Nr. 63/2018 - Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 8. febrúar 2018 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 63/2018
í stjórnsýslumáli nr. KNU17120060
Kæra […]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Þann 28. desember 2017 kærði maður er kveðst heita […], vera fæddur […], og vera ríkisborgari […] (hér eftir nefndur kærandi), ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 13. desember 2017, um að synja honum um alþjóðlega vernd á Íslandi ásamt því að synja honum um dvalarleyfi á grundvelli 74. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga.
Kærandi krefst þess aðallega að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að honum verði veitt alþjóðleg vernd á grundvelli. 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga. Til vara er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að kæranda verði veitt viðbótarvernd með vísan til 2. mgr. 37. gr. laganna. Til þrautavara er gerð sú krafa að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að kæranda verði veitt dvalarleyfi á grundvelli 1. mgr. 74. gr. laganna. Þá er til þrautaþrautavara krafist að ákvörðun Útlendingastofnunar, hvað varðar brottvísun og endurkomubann, verði felld úr gildi, sbr. 2. mgr. 98. gr. og 2. mgr. 104. gr. laga um útlendinga.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi þann 3. júlí 2017. Kærandi kom í viðtal hjá Útlendingastofnun m.a. þann 7. nóvember 2017 ásamt talsmanni sínum. Með ákvörðun, dags. 13. desember 2017, synjaði Útlendingastofnun kæranda um alþjóðlega vernd ásamt því að synja honum um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Var sú ákvörðun kærð til kærunefndar útlendingamála þann 28. desember 2017. Kærunefnd barst greinargerð kæranda þann 8. janúar 2018 ásamt fylgigagni.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Við meðferð máls kæranda hjá Útlendingastofnun byggði hann umsókn sína um alþjóðlega vernd á því að hann sé í hættu í heimaríki vegna stjórnmálaskoðana sinna.
Niðurstaða ákvörðunar Útlendingastofnunar í máli kæranda var sú að kærandi sé ekki flóttamaður og honum skuli synjað um alþjóðlega vernd á Íslandi skv. ákvæðum 37. og 40. gr. laga um útlendinga. Kæranda var jafnframt synjað um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 74. gr. laga um útlendinga. Þá taldi stofnunin að ákvæði 42. gr. laga um útlendinga stæði endursendingu til heimaríkis ekki í vegi.
Kæranda var vísað frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr., sbr. 3. mgr. 106. gr. laga um útlendinga. Útlendingastofnun tilkynnti kæranda jafnframt að kæra frestaði réttaráhrifum ákvörðunarinnar, sbr. 1. mgr. 35. gr. laga um útlendinga. Kæranda var brottvísað frá landinu með vísan til 2. tölul. b-liðar 2. mgr. 98. gr. laga um útlendinga. Var kæranda ákveðið endurkomubann hingað til lands í tvö ár, sbr. 101. gr. sömu laga.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð kæranda kemur fram að ástæður flótta hans frá heimaríki séu að þar verði hann fyrir ofsóknum og mismunun vegna pólitískra skoðana sinna. Kærandi kveður að hann hafi átt erfitt með að fá vinnu og samastað í heimaríki vegna skoðana sinna og að hann sé í hættu vegna þess að hann hafi gagnrýnt stefnu stjórnvalda. Kveður kærandi að hann hafi tjáð hópi fólks í heimabæ sínum að hann telji að stjórnvöld í […] stundi ólöglegt og glæpsamlegt athæfi. Af þessum sökum óttist kærandi lögregluna, stjórnvöld og alla sem hafi einhver völd í […]. Þá hafi lögreglan reynt að handtaka hann, beitt hann ofbeldi og gert húsleit á heimili hans. Telur kærandi að hann muni verða fyrir ofsóknum verði hann sendur aftur til heimaríkis auk þess að vera settur í fangelsi.
Meðfylgjandi greinargerð kæranda var skjal sem kærandi segir vera endurrit af persónuskilríkjum sínum. Samkvæmt persónuskilríkjunum heiti kærandi […] og sé fæddur […]. Telur kærandi að ástæðan fyrir því að misræmis gæti í fæðingardegi kæranda, sem sé sagður […] í ákvörðun Útlendingastofnunar, hafi verið mistök við skráningu hjá Útlendingastofnun. Varðandi misræmi í nafni kæranda bendir hann á að síðarnefnda nafnið sé eftirnafn föður síns en hið fyrrnefnda sé eftirnafn móður sinnar og að hann gangi undir báðum nöfnum.
Kærandi gerir aðallega þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að honum verði veitt alþjóðleg vernd á grundvelli 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga. Til stuðnings kröfu sinni vísar kærandi til þess að hann sæti ofsóknum í heimaríki og að grundvallarmannréttindi hans séu ekki tryggð. Bendir kærandi í því sambandi á skýrslur sem hann telur varpa ljósi á helstu mannréttindabrotin í […]. Þar komi m.a. fram að ýmsir annmarkar séu á réttarkerfinu, ofbeldi hafi verið beitt gegn andstæðingum stjórnvalda auk þess sem stjórnvöld reyni að knésetja andstæðinga sína í […] með fésektum.
Kærandi bendir á að hann hafi ástæðuríkan ótta við ofsóknir vegna stjórnmálaskoðana sinna. Um túlkun á hugtakinu „ástæðuríkur ótti“ vísar kærandi til handbókar Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna. Bendir kærandi á að skv. handbókinni sé gengið út frá því að stjórnmálaskoðanir séu yfirvöldum kunnar og feli í sér gagnrýni á stefnu og aðferðir stjórnvalda og séu þeim ekki þóknanlegar. Þá vísar kærandi til viðtals við sig hjá Útlendingastofnun þar sem fram komi að hann hafi orðið fyrir aðkasti stjórnvalda vegna pólitískra skoðana sinna og að ótti hans við stjórnvöld sé þar af leiðandi ástæðuríkur og ekki sé hægt að útiloka að hann uppfylli skilyrði 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga um ofsóknir vegna stjórnmálaskoðana. Kærandi bendir á að með því að senda hann til heimaríkis sé brotið gegn „non-refoulement“ reglu þjóðaréttar, sem lögfest sé í 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga auk þess sem brotið yrði gegn ákvæðum stjórnarskrárinnar, mannréttindasáttmála Evrópu, 7. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi, 3. gr. samnings gegn pyndingum og annarri grimmilegri, ómannlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu og 33. gr. flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna.
Til vara gerir kærandi þá kröfu að sér verði veitt viðbótarvernd hér á landi með vísan til 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga. Til stuðnings kröfu sinni vísar kærandi til lögskýringargagna að baki ákvæðinu. Telur kærandi að ekki sé hægt að útiloka að hann geti átt á hættu að verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð af hálfu almennings og yfirvalda í […] og því beri að veita sér viðbótarvernd skv. 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga.
Til stuðnings þrautavarakröfu sinni um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða vísar kærandi til 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga og lögskýringargagna að baki ákvæðinu. Kærandi bendir á að skv. ákvæðinu sé heimilt að veita dvalarleyfi á grundvelli ákvæðisins t.d. vegna erfiðra félagslegra aðstæðna viðkomandi eða erfiðra almennra aðstæðna í heimaríki. Bendir kærandi á að með erfiðum almennum aðstæðum sé í greinargerð með ákvæðinu vísað til alvarlegra aðstæðna í heimaríki og sérstaklega tekið sem dæmi viðvarandi mannréttindabrot og sú aðstaða að yfirvöld veiti ekki þegnum sínum vernd gegn ofbeldisbrotum eða glæpum. Þá gerir kærandi athugasemdir við ákvörðun Útlendingastofnunar varðandi umfjöllun stofnunarinnar um skýrleika frásagnar hans. Kærandi telur að slæmar félagslegar aðstæður hans séu ástæða þess að Útlendingastofnun hafi talið frásögn hans óskýra og að stofnuninni hefði borið að taka tillit til þess í viðtalinu. Kærandi bendir á að lögreglan í heimaríki beiti hann ofsóknum og því geti hann ekki leitað verndar hennar líkt og fram komi í ákvörðun Útlendingastofnunar.
Þrautaþrautavarakrafa kæranda lýtur að því að honum verði ekki ákvörðuð brottvísun og endurkomubann. Telur kærandi að Útlendingastofnun hafi verið óheimilt að ákveða að sér yrði ekki veittur frestur til að hverfa brott af landinu og meta umsókn hans bersýnilega tilhæfulausa. Kærandi vísar til úrskurðar kærunefndar þar sem tekið sé fram að tilhæfuleysi umsóknar um alþjóðlega vernd þurfi að blasa við stjórnvöldum til þess að þau geti tekið ákvörðun um að veita styttri eða engan frest til sjálfviljugrar heimfarar. Kærandi bendir á að ofsóknir vegna pólitískra skoðana, sem kunna að falla undir 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga, gefi Útlendingastofnun ekki tilefni til að meta umsókn sína þannig að tilhæfuleysi hennar blasi við stofnuninni. Þá kveður kærandi ótta sinn í heimaríki vera raunverulegan og ástæðuríkan og að Útlendingastofnun hafi ekki rannsakað nægjanlega persónulega hagi sína. Telur kærandi að þar sem umsókn hans geti ekki talist bersýnilega tilhæfulaus sé ekki hægt að taka ákvörðun um brottvísun og endurkomubann.
Kærandi telur einnig að ekki sé heimilt að beita 45. gr. reglugerðar um útlendinga. Kærandi bendir á að túlkun á hugtakinu „bersýnilega tilhæfulaust“ sem birtist í b-lið 1. mgr. 29. gr. laga um útlendinga geti ekki ráðið úrslitum um skýringu sama hugtaks í b-lið 2. mgr. 104. gr. laganna þar sem að eðlismunur sé á þeim ákvörðunum sem ákvæðin taka til. Þannig veiti 29. gr. laga um útlendinga stjórnvöldum heimild til að setja reglur um sérstaka málsmeðferð en 104. gr. laganna fjalli aftur á móti um framkvæmd ákvarðana þegar útlendingur hefur ekki rétt til dvalar hér á landi. Telur kærandi að löggjafinn hafi ekki með skýrum hætti falið ráðherra heimild til að setja reglugerð sem sé grundvöllur takmörkunar á mati sem stjórnvöldum sé falið að því er varði ákvarðanir um brottvísun og endurkomubann.
Þá telur kærandi að brottvísun feli í sér ósanngjarna ráðstöfun, sbr. 3. mgr. 102. gr. laga um útlendinga. Hann hafi lagt fram umsókn sína um alþjóðlega vernd í góðri trú um tilefni hennar. Vísar kærandi því til stuðnings til lögskýringargagna að baki ákvæðinu. Samkvæmt athugasemdum með ákvæðinu í frumvarpi að lögum um útlendinga eigi ákvörðun um brottvísun einkum við þegar einstaklingar hafi brotið af sér með saknæmum og refsiverðum hætti. Kærandi bendir á að ákvörðun um brottvísun og endurkomubann sé í öllu falli mjög íþyngjandi og að beita beri slíkum úrræðum af varfærni og túlka ákvæði útlendingalaga þar að lútandi þröngt. Með hliðsjón af aðstæðum sínum í heimaríki sé verið að gera honum nær ómögulegt að leita betri framtíðar, með því t.d. að sækja um atvinnu í ríki innan Schengen-svæðisins til að forðast þá hættu sem blasi við honum í heimaríki. Kærandi bendir á að hann hafi lýst yfir áhuga á því að afturkalla umsókn sína og yfirgefa landið án brottvísunar og endurkomubanns en samkvæmt nýjum verklagsreglum Útlendingastofnunar sé umsækjendum um alþjóðlega vernd frá öruggum upprunaríkjum ekki veitt aðstoð við sjálfviljuga heimför. Kærandi hafi ekkert fé milli handanna og verði því að telja að þessar breyttu verklagsreglur takmarki verulega þann valkost umsækjenda að draga umsóknir sínar til baka og koma þannig í veg fyrir brottvísun og endurkomubann. Því verði að telja ákvörðun Útlendingastofnunar um brottvísun og endurkomubann ósanngjarna í skilningi 3. mgr. 102. gr. laga um útlendinga.
Kærandi telur jafnframt að ákvörðun um brottvísun og endurkomubann hans sé í andstöðu við 1. mgr. 31. gr. alþjóðasamningsins um réttarstöðu flóttamanna. Kærandi segir að hann hafi gefið sig tafarlaust fram við stjórnvöld og hafi haft gildar ástæður fyrir umsókn sinni um alþjóðlega vernd. Telur kærandi að ákvörðunin feli í sér refsingu vegna komu hans til Íslands. Þá telur kærandi að með því að fella niður frest hans til þess að yfirgefa landið sjálfviljugur skv. 2. mgr. 104. gr. laga um útlendinga brjóti Útlendingastofnun gegn meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga. Taka skuli tillit til hagsmuna og réttinda umsækjanda um alþjóðlega vernd og fara meðalveg milli hagsmuna þeirra og hins lögmæta markmiðs sem stefnt sé að. Telur hann að sú ráðstöfun að fella niður frest til þess að yfirgefa landið sé verulega íþyngjandi og að sú framkvæmd að endurkomubannið gildi á öllu Schengen-svæðinu sé veruleg skerðing á ferðafrelsi sínu.
Að lokum telur kærandi að ákvæði 49. gr. reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017, ásamt áorðnum breytingum, sé í andstöðu við lög um útlendinga. Kærandi telur að ákvæðið eigi sér ekki stoð í lögum um útlendinga þar sem ekki sé að finna heimild til handa ráðherra til að ákveða með reglugerð að íþyngja einstökum hópum fólks meira en öðrum við ákvörðun brottvísunar og endurkomubanns.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Lagagrundvöllur
Í máli þessu gilda einkum ákvæði laga um útlendinga nr. 80/2016, reglugerð nr. 540/2017 um útlendinga, ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993, stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og mannréttindasáttmáli Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Jafnframt ber að líta til ákvæða alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 1951, ásamt viðauka við samninginn frá 1967, og annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.
Auðkenni
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að kærandi hafi ekki lagt neitt fram til þess að sanna á sér deili. Kveðst kærandi vera fæddur og uppalinn í bænum […] í […] þar sem hann hafi búið áður en hann flúði heimaríki. Hjá Útlendingastofnun var leyst úr auðkenni kæranda á grundvelli trúverðugleikamats og lagt til grundvallar að kærandi væri frá […]. Meðfylgjandi greinargerð kæranda til kærunefndar var ljósmynd af […] persónuskilríkjum. Kærunefnd telur ekkert hafa komið fram í málinu sem gefur tilefni til að draga í efa þjóðerni kæranda og verður því lagt til grundvallar að kærandi sé […] ríkisborgari. Að öðru leyti er óljóst hver kærandi sé.
Landaupplýsingar
Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður í […] m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum:
- […]
[…]
Ákvæði 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga
Til að teljast flóttamaður hér á landi þarf kærandi að sýna fram á að aðstæður hans séu slíkar að þær falli undir 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga, sbr. flóttamannasamning Sameinuðu þjóðanna, eða 2. mgr. 37. gr. sömu laga. Kærandi byggir umsókn sína um alþjóðlega vernd á því að hann hafi orðið fyrir ofsóknum af hendi […] stjórnvalda vegna stjórnmálaskoðana sinna.
Í 1. mgr. 37. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga, sem byggir á A-lið 1. gr. flóttamannasamningsins, segir:
Flóttamaður samkvæmt lögum þessum telst vera útlendingur sem er utan heimalands síns af ástæðuríkum ótta við að vera ofsóttur vegna kynþáttar, trúarbragða, þjóðernis, aðildar að tilteknum þjóðfélagshópi eða vegna stjórnmálaskoðana og getur ekki eða vill ekki vegna slíks ótta færa sér í nyt vernd þess lands; eða sá sem er ríkisfangslaus og er utan þess lands þar sem hann áður hafði reglulegt aðsetur vegna slíkra atburða og getur ekki eða vill ekki vegna slíks ótta hverfa aftur þangað, sbr. A-lið 1. gr. alþjóðasamnings um réttarstöðu flóttamanna frá 28. júlí 1951 og bókun við samninginn frá 31. janúar 1967, sbr. einnig 38. gr. laga þessara.
Í 38. gr. útlendingalaga eru sett fram viðmið um það hvað felist í hugtakinu ofsóknir skv. 1. mgr. 37. gr., á hvaða grundvelli ofsóknir geta byggst og hvaða aðilar geta verið valdir að þeim. Í 1. mgr. ákvæðisins segir:
Ofsóknir skv. 1. mgr. 37. gr. eru þær athafnir sem í eðli sínu eða vegna þess að þær eru endurteknar fela í sér alvarleg brot á grundvallarmannréttindum, einkum ófrávíkjanlegum grundvallarmannréttindum á borð við réttinn til lífs og bann við pyndingum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu, bann við þrældómi og þrælkun og bann við refsingum án laga. Sama á við um samsafn athafna, þ.m.t. ólögmæta mismunun, sem hafa eða geta haft sömu eða sambærileg áhrif á einstakling.
Í 2. mgr. 38. gr. laga um útlendinga er fjallað um í hverju ofsóknir geta falist. Þá eru þær ástæður sem ofsóknir þurfa að tengjast skilgreindar nánar í 3. mgr. 38. gr. laganna.
Í 4. mgr. 38. gr. kemur fram að þeir aðilar sem geta verið valdir að ofsóknum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð séu:
a. ríkið,
b. hópar eða samtök sem stjórna ríkinu eða verulegum hluta landsvæðis þess,
c. aðrir aðilar, sem ekki fara með ríkisvald, ef sýnt er fram á að ríkið eða hópar eða samtök skv. b-lið, þ.m.t. alþjóðastofnanir, geti ekki eða vilji ekki veita vernd gegn ofsóknum eða meðferð sem fellur undir 2. mgr. 37. gr., m.a. með því að ákæra og refsa fyrir athafnir sem fela í sér ofsóknir.
Almennt ber að telja ótta umsækjanda um alþjóðlega vernd ástæðuríkan ef hann getur á nægilega skýran hátt sýnt fram á að áframhaldandi dvöl í heimaríki sé honum óbærileg af ástæðum sem tilgreindar eru í 1. mgr. 37. gr. eða yrði óbærileg af sömu ástæðum ef hann sneri aftur. Hugtakið „ástæðuríkur ótti við ofsóknir“ inniheldur huglæga og hlutlæga þætti og þarf að taka tillit til hvors tveggja þegar mat er lagt á umsókn um alþjóðlega vernd. Mat á því hvort ótti umsækjanda sé ástæðuríkur getur verið byggt á persónulegri reynslu umsækjanda sem og á upplýsingum um ofsóknir sem aðrir í umhverfi hans eða þeir sem tilheyra sama hópi hafa orðið fyrir. Umsækjandi sem hefur sýnt fram á að hann hafi þegar orðið fyrir ofsóknum í heimaríki, sbr. 1. mgr. 38. gr. laga um útlendinga, eða beinum og marktækum hótunum um slíkar ofsóknir, yrði almennt talinn hafa sýnt fram á ástæðuríkan ótta við slíkar ofsóknir snúi hann aftur til heimaríkis nema talið verði að miklar líkur séu á því að slíkar ofsóknir yrðu ekki endurteknar, t.d. þar sem aðstæður í heimaríki hans hafi breyst. Þótt umsækjandi um alþjóðlega vernd skuli njóta vafa upp að ákveðnu marki, verður umsækjandinn a.m.k. að sýna fram á að ákveðnar líkur séu á að hans bíði ofsóknir í heimaríki. Frásögn umsækjanda og önnur gögn um einstaklingsbundnar aðstæður hans verða því almennt að fá stuðning í hlutlægum og áreiðanlegum upplýsingum um heimaríki umsækjanda, stjórnvöld, stjórnarfar og löggjöf þess. Þá er litið til sambærilegra upplýsinga um ástand, aðstöðu og verndarþörf þess hóps sem umsækjandi tilheyrir eða er talinn tilheyra.
Kærunefnd hefur við mat sitt á umsókn kæranda haft til hliðsjónar handbók Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna um málsmeðferð og viðmið við mat á umsókn um alþjóðlega vernd (Handbook and Guidelines on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status, Genf 2011). Þá hefur aðferðarfræði trúverðugleikamats kærunefndar tekið mið af skýrslu Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna og Flóttamannasjóðs Evrópusambandsins um trúverðugleikamat, eftir því sem við á (Beyond Proof: Credibility Assessment in EU Asylum Systems, Brussel 2013).
Kærandi hefur byggt umsókn sína um alþjóðlega vernd á því að hann hafi sætt ofsóknum í heimaríki vegna stjórnmálaskoðana sinna. Kveður kærandi að hann hafi aðrar skoðanir en stjórnvöld og eigi erfitt með að finna vinnu og lifa í heimaríki vegna þeirra. Í viðtali kæranda við Útlendingastofnun kvað kærandi að hann hafi fyrst fundið fyrir ofsóknum fyrir fimm árum síðan. Kvað hann lögreglu auk andstæðinga stjórnmálaskoðana sinna vera að ofsækja sig og að honum hafi verið hótað með fangelsisvist. Kærandi telur sig ekki geta beðið lögreglu um hjálp vegna þess að lögreglan sé með stjórnvöldum í liði. Þá hefur kærandi tjáð Útlendingastofnun að fjölskylda hans sé í stjórnmálaflokki sem sé í andstöðu við yfirvöld og að sú andstaða komi niður á sér. Svör kæranda í viðtali hjá Útlendingastofnun voru bæði stutt og almenns eðlis og gat hann að mati kærunefndar ekki gert með skýrum hætti grein fyrir ástæðum flótta frá heimaríki, þrátt fyrir spurningar stofnunarinnar. Kærunefnd fellst á það með Útlendingastofnun að sá hluti framburðar kæranda sem lýtur að þeirri hættu sem hann kveðst búa við í heimaríki sé ótrúverðugur í ljósi framangreindra landaupplýsinga og endurrits af framburði hans hjá Útlendingastofnun.
Kærunefnd telur að flótta kæranda hafi ekki borið að það brátt að ósanngjarnt sé að gera þá kröfu að hann leggi fram einhver trúverðug gögn sem styðji við frásögn hans. Eins og áður segir fær framburður hans ekki stoð í þeim skýrslum sem kærunefnd hefur kynnt sér um aðstæður í heimaríki kæranda. Kærunefnd telur því að kærandi hafi ekki á nægilega skýran hátt sýnt fram á að hann hafi ástæðuríkan ótta við ofsóknir í skilningi 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga. Með vísan til framangreinds er það niðurstaða kærunefndar að kærandi uppfylli ekki skilyrði 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga fyrir viðurkenningu á stöðu sem flóttamaður hér á landi.
Ákvæði 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga
Samkvæmt 2. mgr. 37. gr. útlendingalaga er útlendingur einnig flóttamaður ef, verði hann sendur aftur til heimaríkis síns, raunhæf ástæða er til að ætla að hann eigi á hættu að sæta dauðarefsingu, pyndingum eða annarri ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu eða hann verði fyrir alvarlegum skaða af völdum árása í vopnuðum átökum þar sem ekki er greint á milli hernaðarlegra og borgaralegra skotmarka. Sama gildir um ríkisfangslausan einstakling. Í ljósi þess sem að framan er rakið og þeirra gagna sem liggja fyrir um heimaríki kæranda telur kærunefndin að aðstæður hans þar séu ekki þannig að þær falli undir ákvæði 2. mgr. 37. gr. laganna. Telur kærunefndin því ljóst að kærandi uppfylli heldur ekki skilyrði 2. mgr. 37. gr. útlendingalaga fyrir viðurkenningu á stöðu sem flóttamaður hér á landi.
Alþjóðleg vernd á grundvelli 40. gr. laga um útlendinga
Þar sem kærunefnd hefur komist að þeirri niðurstöðu að kærandi uppfylli ekki skilyrði 1. eða 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga á kærandi ekki rétt á alþjóðlegri vernd hér á landi, sbr. 40. gr. laga um útlendinga.
Dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga
Samkvæmt 6. mgr. 37. gr. laga um útlendinga skal stjórnvald sem kemst að því að ákvæði 1. eða 2. mgr. 37. gr. laganna eigi ekki við um útlending að eigin frumkvæði taka til skoðunar hvort veita eigi dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 74. gr. sömu laga. Þrátt fyrir að orðalag 1. mgr. 74. gr. kveði ekki með skýrum hætti á um veitingu dvalarleyfis má skilja af athugasemdum með frumvarpi til laga um útlendinga nr. 80/2016, fyrirsögn greinarinnar og af 6. mgr. 37. gr. laganna að það hafi þó verið ætlunin með ákvæðinu. Kærunefnd telur því rétt að túlka ákvæðið sem heimild til veitingar dvalarleyfis þegar skilyrði þess eru uppfyllt.
Samkvæmt 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga má líta til mannúðarsjónarmiða ef útlendingur getur sýnt fram á ríka þörf fyrir vernd, t.d. af heilbrigðisástæðum eða vegna erfiðra félagslegra aðstæðna viðkomandi eða erfiðra almennra aðstæðna í heimaríki eða í landi sem honum yrði vísað til. Kærunefnd telur, með vísan til orðalags ákvæðisins um „ríka þörf fyrir vernd“ auk lögskýringargagna sem fylgdu greininni, að dvalarleyfi á grundvelli 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga verði ekki veitt nema aðstæður, bæði almennar og sérstakar m.t.t. heilsufars og félagslegra þátta, auk atvika sem þar er vísað til, nái ákveðnu alvarleikastigi þegar málið er virt í heild.
Í athugasemdum við 74. gr. í greinargerð með frumvarpi til laga um útlendinga segir m.a. að með erfiðum almennum aðstæðum að öðru leyti sé einnig vísað til alvarlegra aðstæðna í heimaríki og væri þar oft um að ræða viðvarandi mannréttindabrot í ríkinu eða þá aðstöðu að yfirvöld veiti ekki þegnum sínum vernd gegn ofbeldisbrotum eða glæpum. Kærandi kveðst ekki geta leitað aðstoðar yfirvalda vegna stjórnmálaskoðana sinna. Svo sem fram hefur komið metur kærunefnd það svo, á grundvelli fyrirliggjandi gagna, að kæranda standi til boða úrræði í heimaríki hans sem feli í sér viðeigandi vernd.
Kærandi er […] karlmaður. Hann kvaðst í viðtali hjá Útlendingastofnun, þann 13. júlí 2017, vera við góða andlega heilsu, en eiga í vandræðum með […] en ekkert gefur til kynna að um alvarlega sjúkdóma sé að ræða sé tekið mið af fyrirliggjandi gögnum. Í læknisvottorði frá Göngudeild sóttvarna, dags. […], kemur fram að læknisskoðun hafi farið fram í samræmi við ákvæði sóttvarnarlaga. Önnur gögn um heilsufar kæranda liggja ekki fyrir í málinu. Þegar upplýsingar um heimaríki kæranda og gögn málsins eru virt í heild er það niðurstaða kærunefndar að kærandi hafi ekki sýnt fram á aðstæður sem ná því alvarleikastigi að hann teljist hafa ríka þörf á vernd líkt og kveðið er á um í 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga. Því er fallist á það með Útlendingastofnun að aðstæður kæranda í heimaríki séu ekki með þeim hætti að veita beri kæranda dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga.
Bann við endursendingu skv. 42. gr. laga um útlendinga
Samkvæmt 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga er ekki heimilt að senda útlending eða ríkisfangslausan einstakling til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr., eða vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Samkvæmt 2. mgr. sömu greinar er einnig óheimilt að senda útlending til svæðis þar sem ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem greinir í 1. mgr.
Með vísan til umfjöllunar að framan um heimaríki kæranda telur kærunefnd að þær aðstæður sem ákvæðið tekur til ekki eiga við í máli kæranda. Kærunefnd telur því að ákvæði 42. gr. laga um útlendinga standi ekki í vegi fyrir endursendingu kæranda þangað.
Brottvísun og endurkomubann
Með vísan til atvika málsins tekur kærunefnd undir forsendur Útlendingastofnunar varðandi frávísun kæranda á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, sbr. til hliðsjónar 2. málsl. 3. mgr. 42. gr. reglugerðar nr. 540/2017.
Ákvörðun Útlendingastofnunar um brottvísun kæranda er byggð á því að skilyrði b-liðar 2. mgr. 104. gr. laga um útlendinga séu fyrir hendi. Samkvæmt ákvæðinu er heimilt að fella niður frest útlendings til að yfirgefa landið sjálfviljugur ef umsókn hans um dvalarleyfi eða alþjóðlega vernd telst bersýnilega tilhæfulaus eða hann hefur vísvitandi gefið misvísandi eða rangar upplýsingar við umsókn. Það var mat Útlendingastofnunar, að loknu fyrsta viðtali við umsækjanda, að málsástæður hans féllu ekki undir 1. eða 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga og því væri um bersýnilega tilhæfulausa umsókn að ræða. Það var jafnframt mat stofnunarinnar, að loknu seinna viðtali kæranda, hefðbundinni gagnaöflun og að virtu trúverðugleikamati að frásögn kæranda væri óskýr og ótrúverðug. Að því virtu var það mat stofnunarinnar að framangreint mat væri óbreytt og að um bersýnilega tilhæfulausa umsókn væri að ræða.
Lög um útlendinga skilgreina ekki hvað felist í orðalaginu „bersýnilega tilhæfulaus“ í skilningi b-liðar 2. mgr. 104. gr. laganna. Athugasemdir við 104. gr. með frumvarpi til laga um útlendinga varpa ekki ljósi á inntak orðalagsins „bersýnilega tilhæfulaust“. Þar er þó vísað til þess að ákvæðið sé í samræmi við 7. gr. tilskipunar 2008/115/EB um brottvísun útlendinga í ólögmætri dvöl. Við skoðun á tilskipun 2008/115/EB verður að hafa hugfast að tilskipunin hefur ekki verið tekin upp í EES-samninginn. Aftur á móti er þess að gæta að árið 1996 undirritaði íslenska ríkið Schengen samninginn sem tók gildi árið 2001. Með þátttöku íslenska ríkisins í Schengen samstarfinu hefur ríkið að þjóðarétti gengist undir þær skuldbindingar sem í því felast. Í 28. lið formálsorða tilskipunar 2008/115/EB er kveðið á um að tilskipunin feli í sér þróun á ákvæðum Schengen gerða í skilningi samnings sem ráð Evrópusambandsins, Ísland og Noregur gerðu með sér um framkvæmd, beitingu og þróun Schengen-gerða, sem fellur undir C. lið 1. gr. ákvörðunar ráðsins 1999/437/EB um sérstakt fyrirkomulag varðandi beitingu á þeim samning. Samkvæmt framangreindu ber íslenska ríkið skuldbindingar af þjóðréttarlegum toga til að virða tilskipun 2008/115/EB. Í íslenskum rétti er almennt viðurkennd sú meginregla að túlka beri landsrétt til samræmis við þær þjóðréttarlegu skuldbindingar sem íslenska ríkið hefur gengist undir.
Samkvæmt 1. mgr. 7. gr. tilskipunarinnar skal almennt veita útlendingi 7-30 daga frest til að yfirgefa landið en í 4. mgr. greinarinnar kemur m.a. fram að heimilt sé að stytta eða fella niður þennan frest þegar umsókn um löglega dvöl hefur verið hafnað sem bersýnilega tilhæfulausri (e. manifestly unfounded). Hugtakið „manifestly unfounded“ er hins vegar ekki skilgreint í 7. gr. eða 3. gr. tilskipunarinnar sem fjallar um skilgreiningar. Í dómaframkvæmd Evrópudómstólsins sem að vissu leyti má hafa hliðsjón af hefur dómstóllinn áréttað að hugtök í Evrópurétti sem ekki eru skilgreind í þar til gerðri löggjöf sambandsins skuli sæta þröngri túlkun ef þau fela í sér undantekningu frá almennri reglu, sbr. dómur í máli C-554/13 Z.Zh. og O (42. mgr. dómsins). Í dómi Evrópudómstólsins í máli C-61/11 El Dridi lagði dómstóllinn m.a. áherslu á að samkvæmt 2. lið formálsorða ofangreindrar tilskipunar beri við brottvísanir á einstaklingum að hafa mannúð, grundvallarréttindi og mannlega reisn að leiðarljósi (31. mgr. dómsins). Í sama máli tiltók dómstóllinn að nema kveðið sé á um annað eigi að gefa forgang þeirri reglu að einstaklingum sé heimilt að yfirgefa land sjálfviljugir, sbr. ákvæði 1. mgr. 7. gr. tilskipunarinnar (36. mgr. dómsins). Í máli Z.Zh. og O vísaði Evrópudómstóllinn jafnframt til þess að samkvæmt 4. mgr. 7. gr. tilskipunarinnar gætu ríki einungis í sérstökum aðstæðum stytt hinn 7-30 daga frest til sjálfviljugrar brottfarar eða fellt hann alveg niður (46. mgr. dómsins). Þá hefur Evrópudómstóllinn lagt áherslu á að gæta skuli meðalhófs við beitingu 7. gr. tilskipunarinnar, sbr. dómur í máli El Dridi (41. mgr. dómsins). Þrátt fyrir að þessir dómar Evrópudómstólsins séu ekki eiginleg fordæmi í íslenskum rétti veita þeir engu að síður vísbendingar um framkvæmd umræddra Schengen-gerða og þá hvaða sjónarmið leggja megi til grundvallar við túlkun á hugtakinu „bersýnilega tilhæfulaust“ í 4. mgr. 7. gr. tilskipunarinnar, sbr. b-lið 2. mgr. 104. gr. laga um útlendinga.
Til hliðsjónar bendir kærunefnd á að samkvæmt upplýsingum sem systurstofnun kærunefndar í Noregi aflaði frá innflytjendayfirvöldum aðildarríkja Evrópusambandsins árið 2014 um túlkun og notkun á hugtakinu „bersýnilega tilhæfulaus umsókn“ (e. manifestly unfounded application) í tengslum við brottvísanir frá aðildarríkjum Schengen-samstarfsins er notkun hugtaksins mismunandi á milli aðildarríkja. Af upplýsingunum má þó sjá að víða er stuðst við þá grunnhugmynd að umsókn geti eingöngu talist bersýnilega tilhæfulaus ef umsækjandi ber aðeins fyrir sig atvik sem ekki geta kallað á vernd, svo sem efnahagslegar eða félagslegar aðstæður, eða að umsóknin feli í sér misnotkun á hæliskerfi viðkomandi ríkis.
Með vísan til ofangreinds sem og orðalags ákvæðis b-liðar 2. mgr. 104. gr. laga um útlendinga er ljóst að svo að til greina komi að veita styttri eða engan frest til að yfirgefa landið sjálfviljugur er ekki nægilegt að umsókn sé tilhæfulaus, hún þarf að vera bersýnilega tilhæfulaus. Af orðalagi ákvæðisins leiðir því að tilhæfuleysi umsóknar þarf að blasa við stjórnvaldi þegar við skoðun málsins. Um er að ræða sérstakt mat á því hvort umsókn sé bersýnilega tilhæfulaus í skilningi ákvæðisins sem þarf að fara fram bæði hjá Útlendingastofnun og hjá kærunefnd. Að mati kærunefndar telst umsókn um dvalarleyfi eða alþjóðlega vernd bersýnilega tilhæfulaus í skilningi b. liðar 2. mgr. 104. gr. laganna ef eftirfarandi tilvik eiga einkum við:
a) ljóst er, við fyrstu sýn, að málsástæður umsækjanda varða ekki þá þætti sem 1. og 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga taka til,
b) ljóst er, við fyrstu sýn, að málsástæður umsækjanda séu ekki þess eðlis eða nái ekki því alvarleikastigi að þær gætu leitt til þeirrar niðurstöðu að heimilt væri að veita umsækjenda dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, og
c) að frekara mat og gagnaöflun, þar með talið viðtal við umsækjanda, hafi ekki breytt ofangreindu upphaflegu mati.
Ekki er nægjanlegt að kærandi hafi ríkisfang í ríki sem er á lista Útlendingastofnunar yfir örugg upprunaríki sem vísað er til í 2. mgr. 29. gr. laga um útlendinga. Þó svo að 2. mgr. 104. gr. laganna innihaldi ekki tilvísun til þess lista telur kærunefnd engu að síður að heimilt sé að styðjast við slíkan lista við mat á því hvort umsókn um dvalarleyfi eða alþjóðlega vernd teljist bersýnilega tilhæfulaus, enda eru ákveðin tengsl á milli ákvæða b-liðar 2. mgr. 104. gr. laga um útlendinga og 29. gr. laganna.
Kærandi byggir umsókn sína um alþjóðlega vernd á því að hann sæti ofsóknum í heimaríki vegna pólitískra skoðana sinna og að hann eigi á hættu að verða fyrir ofbeldi vegna þeirra verði hann sendur til baka. Kærandi telur sig ekki geta leitað aðstoðar lögreglu eða annarra yfirvalda í […] enda séu þau í liði með […] stjórnvöldum. Það er mat kærunefndar, að teknu tilliti til gagna um heimaríki kæranda og aðstæður hans þar, að það hafi frá upphafi málsmeðferðarinnar verið bersýnilegt að málsástæður hans vörðuðu ekki þá þætti sem 1. og 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga taka til. Enn fremur hafi verið bersýnilegt að aðrar aðstæður í heimaríki kæranda séu ekki þess eðlis eða nái því alvarleikastigi að þær gætu leitt til þeirrar niðurstöðu að heimilt væri að veita kæranda dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga. Í þessu sambandi lítur kærunefnd til þess að orðalag 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga mælir fyrir um að aðili þurfi að sýna fram á ríka þörf á vernd og tekur mat stjórnvalda á tilhæfuleysi slíkra umsókna mið af þeirri ábyrgð sem lögð er á aðila að þessu leyti.
Með vísan til framangreinds er fallist á það mat Útlendingastofnunar að umsókn kæranda um dvalarleyfi eða alþjóðlega vernd sé bersýnilega tilhæfulaus, sbr. b-lið 2. mgr. 104. gr. laga um útlendinga.
Þegar umsókn um dvalarleyfi eða alþjóðlega vernd er bersýnilega tilhæfulaus er heimilt að fella niður frest til að yfirgefa landið, sbr. b-lið 2. mgr. 104. gr. laga um útlendinga. Líkur eru á því að ákvörðun um niðurfellingu frests hafi varnaðaráhrif sem þjóni því markmiði að stuðla að fækkun bersýnilega tilhæfulausra umsókna frá öruggum upprunaríkjum. Fyrir liggur mat Útlendingastofnunar á því að framangreindu markmiði verði ekki náð með öðru og vægara móti. Kærunefnd telur sig ekki hafa forsendur til að draga í efa þetta mat að svo stöddu. Er það því mat kærunefndar að 12. gr. stjórnsýslulaga standi því ekki í vegi að kæranda verði ekki veittur frestur til að yfirgefa landið. Þá fær kærunefnd ekki séð að 1. mgr. 31. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna komi í veg fyrir að framangreindu úrræði verði beitt í máli kæranda.
Samkvæmt 3. mgr. 102. gr. laga um útlendinga skal ekki ákveða brottvísun ef hún, með hliðsjón af málsatvikum, alvarleika brots og tengslum útlendings við landið, felur í sér ósanngjarna ráðstöfun gagnvart útlendingi eða nánustu aðstandendum hans. Kærandi kom hingað til lands einn síns liðs og sótti um alþjóðlega vernd þann 3. júlí 2017. Í greinargerð kæranda kemur fram að hann telji að endurkomubannið muni gera sér nær ómögulegt að leita betri framtíðar, t.d. með því að sækja um atvinnu í ríki innan Schengen-svæðisins. Þá hafi hann jafnframt lagt fram umsókn sína um alþjóðlega vernd í góðri trú um tilefni hennar. Það er mat kærunefndar, í ljósi grundvallar brottvísunar kæranda og með vísan til umfjöllunar kærunefndar um aðstæður í heimaríki hans, að ótti kæranda við ofbeldi og aðrar aðstæður hans í heimaríki og góð trú kæranda um réttmæti umsóknar hans um vernd vegi ekki nægilega þungt til að talið verði að brottvísun feli í sér ósanngjarna ráðstöfun í máli hans. Í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 7. nóvember 2017 var kæranda gefinn kostur á að andmæla mögulegri brottvísun og endurkomubanni auk þess sem hann fékk tækifæri til þess að svara sérstaklega hvort hann teldi þá ráðstöfun ósanngjarna. Kærandi mótmælti ekki hugsanlegri brottvísun og endurkomubanni. Þá var kærandi spurður út í sérstök tengsl við Ísland auk annarra Schengen-ríkja. Kvaðst kærandi ekki eiga tengsl við fólk á Íslandi eða Schengen-svæðinu. Af þeim svörum sem kærandi gaf um tengsl sín við Ísland og önnur Schengen-ríki verður ekki séð að brottvísun hans og endurkomubann verði talin ósanngjörn ráðstöfun í garð kæranda eða nánustu aðstandenda hans, sbr. 3. mgr. 102. gr. laga um útlendinga.
Er ákvörðun Útlendingastofnunar er varðar brottvísun og endurkomubann því staðfest.
Athugasemdir kæranda við beitingu 45. gr. reglugerðar um útlendinga
Kærandi gerir, í greinargerð sinni, athugasemd við beitingu Útlendingastofnunar á 45. gr. reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017. Skilja má greinargerð kæranda með þeim hætti að hann geri almenna athugasemd við beitingu Útlendingastofnunar á 45. gr. reglugerðar um útlendinga þar sem ákvæðið skorti lagagrundvöll til að takmarka skyldubundið mat stjórnvalda á því hvort umsókn teljist bersýnilega tilhæfulaus í skilningi 2. mgr. 104. gr. laga um útlendinga. Í ákvörðun Útlendingastofnunar er þó ekki vísað í 45. gr. reglugerðarinnar og er því ekki tilefni til frekari umfjöllunar um þessa málsástæðu. Kærunefnd gerir þó athugasemd við að í greinargerð sé byggt á málsástæðu sem eigi sér engan stuðning í gögnum máls. Að mati kærunefndar hefur farið fram viðhlítandi mat hjá Útlendingastofnun á því hvort umsókn kæranda sé bersýnilega tilhæfulaus í tengslum við beitingu 2. mgr. 104. gr. laga um útlendinga.
Athugasemdir við mat Útlendingastofnunar á því hvort umsókn sé bersýnlega tilhæfulaus
Í rökstuðningi Útlendingastofnunar tengdum mati á því hvort umsókn kæranda sé bersýnilega tilhæfulaus er hvergi vikið að því hvort umsókn hans um dvalarleyfi skv. 1. mgr. 74. gr. hafi talist bersýnilega tilhæfulaus. Í ljósi atvika málsins telur kærunefnd að um sé að ræða rökstuðningsannmarka sem bætt hafi verið úr á kærustigi. Því leiði hann ekki, eins og atvikum er hér háttað, til þess að fella beri úr gildi ákvörðun um brottvísun og endurkomubann. Kærunefnd gerir þó athugasemd við annmarkann og leggur áherslu á að mat á bersýnilegu tilhæfuleysi umsóknar eigi við um 37. gr. jafnt sem 74. gr. laga um útlendinga.
Samantekt
Með vísan til alls þess sem að framan er rakið og forsendna hinnar kærðu ákvörðunar þykir rétt að staðfesta ákvörðun Útlendingastofnunar.
Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum eftir birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá þeirri synjun. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ákvörðunarinnar ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að endanleg ákvörðun var tekin.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.
The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.
Hjörtur Bragi Sverrisson
Erna Kristín Blöndal Pétur Dam Leifsson