Úrskurður nr. 61/2017

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 26. janúar 2017 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 61/2017

Í stjórnsýslumáli nr. KNU16100014

Kæra [...]

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Þann 11. október 2016 kærði [...] (hér eftir nefndur kærandi), þá ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 29. september 2016, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um alþjóðlega vernd frá [...], að synja umsókn hans um alþjóðlega vernd vegna aðstæðna á Ítalíu og synja honum um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 12. gr. f þágildandi laga um útlendinga nr. 96/2002.

Kærandi krefst þess aðallega að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og að stofnuninni verði gert að taka umsókn hans um alþjóðlega vernd sem flóttamaður frá [...] til efnismeðferðar hér á landi með vísan til 1. og 2. mgr. 46. gr. a þágildandi laga um útlendinga nr. 96/2002. Til vara gerir kærandi þá kröfu að honum verði veitt dvalarleyfi hér á landi með vísan til 12. gr. f sömu laga vegna þeirra aðstæðna sem bíða hans á Ítalíu, ekki síst í ljósi þess að dvalarleyfi hans þar í landi sé útrunnið.

Fyrrgreind ákvörðun var kærð á grundvelli 1. mgr. 30. gr. laga um útlendinga nr. 96/2002 og barst kæran fyrir lok kærufrests, sbr. 3. mgr. 30. gr. sömu laga.

Þann 1. janúar sl. tóku gildi lög um útlendinga nr. 80/2016 sem leystu af hólmi eldri lög um útlendinga, nr. 96/2002. Í 2. mgr. 121. gr. laga nr. 80/2016 kemur fram að ákvæði þeirra laga gildi um mál sem hafi borist kærunefnd útlendingamála fyrir gildistöku laganna en ekki verið afgreidd með úrskurði. Mál kæranda barst kærunefnd útlendingamála þann 14. október 2016 og er nú tekið til úrskurðar á grundvelli laga nr. 80/2016 um útlendinga.

II. Málsatvik og málsmeðferð

Í gögnum málsins greinir að kærandi hafi [...] sótt um alþjóðlega vernd [...]. Kærandi mætti til viðtals hjá Útlendingastofnun ásamt talsmanni sínum þann 2. október 2015 og 21. desember sama ár. Þann 19. febrúar 2016 tók Útlendingastofnun ákvörðun um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn kæranda um alþjóðlega vernd frá [...], að synja umsókn hans um alþjóðlega vernd vegna aðstæðna á Ítalíu og synja honum um dvalarleyfi samkvæmt 12. gr. f þágildandi laga um útlendinga nr. 96/2002. Kærandi kærði þá ákvörðun til kærunefndar útlendingamála þann 23. febrúar 2016. Með úrskurði kærunefndar, dags. 28. júlí 2016, var ákvörðun Útlendingastofnunar felld úr gildi og lagt fyrir stofnunina að taka mál kæranda fyrir að nýju. Útlendingastofnun tók ákvörðun í máli kæranda þann 29. september 2016 með sömu niðurstöðu og í fyrri ákvörðun. Í ákvörðuninni kom fram að Útlendingastofnun og kærandi hefðu ekki talið þörf á að kærandi kæmi að nýju til viðtals hjá stofnuninni. Kærandi kærði ákvörðun Útlendingastofnunar við birtingu 11. október 2016. Þann sama dag óskaði kærandi eftir frestun réttaráhrifa meðan málið væri til meðferðar hjá kærunefnd útlendingamála. Með bréfi kærunefndar, dags. 12. október 2016, var fallist á beiðni kæranda um frestun réttaráhrifa. Kærunefnd útlendingamála hefur borist greinargerð kæranda, dags. 8. nóvember 2016.

Kæra þessi hefur hlotið hefðbundna málsmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.

III. Ákvörðun Útlendingastofnunar

Í ákvörðun Útlendingastofnunar kom fram að kæranda hefði verið veitt réttarstaða flóttamanns á Ítalíu og haft dvalarleyfi þar í landi þar til 24. júní 2015. Útlendingastofnun vísaði til þess að samkvæmt a-lið 46. gr. a þágildandi laga nr. 96/2002 geti stjórnvöld, með fyrirvara um ákvæði 45. gr. laganna, synjað því að taka til efnismeðferðar umsókn samkvæmt 1. mgr. 46. gr. ef umsækjanda hefur verið veitt alþjóðlega vernd í öðru ríki.

Útlendingastofnun fjallaði m.a. um dóma Mannréttindadómstóls Evrópu í málum M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi (mál nr. 30696/09) frá 21. janúar 2011 og Samsam Mohammed Hussein o.fl. gegn Hollandi og Ítalíu (mál nr. 27725/10) frá 2. apríl 2013. Með dómunum hefði því verið slegið föstu að 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu legði ekki skyldu á aðildarríki að sjá öllum sem dvelja innan lögsögu þeirra fyrir heimili og ekki almenna skyldu á aðildarríki að veita viðurkenndum flóttamönnum fjárhagsaðstoð í því skyni að gera þeim kleift að viðhalda tilteknum lífskjörum. Í ákvörðun Útlendingastofnunar sagði að þótt gagnrýna mætti einstaka þætti í málsmeðferð ítalskra stjórnvalda í máli kæranda hefði ekki verið brotið gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu.

Með vísan til framangreinds var það niðurstaða Útlendingastofnunar að 1. mgr. 45. gr. þágildandi laga nr. 96/2002 um útlendinga kæmi ekki í veg fyrir að kærandi yrði sendur aftur til Ítalíu og var umsókn hans um alþjóðlega vernd frá [...] því synjað um efnismeðferð, sbr. a-lið 1. mgr. 46. gr. a.

Í ákvörðun Útlendingastofnunar kom einnig fram að með hugtakinu heimaland í 44. gr. laga um útlendinga væri, samkvæmt lögskýringargögnum með ákvæðinu, átt við það land sem viðkomandi ætti ríkisfang í. Kærandi, sem ríkisborgari [...], gæti því ekki átt rétt á alþjóðlegri vernd sem flóttamaður vegna aðstæðna sinna á Ítalíu þar sem hann hefði þegar hlotið vernd. Kæranda var því synjað um stöðu flóttamanns hér á landi, sbr. 44. gr. þágildandi laga um útlendinga.

Í umfjöllun um 12. gr. f laga nr. 96/2002 um útlendinga vísaði Útlendingastofnun til þess að samkvæmt lögskýringargögnum tæki ákvæðið að jafnaði ekki til neyðar af efnahagslegum rótum, svo sem fátæktar, hungursneyðar eða húsnæðisskorts. Á Ítalíu væru engin viðvarandi mannréttindabrot og gætu íbúar landsins leitað verndar lögreglu og annarra yfirvalda gerðist þess þörf. Að framangreindu virtu var það niðurstaða Útlendingastofnunar að synja bæri kæranda um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Loks synjaði Útlendingastofnun kæranda um dvalarleyfi á grundvelli 1. mgr. 12. gr. f laga um útlendinga vegna sérstakra tengsla við landið.

Með hinni kærðu ákvörðun var kæranda vísað frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 18. gr. þágildandi laga nr. 96/2002. Útlendingastofnun tilkynnti jafnframt kæranda að kæra frestaði ekki framkvæmd ákvörðun hennar með vísan til c-liðar 1. mgr. 32. gr. sömu laga.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Kærandi byggir kröfur sínar fyrst og fremst á því að hann hafi enga gilda heimild, hvorki til komu né dvalar á Ítalíu, og njóti þar engrar gildrar verndar eða réttinda. Skorti hina kærðu ákvörðun því lagagrundvöll. Samkvæmt flóttamannasamningi Sameinuðu þjóðanna felist vernd fyrir flóttamann aðallega í heimild fyrir viðkomandi til þess að dvelja í landinu og njóta þar með verndar gegn ofsóknum sem hann sæti í heimalandi sínu. Að auki kveði samningurinn á um tiltekin lágmarksréttindi sem flóttamönnum skuli tryggð til viðbótar við heimild til dvalar, svo sem rétt til atvinnu, húsnæðis og menntunar.

Ljóst megi vera að réttur til dvalar í móttökuríki sé alger forsenda þess að um nokkurs konar vernd geti talist vera að ræða. Í ítalskri löggjöf séu engin ákvæði að finna um vernd fyrir flóttamenn sem sé óháð leyfi þeirra til dvalar í landinu. Það að staða einstaklings sem flóttamanns hafi verið viðurkennd af ítölskum yfirvöldum og honum veitt dvalarleyfi þar að lútandi veiti enga sjálfstæða tryggingu fyrir því að slík vernd (leyfi) verði framlengd eða endurnýjuð nema í samræmi við löggjöf viðkomandi ríkis. Eins og ítölsk lög séu úr garði gerð þyrfti kærandi, við komu til Ítalíu, að ganga í gegnum umsóknarferli til að fá vernd sína viðurkennda að nýju, hvort sem um væri að ræða umsókn um framlengingu, umsókn um varanlegt dvalarleyfi eða nýja umsókn um alþjóðlega vernd. Ekki liggi fyrir í málinu á hvaða forsendum kæranda hafi verið veitt vernd á sínum tíma og hvort þær forsendur séu enn óbreyttar. Í málinu liggi fyrir svar frá ítölskum yfirvöldum um að kæranda hafi verið veitt réttarstaða flóttamanns í landinu. Hins vegar sé hvergi staðfest að kærandi njóti þar enn verndar eða nokkurs konar réttinda.

Önnur samskipti Útlendingastofnunar við ítölsk stjórnvöld beri með sér að kærandi hafi ekki aðgang að móttökukerfi fyrir flóttamenn og þá sé geta félagsmálayfirvalda til að veita aðstoð afar takmörkuð. Þá byggir kærandi á því að flóttamannasamningur Sameinuðu þjóðanna hafi ekki lagagildi á Ítalíu. Þar af leiðandi sé ótækt að byggja eingöngu á ákvæðum hans og leiðbeiningum flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna til stuðnings þeirri fullyrðingu að kærandi njóti verndar á Ítalíu þrátt fyrir að dvalarleyfi hans sé útrunnið.

Í greinargerð kæranda kemur fram að hann hafi komið hingað til lands fyrir um 14 mánuðum án þess að endanleg afstaða hafi verið tekin til þess hvort umsókn hans skuli tekin til efnismeðferðar eða ekki. Vísar kærandi til þess að samkvæmt lögum um útlendinga nr. 80/2016, sem tóku gildi þann 1. janúar sl., skuli taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar séu ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs.

Kröfur kæranda í málinu eru jafnframt byggðar á því að ómannúðlegt sé að senda hann í þær aðstæður sem bíði hans á Ítalíu og að hann standi frammi fyrir raunverulegri hætti á að sæta meðferð sem brjóti í bága við 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu.

Vegna kröfu um dvalarleyfi samkvæmt 12. gr. f laga nr. 96/2002 vísar kærandi til þess að veita megi dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða hafi útlendingur sýnt fram á ríka þörf fyrir vernd, t.d. vegna erfiðra félagslegra aðstæðna viðkomandi eða erfiðra almennra aðstæðna í því landi sem honum yrði vísað til.

V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Afmörkun úrlausnarefnis

Úrlausnarefni kærumáls þessa er að skera úr um hvort rétt sé að taka umsókn kæranda um alþjóðlega vernd frá heimaríki hans [...] ekki til efnismeðferðar og vísa honum frá landinu.

Lagarammi

Í máli þessu gilda ákvæði laga nr. 80/2016 um útlendinga, reglugerð nr. 53/2003 um útlendinga, að því leyti sem hún hefur enn lagastoð, stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og mannréttindasáttmáli Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Jafnframt ber að líta til ákvæða alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 1951 ásamt viðauka við samninginn frá 1967 og annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.

Mat á því hvort einstaklingur sé í sérstaklega viðkvæmri stöðu

Við meðferð málsins er litið til þess hvort kærandi sé í sérstaklega viðkvæmri stöðu sem geti haft áhrif á niðurstöðu máls hans, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Er þar átt við einstaklinga sem vegna tiltekinna persónulegra eiginleika eða aðstæðna hafa sérþarfir sem taka þarf tillit til við meðferð máls eða geta ekki að fullu eða með engu móti nýtt sér rétt eða uppfyllt skyldur sem kveðið er á um í lögum þessum án aðstoðar eða sérstaks tillits, t.d. fylgdarlaus börn, fatlað fólk, fólk með geðraskanir eða geðfötlun, aldrað fólk, þungaðar konur, einstæðir foreldrar með ung börn, fórnarlömb mansals, alvarlega veikir einstaklingar og einstaklingar sem hafa orðið fyrir pyndingum, kynfæralimlestingum, nauðgun eða öðru alvarlegu andlegu, líkamlegu eða kynferðislegu ofbeldi.

Kærunefndin telur ekkert í gögnum málsins benda til þess að kærandi teljist vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu.

Umsókn um alþjóðlega vernd frá heimaríki. Ákvæði 36. gr. útlendingalaga

Í 1. mgr. 40. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga kemur fram að flóttamaður skv. 37. gr. laganna, sem er hér á landi eða kemur hér að landi, hefur samkvæmt umsókn rétt á að fá hér alþjóðlega vernd. Stjórnvöld geta þó, á grundvelli a-, b- og c-liðar 1. mgr. 36. gr. laganna, synjað því að taka til efnismeðferðar umsókn á grundvelli 40. gr. við þær aðstæður sem tilgreindar eru í umræddum stafliðum. Á hinn bóginn er stjórnvöldum skylt að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsóknin barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs, sbr. 2. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Samkvæmt framansögðu er í ákvæðinu kveðið á um 12 mánaða tímabil sem leitt getur til þess að taka beri umsókn til efnismeðferðar. Í ákvæðinu er skýrt að upphaf tímabilsins er þegar umsókn er lögð fram. Í ákvæðinu er aftur á móti ekki vikið að því hvenær tímabilinu lýkur. Í athugasemdum sem fylgdu 36. gr. frumvarps til laga nr. 80/2016 er heldur ekki skýrt nánar hvenær 12 mánaða tímabilinu er ætlað að ljúka að öðru leyti en að þar er tekið dæmi um að undir 2. mgr. 36. gr. laganna falli tilvik þegar afgreiðsla á máli sem fellur undir c-lið 1. mgr. hefur dregist lengur en 12 mánuði og ástæður þess eru ekki á ábyrgð umsækjanda.

Kærunefnd útlendingamála telur því að skýra verði ákvæðið í samræmi við orðalag þess og þá á þann veg að þegar stjórnvald hefur mál til meðferðar sé skylt að taka málið til efnismeðferðar ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn barst fyrst íslenskum stjórnvöldum nema tafir á afgreiðslu hennar séu á ábyrgð umsækjanda sjálfs. Kærunefnd telur að fresturinn í 2. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga byrji að telja þegar kærandi sækir um alþjóðlega vernd og haldi áfram að telja þar til flutningur kæranda til endursendingarlands hefur farið fram enda sé flutningurinn á ábyrgð stjórnvalda.

Samkvæmt gögnum málsins sótti kærandi um alþjóðlega vernd hér á landi þann 8. september 2015. Greint hefur verið frá meðferð málsins fyrir stjórnvöldum en kærandi verður ekki talinn bera ábyrgð á töfum á afgreiðslu umsóknarinnar. Verður hin kærða ákvörðun því felld úr gildi og lagt fyrir Útlendingastofnun að taka mál kæranda til efnismeðferðar, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga.

Samantekt

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið þykir rétt að fella ákvörðun Útlendingastofnunar úr gildi og leggja fyrir stofnunina að taka umsókn kæranda um alþjóðlega vernd til efnislegrar meðferðar.

Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 104. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun á stjórnsýslustigi um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá þeirri synjun. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að endanleg ákvörðun var tekin.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Útlendingastofnunar er felld úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka umsókn kæranda til efnismeðferðar.

The decision of the Directorate of Immigration is vacated. The Directorate of Immigration shall examine the merits of the application of the applicant for asylum in Iceland.

Hjörtur Bragi Sverrisson, formaður

Pétur Dam Leifsson Anna Tryggvadóttir