Mál nr. 130/2011

Úrskurður

Á fundi úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða þann 14. maí 2012 var kveðinn upp svohljóðandi úrskurður í máli A í máli nr. 130/2011.

1.

Málsatvik og kæruefni

Af kæru kæranda, A, má ráða að hún kæri tvær ákvarðanir Vinnumálastofnunar. Í fyrsta lagi er um að ræða ákvörðun stofnunarinnar sem tilkynnt var kæranda með bréfi, dagsettu 15. ágúst 2011, þess efnis að Vinnumálastofnun hefði á fundi sínum þann sama dag fjallað um umsókn kæranda til atvinnuleysisbóta.  Umsóknin var samþykkt en með vísan til starfsloka hjá X var réttur kæranda til atvinnuleysisbóta felldur niður í tvo mánuði sem ella hefðu verið greiddar bætur fyrir frá móttöku umsóknar. Vinnumálastofnun tók ákvörðun þessa á grundvelli 1. mgr. 54. gr. laga um atvinnuleysistryggingar nr. 54/2006. Í öðru lagi er um að ræða ákvörðun Vinnumálastofnunar sem tilkynnt var kæranda með bréfi dags. 7. október 2011, þess efnis að Vinnumálastofnun hefði á fundi sínum þann 30. september 2011 fjallað um dvöl kæranda erlendis á tímabilinu 18. ágúst til 7. september 2011. Bótaréttur kæranda væri af þeim sökum felldur niður frá og með 7. október 2011 í þrjá mánuði, sem ella hefður verði greiddar atvinnuleysisbætur fyrir. Ákvörðunin var tekin á grundvelli 1. mgr. 59. gr., sbr. 61. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Kærandi vildi ekki una þessum ákvörðunum og kærði þær til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða með erindi, mótteknu 5. október 2011. Kærandi krefst þess að ákvarðanirnar verði felldar úr gildi. Vinnumálastofnun krefst þess að ákvarðanirnar verði staðfestar.

Kærandi sótti um atvinnuleysisbætur 13. júlí 2011. Hún starfaði sem deildarstjóri á X og í vottorði vinnuveitanda, dags. 15. júlí 2011, kemur fram að hún hafi starfað þar frá 1. ágúst 2009 til 31. maí 2011. Ástæða starfsloka var tilgreind sem eigin uppsögn kæranda. Í kærunni kemur fram að kærandi hafi hætt störfum á X vegna þess að hún hafi neyðst til þess að flytja til sveitarfélagsins Y. Kærandi kveðst vera með barn með sérþarfir og hún hafi ekki getað keyrt á milli í vinnu vegna barnsins. 

Rafræn staðfesting á atvinnuleit barst á kennitölu kæranda frá landinu Z. Vinnumálastofnun barst síðar afrit af flugfarðseðli sem staðfesti að kærandi hefði verið erlendis tímabilið 18. ágúst til 7. september 2011. Varðandi dvöl sína erlendis kemur fram í kæru að kærandi hafi farið til útlanda til þess að vera við jarðarför.

Kærandi telur ákvarðanir Vinnumálastofnunar ekki sanngjarnar og kveðst hún vera afar illa stödd fjárhagslega.

Í greinargerð Vinnumálastofnunar til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinumarkaðsaðgerða, dags. 26. október 2011, vísar stofnunin til 54. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Bent er á að í greinargerð með frumvarpi sem varð að lögum um atvinnuleysistryggingar, sé það áréttað að eitt af markmiðum vinnumarkaðskerfisins sé að stuðla að virkri atvinnuþátttöku fólks. Með hliðsjón af því sé ekki gefinn kostur á að fólk segi upp starfi sínu til að fá greiddar atvinnuleysisbætur án þess að sérstakar ástæður liggi að baki uppsögninni í tilvikum þegar annað starf er ekki í boði. Vinnumálastofnun bendir á að í athugasemdum við 1. mgr. 1. gr. 54. gr. í greinargerð með frumvarpi því sem varð að gildandi lögum um atvinnuleysistryggingar segi meðal annars að það sé erfiðleikum bundið að skilgreina nákvæmlega í lögum og reglugerðum hvaða aðstæður liggi að baki ákvörðun þess að fólk segi störfum sínum lausum sem séu gildar, þar sem þær ástæður geti verið af margvíslegum toga. Því hafi verið lagt til að lagareglan yrði matskennd og Vinnumálastofnun falið að meta atvik og aðstæður hverju sinni. Stofnuninni beri að líta til almennra reglna og málefnalegra sjónarmiða við ákvarðanir um hvort umsækjendur um atvinnuleysisbætur skuli sæta biðtíma eftir atvinnuleysisbótum. 

Vinnumálastofnun áréttar að tilgangur laga um atvinnuleysistryggingar sé að tryggja þeim sem tryggðir eru og misst hafa fyrra starf sitt, tímabundna fjárhagsaðstoð í þrengingum sínum. Veiti lögin þeim fjárhagslegt úrræði og beri að gera ríkar kröfur til þeirra sem segja upp störfum sínum, um að hafa til þess gildar ástæður samkvæmt lögunum, enda eigi almennt ekki að þiggja atvinnuleysisbætur í stað þess að gegna launuðu starfi. Það sé mat Vinnumálastofnunar að ágreiningur milli launamanna og vinnuveitanda um launakjör, vinnutíma og aðstæður á vinnustað flokkist almennt ekki sem gildar ástæður í skilningi 1. mgr. 54 gr. laga um atvinnuleysistryggingar.

Kærandi segi ástæður sínar fyrir uppsögn stafa af flutningi hennar til sveitarfélagsins Y. Vinnumálastofnun telji þá ástæðu ekki gilda í skilningi laganna. Fjölmargir sæki vinnu á milli sveitarfélaga og verði ekki séð að flutnignur milli nærliggjandi bæjarfélaga geti réttlætt uppsögn í tilviki kæranda. Ekki verði séð af gögnum málsins að kærandi hafi leitað leiða til að halda starfi sínu þrátt fyrir flutninga.

Þá kemur fram í greinargerð Vinnumálastofnunar að í c-lið 1. mgr. 13. gr. laga um atvinnuleysistryggingar sé mælt fyrir um að umsækjandi um greiðslur atvinnuleysistrygginga þurfi að vera búsettur og staddur hér á landi til að teljast tryggður samkvæmt lögunum. Í 3. mgr. 9. gr. laganna sé síðan mælt fyrir um upplýsingaskyldu umsækjanda til Vinnumálastofnunar. Í frumvarpi því er varð að lögum nr. 37/2009 segir m.a. að láti atvinnuleitandi hjá líða að veita Vinnumálastofnun þessar upplýsingar komi til álita að beita viðurlögum skv. 59. gr. laganna.

Í 2. mgr. 14. gr. laga um atvinnuleysistryggingar sé enn frekar mælt fyrir um þessa upplýsingaskyldu umsækjanda. Þar komi fram að atvinnuleitanda beri án ástæðulauss dráttar að tilkynna Vinnumálastofnun um þær breytingar sem kunni að verða á vinnufærni hans eða aðstæðum. Það að auki sé þessar upplýsingar að finna í bæklingi sem afhentur sé öllum umsækjendum um greiðslur atvinnuleysistrygginga er þeir komi á kynningarfund hjá stofnuninni. Þar sé skyldumæting. Á vef Vinnumálastofnunar komi þessar upplýsingar einnig fram.

Vísað er til þess að í 1. mgr. 59. gr. laga um atvinnuleysistryggingar sé kveðið á um viðurlög við brotum á þessari upplýsingaskyldu hins tryggða. Í 13. og 14. gr. laganna sé skýrt kveðið á um þá skyldu umsækjanda að vera í virkri atvinnuleit. Sé það jafnframt gert að skilyrði að umsækjandi sé staddur hér á landi, sbr. c-lið 1. mgr. 13. gr. laganna. Það sé óumdeilt að kærandi hafi verið stödd erlendis á sama tíma og hún var skráð atvinnulaus hjá Vinnumálastofnun. Kærandi hafi ekki tilkynnt Vinnumálastofnun fyrirfram um utanlandsferð sína, líkt og henni hafi borið skv. 3. mgr. 9. gr. og 2. mgr. 14. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Það er mat Vinnumálastofnunar að kærandi hafi látið hjá líða að veita nauðsynlegar upplýsingar um atvik er haft hafi bein áhrif á rétt hennar til greiðslu atvinnuleysisbóta.

Kæranda séu ákveðin viðurlög sem kveði á um missi bótaréttar í þrjá mánuði. Séu ítrekunaráhrifin tilkomin vegna tveggja mánaða biðtíma kæranda eftir greiðslum atvinnuleysisbóta vegna starfsloka hjá X. Í 61. gr. laga um atvinnuleysistryggingar sé mælt fyrir um ítrekunaráhrif vegna fyrri viðurlagaákvarðana. Um sé að ræða annað brot kæranda á sama bótatímabili. Sé kæranda því ákveðin ítrekunaráhrif vegna fyrri viðurlagabrota á grundvelli 1. mgr. 59. gr. sbr. 61. gr. laga um atvinnuleysistryggingar.

Kæranda var með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 7. nóvember 2011, sent afrit af greinargerð Vinnumálastofnunar og gefinn kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum fyrir 21. nóvember  2011. Ekki bárust frekari athugasemdir frá kæranda.

2.

Niðurstaða

Mál þetta lýtur að túlkun á 1. mgr. 54. gr. laga um atvinnuleysistryggingar, sbr. 17. gr. laga nr. 134/2009 og 1. mgr. 59. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. 1. mgr. 54. gr. laganna er svohljóðandi:

„Sá sem telst tryggður samkvæmt lögum þessum en hefur sagt starfi sínu lausu án gildra ástæðna skal ekki eiga rétt á greiðslu atvinnuleysisbóta skv. VII. kafla fyrr en að tveimur mánuðum liðnum, sem ella hefðu verið greiddar bætur fyrir, frá móttöku umsóknar um atvinnuleysisbætur. Hið sama gildir um þann sem missir starf af ástæðum sem hann á sjálfur sök á.“

Almenn lagarök mæla með því að ákvæði 1. mgr. 54. gr. laga um atvinnuleysistryggingar um niðurfellingu bótaréttar skuli fyrst og fremst beitt þegar viðkomandi einstaklingur segir starfi sínu lausu og sækir í kjölfar þess um atvinnuleysisbætur. Í skilningi 1. mgr. 54. gr. er orðalagið „gildar ástæður“ skýrt þröngt, sem þýðir í raun að fá tilvik falla þar undir.

Í athugasemdum við 1. mgr. 54. gr. í frumvarpi til laga atvinnuleysistryggingar segir að nefnd er fjallaði um efni laganna hafi tekið afstöðu til þess hvað gætu talist gildar ástæður og komist að þeirri niðurstöðu að það væri erfiðleikum bundið að skilgreina nákvæmlega slíkar ástæður í lögum og reglugerðum þar sem ástæður þess að fólk segi störfum sínum lausum eða missi þau geti verið af margvíslegum toga. Því sé lagt til að lagaregla þessi verði áfram matskennd og Vinnumálastofnun sé þar með falið að meta hvernig atvik og aðstæður þess máls er fyrir henni liggur falli að umræddri reglu. Stofnuninni beri því að líta til almennra reglna og málefnalegra sjónarmiða við ákvarðanir um hvort umsækjendur um atvinnuleysisbætur skuli sæta biðtíma eftir atvinnuleysisbótum.

Kærandi sagði sjálfur upp störfum sínum hjá X vegna þess að hún flutti frá Reykjavík til sveitarfélagsins Y. Almennt séð geta búferlaflutningar af þessu tagi ekki talist gild ástæða fyrir uppsögn í starfi í skilningi 54. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Kærandi hefur ekki reitt fram fullnægjandi gögn sem geta varpað skýrari ljósi á ástæður uppsagnar hennar og hvers vegna útilokað var að leita annarra lausna en þeirra að segja upp starfinu í Reykjavík, flytja til sveitarfélagsins Y og hefja töku greiðslu atvinnuleysisbóta. Með vísan til þessa og röksemda sem færðar hafa verið fram fyrir hinni kærðu ákvörðun af hálfu Vinnumálastofnunar, er það mat úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða að ástæður kæranda fyrir uppsögn á starfi sínu hafi ekki verið gildar í skilningi 1. mgr. 54. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Ber því að staðfesta ákvörðun Vinnumálastofnunar frá 15. ágúst 2011 um niðurfellingu bótaréttar í tvo mánuði.

Hvað ferð kæranda til útlanda áhrærir verður að horfa til svohljóðandi 1. mgr. 59. gr. laga um atvinnuleysistryggingar:

„Sá sem lætur hjá líða að veita nauðsynlegar upplýsingar skv. 14. gr. eða um annað það sem kann að hafa áhrif á rétt hans samkvæmt lögum þessum skal ekki eiga rétt á greiðslu atvinnuleysisbóta skv. VII. kafla fyrr en að tveimur mánuðum liðnum sem ella hefðu verið greiddar bætur fyrir, frá þeim degi er viðurlagaákvörðun Vinnumálastofnunar er tilkynnt aðila. Hið sama á við þegar hinn tryggði hefur látið hjá líða að tilkynna Vinnumálastofnun um þær breytingar sem kunna að verða á högum hans á því tímabili sem hann fær greiddar atvinnuleysisbætur eða sætir biðtíma ea viðurlögum samkvæmt lögum þessum eða annað það sem kann að hafa áhrif á rétt hans samkvæmt lögum þessum, sbr. 3. mgr. 9. gr. og 2. mgr. 14. gr. Skal honum jafnframt verða gert að endurgreiða ofgreiddar atvinnuleysisbætur skv. 39. gr.“

Þetta ákvæði þarf m.a. að túlka með hliðsjón af því að eitt af skilyrðum þess að geta haldið rétti sínum í atvinnuleysistryggingakerfinu er að vera búsettur og staddur hér á landi, sbr. c-lið 1. mgr. 13. gr. laga um atvinnuleysistryggingar.

Fyrir liggur að kærandi var stödd erlendis frá 18. ágúst til 7. september 2011, en hún tilkynnti Vinnumálastofnun ekki fyrir fram að hún yrði ekki stödd á landinu á umræddu tímabili. Kærandi hefur fært fram þau rök að hún hafi verið við jarðarför í útlöndum. Fram hefur komið í máli Vinnumálastofnunar að veittar séu upplýsingar um þessi atriði í bæklingi sem afhentur sé öllum umsækjendum um atvinnuleysisbætur er þeir komi á kynningarfund hjá stofnuninni. Úrskurðarnefnd atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða telur að einnig verði til þess að líta að tíðkanlegt er að launþegar upplýsi vinnuveitendur sínar um fjarvistir vegna dvalar erlendis en réttarsamband atvinnuleitanda og Vinnumálastofnunar er um sumt eðlislíkt því sem er á milli launþega og vinnuveitanda. Þessu til viðbótar hafa um nokkurt skeið verið veittar upplýsingar um réttindi og skyldur atvinnuleitenda á heimasíðu Vinnumálastofnunar.

Í ljósi þeirrar upplýsingaskyldu atvinnuleitenda sem kveðið er á um í 3. mgr. 9. gr. laga um atvinnuleysistryggingar, verður fallist á að kærandi hafi brotið gegn trúnaðarskyldum sínum gagnvart Vinnumálastofnun í umrætt sinn, er hún hélt af landi brott án þess að láta vita af því fyrir fram. Því bar Vinnumálastofnun að láta hana sæta viðurlögum samkvæmt 1. mgr. 59. gr. laganna, sbr. 1. mgr. 61. gr.

Með vísan til framangreinds og þeirra raka sem Vinnumálastofnun hefur fært fram fyrir hinni kærðu ákvörðun Vinnumálastofnunar frá 30. september 2011, verður hún staðfest.

Úrskurðarorð

Ákvarðanir Vinnumálastofnunar frá 15. ágúst og 30. september 2011 um niðurfellingu atvinnuleysisbóta A í samtals fimm mánuði eru staðfestar.

Brynhildur Georgsdóttir, formaður

Hulda Rós Rúriksdóttir

Helgi Áss Grétarsson