnar sem undirbúningsgögn. Þá sé það vara­sam­asta sem komi fram í bréfi Ísafjarðarbæjar sú röksemd sveitarfélagsins að gögnin verði að fara leynt með vísan til 5. tölul. 10. gr. upplýsingalaga.

Niðurstaða

1.

Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að gögnum í vörslum Ísafjarðarbæjar, það er tillögum að fjárhagsáætlun sveitarfélagsins fyrir árið 2023 og framkvæmdaáætlun fyrir árin 2023–2033 sem voru til umræðu á fundi bæjarstjórnar 3. nóvember 2022. 

Ísafjarðarbær afhenti úrskurðarnefnd um upplýsingamál afrit af gögnum sem sveitarfélagið taldi falla undir beiðni kæranda. Um er að ræða eftirfarandi gögn:

1. Sundurl_rekst_málafl. AÐALSJÓÐUR – áætlun 2023–2026 fyrri umræða.pdf.
2. Sundurliðun á deildir 29.10.22.
3. Fjárhagsáætlun 2023–2026 Fyrri umræða DRÖG_v2.pdf.
4. Greinargerð 2023.
5. Minnisblað framkvæmdaáætlun með fjárhagsáætlun 2.11.22
6. Framkvæmdaáætlun 2023–2033 Heild.

Eins og áður hefur verið rakið var tillaga að fjárhagsáætlun Ísafjarðarbæjar fyrir árið 2023 ásamt þriggja ára áætlun fyrir 2024–2026 samþykkt á fundi bæjarstjórnar 1. desember 2022, sbr. lið 2 í fundargerð. Fund­argerð fundarins var birt á vef sveitarfélagsins og á meðal fylgiskjala með umræddum fundarlið voru fjárhagsáætlun Ísafjarðarbæjar 2023–2026 - rekstrar- og efnahagsreikningur, greinargerð með fjár­­hags­áætlun Ísafjarðarbæjar 2023 og framkvæmdaáætlun 2023–2033. Þá er skjal sem ber heitið „Fjár­hags­áætlun Ísafjarðarbæjar 2023. Fjárhagsyfirlit sundurliðað“ aðgengilegt á vef sveitarfélagsins.

Í umsögn Ísafjarðarbæjar er þess krafist að málinu verði vísað frá með vísan til þess ekki séu lengur lög­varðir hagsmunir til birtingu gagnanna þar sem gögnin séu úrelt og lokagögn hafi verið birt með fram­angreindri fundargerð bæjarstjórnar 1. desember 2022.

Af 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 leiðir að sé þess óskað er skylt að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál, með þeim takmörkunum sem greinir í 6.–10. gr. Sama gildir þegar óskað er aðgangs að tilteknum fyrirliggjandi gögnum. Þessi skylda er ekki bundin því skil­yrði að sá sem óskar eftir aðgangi að gögnum hafi lögvarða hagsmuni af afhendingu þeirra. Af ákvæð­um upplýsingalaga leiðir enn fremur að hugsanleg skylda til að veita almenningi aðgang að ófullunnum gögn­um líður ekki undir lok þótt endanleg útgáfa slíkra gagna sé afhent eða gerð aðgengileg almenn­ingi.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur kynnt sér og borið saman annars vegar þau gögn sem Ísa­fjarð­arbær hefur lagt fram í málinu og hins vegar þau gögn sem eru aðgengileg á vef sveitarfélagsins. Þótt gögnin séu að stórum hluta sama efnis er ljóst að ekkert þeirra gagna sem Ísafjarðarbær hefur lagt fram í málinu er aðgengilegt almenningi í óbreyttri mynd á vef sveitarfélagsins. Þá er fyrrnefnt minnis­blað, sbr. töluliður 5 hér að framan, ekki að finna á vef sveitarfélagsins.

Samkvæmt framansögðu telur úrskurðarnefndin engin efni til að vísa málinu frá.

2.

Að framangreindu frágengnu er af hálfu Ísafjarðarbæjar aðallega vísað til þess að öll umbeðin gögn teljist til vinnugagna í skilningi 8. gr. upplýsingalaga og því sé heimilt að undanþiggja þau upp­lýs­inga­rétti almennings eftir 5. tölul. 6. gr. laganna.

Samkvæmt 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga eru vinnugögn undanþegin upplýsingarétti. Hugtakið vinnu­gagn er skilgreint í 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga en samkvæmt málsgreininni eru vinnu­gögn þau gögn sem stjórnvöld eða aðrir aðilar samkvæmt I. kafla laganna hafa ritað eða útbúið til eigin nota við undir­búning ákvörð­unar eða annarra lykta máls. Í 2. málslið málsgreinarinnar er tekið fram að gögn teljist ekki lengur til vinnugagna hafi þau verið afhent öðrum, nema afhending hafi verið til eftirlitsaðila á grundvelli laga­skyldu. Ákvæði 5. tölul. 6. gr., sbr. 8 gr. laganna, felur í sér undantekningu frá megin­regl­unni um rétt almennings til aðgangs að gögnum sem skýra ber þröngri lögskýringu.

Í athugasemdunum við 8. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga segir um 1. mgr. ákvæðisins að stjórnvöld­um sé falið að taka ýmsar matskenndar ákvarðanir og móta tillögur um áætlanir eða aðrar aðgerðir. Eins geti verið að stjórnvöld þurfi að undirbúa ýmsar aðrar ákvarðanir, svo sem um samninga við einka­aðila. Oft geymi lög ekki að öllu leyti þau skilyrði sem þurfi að fullnægja svo slíkar ákvarðanir verði teknar, eða þau sjónarmið eða markmið sem að skuli stefnt. Þegar stjórnvöld standi frammi fyrir slík­um verkefnum verði þau iðulega að vega og meta ólík sjónarmið og velja svo á hvaða grundvelli úr máli skuli leyst. Af því leiði að það taki einatt einhvern tíma að móta afstöðu til fyrirliggjandi mála og á því tímabili kunni ólík sjónarmið að hafa mismunandi vægi og breytast, t.d. ef fram komi nýjar upp­lýsingar. Í athugasemdunum er tekið fram að gögn sem til verði í slíku ferli þurfi ekki að endur­spegla réttilega að hvaða niðurstöðu sé stefnt. Því sé eðlilegt að stjórnvöldum sé heimilt að hafna að­gangi að þeim þótt stjórnvöldum sé einnig á grundvelli reglunnar um aukinn aðgang að gögnum heimilt að afhenda slík gögn, standi reglur um þagnarskyldu því ekki í vegi.

Í athugasemdum við 8. gr. kemur enn fremur fram að til þess að skjal teljist vinnugagn þurfi þremur skil­yrðum að vera fullnægt. Gagn þarf að vera undirbúningsgagn í reynd, það skal útbúið eða ritað af starfs­mönnum stjórnvaldsins sjálfs og það má ekki hafa verið afhent öðrum. Tekið er fram að í öðru skil­yrðinu felist það m.a. að gögn sem útbúin eru af utanaðkomandi sérfræðingum, svo sem verk­tökum, fyrir stjórnvald teljist ekki til vinnugagna. Í þriðja skilyrðinu, þ.e. að gagn hafi ekki verið afhent öðrum, felst það m.a. að hafi skjal verið afhent einkaaðila eða stjórnvaldi t.d. með tölvupósti eða öðrum hætti, telst það almennt ekki lengur til vinnugagna.

Af ákvæði 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga leiðir að meta þarf heildstætt á grundvelli framangreindra sjón­ar­miða hvort umbeðin gögn uppfylli það skilyrði að teljast í reynd vinnugögn. Teljist þau til vinnugagna að hluta eða öllu leyti þarf síðan að taka afstöðu til þess hvort veita beri aðgang að þeim á grundvelli 3. mgr. 8. gr. laganna.

3.

Í 62. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 er fjallað um fjárhagsáætlanir sveitarfélaga. Í 1. mgr. ákvæðis­ins segir meðal annars að sveitarstjórn skuli á hverju ári afgreiða fjárhagsáætlun fyrir komandi ár og næstu þrjú ár þar á eftir. Saman myndi þessar áætlanir fjögurra ára áætlun fyrir sveitarfélagið sem feli í sér heildaráætlun fyrir fjármál þess á tímabilinu, bæði A- og B-hluta samkvæmt 60. gr. laganna. Fjár­hags­áætlun næsta árs skuli fela í sér bindandi ákvörðun um allar fjárhagslegar ráðstafanir sveitar­fél­ags­ins á því ári sem hún taki til, sbr. nánari fyrirmæli í 63. gr. Í 2. mgr. 62. gr. kemur meðal annars fram að fjárhagsáætlanir skuli gefa glögga mynd af rekstri sveitarfélagsins, efnahag og breytingum á hand­bæru fé. Einnig skuli þar koma fram greinargott yfirlit um tekjuöflun, ráðstöfun fjármuna og fjár­heim­ild­ir sveitarfélagsins.

Samkvæmt 3. mgr. 62. gr. leggur byggðarráð eða framkvæmdarstjóri, eftir því sem kveðið er á um í sam­þykkt um stjórn sveitarfélags, fram tillögu um fjárhagsáætlun samkvæmt 1. mgr. sama ákvæðis fyrir sveit­arstjórn eigi síðar en 1. nóvember ár hvert. Sveitarstjórn skuli fjalla um þær á tveimur fundum sem fram skuli fara með minnst tveggja vikna millibili, sbr. einnig 2. mgr. 18. gr. laganna, og að lokinni um­ræðu skuli afgreiða þær, en ekki síðar en 15. desember. Þá kemur fram í 4. mgr. 62. gr. að tillögum sam­kvæmt 3. mgr. ákvæðisins skuli fylgja upplýsingar um þær forsendur sem byggt sé á. Tillögunum skuli fylgja lýsing helstu framkvæmda og skuldbindinga sem gert sé ráð fyrir. Í athugasemdum með 62. gr. í frumvarpi því sem varð að sveitarstjórnarlögum er rakið að í 4. mgr. ákvæðisins komi fram ákveðin krafa um forsendur sem skuli fylgja tillögum að fjárhagsáætlunum en ekki sé gerð krafa um að þessi fylgigögn tillögu verði afgreidd sem hluti af fjárhagsáætlunum sjálfum.

Í 1. mgr. 75. gr. sveitarstjórnarlaga er mælt fyrir um að ráðherra skuli, að fengnum tillögum reiknings­skila- og upplýsinganefndar, setja reglugerð meðal annars um vinnslu, meðferð, form og efni fjár­hags­áætl­ana, sbr. 2. tölul. málsgreinarinnar. Ráðherra hefur sett reglugerð í samræmi við framangreind fyrir­mæli, sbr. reglugerð nr. 1212/2015, um bókhald, fjárhagsáætlanir og ársreikning sveitarfélaga. Í 3. mgr. 17. gr. reglugerðarinnar kemur fram að fjárhagsáætlanir sveitarfélaga skuli vera í samræmi við form ársreiknings samkvæmt fylgiskjali II við reglugerðina. Sundurliða skuli helstu framkvæmdir og skuld­bindingar sem gert sé ráð fyrir á tímabilinu. Þá kemur fram í 5. mgr. 17. gr. reglugerðarinnar að sam­hliða gerð fjárhagsáætlunar til fjögurra ára skuli sveitarfélög sundurliða áætlaðan rekstur sinn að lág­marki í samræmi við fylgiskjal II – E (rekstraryfirlit málaflokka) og vegna fjárhagsáætlunar næsta árs í samræmi við fylgiskjal II – F (sundurliðað rekstraryfirlit málaflokka).  Loks er í fylgiskjali II við reglu­gerð nr. 1212/2015 nánar mælt fyrir um form fjárhagsáætlana sveitarfélaga.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur kynnt sér þau gögn sem Ísafjarðarbær hefur lagt fram í mál­inu. Fyrsta skjalið ber heitið „Sundurl_rekst_málafl. AÐALSJÓÐUR – áætlun 2023–2026 fyrri um­ræða pdf.“ en þar er að finna sundurliðað rekstraryfirlit málaflokka fyrir árið 2023 og virðist skjalið hafa verið unnið samkvæmt fyrirmynd fyrrnefnds fylgiskjals II-F með reglugerð nr. 1212/2015. Annað og þriðja skjalið bera heitin „Fjárhagsáætlun 2023–2026 Fyrri umræða DRÖG_v2.pdf.“ og „Grein­ar­gerð 2023“. Skjölin eru drög að fjárhagsáætlun sveitarfélagsins fyrir árið 2023 og greinargerð með þeirri áætlun. Fjórða skjalið ber heitið „Sundurliðun á deildir 29.10.22“ og er þar að finna sundurliðað fjár­hags­yfirlit á deildir fyrir árið 2023 ásamt sömu upplýsingum úr samþykktri áætlun 2022 og árs­reikn­ing­um 2019–2021 og er yfirskrift skjalsins „Fjárhagsáætlun, sundurliðunarbók“. Endanleg útgáfa af fyrstu þremur skjölunum hér að framan voru á meðal þeirra gagna sem voru birt með fundargerð bæjarstjórnarfundar Ísafjarðarbæjar 1. desember 2022. Síðastnefnda skjalið var ekki á meðal þeirra gagna sem voru birt með fundargerðinni en endanleg útgáfa þess var birt á vef sveitar­félagsins undir heit­inu „Fjárhagsáætlun Ísafjarðarbæjar 2023. Fjárhagsyfirlit sundurliðað“. 

Fimmta skjalið, sem ber heitið „Minnisblað framkvæmdaáætlun með fjárhagsáætlun 2.11.22“, er minnis­blað, dagsett 2. nóvember 2022, sem unnið var af sviðsstjóra stjórnsýslu- og framkvæmdasviðs og fjármálastjóra Ísafjarðarbæjar og stílað á bæjarstjórn. Er þar rakið að í lokadrögum að fram­kvæmda­áætlun sé gert ráð fyrir fjárfestingum að nánar tilgreindum fjárhæðum og að uppfærð drög hafi verið unnin af bæjarfulltrúum, bæjarstjóra, sviðsstjórum og fjármálastjóra á vinnufundi 1. nóvember 2022. Þá er í minnisblaðinu að finna lista yfir verkefni, aðgreint eftir A- og B-hluta, ásamt áætluðum fjár­hæð­um vegna hvers verkefnis.
Í sjötta skjalinu, sem ber heitið „Framkvæmdaáætlun 2023–2033. Heild.“, er meðal annars að finna yfirlit yfir tillögur að verkefnum á tímabilinu 2023–2033 ásamt stuttri lýsingu á hverju verkefni. Þá koma fram upplýsingar á hvaða árum verkefnin eru fyrirhuguð og áætluðum kostnaði, endurgreiðslu og fjárfestingu vegna hvers verkefnis. Framkvæmdaáætlunin var samþykkt á fundi bæjarstjórnar 1. desember 2022 og hún birt með fundargerð fundarins í nokkuð breyttri mynd. Þá var einnig gerð grein fyrir hluta áætlunarinnar í greinargerð með fjárhagsáætlun Ísafjarðarbæjar 2023 í kaflanum „Fjár­fest­ingar 2023–2027“. Að mati nefndarinnar virðist mega miða við að framkvæmdaáætlunin hafi verið út­búin til að fullnægja þeirri skyldu sem um er mælt í 4. mgr. 62. gr. sveitarstjórnarlaga og 3. mgr. 17. gr. reglugerðar nr. 1212/2015, það er að tillögum að fjárhagsáætlunum skuli fylgja lýsing helstu fram­kvæmda sem gert sé ráð fyrir.
Að virtu efni framangreindra gagna og með hliðsjón af fyrrgreindum laga- og reglugerðarfyrirmælum þykir mega ráða að öll gögnin hafi verið unnin í þeim tilgangi að undirbúa það mál sem lyktaði með ákvörð­un bæjarstjórnar Ísafjarðarbæjar 1. desember 2022 um að samþykkja tillögu að fjárhagsáætlun sveit­arfélagsins 2023 auk þriggja ára áætlunar fyrir árin 2024–2026. Verður því að leggja til grundvallar að umrædd gögn hafi verið rituð eða útbúin við undirbúning ákvörðunar í skilningi 1. mgr. 8. gr. upp­lýsingalaga. Þá er ekki ástæða til að vefengja upplýsingar Ísafjarðarbæjar um að gögnin hafi verið unn­in af starfsmönnum sveitarfélagsins til eigin afnota þess og þau ekki afhent öðrum.
Að mati nefndarinnar hefur ekki áhrif í framangreindu samhengi þótt gögnin hafi verið afhent kjörnum full­trúum bæjarstjórnar enda felur slíkt ekki í sér afhendingu til annarra í skilningi 1. mgr. 8. gr. upp­lýs­inga­laga. Þá verður ekki ráðið að gögnin hafi verið afhent eða með öðrum hætti gerð aðgengileg þeim sem sóttu fundinn og verður hvorki ráðið af ákvæðum sveitarstjórnarlaga né samþykkt Ísa­fjarð­ar­bæjar nr. 525/2021, um stjórn Ísafjarðarbæjar og fundarsköp bæjarstjórnar með áorðnum breyt­ing­um, að gögn sem eru lögð fram á opnum fundi bæjarstjórnar skuli afhent fundargestum eða gerð að­gengi­leg almenningi með öðrum hætti. Að þessu og öðru framangreindu virtu verður að mati úr­skurð­arnefndar um upplýsingamál að leggja til grundvallar að umbeðin gögn teljist til vinnu­gagna í skiln­ingi 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga.

4.

Enda þótt fallist sé á með Ísafjarðarbæ að skjölin uppfylli efnisleg skilyrði þess að teljast vinnugögn þarf að kanna hvort önnur rök standi til að veita almennan aðgang að þeim. Samkvæmt 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga ber stjórnvöldum að veita aðgang að vinnugögnum í vissum tilvikum. Þar segir orðrétt:

Þrátt fyrir 5. tölul. 6. gr. ber að afhenda vinnugögn ef:

1. þar kemur fram endanleg ákvörðun um afgreiðslu máls,
2. þar koma fram upplýsingar sem er skylt að skrá skv. 1. mgr. 27. gr.,
3. þar koma fram upplýsingar um atvik máls sem ekki koma annars staðar fram,
4. þar kemur fram lýsing á vinnureglum eða stjórnsýsluframkvæmd á viðkomandi sviði.

Í athugasemdum við 8. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga kemur fram að með orðalaginu „upplýsingar um atvik máls sem ekki koma annars staðar fram“ í skilningi 3. tölul. 3. mgr. ákvæðisins sé einkum vís­að til upplýsinga um mikilvægar staðreyndir máls sem af einhverjum ástæðum sé ekki að finna annars staðar en kunna að hafa haft áhrif á ákvörðunartöku. Rökin að baki reglunni séu einkum þau að slíkar upplýsingar geti verið ómissandi til skýringar á ákvörðun og af þeim orsökum sé ekki rétt að undan­þiggja þær aðgangi almennings enda þótt þær sé aðeins að finna í vinnuskjölum.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur farið yfir þau gögn sem eru tilgreind í töluliðum 1–4 í kafla 1 hér að framan og verður ekki séð að í þeim komi fram upplýsingar sem falli undir 3. mgr. 8. gr. upp­lýsingalaga. Verður því fallist á að þessi gögn séu vinnugögn í skilningi 8. gr. upplýsingalaga sem Ísa­fjarðarbæ var heimilt að undanþiggja upplýsingarétti á grundvelli 5. tölul. 6. gr. laganna. Er ákvörð­un Ísafjarðarbæjar því staðfest hvað varðar synjun á beiðni kæranda um aðgang að þessum gögnum.

Í minnisblaði með framkvæmdaáætlun Ísafjarðarbæjar og framkvæmdaáætluninni, sbr. gögn sem eru til­greind í töluliðum 5–6 í kafla 1 hér að framan, koma á hinn bóginn fram upplýsingar sem er ekki að finna í öðrum fyrirliggjandi gögnum.

Í framkvæmdaáætluninni er fjallað um rúmlega hundrað tillögur að verkefnum á tímabilinu 2023–2033. Skiptist skjalið, sem er á excel-formi, meðal annars í dálkana „Verkefni“, þar sem meðal annars kemur fram hvaða málaflokki verkefni tilheyrir, „Tillaga frá“, þar sem er tiltekið hvaða stjórnsýslueining sveitar­félagsins kom með tillögu að verkefninu og „Verkþættir“, þar sem finna má stutta lýsingu á hverju verkefni. Þá er í skjalinu að finna dálkana „Áætlaður kostnaður“, „Endurgreiðslur“ og „Fjár­fest­ing“ vegna hvers árs á tímabilinu 2023–2033 en þar er fjallað um áætlaðan kostnað og hugsanlegar endur­greiðslu vegna hvers verkefnis og er mismunur þessara fjárhæða notaður til að finna út fjárhæð fjár­festingar. Heildarfjárhæð fjárfestinga vegna hvers verkefnis er síðan að finna í dálkinum „AW“. Þá er í skjalinu að finna upplýsinga um á hvaða ári eða árum lagt sé til að ráðast í verkefnin og hvernig fjár­hæðir skiptast milli ára í þeim tilvikum þar sem ráðgert er að verkefni muni taka fleiri en eitt ár. Loks koma í skjalinu fram samanlagðar heildarfjárhæðir allra verkefnanna, aðgreint eftir A- og B-hluta.

Í minnisblaðinu er fjallað um þau verkefni sem eru áformuð árinu 2023. Kemur þar í flestum tilvikum fram sama lýsing á þessum verkefnum og er að finna í áætluninni. Þá er í minnisblaðinu að finna upp­lýsingar um fjárhæð hvers verkefnis, í langflestum tilvikum að teknu tilliti til hugsanlegra endur­greiðslna, sbr. dálkurinn „Fjárfesting“ hér að framan. Fjárhæðir eru í öllum tilvikum nema einu þær sömu og koma fram í framkvæmdaáætluninni. Svo sem fyrr segir hefur framangreint minnisblað ekki verið gert aðgengilegt almenningi.

Í þeirri framkvæmdaáætlun sem var samþykkt á fundi bæjarstjórnar Ísafjarðarbæjar 1. desember 2022 hafa fjárhæðir framkvæmda innan einstakra málaflokka verið lagðar saman og birtar upplýsingar um heildarfjárhæðir innan hvers málaflokks á árunum 2023–2033. Nánari upplýsingar að þessu leyti koma fram í greinargerð fjárhagsáætlunar Ísafjarðarbæjar 2023 en þar er að finna, ásamt þeim upplýsingum sem koma fram í framkvæmdaáætluninni, upplýsingar um áætlaðan kostnað og endurgreiðslur vegna hvers málaflokks á árinu 2023. Með hliðsjón af þessum gögnum virðast aðeins hafa átt sér stað breyt­ing­ar á heildarfjárhæðum tveggja málaflokka, í báðum tilvikum vegna ársins 2023, frá þeirri fram­kvæmda­áætlun sem var lögð fram á fundi bæjarstjórnar 3. nóvember 2022.

Auk framangreinds er að finna frekari upplýsingar um einstök verk í fyrirliggjandi gögnum. Í greinar­gerð með fjárhagsáætlun Ísafjarðarbæjar er þannig að finna lýsingar á verkefnum á árinu 2023 sem falla undir málaflokkinn „Hafnarsjóður“ í umbeðnum gögnum án þess þó að tilteknar fjárhæðir séu til­greindar, sbr. kaflinn „Framkvæmdir við hafnir Ísafjarðarbæjar“. Þá kemur fram í kaflanum „Vatns­veita“ að á árinu 2023 sé ætlunin að endurnýja vatnslögn frá brúarstæði í Staðardal upp í vatnslindir í Sund­dal og tiltekið hver sé áætlaður kostnaður við endurnýjun lagnarinnar. Loks er tiltekið í bókun bæjar­fulltrúa Í-lista vegna fjárhagsáætlunar Ísafjarðarbæjar 2023, sem var á meðal birtra fylgigagna með fundar­gerð bæjarstjórnar 1. desember 2022, að samkvæmt framkvæmdaáætlun sé ráðgert að setja nánar tilgreinda fjárhæð í nýtt gervigras á aðalvöllinn á Torfnesi og annað árið 2024.

Gögn málsins og málatilbúnaður Ísafjarðarbæjar bera með sér að ákvörðun bæjarstjórnar hafi lotið að samþykkt þeirra verkefna sem standa að baki þeim málaflokkum sem koma fram í birtri framkvæmda­áætlun 2023–2033 og að hluta til í greinargerð með fjárhagsáætlun sveitarfélagsins fyrir árið 2023. Þá liggur fyrir að í umbeðnum gögnum er að finna upplýsingar um hvaða tilteknu verkefni er fyrirhugað að ráðast í af hálfu Ísafjarðarbæjar á árunum 2023–2033 ásamt áætluðum kostnaði þeirra. Verður því að telja að þær upplýsingar sem birtast í umbeðnum gögnum séu ómissandi til skýringar á þeim for­send­um sem lágu að baki framkvæmdaáætlun sveitarfélagsins fyrir árin 2023–2033 og þeim hluta fjár­hags­áætlunar sveitarfélagsins sem laut að fyrirhuguðum verkefnum á tímabilinu 2023–2027.

Enda þótt tilteknar upplýsingar í umbeðnum gögnum sé að finna í öðrum skjölum telur úrskurðar­nefnd um upplýsingamál að langstærsta hluta upplýsinganna sé ekki að finna annars staðar og í öllu falli ekki með þeim samantekna hætti sem á við um umbeðin gögn. Að þessu og öðru framangreindu gættu lítur úrskurðarnefnd um upplýsingamál svo á að kærandi eigi rétt á aðgangi að framkvæmda­áætlun­inni og minnisblaðinu á grundvelli 3. tölul. 3. mgr. 8. gr. upplýsinga nema aðrar takmarkanir á upp­lýsingarétti almennings eigi við.

5.

Samkvæmt framangreindu kemur til skoðunar hvort önnur ákvæði upplýsingalaga standi í vegi fyrir afhendingu minnisblaðsins og framkvæmdaáætlunarinnar en Ísafjarðarbær vísar einnig til 9. gr. og 5. tölul. 10. gr. upplýsingalaga til stuðnings ákvörðun sinni um að synja beiðni kæranda.

Samkvæmt síðari málslið 9. gr. upplýsinga er óheimilt að veita almenningi aðgang að gögnum um mikil­væga virka fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Að mati úrskurðar­nefndar um upplýsingamál innihalda umbeðin gögn engar upplýsingar sem verða felldar undir 9. gr. upp­lýsingalaga. Þá skal á það bent að hagsmunir Ísafjarðarbæjar, stofnana sveitarfélagsins og fyrirtækja þess teljast ekki til þeirra einkahagsmuna sem ákvæðinu er ætlað að vernda, sbr. til hliðsjónar úrskurð nefnd­arinnar í máli nr. 875/2020.

Samkvæmt 5. tölul. 10. gr. upplýsingalaga er heimilt að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast enda hafi þau að geyma upplýsingar um fyrirhugaðar ráðstafanir eða próf á vegum hins opinbera ef þau yrðu þýðingarlaus eða skiluðu ekki tilætluðum árangri væru þau á almannavitorði. Skal veita aðgang að slíkum gögnum, eigi ekki aðrar takmarkanir samkvæmt lög­unum við, jafnskjótt og ráðstöfunum eða prófum er að fullu lokið, sbr. 2. tölul. 1. mgr. 12. gr. laganna.

Í athugasemdum með 10. gr. í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum kemur fram að með orða­lag­inu „þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast“ sé vísað til þess að beiðni um upplýsingar verði ekki synjað, hvorki í heild né að hluta, nema aðgangur almennings að upplýsingum muni skaða ein­hverja af þeim almannahagsmunum sem séu tilgreindir í ákvæðinu. Þá segir í athugasemdunum eftir­farandi um 5. tölul. 10. gr. laganna:

Markmið þessa ákvæðis er að hindra að nokkur geti aflað sér á ótilhlýðilegan hátt vitneskju um fyrirhugaðar ráðstafanir á vegum hins opinbera. Með ráðstöfunum á vegum ríkis og sveitar­félaga er m.a. átt við fyrirhugaðar ráðstafanir í fjármálum, svo sem aðgerðir í gjald­eyris­málum, skattamálum, tollamálum og öðrum málum er varða tekjuöflun hins opinbera. Ákvæði þetta getur þannig í sumum tilvikum verndað sömu hagsmuni og ákvæði 3. tölul. Hér undir falla einnig ráðstafanir sem ætlað er að tryggja öryggi, svo sem fyrirhugaðar eftir­lits­aðgerðir lögreglu og annarra yfirvalda í þágu umferðaröryggis. Enn fremur er heimilt sam­kvæmt þessum tölulið að takmarka aðgang almennings að gögnum sem lúta að fyrir­hug­uðum ráðstöfunum í kjaramálum starfsmanna ríkis og sveitarfélaga til þess að tryggja jafn­ræði í kjarasamningum hins opinbera og viðsemjenda þess. Undanþágunni verður einnig beitt í tengslum við hagræðingu og breytingu í rekstri opinberra stofnana og fyrir­tækja.

Þá segir einnig í athugasemdunum að ákvæðið geri ráð fyrir því að stjórnvald meti sjálfstætt í hverju tilviki hverjar afleiðingar það hefði ef ljóstrað yrði upp um fyrirhugaðar ráðstafanir. Séu líkur á því að árangur skerðist, þótt ekki sé nema að litlu leyti, mundi stjórnvaldi að öllu jöfnu vera heimilt að synja um að veita umbeðnar upplýsingar á grundvelli þessa ákvæðis.

Við mat á því hvort minnisblaðið og framkvæmdaáætlunin skuli undanþegin upplýsingarétti almenn­ings á grundvelli 5. tölul. 10. gr. upplýsingalaga  er til þess að líta að ákvæðið felur í sér undantekningu frá meginreglunni um rétt almennings til aðgangs að gögnum sem skýra ber þröngri lögskýringu.  Þá lýsa umbeðin gögn fyrirhuguðum verkefnum sem krefjast ráðstöfunar umtalsverðs opinbers fjár­magns. Jafnframt telur úrskurðarnefndin að líta verði til þeirra markmiða að styrkja aðhald fjölmiðla að stjórnvöldum og möguleika fjölmiðla til að miðla upplýsingum um opinber málefni, sbr. 3. og 4. gr. tölul. 1. gr. laganna. Í þessu máli liggur fyrir að kærandi er ritstjóri fjölmiðils og hefur nefndin lagt til grundvallar að fjölmiðlar hafi að jafnaði sérstaka hagsmuni af aðgangi að gögnum, sbr. úrskurði nr. 1127/2023 og 1138/2023.

6.

Í samhengi við 5. tölul. 10. gr. upplýsingalaga er í umsögn Ísafjarðarbæjar vísað til þess að atvik þessa máls séu að öllu leyti sambærileg þeim sem fjallað var um í úrskurði nefndarinnar í máli nr. A-134/2001. Þar staðfesti nefndin ákvörðun dóms- og kirkjumálaráðuneytisins um að synja kæranda um að­gang að fjárlagatillögum lögreglustjórans í Reykjavík á meðan frumvarp til fjárlaga var til meðferðar á Alþingi með vísan til efnislega samhljóða ákvæðis eldri upplýsingalaga, sbr. 4. tölul. 6. gr. upp­lýs­inga­laga, nr. 50/1996. Eftir það ætti aðgangur að slíkum gögnum alla jafna að vera heimill og vísaði nefndin í því samhengi til úrskurðar síns í máli nr. A-130/2001.

Eins og áður hefur verið rakið samþykkti bæjarstjórn Ísafjarðarbæja framkvæmdaáætlun fyrir árin 2023–2033 og fjárhagsáætlanir fyrir árin 2023–2026 á fundi sínum 1. desember 2022. Verður þegar af þessum ástæðum ekki fallist á með Ísafjarðarbæ að atvik þessa máls séu sambærileg þeim sem fjallað var um í úrskurði nefndarinnar í máli nr. A-134/2001, sbr. einnig 2. tölul. 1. mgr. 12. gr. upplýsingalaga.

Í umsögn Ísafjarðarbæjar er einnig rakið að opinber birting minnisblaðsins og framkvæmda­áætlun­ar­inn­ar myndi hafa í för með sér að sveitarfélagið myndi fyrirgera stöðu sinni til að semja um og reyna að ná fram sem lægstu verði í einstakar verkframkvæmdir við framkvæmdaaðila, verktaka og önnur iðnað­arfyrirtæki og birgja enda komi þar fram verðáætlun einstakra framkvæmda hjá sveitarfélaginu. Um­ræddar röksemdir Ísafjarðarbæjar eru settar fram til stuðnings því að gögnin skuli undanþegin upp­lýsingarétti almennings á grundvelli 9. gr. upplýsingalaga en að mati nefndarinnar verða þær að skoð­ast í ljósi 5. tölul. 10. gr. laganna enda hefur ákvæðinu verið beitt til að vernda hagsmuni sam­bæri­lega þeim sem Ísafjarðarbær tiltekur í umsögn sinni.

Við mat á því hvort heimilt sé að undanþiggja gögnin á grundvelli 5. tölul. 10. gr. upplýsingalaga er að mati nefndarinnar hægt að hafa hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem hafa verið lögð til grundvallar varð­andi rétt almennings til aðgangs að kostnaðaráætlunum opinberra aðila áður en framkvæmdir eru boðnar út. Í úrskurði nefndarinnar í máli nr. 993/2021 komst nefndin að þeirri niðurstöðu að fjármála- og efnahagsráðuneytinu hefði verið heimilt að synja beiðni um aðgang að kostnaðaráætlunum varð­andi framkvæmdakostnað verkefna við gerð nýs Landspítala, sem ekki höfðu enn verið boðin út, á grund­velli 3. og 5. tölul. 10. gr. upplýsingalaga. Þá var í úrskurði nr. 1047/2021 lagt til grundvallar að Reykja­víkurborg hefði verið heimilt að afmá upplýsingar um kostnaðaráætlanir vegna verkefna sem til stóð að bjóða út í samræmi við lög um opinber innkaup með vísan til 5. tölul. 10. gr. laganna. Í báðum úr­skurðum var rakið að slíkar upplýsingar gætu haft verðmyndandi áhrif yrðu þær gerðar opinberar.

Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál má leggja til grundvallar að upplýsingar um áætlaðan kostn­að tiltekinna verkefna, sem sveitarfélag tekur saman í tengslum við gerð fjárhagsáætlana, geti haft verð­myndandi áhrif yrðu þær gerðar opinberar. Á hinn bóginn verða upplýsingarnar þá að vera þess eðlis að væntanlegir viðsemjendur geti dregið af þeim ályktanir um áætlaðan kostnað sveitarfélags með sam­bærilegum hætti og á við þegar opinber aðili hefur tekið saman kostnaðaráætlun eða upplýsingar um heildarkostnað vegna tiltekins verkefnis sem til stendur að leita tilboða í.

Að mati nefndarinnar eru einu upplýsingar, sem koma fram í umbeðnum gögnum og sem kunna að falla undir 5. tölul. 10. gr. upplýsingalaga, þær sem koma fram í dálkunum „Áætlaður kostnaður“ og „Fjár­festingar“ í framkvæmdaáætlun 2023–2033 auk samantektar á heildarfjárhæðum  áætlaðra fjár­fest­inga vegna tiltekinna verkefna, sbr. dálkinn „AW“. Á hið sama við varðandi þær upplýsingar í fyrir­liggjandi minnisblaði sem varða áætlaðar fjárhæðir einstakra verkefna. Verður að mati nefnd­ar­inn­ar þannig ekki séð hvernig upplýsingar um hvaða málaflokkum einstök verkefni tilheyra, frá hverjum til­lögur stöfuðu, almennar lýsingar á verkefnum, áætlaðar endurgreiðslur og annað þess háttar geti haft í för með sér verðmyndandi áhrif og þannig leitt til þess að verkefnin yrðu  þýðingarlaus eða skiluðu ekki tilætluðum árangri yrðu upplýsingarnar á almannavitorði í skilningi 5. tölul. 10. gr. upplýsingalaga.

Nefndin gerir þó þann fyrirvara að Ísafjarðarbæ kunni að vera heimilt að synja um aðgang að ein­stök­um upplýsingum í framangreindu samhengi yrði opinberun þeirra þess valdandi að unnt væri að ráða upp­lýsingar um áætlaðan kostnað einstakra verkefna eða fjárfestingar þeirra af framkvæmda­áætlun­inni eða öðrum birtum gögnum.

Að mati nefndarinnar er lýsing fyrirhugaðra verkefna í mörgum tilvikum svo almenn að leggja má til grund­vallar að opinberun upplýsinga um fjárhæðir þessara verkefna muni ekki hafa í för með sér verð­mynd­andi áhrif. Á þetta að lágmarki við um verkefni sem eru tilgreind í töluliðum 143, 170, 180, 184, 194, 197, 225, 226, 237, 253 í framkvæmdaáætluninni og samsvarandi verkefni í minnisblaðinu. Þá er í tölulið 155 að finna upplýsingar um áætlaðan kostnað vegna gatnagerða- og leyfisgjalda og verður ekki séð hvernig slíkar upplýsingar geta haft verðmyndandi áhrif.

Að framangreindu slepptu hefur úrskurðarnefndin takmarkaðar forsendur til að leggja mat á hvort opin­berun upplýsinga um fjárhæðir fyrirhugaðra verkefna kunni að hafa í för með sér verðmyndandi áhrif. Í þessu samhengi skal á það bent að af lýsingu margra verkefna má ráða að þau samanstandi af fleiri en einum meginþætti án þess að fyrir liggi hvernig fjárhæðir skiptist á milli þeirra þátta. Í dæma­skyni má nefna að í umbeðnum gögnum er gerð grein fyrir verkefni sem lýtur að gatnagerð og tvær götur tilgreindar í því samhengi, sbr. tölulið 175 í framkvæmdaáætluninni og samsvarandi verkefni í minnis­blaðinu. Að mati nefndarinnar verður að telja vandséð að upplýsingar geti haft verðmyndandi áhrif í þessum tilvikum nema til stæði að leita eftir tilboðum í verkefnið í einu lagi.

Í enn öðrum tilvikum er aðeins að finna almenna lýsingu á tilteknu verkefni án nánari útskýringar á hvaða þættir standa því að baki. Í dæmaskyni má nefna fyrirhugað verkefni sem lýtur að nýju gervigrasi á aðalvöll, sbr. tölulið 135 og samsvarandi verkefni í fyrirliggjandi minnisblaði. Það verkefni kann að saman­standa af þáttum sem verða boðnir út í sitthvoru lagi, svo sem því verki að fjarlægja eldra gervigras, kaup­um á nýju gervigrasi og lagningu þess og hugsanlegum innri kostnaði sveitarfélagsins. Í tilvikum sem þessum er að mati nefndarinnar ekki unnt að leggja til grundvallar að opinberun upplýsinga um heild­arfjárhæðir verkefna muni hafa í för með sér verðmyndandi áhrif enda gætu hugsanlegir þátt­tak­end­ur í útboði fyrir verk um að fjarlægja eldra gervigras, sem dæmi, aðeins dregið mjög takmarkaðar ályktanir af upp­lýs­ingum um heildarfjárhæð verkefnisins.

Loks skal á það bent að í framkvæmdaáætluninni er fjallað um fyrirhuguð verkefni allt til ársins 2033. Að mati nefndarinnar er ljóst að áætlaður kostnaður vegna einstakra verkefna getur breyst á milli ára, meðal annars vegna verðlagsþróunar, og er að mati nefndarinnar vandséð að hugsanlegir viðsemjendur sveitar­félagsins vegna verkefna sem eru áformuð eftir fáein ár muni geta byggt á áætlunum sem voru sam­þykktar í lok árs 2022. Á þetta sérstaklega við ef í áætlunum hefur ekki verið tekið tillit til hugsan­legra verðlagshækkana eða annarra atriða sem kynnu að hafa áhrif á áætlaðan kostnað til framtíðar litið.   

7.

Meginmarkmiðið með kæruheimildum til úrskurðarnefndarinnar er að treysta réttaröryggi borgaranna með því að gera þeim kleift að fá umfjöllun um mál sín á tveimur stjórnsýslustigum. Hafi mál ekki hlotið efnislega umfjöllun á lægra stjórnsýslustigi, eða það afgreitt á röngum lagagrundvelli, getur stjórn­valdi á kærustigi því verið nauðugur sá kostur að vísa málinu heim til lögmætrar málsmeðferðar í stað þess að leitast við að bæta sjálft úr annmörkunum. Að öðrum kosti fengi stjórnsýslumálið ekki um­fjöllun á tveimur stjórnsýslustigum eins og stefnt er að með kæruheimild.

Þrátt fyrir að fyrir liggi efnisleg afstaða Ísafjarðarbæjar til afhendingar umbeðinna gagna er það mat úr­skurðarnefndarinnar að málsmeðferð bæjarins hafi ekki verið fullnægjandi hvað varðar synjun á beiðni kæranda um aðgang að framkvæmdaáætluninni og minnisblaðinu. Liggur þannig fyrir að ákvörð­un Ísafjarðarbæjar um að synja beiðni kæranda var einungis byggð á því að um vinnugögn væri að ræða. Þá er í umsögn Ísafjarðarbæjar aðeins með almennum hætti fjallað um ástæður þess að gögnin skuli undanþegin vegna hugsanlegra verðmyndandi áhrifa og þá í samhengi við 9. gr. upplýsingalaga. Loks liggja í málinu fyrir takmarkaðar upplýsinga um þau verkefni sem er fjallað um í umbeðnum gögn­um umfram þær almennu lýsingar sem þar koma fram. Eins og greinir hér að framan hefur nefnd­in því takmarkaðar forsendur til að taka afstöðu til þess fyrst á kærustigi hvort að upplýsingar um áætlaðan kostnað og fjárfestingar vegna einstakra verkefna geti haft í för með sér verðmyndandi áhrif og þannig fallið undir undantekningarreglu 5. tölul. 10. gr. upplýsingalaga.

Samkvæmt framangreindu verður ekki hjá því komist að fella hina kærðu ákvörðun að hluta til úr gildi og leggja fyrir Ísafjarðarbæ að taka beiðni kæranda til nýrrar meðferðar, þar sem tekið verði tillit til framan­greindra sjónarmiða um túlkun 5. tölul. 10. gr. upplýsingalaga. Úrskurðarnefnd um upp­lýs­inga­mál vekur athygli kæranda og Ísafjarðarbæjar á því að samkvæmt 2. tölul. 1. mgr. 12. gr. upplýsingalaga skal veita aðgang að gögnum sem 5. tölul. 10. gr. tekur til jafnskjótt og ráðstöfunum eða prófum er að fullu lokið. Sé búið að afla tilboða í tiltekin verkefni eða þegar búið að ganga frá samningum vegna þeirra er Ísafjarðarbæ ekki fært að takmarka aðgang að upplýsingum um áætlaða fjárhæð eða fjár­fest­ing­ar þessara verkefna með vísan til umrædds töluliðar.

Loks skal á það bent að í ákvörðun Ísafjarðarbæjar var ekki tekin afstaða til þess hvort veita bæri kær­anda aðgang að gögnum í ríkara mæli en skylt er samkvæmt lögunum en samkvæmt 2. mgr. 11. gr. upp­lýsingalaga er skylt að gera það þegar synjun er byggð á 5. tölul. 6. gr. Þá var rökstuðningur fyrir ákvörðuninni ekki veittur fyrr en kærandi leitaði eftir því og var honum ekki leiðbeint um kæruheimild til úrskurðarnefndar um upplýsingalaga. Var ákvörðunin að þessu leyti ekki í samræmi við 19. gr. upp­lýs­ingalaga. Úrskurðarnefndin beinir því til Ísafjarðarbæjar að gæta framvegis að þessum atriðum.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Ísafjarðarbæjar, dags. 4. nóvember 2022, um synjun á beiðni A um að­gang að skjölunum „Framkvæmdaáætlun 2023–2033. Heild“ og „Minnisblað framkvæmdaáætlun með fjárhagsáætlun 2.11.22“ er felld úr gildi og lagt fyrir Ísafjarðarbæ að taka beiðnina til nýrrar með­ferð­ar og afgreiðslu.

Ákvörðun Ísafjarðarbæjar er staðfest að öðru leyti.

Hafsteinn Þór Hauksson, formaður
Kjartan Bjarni Björgvinsson
Sigríður Árnadóttir