Úrskurður nr. 546/2016

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 15. desember 2016 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 546/2016

í stjórnsýslumáli nr. KNU16060050

Kæra […]

og barns hennar á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Þann 28. júní 2016 kærði […], fd. […], ríkisborgari […] (hér eftir nefnd kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 8. júní 2016, um að synja henni og barni hennar, […], fd. […], um hæli á Íslandi ásamt því að synja þeim um dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f laga nr. 96/2002 um útlendinga.

Kærandi krefst þess aðallega að þeim verði veitt staða flóttamanns með vísan til 1. mgr. 44. gr. laga um útlendinga. Til vara er þess krafist að þeim verði veitt viðbótarvernd hér á landi með vísan til 2. mgr. 44. gr. sömu laga. Til þrautavara er þess krafist að þeim verði veitt dvalarleyfi á Íslandi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 12. gr. f laga um útlendinga.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 1. mgr. 30. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests, sbr. 3. mgr. 30. gr. sömu laga.

II. Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi sótti um hæli hér á landi þann 16. desember 2015. Eiginmaður kæranda og barn þeirra sóttu einnig um hæli hér á landi á sama tíma. Kærandi kom í viðtal hjá Útlendingastofnun þann 12. apríl 2016 ásamt talsmanni sínum. Með ákvörðunum, dags. 8. júní 2016, synjaði Útlendingastofnun kæranda og barni hennar um hæli ásamt því að synja þeim um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Kærandi kærði þær ákvarðanir til kærunefndar útlendingamála þann 28. júní 2016. Kærunefnd barst greinargerð kæranda þann 12. júlí 2016.

Kæra þessi hefur hlotið hefðbundna málsmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.

III. Ákvörðun Útlendingastofnunar

Við úrlausn málsins hjá Útlendingastofnun var tekið mið af því að í för með kæranda væri ung dóttir hennar.

Útlendingastofnun benti á að heimildir beri með sér að átök séu í […], en átökin séu takmörkuð við það svæði. […] sem kærandi sé frá liggi í […]. Þá hafi fólksflótti verið frá […] til […] landsins. […] innanríkisráðuneytið beri ábyrgð á öryggi […] ríkisborgara innanlands og fari með stjórnarheimildir yfir lögreglunni. Þrátt fyrir að spilling og refsileysi sé almennt vandamál í […] stjórnkerfinu beri heimildir með sér að yfirvöld hafi almennt stjórn yfir þeim. Jafnframt beri heimildir með sér að núverandi stjórnvöldum hafi farið fram í baráttu sinni gegn spillingu. Árið […] hafi […] þingið samþykkt lög gegn spillingu og stjórnvöld rannsaki og refsi lögreglumönnum fyrir brot í starfi.

Féllst Útlendingastofnun á að þær hótanir og barsmíðar sem eiginmaður kæranda hafi orðið fyrir geti hafa grundvallast á stjórnmálaskoðunum hans. Hins vegar sé ekkert í frásögn kæranda sem gefi ástæðu til að ætla að umkvörtunarefni þeirra fái ekki viðeigandi meðferð hjá […] yfirvöldum af ástæðum sem varði kæranda eða eiginmann hennar og hafi kærandi ekki rennt stoðum undir neitt slíkt.

Í 3. mgr. 44. gr. a laga um útlendinga sé fjallað um hvaða aðilar það séu sem geti staðið að ofsóknum og illri meðferð. Taldi Útlendingastofnun að ekki verði séð af frásögn kæranda að ótilgreindir aðilar sem hafi hótað henni og eiginmanni hennar stjórni […] ríkinu eða svæðum innan þess. Þá beri heimildir með sér að almennt geti einstaklingar leitað sér verndar stjórnvalda, þó að meta verði hvert mál fyrir sig. Ekkert í máli kæranda hafi gefið til kynna að hún geti ekki leitað sér verndar […] stjórnvalda eða að lögregla verði óviljug eða ófær um að aðstoða hana ef hún leitaði til hennar. Einnig verði að telja að kærandi geti flutt sig um set innan landsins.

Var það því niðurstaða stofnunarinnar að kærandi eigi ekki á hættu ofsóknir eða meðferð sem jafnað verði til ofsókna í heimalandi sínu og synjaði henni um hæli skv. 1. mgr. 44. gr. laga um útlendinga.

Jafnframt mat Útlendingastofnun það svo að þær aðstæður sem lagðar séu til grundvallar í málinu nái ekki þeim alvarleika að þeim verði jafnað til illrar meðferðar í skilningi 2. mgr. 44. gr. laga um útlendinga. Synjaði stofnunin því kæranda um hæli skv. 2. mgr. 44. gr. laga um útlendinga.

Þá var það niðurstaða stofnunarinnar að synja bæri kæranda um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 12. gr. f laga um útlendinga. Kæranda var jafnframt synjað um dvalarleyfi vegna sérstakra tengsla við Ísland skv. 12. gr. f laga um útlendinga.

Kæranda var vísað frá landi á grundvelli c-liðar 1. mgr. 18. gr. laga um útlendinga. Með tilliti til atvika málsins ákvað stofnunin að kæra skyldi fresta réttaráhrifum með vísan til 1. mgr. 32. gr. laga um útlendinga.

Í ákvörðun Útlendingastofnunar í máli barns kæranda kom m.a. fram að ekkert í framburði foreldra hennar benti til þess að hælisbeiðni hennar væri byggð á öðrum málsástæðum en umsókn foreldra hennar. Var úrlausn um rétt hennar til hælis því grundvölluð á framburði foreldra hennar. Var það niðurstaða Útlendingastofnunar með vísan til niðurstöðu í máli foreldra hennar, að gættum ákvæðum barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna, útlendingalaga og barnaverndarlaga, að henni væri ekki stefnt í hættu með því að hún fylgi foreldrum sínum til […].

IV. Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð kæranda kemur fram að í viðtali hjá Útlendingastofnun hafi m.a. komið fram að ástæða flótta hennar og fjölskyldu hennar megi rekja til ofsókna sem þau hafi orðið fyrir í […]. Eiginmaður kæranda hafi tekið þátt í starfsemi ákveðinna samtaka sem berjist gegn hryðjuverkamönnum á […]. Hafi starfsemin m.a. falist í fjárhagslegum styrkjum til […] herveita og sjálfboðaliða ásamt því sem samtökin hafi séð þeim fyrir t.d. fötum og mat. Hafi […] eiginmanns kæranda stofnað samtökin en síðan látist í […]. Í kjölfar […] hafi eiginmanni kæranda borist smáskilaboð í síma sinn þar sem honum hafi verið tjáð að ef hann hætti ekki starfsemi sinni fyrir samtökin þá kæmi eitthvað slæmt fyrir fjölskyldu hans. Eiginmaður kæranda hafi haft samband við lögregluna sem hafi tjáð honum að þetta væri líklega spaug. Stuttu síðar hafi verið ráðist á eiginmann kæranda á ganginum heima hjá þeim. Hann hafi aftur leitað til lögreglu sem hafi sent hann til læknis til að skoða áverkana. Hann hafi fengið þau skilaboð frá lögreglunni að það þýddi ekki að kæra þar sem engin vitni væru að atburðinum og hann þekkti ekki til fólksins. Kærandi og fjölskylda hennar hafi í kjölfarið flúið til foreldra eiginmanns kæranda. Ofsóknirnar hafi aftur hafist í kjölfar […]. Fyrir […] hafi eiginmaður kæranda dreift upplýsingum ásamt hópi fólks sem hafi talað fyrir auknum tengslum við […]. Hann óttist nú núverandi […] sem sé hliðhollur […]. Hann hafi fengið morðhótun með smáskilaboðum og hafi aftur leitað til lögreglu en ekki hafi verið brugðist við beiðni hans um rannsókn málsins. Urðu kærandi og fjölskylda hennar auk þess vör við bíla sem hafi elt þau og hafi þau þá enn og aftur leitað til lögreglu en fengið þær upplýsingar að ekkert ólöglegt athæfi ætti sér stað. Fjölskyldan hafi því ákveðið að flýja land.

Í greinargerð sinni kveður kærandi að þegar gögn málsins séu skoðuð sé ljóst að skilyrði 1. mgr. 44. gr. laga um útlendinga, sbr. 1. mgr. 44. gr. a sömu laga, séu uppfyllt. Í fyrsta lagi sé um ástæðuríkan ótta kæranda að ræða í ljósi mats á hlutlægum og huglægum skilyrðum og þess að ótta umsækjanda um hæli beri að telja ástæðuríkan ef hann getur sýnt fram á, upp að hæfilegu marki, að áframhaldandi dvöl hans í heimalandinu yrði honum óbærileg af ákveðnum ástæðum, m.a. vegna stjórnmálaskoðana. Í öðru lagi sé skilyrðið um ofsóknir einnig uppfyllt þar sem af 33. gr. flóttamannasamningsins megi draga þá ályktun að sé lífi eða frelsi ógnað, m.a. vegna stjórnmálaskoðana, séu það ávallt ofsóknir. Í þriðja lagi sé augljóst að skilyrðið vegna stjórnmálaskoðana í 1. mgr. 44. gr. sé uppfyllt, þar sem athafnir eiginmanns kæranda hafi falið í sér gagnrýni á stefnu og aðferðir stjórnvalda og séu þar af leiðandi stjórnvöldum ekki þóknanlegar. Jafnframt sé ljóst að fjölskyldan geti ekki leitað ásjár yfirvalda í […] og óskað eftir vernd í ljósi þess að kærandi og fjölskylda hennar óttist einmitt ofsóknir yfirvalda í sinn garð.

Ítarlega er fjallað um aðstæður í […] í greinargerð kæranda, einkum á […] og í […] landsins. Þar kemur m.a. fram að eftir […] stríðsástand séu aðstæður enn óstöðugar og hafi skapað umhverfi sem sé ótryggt og geti auðveldlega stigmagnast með skelfilegum afleiðingum fyrir þá sem búi á átakasvæðum og svæðum þar í kring. Vísar kærandi í alþjóðlegar skýrslur máli sínu til stuðnings.

Gerir kærandi athugasemd við rannsókn Útlendingastofnunar í máli hennar. Í ákvörðun stofnunarinnar komi m.a. fram að aðstæður í […] séu almennt ekki góðar og að spilling og refsileysi séu almennt vandamál í landinu. Þó telji stofnunin að yfirvöld hafi „almennt“ stjórn á ástandinu og hafi sýnt viðleitni til framfara. Í ákvörðuninni komi auk þess fram að engar heimildir séu fyrir því að […] stjórnvöld hafi hótað eða misþyrmt einstaklingum sem styðji sjálfstæði […]. Bendir kærandi á að í viðtali eiginmanns hennar hafi komið fram að hann viti ekki hverjir hafi hótað honum. Hann hafi hvergi haldið því fram að augljóst sé að […] stjórnvöld séu þar að verki, enda sé varla sanngjarnt að ætlast til þess að hann beri kennsl á þá sem hóti honum til þess að frásögn hans sé tekin trúanleg. Aftur á móti sé ótti hans einlægur og verði að telja það eðlilegt þar sem mannshvörf og ómannúðleg meðferð, hvort sem það sé af hendi stjórnvalda eða annarra, séu algeng í […]. Í ákvörðun stofnunarinnar sé jafnframt aðeins fjallað um b-lið 3. mgr. 44. gr. a laga um útlendinga en að ekki sé minnst á c-lið ákvæðisins.

Varðandi rannsókn Útlendingastofnunar gerir kærandi auk þess athugasemd við þá staðhæfingu stofnunarinnar að ekkert í máli henni gefi til kynna að hún geti ekki leitað sér verndar […] stjórnvalda eða að lögregla sé óviljug eða ófær um að aðstoða hana og fjölskyldu hennar. Bendir kærandi á að í fyrsta lagi hafi þau lagt fram gögn sem styðji það að lögreglan hafi lítinn sem engan áhuga á því að rannsaka þær líflátshótanir sem hafi borist eiginmanni kæranda í smáskilaboðum. Í öðru lagi séu til upplýsingar um að spilling, ofbeldi og refsileysi séu viðvarandi vandamál í […] og að stjórnvöld hafi annað hvort ekki getu eða áhuga til að vernda borgara sína. Stofnunin geri sér að einhverju leyti grein fyrir þessu en telji þó að […] stjórnvöld hafi sýnt viðleitni til þess að bæta ástandið. Byggir kærandi á því að við ákvarðanatöku í málinu hafi svo gróflega verið brotið gegn rannsóknarreglunni að ekki komi annað til greina en að ógilda ákvörðunina.

Varðandi þrautavarakröfu kæranda um dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f útlendingalaga segir m.a. að bróðir eiginmanns kæranda sé íslenskur ríkisborgari og búi hér á landi. Tengsl fjölskyldu kæranda við landið séu því sérstök, eins og áskilið sé í ákvæðinu. Jafnframt bendir kærandi á að börn teljist til sérstaklega viðkvæms hóps hælisleitenda, hvort sem þau séu í fylgd umönnunaraðila sinna eða ekki. Það sem barni sé fyrir bestu skuli ávallt hafa forgang þegar teknar eru ákvarðanir um málefni þess, skv. m.a. 2. mgr. 1. gr. barnalaga. Telur kærandi að ef aðstæður hennar og fjölskyldu hennar séu metnar á einstaklingsgrundvelli með hliðsjón af því sem sé barninu fyrir bestu, ásamt þeirri staðreynd að þau hafi þegar orðið fyrir ofsóknum og hótunum, sé ótækt fyrir íslensk stjórnvöld að senda fjölskylduna aftur til […] þar sem stjórnvöld þar í landi hafi enga burði eða getu til þess að vernda þau gegn ofsóknunum.

VI. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Lagarammi

Í máli þessu gilda ákvæði laga nr. 96/2002 um útlendinga, reglugerð nr. 53/2003 um útlendinga með áorðnum breytingum, stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og mannréttindasáttmáli Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Jafnframt ber að líta til ákvæða alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 1951, ásamt viðauka við samninginn frá 1967, og annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.

Auðkenni

Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að kærandi og barn hennar hafi lagt fram […] vegabréf. Telur kærunefndin því ljóst að kærandi og barn hennar séu […] ríkisborgarar.

Réttarstaða barns kæranda

Almennt er viðurkennt að eðlilegur þroski barns sé best tryggður með því að vernda fjölskylduna. Sé ólögráða barn í fylgd annars eða beggja foreldra sinna eða annars úr fjölskyldunni sem hefur það á framfæri sínu og sá fer fram á réttarstöðu flóttamanns, ber að ákvarða réttarstöðu barnsins í samræmi við meginregluna um einingu fjölskyldunnar.

Staða barna á flótta ræðst af viðeigandi reglum í þjóðarétti og landsrétti. Í 3. mgr. 76. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 segir: „Börnum skal tryggð í lögum sú vernd og umönnun sem velferð þeirra krefst.“ Ákvæðið sækir einkum fyrirmynd til samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins, sbr. lög nr. 19/2013, sjá einkum 3. gr. samningsins. Í 22. gr. samningsins er jafnframt fjallað sérstaklega um ábyrgð ríkja á að gera viðeigandi ráðstafanir til að tryggja viðeigandi vernd og mannúðlega aðstoð gagnvart börnum sem leita eftir réttarstöðu sem flóttamaður, hvort sem það er í fylgd foreldra eða annarra eða ekki.

Í 1. mgr. 1. gr. barnalaga nr. 76/2003, segir að barn eigi rétt á að lifa, þroskast og njóta verndar, umönnunar og annarra réttinda í samræmi við aldur sinn og þroska og án mismununar af nokkru tagi. Í 2. mgr. 1. gr. laganna segir að það sem barni er fyrir bestu skuli ávallt hafa forgang þegar teknar eru ákvarðanir um málefni þess. Þá er í 2. mgr. 23. gr. laga nr. 96/2002 um útlendinga sérstaklega áréttað að ákvarðanir sem varða barn skuli teknar með það sem því er fyrir bestu að leiðarljósi, því tryggður réttur til að tjá skoðanir sínar í málum sem það varðar og tekið tillit til skoðana barnsins í samræmi við aldur þess og þroska.

Svo sem fram er komið kom kærandi hingað til lands ásamt eiginmanni sínum og barni þeirra. Haldast úrskurðir er varða foreldra og börn þeirra í hendur í samræmi við meginregluna um einingu fjölskyldunnar þegar barn er í fylgd annars eða beggja foreldra. Ljóst er að barn það sem hér um ræðir er í fylgd beggja foreldra sinna.

Landaupplýsingar

Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður í […] m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum: […].

Í ofangreindum gögnum kemur m.a. fram að miklar sviptingar hafa átt sér stað á síðustu árum er lúta að stjórn landsins. Í lok árs […] urðu friðsæl mótmæli, […], þess valdandi að fyrri forsetakosningar voru ógiltar og blásið var til nýrra kosninga. Í lok árs […] hófust ný mótmæli m.a. í […] og öðrum […] í […]. Upphaflega var um friðsöm mótmæli að ræða en síðar áttu sér stað átök fylkinga óeirðalögreglu og mótmælenda sem leiddu til mannfalls.

Í kjölfar ofangreindra mótmæla og […] brutust út átök á milli […] og […] í […]. Samið var um vopnahlé í […] en það var ekki virt að fullu. Þrátt fyrir að átökin séu að mestu einangruð við […] í […] þá hafa önnur svæði einnig orðið fyrir árásum og áhrif stríðsins eru margskonar. Einkum endurspeglast áhrifin í fjölda þess fólks sem hefur þurft að flýja heimili sín vegna átakanna en síðustu tölur benda til þess að um […] manna séu vegalausir innan […] og hafi takmarkaðan aðgang að heilbrigðisþjónustu, húsnæði og atvinnu. Þrátt fyrir það ástand sem ríkt hefur í landinu og þær áskoranir sem því hafa fylgt hafa stjórnvöld í […] unnið að ákveðnum framförum í landinu. Dregið hefur úr átökum í […] landsins, þrátt fyrir að enn sé spenna á svæðinu.

Innanríkisráðuneytið í […] ber ábyrgð á innra öryggi landsins. Þótt […] lögreglan bregðist almennt við og fylgi eftir málum þar sem grunur er um refsiverða háttsemi hefur lögreglan verið gagnrýnd fyrir skort á rannsóknum og eftirfylgni með brotum […] á svæðum sem […] herinn hefur náð aftur á sitt vald. Þá hafa dómstólar landsins verið gagnrýndir fyrir spillingu og að vera handgengnir stjórnvöldum.

Aftur á móti hafa […] stjórnvöld á allra síðustu árum staðið fyrir endurskoðun á löggjöf landsins, þar á meðal löggjöf um lögreglu og dómskerfið, og baráttu gegn spillingu.

Ákvæði 1. mgr. 44. gr. laga um útlendinga

Til að teljast flóttamaður hér á landi þarf kærandi að sýna fram á að aðstæður hans séu slíkar að þær falli undir 1. mgr. 44. gr. útlendingalaga, sbr. flóttamannasamning Sameinuðu þjóðanna, eða 2. mgr. 44. gr. sömu laga. Kærandi ber fyrir sig að hún og fjölskylda hennar hafi orðið fyrir ofsóknum í […] vegna stjórnmálaskoðana eiginmanns hennar og starfsemi hans fyrir ákveðin samtök þar í landi. Hún óttist um líf sitt og fjölskyldu sinnar verði þeim gert að snúa aftur til heimalands síns.

Í 1. mgr. 44. gr. laga nr. 96/2002 um útlendinga, sem byggir á A-lið 1. gr. flóttamannasamningsins, segir:

Flóttamaður samkvæmt lögum þessum telst vera útlendingur sem er utan heimalands síns af ástæðuríkum ótta við að vera ofsóttur vegna kynþáttar, trúarbragða, þjóðernis, aðildar að tilteknum þjóðfélagshópi eða vegna stjórnmálaskoðana og getur ekki, eða vill ekki, vegna slíks ótta færa sér í nyt vernd þess lands; eða sá sem er ríkisfangslaus og er utan þess lands þar sem hann áður hafði reglulegt aðsetur vegna slíkra atburða og getur ekki, eða vill ekki, vegna slíks ótta hverfa aftur þangað, sbr. A-lið 1. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 28. júlí 1951 og viðauka við samninginn frá 31. janúar 1967. Um skilyrði þess að teljast flóttamaður er frekar mælt í 44. gr. a.

Almennt ber að telja ótta umsækjanda ástæðuríkan ef hann getur á nægilega skýran hátt sýnt fram á að áframhaldandi dvöl í heimalandi sé honum óbærileg af ástæðum sem tilgreindar eru í ákvæðinu, eða yrði óbærileg af sömu ástæðum ef hann sneri aftur. Þessi sjónarmið þurfa jafnframt ekki endilega að byggjast á persónulegri reynslu umsækjanda, heldur geta ofsóknir sem vinir hans eða ættingjar eða aðrir sem tilheyra sama þjóðfélagshópi hafa orðið fyrir, gefið til kynna að ótti hans við að verða fyrr eða síðar fórnarlamb ofsókna sé ástæðuríkur.

Í 44. gr. a útlendingalaga eru sett fram viðmið um það hvað felist í hugtakinu ofsóknir, á hvaða grundvelli ofsóknir geta byggt og hvaða aðilar geta verið valdir að þeim. Í 1. mgr. ákvæðisins segir:

Til þess að um sé að ræða ofsóknir skv. 1. mgr. 44. gr. verður að vera um að ræða athafnir sem í eðli sínu, eða vegna þess að þær eru endurteknar, fela í sér alvarleg brot á grundvallarmannréttindum, einkum ófrávíkjanlegum grundvallarmannréttindum á borð við réttinn til lífs og bann við pyndingum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu, bann við þrældómi og þrælkun og bann við refsingum án laga. Sama á við um samansafn athafna, þ.m.t. ólögmæta mismunun, sem hafa eða geta haft sömu eða sambærileg áhrif á einstakling.

Í 3. mgr. 44. gr. a eru taldir upp þeir aðilar sem geta verið valdir að ofsóknum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þar segir að:

Þeir sem geta verið valdir að ofsóknum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eru:

a. ríkið,

b. hópar eða samtök sem stjórna ríkinu eða verulegum hluta landsvæðis þess, og

c. aðrir aðilar, sem ekki fara með ríkisvald, ef sýnt er fram á að ríkið eða hópar eða samtök skv. b-lið þessarar málsgreinar, þar með talið alþjóðastofnanir, geti ekki eða vilji ekki veita vernd gegn ofsóknum eða meðferð sem fellur undir 2. mgr. 44. gr., m.a. með því að ákæra og refsa fyrir athafnir sem fela í sér ofsóknir.

Þótt fallist sé á að einstaklingur í þessari aðstöðu skuli njóta vafans upp að ákveðnu marki, verður kærandi a.m.k. að sýna fram á að líkur séu á að hans bíði ofsóknir í heimalandi. Samkvæmt meginreglum um túlkun flóttamannahugtaksins sem fram koma í handbók Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna, er m.a. miðað við það að viðkomandi þurfi almennt að sýna fram á að gildar ástæður liggi til grundvallar ótta við ofsóknir og að hugarástand flóttamannsins skipti ekki eitt máli heldur verði yfirlýsing hans einnig að fá stuðning í hlutlægum og staðreynanlegum aðstæðum (Handbók um réttarstöðu flóttamanna. Um málsmeðferð og skilyrði samkvæmt flóttamannasamningnum frá 1951 og bókun frá 1967 um réttarstöðu flóttamanna (Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna, Reykjavík 2008)).

Kærandi kveður að hún og fjölskylda hennar verði fyrir ofsóknum í […]. Ofsóknirnar stafi af því að eiginmaður hennar hafi tekið þátt í starfsemi ákveðinna samtaka þar í landi sem berjist gegn […] á […]. Þau hafi jafnframt orðið fyrir ofsóknum eftir að hann hafi dreift upplýsingum sem hafi hvatt til aukinna tengsla við […].

Kærunefnd telur að þó að ljóst sé að spilling sé til staðar á ákveðnum sviðum í […], þá hafi framfarir átt sér stað á undanförnum árum, m.a. með nýrri löggjöf. Þau gögn sem kærunefnd hefur skoðað benda jafnframt ekki til þess að stuðningur við […] og frekari tengsl við […] leiði almennt til þess að einstaklingar eigi á hættu að verða fyrir ofsóknum af hálfu yfirvalda í landinu. Þá benda sömu heimildir ekki til þess að lögregla sé ekki fær um að veita slíkum einstaklingum viðeigandi aðstoð, leiti þeir til lögreglu vegna áreitis eða hótana af hálfu annarra aðila, auk þess sem athugun kærunefndar bendir ekki til annars en að slíkir einstaklingar komi til með að njóta réttlátrar málsmeðferðar fyrir dómstólum. Í því sambandi hefur kærunefnd m.a. haft í huga að lögregla og dómstólar heyra undir miðstýrð stjórnvöld í […] en að kærandi hefur sagst óttast yfirvöld í […] sínu, einkum vegna tengsla þeirra við […]. Er það því mat kærunefndar að ekki hafi verið sýnt fram á að stjórnvöld geti ekki eða vilji ekki veita kæranda vernd gegn þeim athöfnum sem kærandi telur að sér og fjölskyldu sinni stafi hætta af, m.a. með því að ákæra og refsa fyrir þær athafnir. Kærandi hefur því raunhæfan möguleika á að leita ásjár stjórnvalda þar í landi. Jafnframt er ljóst að ferðafrelsi er tryggt í löggjöf landsins. Virða stjórnvöld almennt þann rétt, þó að takmarkanir séu til staðar og þá einkum í kringum átakasvæðin í […] landsins. Að mati kærunefndar er því mögulegt og raunhæft fyrir kæranda og fjölskyldu hennar að flytja sig til innanlands telji hún þess þörf.

Að mati kærunefndar verður því ekki talið að kærandi hafi ástæðuríkan ótta við ofsóknir í skilningi 44. gr. a útlendingalaga. Að öllu framangreindu virtu telur kærunefndin því ljóst að kærandi uppfylli ekki skilyrði 1. mgr. 44. gr. laga um útlendinga fyrir veitingu stöðu flóttamanns.

Ákvæði 2. mgr. 44. gr. laga um útlendinga

Í 2. mgr. 44. gr. laga um útlendinga er kveðið á um að flóttamaður samkvæmt útlendingalögum teljist einnig útlendingur sem telst ekki flóttamaður samkvæmt ákvæði A-liðar 1. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna ef raunhæf ástæða er til að ætla að hann eigi á hættu að sæta dauðarefsingu, pyndingum eða annarri ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu verði hann sendur aftur til heimalands.

Kærandi og fjölskylda hennar búa ekki á þeim svæðum […] þar sem vopnuð átök hafa átt sér stað að því marki að 2. mgr. 44. gr. laga um útlendinga eigi við. Í ljósi þess sem að framan er rakið og þeirra gagna sem liggja fyrir um […] telur kærunefnd að aðstæður kæranda og barns hennar í heimalandi þeirra séu ekki þannig að þær falli undir ákvæði 2. mgr. 44. gr. laganna. Þá telur kærunefnd ekkert fram komið sem bendir til þess að hætt sé við því að kærandi og barn hennar sæti ómannúðlegri og/eða vanvirðandi meðferð við heimkomuna, sbr. 2. mgr. 44. gr. Þá telur kærunefnd að 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga standi ekki í vegi fyrir endursendingu kæranda og barns hennar til heimalands þeirra.

Ákvæði 12. gr. f laga um útlendinga

Samkvæmt 12. gr. f er heimilt að veita útlendingi dvalarleyfi, þótt skilyrðum sé annars ekki fullnægt, ef rík mannúðarsjónarmið standa til þess eða vegna sérstakra tengsla útlendingsins við landið. Í 2. mgr. ákvæðisins kemur fram að veita má dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða ef útlendingur getur sýnt fram á ríka þörf á vernd, t.d. af heilbrigðisástæðum, eða vegna erfiðra félagslegra aðstæðna viðkomandi eða erfiðra almennra aðstæðna í heimaríki eða í landi sem honum yrði vísað til eða vegna annarra atvika sem ekki má með réttu gera honum að bera ábyrgð á. Sérstaklega skal taka tillit til þess ef um barn er að ræða og skal það sem barni er fyrir bestu haft að leiðarljósi við ákvörðun. Kærunefnd telur með vísan til orðalags ákvæðisins um „rík mannúðarsjónarmið“ og „ríka þörf á vernd“ auk lögskýringargagna sem fylgdu greininni, að dvalarleyfi á grundvelli 2. mgr. 12. gr. f laga um útlendinga verði ekki veitt nema aðstæður, bæði almennar og sérstakar m.t.t. heilsufars og félagslegra þátta, auk atvika sem þar er vísað til, nái ákveðnu alvarleikastigi þegar málið er virt í heild.

Í athugasemdum við 2. gr. frumvarps þess sem varð að lögum nr. 115/2010 um breytingar á lögum um útlendinga nr. 96/2002 kemur fram það sjónarmið að almennt séð beri að taka sérstakt tillit til barna, hvort sem þau eru fylgdarlaus eða ekki. Þar kemur einnig fram að minni kröfur séu gerðar til verndarþarfar til að börn nytu verndar og fengju dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f og að taka yrði tillit til þess hvernig aðstæður í heimalandi væru, þ.m.t. hvort framfærsla barns væri örugg og forsjáraðilar til staðar ef barni er synjað um dvalarleyfi, einkum ef um fylgdarlaust barn er að ræða. Kærunefnd telur, að teknu tilliti til barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna, íslenskrar löggjafar um barnavernd og á grundvelli heildstæðs mats á aðstæðum barnsins og aðstæðum í heimalandi, að engin rök standi í vegi fyrir því að barn kæranda fylgi foreldrum sínum aftur til heimalands þeirra. Barnið hafi verið hér á landi í fylgd með báðum foreldrum sínum og verði í fylgd með þeim báðum við endursendingu til heimalands þeirra.

Kærunefndin hefur þegar komist að þeirri niðurstöðu að kærandi uppfylli ekki skilyrði 1. eða 2. mgr. 44. gr. útlendingalaga og teljist því ekki flóttamaður. Þegar gögn málsins eru virt í heild sinni, þar með talið upplýsingar um stöðu barns kæranda, er það niðurstaða kærunefndar að kærandi hafi heldur ekki sýnt fram á ríka þörf á vernd líkt og kveðið er á um í 12. gr. f útlendingalaga. Því er fallist á það með Útlendingastofnun að aðstæður kæranda og barns hennar í […] séu ekki með þeim hætti að veita beri þeim dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 12. gr. f útlendingalaga.

Í greinargerð kæranda kemur fram að eiginmaður kæranda eigi bróður sem búi hér á landi og sé íslenskur ríkisborgari. Telur kærandi að tengsl fjölskyldu hennar við Ísland séu því sérstök eins og áskilið sé í ákvæði 12. gr. f laga um útlendinga.

Í ákvæði 12. gr. f laga um útlendinga eru ekki veittar leiðbeiningar um hvað teljist vera sérstök tengsl við landið en ákvæðið felur í sér að stjórnvöldum er falið að meta í einstökum tilvikum hvort tengsl útlendings séu svo sérstök að þau réttlæti veitingu dvalarleyfis á þessum grundvelli. Innanríkisráðuneytið hefur jafnframt gefið út leiðbeinandi sjónarmið við veitingu dvalarleyfis á grundvelli sérstakra tengsla við landið, sbr. 12. gr. f laga um útlendinga, og hefur kærunefnd litið til þeirra sjónarmiða. Við útgáfu dvalarleyfis á grundvelli sérstakra tengsla við landið skal ávallt fara fram heildstætt mat á aðstæðum kæranda í hverju tilviki. Við mat á sérstökum tengslum hefur verið litið til þess hve lengi einstaklingur hefur dvalið löglega á landinu, eða hvort hann eigi hér nákomna ættingja, án þess þó að hann falli undir skilgreiningu á hugtakinu aðstandandi skv. 13. gr. laganna. Fær það stoð í greinargerð með ákvæði 2. mgr. 11. gr. eldri laga um útlendinga, sem nú er að finna efnislega óbreytt í 12. gr. f laga um útlendinga, sbr. 10. gr. laga nr. 86/2008. Þá er einnig horft til annarra tengsla við landið svo sem vegna atvinnu, félagslegrar eða menningarlegrar þátttöku. Þá er m.a. einnig litið til fjölskyldusögu, fjölskylduaðstæðna og afleiðinga verði dvalarleyfi ekki veitt. Í almennum athugasemdum við 12. gr. f laganna, sbr. 10. gr. laga nr. 86/2008, er áréttað að um undanþáguheimild sé að ræða, sem meta þarf í hverju tilviki fyrir sig hvort ástæða sé til að beita. Í ljósi orðalags ákvæðisins og lögskýringargagna telur kærunefnd að túlka beri ákvæðið þröngt.

Af gögnum máls má ráða að kærandi, og fjölskylda hennar, hefur einungis dvalið hér á landi frá því í desember 2015, en þau sóttu um hæli þann 16. desember 2015. Eiginmaður kæranda á einn bróður hér á landi. Nánasta fjölskylda kæranda býr í […], auk þess sem önnur nánasta fjölskylda eiginmanns kæranda býr einnig í […]. Kærandi hefur ekki önnur tengsl við Ísland. Almennt er talið að tengsl á milli fullorðinna systkina geti ekki verið grunnur að því að veita hverjum þeim sem á systkini hér á landi dvalarleyfi á grundvelli sérstakra tengsla við landið. Verður þvert á móti að ganga út frá því að hefði það verið vilji löggjafans hefðu systkinatengsl verið felld undir skilgreiningu á nánustu aðstandendum skv. 2. mgr. 13. gr. laganna. Ljóst er því að eitthvað meira verður að koma til svo að um sérstök tengsl sé að ræða. Við mat á sérstökum tengslum gæti t.d. átt við tilvik þar sem annað systkini væri háð hinu, t.d. vegna líkamlegs eða andlegs ástands eða aðstæður væru á einhvern hátt þannig að með tilliti til mannúðarsjónarmiða væri nauðsynlegt að sameina systkini.

Að framangreindu virtu telur því kærunefnd að kærandi og barn hennar uppfylli ekki skilyrði 12. gr. f laga um útlendinga um sérstök tengsl við landið.

Athugasemdir við ákvörðun Útlendingastofnunar

Í greinargerð kæranda eru gerðar athugasemdir við ákvörðun Útlendingastofnunar. Telur kærandi að stofnunin hafi brotið gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga.

Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal Útlendingastofnun sjá til þess, að málið sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því og afla í því skyni nauðsynlegra upplýsinga. Mál telst nægilega rannsakað þegar þeirra upplýsinga hefur verið aflað sem nauðsynlegar eru til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í málinu. Um frekari afmörkun á hversu ítarlega beri að rannsaka mál, ber m.a. að líta til þess hversu mikilvægt það er. Því tilfinnanlegri eða meira íþyngjandi sem stjórnvaldsákvörðun er, þeim mun strangari kröfur verður að gera til rannsóknar á þeim atvikum sem leiða til niðurstöðunnar. Markmið rannsóknarreglunnar er að tryggja að stjórnvaldsákvarðanir verði bæði löglegar og réttar. Í þeim tilvikum þegar ákvörðun stjórnvalds byggist á mati verður að afla þeirra upplýsinga sem nauðsynlegar eru svo hægt sé að beita þeim sjónarmiðum sem ætlun er að byggja stjórnvaldsákvörðun á. Að auki ef deilt er um málsatvik sem hafa verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins ber stjórnvöldum að leggja áherslu á að rannsaka þann þátt þess.

Kærunefnd útlendingamála hefur farið yfir öll gögn varðandi mál kæranda og telur ekki að slíkur ágalli sé á rannsókn Útlendingastofnunar við úrlausn málsins þannig að fella beri ákvörðun Útlendingastofnunar úr gildi af ofangreindum ástæðum. Í niðurstöðu ákvörðunarinnar eru raktar ástæður umsóknar kæranda sem komu fram í viðtali hjá Útlendingastofnun. Fjallað er um aðstæður í […] og vísað til skýrslna og gagna þar um niðurstöðunni til stuðnings. Kærunefnd telur ljóst að einstaklingsbundnar aðstæður kæranda hafi legið til grundvallar við úrlausn máls kæranda hjá Útlendingastofnun. Það er mat kærunefndar að málsmeðferð Útlendingastofnunar í máli kæranda hafi verið í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga.

Þegar um er að ræða börn í fylgd með foreldrum sínum hefur Útlendingastofnun afgreitt mál hvers einstaklings í sérstakri ákvörðun en í rökstuðningi í málum barna er um ákveðin atriði vísað til rökstuðnings með ákvörðunum foreldra. Þegar þessi leið er farin verða ákvarðanir fjölskyldunnar í heild sinni þó ávallt að uppfylla reglur stjórnsýslulaga um rökstuðning og vera að öðru leyti settar fram á þann hátt að af lestri þeirra megi ráða að í reynd hafi farið fram skyldubundið mat á hagsmunum barnanna á viðhlítandi grundvelli.

Í niðurstöðukafla Útlendingastofnunar í máli barns kæranda, sem ber heitið „Úrlausn um hæli og dvalarleyfi skv. 12. gr. f útlendingalaga“, er með almennum hætti vísað til barnaverndarlaga og barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna og ákvæða útlendingalaga. Þá segir að ekkert í frásögn foreldra barnsins hafi bent til þess að hælisbeiðni þess væri byggð á öðrum málsástæðum en umsóknir foreldra barnsins, þ.e. kæranda og eiginmanns hennar.

Í ákvörðun Útlendingastofnunar í máli kæranda var henni synjað um hæli samkvæmt 1. og 2. mgr. 44. gr. laga útlendinga og um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða samkvæmt 12. gr. f laganna. Í ákvörðun Útlendingastofnunar er ekki tekin sérstök afstaða til aðstæðna barns kæranda í úrlausn um hvort skilyrði fyrir veitingu hælis séu uppfyllt. Þá er í rökstuðningi fyrir niðurstöðu varðandi dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f laga um útlendinga hvorki vísað í hinn sérstaka lagagrundvöll varðandi hagsmuni barnsins né fjallað um barn kæranda. Kærunefnd telur að vegna hins sérstaka lagagrundvallar varðandi hagsmuni barns í niðurlagi 2. mgr. 12. gr. f laga um útlendinga verði stjórnvöld að leggja mat á hvort þau sjónarmið sem þar eru sett fram eigi við í málinu. Af ákvörðun Útlendingastofnunar verður ekki lesið að þessi þáttur hafi verið skoðaður sérstaklega og er ákvörðunin því að þessu leyti haldin annmarka.

Kærunefnd telur engu að síður ljóst að þeir annmarkar sem kunna að vera á rannsókn málsins og rökstuðningi ákvörðunar hafi ekki haft áhrif á niðurstöðu málsins sem sé að öðru leyti í samræmi við ákvæði laga og alþjóðasáttmála er kveða á um að hagsmunir barna skuli hafðir að leiðarljósi við töku ákvarðana í málum er þau varðar. Þykir því ekki ástæða til að fella ákvörðunina úr gildi, eins og á stendur í þessu máli.

Samantekt

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið og forsendna hinnar kærðu ákvörðunar þykir rétt að staðfesta ákvörðun Útlendingastofnunar.

Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 33. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá því að beiðni um það er synjað. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ákvörðunarinnar ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því ákvörðun var tekin.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.

The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.

Hjörtur Bragi Sverrisson, formaður

Þorbjörg Inga Jónsdóttir Anna Tryggvadóttir