610/2016. Úrskurður frá 18. janúar 2016

Úrskurður

Hinn 18. janúar 2016 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 610/2016 í máli ÚNU 14090008.

Kæra og málsatvik

Með erindi dags. 25. september 2014 kærði A ákvörðun Fjármálaeftirlitsins um aðgang að nánar tilgreindum upplýsingum. Þann 17. mars 2014 óskaði kærandi eftir afritum af fundargerðum stjórnar Fjármálaeftirlitsins og gögnum lögðum fyrir stjórnina þar sem fjallað var um málefni tengd honum frá 1. janúar 2010 til dagsetningar gagnabeiðninnar. Kærandi óskaði jafnframt eftir afritum af skráningu mála er vörðuðu hann í málaskrá Fjármálaeftirlitsins og dagbókarfærslum þeim tengdum, ásamt sundurliðun á tímaskráningu starfsmanna vegna mála sem tengd væru honum. Að lokum krafðist kærandi sundurliðaðra upplýsinga og afrita reikninga vegna kostnaðar við vinnu B, embættis ríkislögmanns, C eða lögmannsstofunnar Landslaga í málum tengdum honum.

Fjármálaeftirlitið svaraði kæranda með bréfi dags. 20. mars 2014 þar sem fram kom að ekki væri fært að afgreiða beiðni hans innan sjö daga frests upplýsingalaga. Þann 22. apríl 2014 var orðið við beiðni kæranda um afrit af skráningu allra mála í málaskrá er vörðuðu hann. Jafnframt óskaði Fjármálaeftirlitið eftir því að hann afmarkaði beiðni sína með því að tilgreina nánar úr hvaða málum hann óskaði eftir gögnum.

Með bréfi dags. 12. maí 2014 útlistaði kærandi nánar beiðni sína. Kærandi kvaðst óska eftir aðgangi að eftirfarandi gögnum:

• „Afrit af fundum stjórnar Fjármálaeftirlitsins þar sem fjallað er um málefni tengd mér á tímabilinu 1. janúar 2010 til dagsetningar bréfs þessa – óháð málsnúmeri.

• Afrit af gögnum sem lögð voru fyrir stjórn Fjármálaeftirlitsins vegna málefna mér tengdum á sama tímabili og nefnt er að ofan – óháð málsnúmeri.

• Afriti af þeim gögnum þar sem minnst er á nafn mitt, vikið með öðrum hætti að persónu minni (beint eða óbeint) eða vikið (beint eða óbeint) að störfum stjórnar Íslenska lífeyrissjóðsins í eftirfarandi málum:

• 2008-12-0035

• 2011-01-0281

• 2011-01-0282

• 2013-01-0021

• Afrit af öllum gögnum eftirfarandi mála :

• 2010-01-0248: Eftirlit 2010 – Lsj. verkfræðinga.

• 2010-08-0010: Kvörtun [A] til umboðsmanns Alþingis.

• 2010-08-0056: Ákvörðun um hæfi [A].

• 2011-01-0232: Stefna IG á hendur D f.h. FME.

• 2011-07-0030&2012-06-0116: Erindi UA v. [A].

• 2012-02-0061: Beiðni UA um upplýsingar varðandi mál [A].

• 2013-02-0024: Skaðabótakrafa – [A] vegna ákv. FME.

• 2013-05-0047: Stefna [A] – skaðabótamál.

• Upplýsingar um heildar-tímaskráningu starfsmanna Fjármálaeftirlitsins vegna allra þeirra mála sem tilgreind eru í næsta punkti hér að ofan, sundurliðað eftir málum og árum.

• Sundurliðaðar upplýsingar og afrit af reikningum vegna beins útlagðs kostnaðar Fjármálaeftirlitsins vegna allra mála tengdum mér á árunum 2010-2014, en þar má nefna án þess að um tæmandi talningu sé að ræða:

• Kostnað vegna vinnu [B], hdl.

• Kostnað vegna vinnu embættis ríkislögmanns.

• Kostnað vegna vinnu [C], löggilts skjalaþýðanda.

• Kostnað vegna vinnu lögmannsstofunnar Landslaga.

• Annan kostnað.“

Þann 21. maí 2014 sendi Fjármálaeftirlitið kæranda bréf þar sem útlistað var á hvaða grundvelli kærandi gæti átt rétt á gögnunum. Var honum tilkynnt að beiðnin væri umfangsmikil og meðferð málsins færi fram úr 7 daga fresti upplýsingalaga. Jafnframt yrði hver liður beiðni kæranda afgreiddur fyrir sig í samræmi við úrskurð úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. A-475-2013.

Þann 16. júlí 2014 tilkynnti Fjármálaeftirlitið kæranda að afgreiddir hefðu verið fimm liðir í beiðni hans. Nánar tiltekið hefði verið orðið við beiðni kæranda um aðgang að gögnum í málum 2011-01-0281, 2013-01-0021, 2011-01-0282, 2012-02-0061 og 2012-06-0116 að öllu leyti eða hluta.

Með bréfi dags. 1. september 2014 tilkynnti Fjármálaeftirlitið kæranda að stofnunin hefði orðið við beiðni hans um afrit af fundargerðum þar sem fjallað var um hann og gögn sem lögð voru fyrir stjórn við sama tilefni. Kærandi fékk afhenta að fullu þá hluta fundargerða 318., 319., 320., 321., 322., 324. og 325. fundar stjórnar Fjármálaeftirlitsins er stofnunin taldi varða kæranda ásamt fylgigögnum. Minnst var á kæranda í sjö öðrum fundargerðum á tímabilinu sem kærandi tiltók í beiðni sinni, en stofnunin taldi hann ekki hafa verið aðili viðkomandi mála samkvæmt stjórnsýslulögum. Var því farið með aðgang kæranda eftir ákvæðum upplýsingalaga en ekki stjórnsýslulaga. Ákvörðun um aðgengi að þeim gögnum var tekin 4. september 2014. Í ákvörðuninni voru ákvæði upplýsingalaga rakin áður en hver fundargerð ásamt fylgigögnum var tekin sérstaklega til skoðunar.

Málsmeðferð

Þann 29. september var Fjármálaeftirlitinu kynnt kæran og veittur frestur til 15. október 2014 til að koma að umsögn og afritum af gögnum sem kæran lýtur að. Þann 13. október 2014 barst umsögn Fjármálaeftirlitsins ásamt afritum af umbeðnum gögnum.

Í umsögn Fjármálaeftirlitsins kemur fram að stofnunin mótmæli þeirri staðhæfingu að beiðni kæranda hafi ekki verið sinnt. Málsmeðferð Fjármálaeftirlitsins hafi í einu og öllu fylgt ákvæðum upplýsingalaga og stjórnsýslulaga. Þá hafi kæranda verið tilkynnt í upphafi að málsmeðferð færi fram úr lögbundnum fresti. Fjármálaeftirlitið tók fram að eftir heildstætt mat á gögnum málsins teldi það að réttur kæranda til aðgangs að þeim miðaðist við 5. gr. upplýsingalaga en ekki 14. gr. Í ljósi þess að flest gögnin innihaldi upplýsingar um starfsemi Fjármálaeftirlitsins sem leynt eigi að fara í ljósi 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 hafi verið rétt að hafna kæranda um aðgang að þeim. Kæranda hafi þó verið veittur aðgangur að þeim gögnum sem ekki höfðu að geyma slíkar upplýsingar.

Umsögn Fjármálaeftirlitsins var send til kæranda og veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum. Þær bárust þann 3. nóvember 2014. Þar kemur fram að kærandi telji stofnunina ekki hafa orðið við beiðnum sínum að ýmsu leyti. Til að mynda hafi upplýsingar um útlagðan kostnað Fjármálaeftirlits vegna mála tengdum honum ekki verið veittar og heldur ekki upplýsingar um tímaskráningar starfsmanna stofnunarinnar. Kærandi áréttar að frestur upplýsingalaga til að afgreiða gagnabeiðni sé 7 dagar. Kærandi telur Fjármálaeftirlitið túlka upplýsingarétt afar þröngt. Þá telur kærandi vísanir Fjármálaeftirlitsins til þess að upplýsingarnar varði dómsmál, sem stofnunin sé aðili að, undanskot, enda sé dómsmálunum lokið og gögnin verði ekki notuð í öðrum dómsmálum. Þar af leiðandi geti þau ekki talist vinnugögn. Jafnframt geti fundargögn og álit sérfræðinga sem lögð voru fyrir fundi engan veginn talist vinnuskjöl sem leynt skuli fara.

Niðurstaða

1.

Mál þetta varðar gögn í vörslum Fjármálaeftirlitsins sem varða kæranda með einum eða öðrum hætti. Beiðni kæranda var upphaflega í fimm liðum en eftir frekari upplýsingar frá Fjármálaeftirlitinu með bréfi dags. 22. apríl 2014 afmarkaði kærandi beiðni sína frekar í sex liðum.

Líkt og áður segir afgreiddi Fjármálaeftirlitið hvern lið beiðninnar fyrir sig. Með bréfi dags. 16. júlí 2014 var tekin ákvörðun um aðgang kæranda að málum nr. 2011-01-0281, 2013-01-0021, 2011-01-0282, 2012-02-0061 og 2012-06-0116 í málaskrá Fjármálaeftirlitsins. Kæranda var leiðbeint um 30 daga kærufrest 1. mgr. 22. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Þegar kæra í máli þessu barst þann 25. september 2014 var kærufrestur er varðar þau gögn því liðinn. Verður því ekki hjá því komist að vísa þeim hluta kærunnar frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.

Þann 20. nóvember 2015 sendi kærandi úrskurðarnefndinni afrit af bréfi frá Fjármálaeftirlitinu dags. 9. nóvember 2015 þar sem tekin var afstaða til réttar hans til aðgangs að þeim gögnum sem eftir stóðu. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál gerði kæranda grein fyrir því að ef hann óskaði þess að bera ákvörðunina undir úrskurðarnefndina yrði kæran tekin fyrir undir nýju málsnúmeri.

2.

Fjármálaeftirlitið tók ákvarðanir um aðgang að 14 nánar tilgreindum fundargerðum stjórnar stofnunarinnar ásamt fylgigögnum 1. og 4. september 2014. Um er að ræða fundargerðir og gögn af eftirtöldum fundum stjórnarinnar:

1. 318. fundur, dags. 14. júlí 2010

2. 319. fundur, dags. 27. júlí 2010

3. 320. fundur, dags. 6. ágúst 2010

4. 321. fundur, dags. 13. ágúst 2010

5. 322. fundur, dags. 20. ágúst 2010

6. 324. fundur, dags. 27. ágúst 2010

7. 325. fundur, dags. 31. ágúst 2010

8. 374. fundur, dags. 11. janúar 2012

9. 377. fundur, dags. 29. febrúar 2012

10. 400. fundur, dags. 20. mars 2013

11. 402. fundur, dags. 8. maí 2013

12. 403. fundur, dags. 22. maí 2013

13. 410. fundur, dags. 11. desember 2013

14. 411. fundur, dags. 22. janúar 2014

Kæra barst þann 25. september og eru ákvarðanirnar tvær því kærðar innan frests 1. mgr. 22. gr. upplýsingalaga. Í fyrri ákvörðuninni dags. 1. september 2010 var tekin afstaða til réttar kæranda til aðgangs að gögnum undir liðum nr. 1-7. Sú ákvörðun var tekin á grundvelli stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og á því ekki undir úrskurðarnefndina skv. 2. mgr. 4. gr., sbr 1. mgr. 20. gr. laganna Er því þeim hluta kærunnar einnig vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.

3.

Fyrir úrskurðarnefndinni liggur því að taka afstöðu til réttar kæranda til aðgangs að gögnum funda undir liðum nr. 8-14 að framan ásamt fylgigögnum, sbr. ákvörðun Fjármálaeftirlitsins frá 4. september. 2014. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur að upplýsingar sem varða dómsmál sem kærandi var aðili að og hugsanleg viðbrögð Fjármálaeftirlitsins við málarekstrinum varði kæranda sérstaklega. Kærandi hefur réttmæta hagsmuni umfram aðra af því að kynna sér gögnin enda þótt hann hafi ekki talist aðili máls í skilningi stjórnsýslulaga. Réttur kæranda til aðgangs að gögnunum ræðst þar af leiðandi af 14. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.

Synjun Fjármálaeftirlitsins um aðgang að gögnum þeim sem varða kæranda byggir á því að þau hafi að geyma upplýsingar sem leynt eigi að fara í skilningi 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998. Í fyrsta og öðrum málslið 1. mgr. 13. gr. segir eftirfarandi: „Stjórn, forstjóri og starfsmenn Fjármálaeftirlitsins eru bundnir þagnarskyldu. Þeir mega ekki að viðlagðri ábyrgð samkvæmt ákvæðum almennra hegningarlaga um opinbera starfsmenn skýra óviðkomandi aðilum frá því er þeir komast að í starfi sínu og leynt á að fara um starfsemi Fjármálaeftirlitsins, viðskipti og rekstur eftirlitsskyldra aðila, tengdra aðila eða annarra, nema dómari úrskurði að upplýsingar sé skylt að veita fyrir dómi eða lögreglu eða skylda sé að veita upplýsingar lögum samkvæmt.“ Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur lagt til grundvallar í fyrri úrskurðum að ákvæði 13. gr. laga nr. 87/1998 teljist sérstakt þagnarskylduákvæði sbr. 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga.

Eins og beiðni kæranda hefur verið afmörkuð hér að framan lítur úrskurðarnefnd um upplýsingamál svo á að þau gögn sem kærandi biður um aðgang að varði starfsemi Fjármálaeftirlitsins sjálfs en hvorki viðskipti né rekstur eftirlitsskyldra aðila. Samkvæmt því ber úrskurðaranefndinni að taka afstöðu til þess hvort þessi gögn eigi að fara leynt samkvæmt þeim málsliðum 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 sem rakin eru hér að framan eða veita beri aðgang að þeim þar sem málsgreinin nái ekki til þeirra.

Upplýsingar um dómsmál sem Fjármálaeftirlitið á aðild að myndu jafnan fjalla um starfsemi þess í skilningi 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 og allar líkur á að stofnuninni bæri að veita aðgang að upplýsingum um hver þau væru þar sem ekki verður sé að þær upplýsingar ættu að fara leynt. Umræður stjórnar Fjármálaeftirlitsins um hvort og þá hvernig eigi að bregðast við dómum sem stofnunin á aðild að sem og skýrslur sem að þeim lúta geta hins vegar haft að geyma upplýsingar sem eðlilegt er að leynt fari bæði fyrir hugsanlegt framhald málsins, sé þeim möguleika til að dreifa, og eins um hugsanlegar afleiðingar þeirra ráða sem stofnunin kann að geta gripið til. Þagnarskylda samkvæmt ákvæðinu fellur hins vegar ekki sjálfkrafa á slíkar upplýsingar, heldur verður að meta í hverju tilviki hvort þær eigi að fara leynt eða ekki. Rétt er að benda á að þagnarskylda samkvæmt ákvæðinu helst jafnvel þótt viðkomandi dómsmálum sé lokið.

Á 374. fundi var til umræðu dómur í máli kæranda gegn Fjármálaeftirlitinu. Fundargögn voru afrit af dóminum og minnisblað um tillögur til stjórnar um næstu skref. Í minnisblaðinu, dags. 9. janúar 2012, er farið rækilega yfir niðurstöður dóms Héraðsdóms Reykjavíkur í máli kæranda gegn stofnuninni og gerðar tillögur til stjórnar um framhaldið. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál verður að leggja til grundvallar að slíkar upplýsingar um starfsemi Fjármálaeftirlitsins falli undir 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998. Enda þótt takmörkun sérstakra þagnarskylduákvæða gangi lengra en ákvæði upplýsingalaga er hér einnig höfð hliðsjón af því við skýringu 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 að hið umbeðna minnisblað er útbúið til eigin nota og hefur ekki verið afhent öðrum, sbr. 5. tl. 6. gr. upplýsingalaga, sbr. 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.

Á 377. fundi var til umfjöllunar sama mál og á 374. fundi með ítarlegri hætti. Fyrir stjórn Fjármálaeftirlitsins var lagt minnisblað um tillögu stjórnar um áfrýjun dóms í máli kæranda gegn stofnuninni ásamt álitsgerð þar sem fjallað var ítarlega um niðurstöðu dómsins og forsendur hans með hliðsjón af gögnum málsins. Kæranda var veittur aðgangur að dagskrárlið í fundargerðinni er varðaði mál hans, inngangsorðum fundargerðarinnar og kafla sem bar heitið „fundargögn“. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál hafa aðrir hlutar fundargerðar fundarins og fundargögn að geyma upplýsingar um starfsemi Fjármálaeftirlitsins sem leynt eiga að fara í skilningi 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 með sama hætti og rakið var um gögn af 374. fundi.

Á 400. fundi var til umfjöllunar álit umboðsmanns Alþingis í máli kæranda. Fundarmenn fengu afrit af bréfaskiptum Rökstóla ehf. f.h kæranda við Fjármálaeftirlitið, afrit af áliti umboðsmanns og minnisblað útbúið af Fjármálaeftirlitinu. Kæranda var veittur aðgangur að dagskrárlið í fundargerð er varðaði mál hans ásamt minnisblaðinu þar sem það hefði ekki að geyma upplýsingar sem leynt ættu að fara í skilningi 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998. Hins vegar taldi Fjármálaeftirlitið ekki ástæðu til að afhenda kæranda önnur fundargögn þar sem ætla mætti að hann hefði þau þegar undir höndum.

Á 411. fundi var rædd möguleg áfrýjun í bótamáli kæranda gegn Fjármálaeftirlitinu. Kæranda var veittur aðgangur að þeim hluta fundargerðarinnar er varðaði hann ásamt inngangsorðum fundargerðarinnar og kaflanum fundargögn. Hins vegar var honum synjað um aðgang að minnisblaði sem lagt var fyrir fundinn. Þar var farið yfir stöðu Fjármálaeftirlitsins í kjölfar þess að tekin var ákvörðun um að áfrýja ekki niðurstöðu héraðsdóms í máli nr. [...] til Hæstaréttar. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur aðra hluta fundargerðarinnar en kæranda var veittur aðgangur að og minnisblaðið falla undir þagnarskyldu 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 þar sem um er að ræða upplýsingar um starfsemi Fjármálaeftirlitsins sem leynt eiga að fara.

Á 402., 403. og 410. fundi kom nafn kæranda fyrir undir lið sem bar heitið skýrsla forstjóra. Á 402. fundi var skýrslan ekki lögð fyrir en hún var meðal fylgigagna á 403. og 410. fundi. Kæranda var veittur var aðgangur að þeim liðum fundargerðanna sem vörðuðu kæranda ásamt inngangsorðum og þeim hluta skýrslunnar er varðaði kæranda. Leggja verður til grundvallar að kærandi hafi fengið aðgang að þeim hlutum fundargerðanna er beiðni hans tók til og eru því ekki efni til að taka ákvörðun Fjármálaeftirlitsins til endurskoðunar að þessu leyti.

4.

Fjármálaeftirlitið taldi ekki þörf á að veita kæranda aðgang að tilteknum gögnum þar sem kærandi hefði þau þegar undir höndum. Nánar tiltekið er um að ræða afrit af dómi Héraðsdóms Reykjavíkur í máli nr. [...], sbr. lýsingu á fundi 374 hér að framan, bréfaskipti Rökstóla ehf. f.h. kæranda og Fjármálaeftirlitsins og álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. [...], sbr. lýsingu á fundi 400 hér að framan. Það athugast að upplýsingalög nr. 140/2012 hafa ekki að geyma heimild til að synja eða vísa frá beiðni um aðgang að gögnum á þessum grundvelli. Í þeim tilvikum þar sem upplýsingarnar eru þegar aðgengilegar almenningi er nægjanlegt að tilgreina nákvæmlega hvar og með hvaða hætti unnt er að nálgast þær, sbr. 2. mgr. 19. gr. upplýsingalaga.

Úrskurðarorð:

Fjármálaeftirlitinu ber að veita A aðgang að eftirfarandi fundargögnum af 374. og 400. fundi stjórnar stofnunarinnar; dómi Héraðsdóms Reykjavíkur í máli nr. [...], bréfaskiptum Rökstóla ehf. f.h. kæranda og Fjármálaeftirlits og áliti umboðsmanns Alþingis í máli nr. [...].

Að öðru leyti er staðfest ákvörðun Fjármálaeftirlitsins dags. 4. september 2014 um að synja kæranda um aðgang að fundargerðum og gögnum af 374., 377. og 411. fundi stjórnar stofnunarinnar.

Kæru A dags. 25. september 2014 er að öðru leyti vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.

Hafsteinn Þór Hauksson

formaður

Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson