Mál nr. 194/2021 - Úrskurður

Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 194/2021

Fimmtudaginn 10. júní 2021

A

gegn

Reykjavíkurborg

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir lögfræðingur, Agnar Bragi Bragason lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.

Með kæru, dags. 13. apríl 2021, kærði A, til úrskurðarnefndar velferðarmála synjun Reykjavíkurborgar, dags. 3. mars 2021, á beiðni hennar um hækkun á grunnfjárhæð fjárhagsaðstoðar fyrir tímabilið 1. febrúar 2021 til 30. apríl 2021.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Með umsókn, dags. 10. febrúar 2021, sótti kærandi um fjárhagsaðstoð til framfærslu fyrir tímabilið 1. febrúar 2021 til 30. apríl 2021. Umsókn kæranda var synjað með bréfi þjónustumiðstöðvar, dags. 17. febrúar 2021, með þeim rökum að hún samræmdist ekki ákvæði 8. gr. og 3. mgr. 11. gr. reglna Reykjavíkurborgar um fjárhagsaðstoð. Kærandi áfrýjaði niðurstöðunni til velferðarráðs sem tók málið fyrir á fundi 3. mars 2021 og samþykkti að veita kæranda undanþágu frá undirskrift maka samkvæmt 8. gr. reglna Reykjavíkurborgar um fjárhagsaðstoð en staðfesti synjun starfsmanna þjónustumiðstöðvar um hækkun á grunnfjárhæð fjárhagsaðstoðar fyrir tímabilið 1. febrúar 2021 til 30. apríl 2021 samkvæmt 11. gr. reglnanna.

Kærandi lagði fram kæru hjá úrskurðarnefnd velferðarmála 13. apríl 2021. Með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 16. apríl 2021, var óskað eftir greinargerð Reykjavíkurborgar ásamt gögnum málsins. Greinargerð Reykjavíkurborgar barst með bréfi, dags. 5. maí 2021. Með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 11. maí 2021, var hún send kæranda til kynningar. Athugasemdir bárust ekki.

II.  Sjónarmið kæranda

Kærandi greinir frá því að hún sé skráð sem „hjón ekki í samvistum“ í Þjóðskrá sem hafi áhrif á upphæð framfærslu frá Reykjavíkurborg. Kærandi hafi komið til landsins sem flóttakona ásamt tveimur börnum sínum og hafi fjölskyldan dvalarleyfi af mannúðarástæðum á Íslandi. Eiginmaður hennar hafi verið týndur á Ítalíu en hafi fundist á páskadag 2021. Hann sé í hlutastarfi, vinni í tvo tíma fjóra daga vikunnar og hafi ekki möguleika á að veita kæranda og börnum þeirra fjárhagslegan stuðning. Kærandi hafi í tvígang áfrýjað synjun á umsókn um fjárhagsaðstoð og fengið samþykkta undanþágu frá undirskrift maka en verið synjað um að fá greiddan fullan einstaklingskvarða. Kærandi fái því einungis hálfan hjónakvarða greiddan frá Reykjavíkurborg sem sé 170.155 kr. Hún leigi húsnæði og sé með þinglýstan húsaleigusamning og tvö ung börn á leikskóla sem henni beri skylda til að framfleyta. Hún hafi því sótt um að fá 212.694 kr. sem sé fullur einstaklingskvarði frá Reykjavíkurborg. Kærandi glími við andleg og líkamleg veikindi og hún hafi ekki haft tök á að leita sér nauðsynlegrar læknisþjónustu vegna fjárhagserfiðleika. Kærandi telji að Reykjavíkurborg þurfi að leggja raunverulegt mat á aðstæður hennar en ekki einungis hjúskaparstöðu í Þjóðskrá með vísan til skyldu hennar til að framfleyta sér og börnum sínum. Kærandi vísar til úrskurðar úrskurðarnefndar velferðarmála í máli nr. 141/2020.

III.  Sjónarmið Reykjavíkurborgar

Í greinargerð Reykjavíkurborgar er greint frá aðstæðum kæranda. Tekið er fram að kærandi sé X ára gömul kona sem eigi tvö börn sem séu fædd árin X og X. Hún hafi komið ein ásamt börnum sínum til Íslands og fengið dvalarleyfi af mannúðarástæðum í lok ágúst 2020. Hjúskaparstaða kæranda sé skráð sem „hjón ekki í samvistum“ í Þjóðskrá. Kærandi búi í leiguíbúð á almennum leigumarkaði en fái almennar húsaleigubætur samkvæmt lögum um húsnæðisbætur nr. 75/2016. Þá fái hún sérstakan húsnæðisstuðning samkvæmt reglum Reykjavíkurborgar um sérstakan húsnæðisstuðning. Kærandi nýti sér einnig aðstoð vegna íslenskunámskeiða, sérfræðiaðstoðar og fái uppbót á barnabætur samkvæmt leiðbeinandi reglum félagsmálaráðuneytis um móttöku flóttafólks. Kærandi hafi séð fyrir sér með fjárhagsaðstoð frá Reykjavíkurborg og fengið greitt sem samsvari hálfri grunnfjárhæð til hjóna samkvæmt 3. mgr. 11. gr. reglna um fjárhagsaðstoð frá Reykjavíkurborg (nú 3. mgr. 10. gr.). Hún hafi frá upphafi fengið undanþágu frá skilyrði um undirskrift maka en tekið hafi verið tillit til þess að maður hennar hafi ekki fundist og engar upplýsingar hafi legið fyrir um hvar hann hafi verið niðurkominn síðan í ágúst 2019.

Eldri reglur um fjárhagsaðstoð frá Reykjavíkurborg gildi um málefni kæranda þar sem það tímabil sem um ræði sé fyrir gildistöku núgildandi reglna. Þágildandi reglur um fjárhagsaðstoð Reykjavíkurborgar með áorðnum breytingum hafi tekið gildi þann 1. janúar 2011 og hafi verið samþykktar á fundi velferðarráðs Reykjavíkurborgar þann 17. nóvember 2010 og á fundi borgarráðs þann 25. nóvember. Umræddar reglur séu settar á grundvelli 21. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga nr. 40/1991, með síðari breytingum. Núgildandi reglur um fjárhagsaðstoð frá Reykjavíkurborg hafi tekið gildi frá og með 1. apríl 2021 og hafi verið samþykktar á fundi velferðarráðs þann 24. febrúar 2021 og á fundi borgarráðs þann 4. mars 2021.

Sveitastjórn skuli setja sér reglur um framkvæmd fjárhagsaðstoðar að fengnum tillögum félagsmálanefndar er metur þörf og ákveður fjárhagsaðstoð til einstaklinga í samræmi við reglur sveitarstjórnar, sbr. 1. og 2. mgr. 21. gr. laga nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga. Lögin veiti þannig sveitarfélögum ákveðið svigrúm til að meta sjálf, miðað við aðstæður á hverjum stað, hvers konar þjónustu þau vilji veita. Í samræmi við framangreint, auk ákvæðis stjórnarskrár um sjálfstjórn sveitarfélaga, sé mat á þeirri nauðsyn lagt í hendur þeirrar sveitastjórnar er þjónustuna veitir, enda byggist það á lögmætum sjónarmiðum og sé í samræmi við lög að öðru leyti. Á hjónum hvíli gagnkvæm framfærsluskylda samkvæmt 2. og 3. gr. hjúskaparlaga nr. 31/1993 og sé tekið mið af því í lögum nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga. Í VI. kafla laga nr. 40/1991 sé kveðið á um fjárhagsaðstoð en í 19. gr. laganna komi fram sú grundvallarregla að hverjum manni sé skylt að framfæra sjálfan sig, maka sinn og börn yngri en 18 ára.

Litið sé svo á að fjárhagsaðstoð frá sveitarfélagi sé neyðaraðstoð sem ekki beri að veita nema engar aðrar bjargir séu fyrir hendi. Í 1. gr. þágildandi reglna um fjárhagsaðstoð frá Reykjavíkurborg (samhljóða 1. gr. núgildandi reglna) komi fram að skylt sé að veita fjárhagsaðstoð til framfærslu einstaklinga og fjölskyldna sem ekki geti séð sér og sínum farborða án aðstoðar, sbr. IV. og VI. kafla laga um félagsþjónustu sveitarfélaga nr. 40/1991, með síðari breytingum. Sú meginregla gildi að umsækjandi fái einungis greidda fjárhagsaðstoð ef hann geti ekki framfleytt sér sjálfur. Umrædd meginregla eigi sér stoð í 2. gr. þágildandi reglna um fjárhagsaðstoð frá Reykjavíkurborg (samhljóða 2. gr. núgildandi reglna) og 19. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga nr. 40/1991, með síðari breytingum, sem kveði meðal annars á um skyldu hvers og eins að framfæra sjálfan sig, maka sinn og börn yngri en 18 ára.

Í 2. gr. reglna um fjárhagsaðstoð frá Reykjavíkurborg sé mælt fyrir um gagnkvæma framfærsluskyldu hjóna með vísan til hjúskaparlaga nr. 31/1993. Í III. kafla um fjárhagsaðstoð frá Reykjavíkurborg sé fjallað um fjárþörf og útreikning fjárhagsaðstoðar. Í 3. mgr. 11. gr. reglnanna (nú 3. mgr. 10. gr.) komi fram að grunnfjárhæð fjárhagsaðstoðar hjóna geti numið allt að 340.310 kr., en í því samhengi sé venja að tala um „hjónakvarða“ sem eigi við þegar bæði hjón fullnægja skilyrðum fjárhagsaðstoðar og greiðist þá fjárhæð fjárhagsaðstoðar samkvæmt framangreindu til þeirra sameiginlega.

Þegar annað hjóna komi ekki að umsóknarferli um fjárhagsaðstoð hjá Reykjavíkurborg af einhverjum sökum geti það hjóna sem sé með skráð lögheimili í Reykjavík eftir atvikum átt rétt á „hálfum hjónakvarða“. Í framkvæmd hafi skapast sú venja að taka tillit til aðstæðna og veita undanþágu frá kröfu um undirskrift maka á umsókn, svo sem í þeim tilvikum þegar maki sé enn ekki kominn til landsins en fjölskyldusameining sé fyrirhuguð, í stað þess að synja umsókn. Þá sé tekið tillit til þess ómöguleika sem valdi því að maki taki þátt í umsóknarferlinu á þeim tímapunkti. Þá fari um málefni viðkomandi með svipuðum hætti og um einstakling væri að ræða, sbr. 4. mgr. 11. gr. reglnanna (nú 4. mgr. 10. gr.), enda engin tök á því að meta fjárhag maka eða annað sem skipti máli, sbr. 12. gr. reglnanna. Einnig sé tekið tillit til þess ef skýr gögn liggi fyrir um að viðkomandi hafi þegar hafið skilnaðarferli. Þá sé litið fram hjá opinberum skráningum Þjóðskrár um hjúskap og mögulegum tekjum maka. Verði slíkt að teljast málefnalegt og lögmætt sjónarmið, enda yrði að öðrum kosti að synja viðkomandi um fjárhagsaðstoð, eftir atvikum.

Mat hafi farið fram á aðstæðum kæranda óháð skráningu hjúskaparstöðu hennar í Þjóðskrá. Við matið hafi verið byggt á málefnalegum og lögmætum sjónarmiðum. Fyrir liggi að fjölskyldusameining sé ekki fyrirhuguð þannig að maki kæranda muni ekki verða með lögheimili í Reykjavík á næstunni. Þá hafi kærandi ekki tekið ákvörðun um hvort hún vilji sækja um skilnað við maka og engin gögn liggi fyrir um að formlegt skilnaðarferli sé hafið. Einnig liggi fyrir að maki kæranda hafi fundist á Ítalíu þann 4. apríl 2021 og upplýst hafi verið um að hann sé þar í hlutastarfi, eins og fram komi í kæru kæranda. Í þessu samhengi vísist einnig til dóms Hæstaréttar í máli nr. 13/2020 þar sem talið hafi verið að það fyrirkomulag í reglum Reykjavíkurborgar að tekjur maka gætu haft áhrif til skerðingar á rétti til fjárhagsaðstoðar ætti sér fullnægjandi stoð í lögum.

Með hliðsjón af öllu framansögðu hafi áfrýjunarnefnd velferðarráðs Reykjavíkurborgar því talið að veita ætti undanþágu frá undirskrift maka tímabilið 1. febrúar til 30. apríl 2021, sbr. 8. gr. reglna um fjárhagsaðstoð frá Reykjavíkurborg, en að synja bæri beiðni um hækkun á grunnfjárhæð fjárhagsaðstoðar tímabilið 1. febrúar til 30. apríl 2021 á grundvelli 11. gr. reglna um fjárhagsaðstoð.

Samkvæmt framansögðu sé ljóst að ákvörðun áfrýjunarnefndar velferðarráðs Reykjavíkurborgar hafi hvorki brotið gegn fyrrgreindum reglum um fjárhagsaðstoð, sbr. 21. gr. laga nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga, né öðrum ákvæðum laga nr. 40/1991, með síðari breytingum.   

IV.  Niðurstaða

Kærð er synjun Reykjavíkurborgar á beiðni kæranda um hækkun á grunnfjárhæð fjárhagsaðstoðar fyrir tímabilið 1. febrúar 2021 til 30. apríl 2021 með vísan til 11. gr. reglna sveitarfélagsins um fjárhagsaðstoð.

Markmið félagsþjónustu á vegum sveitarfélaga er að tryggja fjárhagslegt og félagslegt öryggi og stuðla að velferð íbúa á grundvelli samhjálpar, sbr. 1. mgr. 1. gr. laga nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga. Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. laganna skal þess gætt við framkvæmd félagsþjónustunnar að hvetja einstaklinginn til ábyrgðar á sjálfum sér og öðrum, virða sjálfsákvörðunarrétt hans og styrkja hann til sjálfshjálpar. Með félagsþjónustu er átt við þjónustu, aðstoð og ráðgjöf, meðal annars í tengslum við fjárhagsaðstoð, sbr. 1. mgr. 2. gr. Í 1. mgr. 12. gr. laganna kemur fram að sveitarfélag skuli sjá um að veita íbúum þjónustu og aðstoð samkvæmt lögunum og jafnframt tryggja að þeir geti séð fyrir sér og sínum. Þá segir í 2. mgr. 12. gr. að aðstoð og þjónusta skuli jöfnum höndum vera til þess fallin að bæta úr vanda og koma í veg fyrir að einstaklingar og fjölskyldur komist í þá aðstöðu að geta ekki ráðið fram úr málum sínum sjálf. Í athugasemdum með ákvæði 12. gr. í frumvarpi til laga nr. 40/1991 kemur fram að skyldur sveitarfélaga miðist annars vegar við að veita þjónustu og aðstoð samkvæmt lögunum og hins vegar að tryggja að íbúar geti séð fyrir sér og fjölskyldum sínum.

Í VI. kafla laga nr. 40/1991 er kveðið á um fjárhagsaðstoð en í 19. gr. laganna kemur fram sú grundvallarregla að hverjum manni sé skylt að framfæra sjálfan sig, maka sinn og börn yngri en 18 ára. Samkvæmt 21. gr. laganna skal sveitarstjórn setja reglur um framkvæmd fjárhagsaðstoðar að fengnum tillögum félagsmálanefndar er metur þörf og ákveður fjárhagsaðstoð til einstaklinga í samræmi við reglur sveitarstjórnar, sbr. 2. mgr. sömu greinar. Lög nr. 40/1991 veita þannig sveitarfélögum ákveðið svigrúm til að meta sjálf, miðað við aðstæður á hverjum stað, hvers konar þjónustu þau vilja veita. Í samræmi við þetta og ákvæði stjórnarskrárinnar um sjálfstjórn sveitarfélaga er mat á þeirri útfærslu að meginstefnu til lagt í hendur þeirrar sveitarstjórnar er þjónustuna veitir. Verður ekki við því mati hróflað af hálfu úrskurðarnefndar velferðarmála, enda byggist það á lögmætum sjónarmiðum og sé í samræmi við lög að öðru leyti.

Í 1. gr. reglna um fjárhagsaðstoð frá Reykjavíkurborg, sem voru í gildi þegar hin kærða ákvörðun var tekin, var kveðið á um inntak fjárhagsaðstoðar. Þar kom fram í 1. mgr. að skylt væri að veita fjárhagsaðstoð til framfærslu einstaklinga og fjölskyldna sem ekki gætu séð sér og sínum farborða án aðstoðar. Samkvæmt 1. mgr. 10. gr. reglnanna skyldi við ákvörðun á fjárhagsaðstoð leggja til grundvallar grunnfjárþörf til framfærslu, sbr. 11. gr., og draga frá henni heildartekjur, sbr. 12. gr. Í 2. mgr. 10. gr. kom fram að taka skyldi tillit til sérstakra aðstæðna eftir því sem við ætti.

Grunnfjárhæð fjárhagsaðstoðar til einstaklings, 18 ára eða eldri, sem rak eigið heimili gat samkvæmt 1. mgr. 11. gr. reglnanna, numið allt að 212.694 kr. á mánuði. Með rekstri eigin heimilis var átt við þær aðstæður þegar viðkomandi byggi í eigin húsnæði eða leigði húsnæði og legði fram þinglýstan húsaleigusamning um húsnæðið, sbr. 2. mgr. 11. gr. Grunnfjárhæð fjárhagsaðstoðar til hjóna/sambúðarfólks gat numið allt að 340.310 kr., sbr. 3. mgr. 11. gr. Samkvæmt 12. gr. reglnanna komu allar tekjur einstaklings/maka í þeim mánuði sem sótt var um og mánuðinn á undan, aðrar en greiðslur vegna barna og húsaleigubætur/vaxtabætur, til frádráttar við ákvörðun um upphæð fjárhagsaðstoðar.

Kærandi er í hjónabandi en samkvæmt Þjóðskrá er hjúskaparstaðan skráð „hjón ekki í samvistum“. Óumdeilt er að kærandi og börn hennar flúðu hingað til lands frá B án eiginmanns kæranda. Samkvæmt gögnum málsins var send beiðni til borgaraþjónustu utanríkisráðuneytisins þar sem óskað var aðstoðar við að finna eiginmann kæranda. Einnig var leitast eftir aðstoð Rauða krossins við þá leit. Ekki náðist að hafa uppi á eiginmanni kæranda fyrr en þann 4. apríl 2021. Þá kom í ljós að eiginmaðurinn væri staddur á Ítalíu og ynni þar hlutastarf, tvo tíma fjóra daga vikunnar og að hann hefði ekki möguleika á að veita kæranda og börnum þeirra fjárhagslegan stuðning. Í gögnum málsins kemur fram að fjölskyldusameining sé ekki fyrirhuguð og maki kæranda muni því ekki verða með lögheimili í Reykjavík á næstunni. Þá kemur fram að kærandi hefur ekki tekið ákvörðun um hvort hún vilji sækja um skilnað við maka og engin gögn liggja fyrir um að formlegt skilnaðarferli sé hafið. Vegna þessara aðstæðna kæranda var veitt undanþága frá skilyrði 8. gr. reglna Reykjavíkurborgar um fjárhagsaðstoð um undirskrift maka og að lagðar væru fram upplýsingar um tekjur hans og eignir. Kærandi fékk greidda fjárhagsaðstoð að fjárhæð 170.155 kr., eða helminginn af því sem fjárhagsaðstoð til hjóna/sambúðarfólks getur numið. Af greinargerð Reykjavíkurborgar má ráða að ekki sé hægt að greiða kæranda þá fjárhæð sem einstaklingur eigi rétt á, allt að 212.694 kr., vegna opinberrar skráningar í Þjóðskrá um hjúskaparstöðu hennar.

Í máli þessu virðist ágreiningslaust að eiginmaður kæranda tekur hvorki þátt í framfærslu hennar né barna þeirra. Þá hefur sveitarfélagið í ljósi aðstæðna samþykkt að veita undanþágu frá undirritun umsóknar og framlagningu gagna um tekjur eiginmanns kæranda. Að mati úrskurðarnefndar velferðarmála bar Reykjavíkurborg því að taka mið af þeim aðstæðum kæranda, þrátt fyrir opinbera skráningu Þjóðskrár á hjúskaparstöðu hennar, og veita henni fjárhagaðstoð í samræmi við þágildandi 1. mgr. 11. gr. reglna sveitarfélagsins.

Með vísan til framangreinds er hin kærða ákvörðun felld úr gildi og málinu vísað til nýrrar meðferðar sveitarfélagsins.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Reykjavíkurborgar, dags. 3. mars 2021, um synjun á beiðni A, um hækkun á grunnfjárhæð fjárhagsaðstoðar fyrir tímabilið 1. febrúar 2021 til 30. apríl 2021 er felld úr gildi og málinu vísað til nýrrar meðferðar sveitarfélagsins.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir