616/2016. Úrskurður frá 4. maí 2016
Úrskurður
Hinn 4. maí 2016 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 616/2016 í máli ÚNU 15040006.
Kæra og málsatvik
Með erindi dags. 23. mars 2015 kærðu umhverfisverndarsamtökin Landvernd synjun Landsnets hf. á beiðni samtakanna um afrit af skýrslu á ensku um jarðstrengi. Landsnet hafnaði gagnabeiðni kæranda með bréfi dags. 24. mars 2015 á þeim grundvelli að í skýrslunni væri að finna upplýsingar er varði fjárhags- og viðskiptahagsmuni félagsins og annarra aðila, sbr. 9. gr. upplýsingalaga og 1. tölul. 1. mgr. 6. gr. laga um upplýsingarétt um umhverfismál. Kæran barst úrskurðarnefnd um upplýsingamál þann 23. apríl 2015.
Fram kemur í kæru að Landvernd viti ekki titil hinnar umbeðnu skýrslu. Landsnet hafi birt samantekt hennar eða útgáfu á íslensku undir heitinu „Lagning jarðstrengja á hærri spennum í raforkuflutningskerfinu“. Í inngangi að íslensku skýrslunni sé minnst á enska útgáfu en um sé að ræða niðurstöðu rannsóknarverkefnis frá árinu 2014.
Í kæru er byggt á því að skýrslan falli undir 3. tölul. 3. gr. laga nr. 23/2006 um upplýsingarétt um umhverfismál. Ljóst sé að skýrslan í heild geti ekki verið undanþegin upplýsingarétti um umhverfismál þar sem íslensk útgáfa eða samantekt af skýrslunni hafi verið gerð opinber. Þá segir kærandi óljóst hvaða meintu mikilvægu fjárhags- eða viðskiptahagsmunir standi aðgangi í vegi eða þá hverra. Ekki sé um að ræða viðskiptasamning heldur fræðilega úttekt. Kærandi bendir á að undir hugtakið upplýsingar um umhverfismál falli kostnaðar- og ábatagreiningar og annars konar hagkvæmnigreiningar sem notaðar eru í tengslum við stefnumörkun, áætlanagerð, samninga og ákvarðanir sem hafa áhrif eða eru líklegar til að hafa áhrif á umhverfið, sbr. 3. tölul. 3. gr. laganna. Skýrslan geymi því óneitanlega upplýsingar um umhverfismál. Auk þess hafi Landsnet ekki vísað til þess að það hafi neytt heimildar í 2. mgr. 6. gr. laganna til að skora á þann sem upplýsingarnar varða að upplýsa hvort efni þeirra varði viðkvæma framleiðslu- eða viðskiptahagsmuni sem njóta eigi leyndar.
Málsmeðferð
Með bréfi, dags. 27. apríl 2015, var kæran kynnt Landsneti og fyrirtækinu veittur kostur á að koma á framfæri umsögn um hana og frekari rökstuðningi fyrir ákvörðuninni. Þess var jafnframt óskað að úrskurðarnefndinni yrði látið í té afrit af umbeðnum gögnum í trúnaði. Umsögn Landsnets barst úrskurðarnefndinni með bréfi dags. 27. maí 2015. Í umsögninni tekur Landsnet fram að aðgangi að skýrslunni sé fyrst og fremst hafnað á þeim grundvelli að
um sé að ræða vinnugögn, sbr. 1. tölul. 1. mgr. 6. gr. laga um upplýsingarétt um umhverfismál og 5. tölul. 1. mgr. 6. gr. upplýsingalaga. Þá falli skýrslan undir undanþáguákvæði 2. tölul. 1. mgr. 6. gr. laga um upplýsingarétt um umhverfismál en fullgert eintak skýrslunnar sé íslenska skýrslan sem hafi þegar verið birt. Auk þess sé skýrslan vinnugagn í skilningi 8. gr. upplýsingalaga. Í umsögninni er tekið fram að þrátt fyrir að utanaðkomandi sérfræðingar hafi komið að rannsóknarvinnu vegna gerðar skýrslunnar hafi starfsmenn Landsnets útbúið og unnið ensku útgáfu skýrslunnar en skýrlega megi sjá á forsíðu hennar að skýrslan stafi frá Landsneti. Enska útgáfan hafi hvorki verið útbúin af öðrum aðilum fyrir hönd Landsnets né afhent öðrum.
Þá telur Landsnet hluta skýrslunnar vera undanskilinn upplýsingarétti á grundvelli 9. og 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga en umræddar upplýsingar séu sérstaklega auðkenndar með gulri yfirstrikun í afriti sem úrskurðarnefndinni var látið í té. Tekið er fram að það kynni að raska samkeppni á markaði almennt ef Landsneti bæri að veita almenningi aðgang að upplýsingum um áætlaðan sundurliðaðan kostnað og verðlagningu við ákveðna framkvæmd. Ef Landsneti yrði gert að afhenda slíkar upplýsingar væru verulegar líkur á því að fyrirtækið fengi ekki jafn hagstæð tilboð í útboði. Því væru það tvímælalaust mikilvægir hagsmunir Landsnets að ákveðnar kostnaðar- og verðupplýsingar, sem fram komi í skýrslunni verði ekki gerðar opinberar. Aðgangur að upplýsingunum gæti haft í för með sér verulegt tjón fyrir Landsnet og væru hagsmunir almennings af því að slíkar upplýsingar yrðu gerðar opinberar afar takmarkaðir. Vísað er til þess að í viðauka B við skýrsluna sé að finna kostnaðaráætlun sem sé eingöngu til afnota fyrir Landsnet sem lið í því að vega og meta hvert og eitt tilboð. Viðaukinn hafi ekki verið afhentur öðrum og teljist því vera vinnugagn. Vísað er til úrskurðar úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. A-522/2014 þessu til stuðnings. Þá bendir Landsnet á að til þess að áætla kostnað við framkvæmdir hafi verið nauðsynlegt að fá upplýsingar frá utanaðkomandi aðilum um ýmsa kostnaðarliði. Með því að gera verðupplýsingar viðkomandi aðila, sem starfi á samkeppnismarkaði, opinberar væru verulegar líkur á því að þeir yrðu fyrir tjóni. Samkeppnisaðilar þeirra hefðu þá tækifæri til að kynna sér uppgefið verð þessara þátta og forsendur fyrir verðlagningunni sem myndi gera þeim kleift að undirbjóða viðkomandi aðila þegar til útboðs kæmi.
Að lokum tekur Landsnet fram að verði ekki fallist á að um vinnugögn sé að ræða og ekki fallist á kröfu um að einungis verði veittur aðgangur að skýrslunni að hluta sé þess krafist að upplýsingarnar verði ekki afhentar kæranda á meðan Landsnet tekur ákvörðun um það hvort krafist verði ógildingar úrskurðarins fyrir dómstólum.
Umsögn Landsnets var kynnt kæranda með bréfi dags. 28. maí 2015 og veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum. Í svari kæranda, dags. 26. júní 2015, er því hafnað að um sé að ræða vinnugögn. Fulljóst sé að tilgangur íslensku útgáfu skýrslunnar hafi verið að veita almennar upplýsingar um helstu niðurstöður en skýrslan sjálf væri á ensku. Þá sé óheimilt að takmarka aðgang almennings að gögnum um umhverfismál á þeim grundvelli að þau séu vinnugögn. Lög nr. 23/2006 séu innleiðing á tilskipun nr. 2003/4/EB en 4. gr. tilskipunarinnar geymi tæmandi upptalningu á heimilum undanþágum frá upplýsingarétti í umhverfismálum. Þeirra á meðal séu ekki vinnugögn. Varðandi þá málsástæðu Landsnets að um sé að ræða mikilvægar fjárhags- eða viðskiptaupplýsingar segist kærandi ekki í aðstöðu til að meta hvort svo sé. Að öðru leyti vísar kærandi til rökstuðnings í kæru.
Niðurstaða
1.
Í máli þessu er deilt um aðgang að skýrslu er ber heitið High Voltage Underground Cables in Iceland á grundvelli 5. gr. laga nr. 23/2006 um upplýsingarétt almennings um umhverfismál. Samkvæmt 1. málsl. 1. mgr. 5. gr. er stjórnvöldum sem falla undir lögin skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi upplýsingum um umhverfismál með þeim takmörkunum sem greinir í 6. gr. þeirra. Ekki er um það deilt að Landsnet heyri undir 2. tölul. 1. mgr. 2. gr. laganna, sbr. einnig úrskurð úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. A-486/2013.
Í 3. gr. laga nr. 23/2006 er skilgreint hvers kyns upplýsingar teljist vera um umhverfismál í skilningi laganna. Kemur þar fram í 3. tölul. að ráðstafanir í tengslum við stefnumótun, löggjöf, skipulags- og framkvæmdaáætlanir og samninga á sviði umhverfismála sem hafa, eða líklegt er að hafi, áhrif á þá þætti sem um getur í 1. og 2. tölul., auk kostnaðar- og ábatagreiningar eða annars konar hagkvæmnigreiningar sem notuð er í tengslum við ákvarðanir um slíkar ráðstafanir, teljist til upplýsinga um umhverfismál. Hið umbeðna gagn er skýrsla þar sem settar eru fram niðurstöður greiningar á hagkvæmni ólíkra valkosta við lagningu flutningslína fyrir jarðorku. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál verður að líta svo á að skýrslan feli í sér upplýsingar um umhverfismál og að um aðgang að henni fari eftir lögum nr. 23/2006.
2.
Landsnet synjaði kæranda um aðgang að skýrslunni meðal annars á þeim grundvelli að skýrslan væri vinnugagn. Hún væri þar af leiðandi undanþegin upplýsingarétti á grundvelli 1. tölul. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 23/2006 en samkvæmt ákvæðinu tekur réttur almennings til aðgangs að upplýsingum ekki til gagna sem undanþegin eru aðgangi skv. 4-6. gr. upplýsingalaga. Af athugasemdum við 6. gr. í frumvarpi til laga nr. 23/2006 má ráða að átt sé við upplýsingar sem undanþegnar voru upplýsingarétti á grundvelli eldri upplýsingalaga nr. 50/1996 en ákvæði 6. gr. laga nr. 23/2006 hefur ekki verið breytt í því skyni að vísa til undanþáguákvæða upplýsingalaga nr. 140/2012. Hins vegar verður að líta svo á að ákvæðið taki til þeirra upplýsinga sem nú eru undanskildar upplýsingarétti skv. 6.-10. gr. laga nr. 140/2012.
Samkvæmt 5. tölul. 6. gr. laga nr. 140/2012 eru vinnugögn undanþegin upplýsingarétti en samsvarandi reglu var að finna í 3. tölul. 4. gr. laga nr. 50/1996. Í 1. mgr. 8. gr. laganna eru vinnugögn skilgreind sem gögn sem stjórnvöld eða lögaðilar sem heyra undir upplýsingalög hafi ritað eða útbúið til eigin nota við undirbúning ákvörðunar eða annarra lykta máls. Jafnframt segir að hafi gögn verið afhent öðrum teljist þau ekki lengur til vinnugagna nema þau hafi einvörðungu verið afhent eftirlitsaðila á grundvelli lagaskyldu.
Í athugasemdum við 8. gr., í því frumvarpi sem varð að upplýsingalögum nr. 140/2012 er eftirfarandi tekið fram:
„Af orðalagi 1. mgr. 8. gr. leiðir að til að skjal teljist vinnugagn þarf almennt þremur skilyrðum að vera fullnægt. Gagn þarf þannig í reynd að vera undirbúningsgagn, það skal ritað eða útbúið af starfsmönnum stjórnvaldsins (eða lögaðilans) sjálfs og má ekki hafa verið afhent öðrum. Fyrsta skilyrðið þarfnast ekki sérstakra skýringa en er þó mjög þýðingarmikið við afmörkun hugtaksins. Í öðru skilyrðinu felst það m.a. að gögn sem útbúin eru af utanaðkomandi sérfræðingum, svo sem verktökum, fyrir stjórnvald teljast ekki til vinnugagna í skilningi 8. gr. frumvarpsins.“
Á baksíðu forsíðu umbeðinnar skýrslu er ritstjóri hennar sagður vera nafngreindur starfsmaður EFLU, verkfræðistofu. Tekið er fram að höfundar skýrslunnar séu fjórir tilgreindir aðilar auk Landsnets, en einkennismerki þeirra koma einnig fram á forsíðu skýrslunnar. Eins koma fram upphafsstafir nafna þeirra starfsmanna samstarfsaðila Landsnets sem hafi yfirfarið skýrsluna. Í ljósi þessa er hvorki unnt að fallast á það með Landsneti að skýrslan sé alfarið unnin af starfsmönnum félagsins né að hún hafi ekki verið afhent öðrum, sbr. 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 og 3. tl. 4. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Þegar af þeirri ástæðu verður ekki fallist á það að skýrslan sé vinnugagn og þar með undanskilin upplýsingarétti almennings um umhverfismál á grundvelli 1. tölul. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 23/2006. Þá er ekki fallist á það með Landsneti að umrædd skýrsla sé gagn í vinnslu eða ófullgert skjal í skilningi 2. tölul. 6. gr. laganna.
3.
Synjun Landsnets á aðgangi að tilteknum upplýsingum í skýrslunni er byggð á því að um sé að ræða trúnaðarupplýsingar með vísan til 1. tölul. 1. mgr. 6. gr. laga um upplýsingarétt um umhverfismál og 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Í 9. gr. upplýsingalaga er kveðið á um að óheimilt sé að veita almenningi aðgang að gögnum um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila og einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Regla þessi var áður í 5. gr. laga nr. 50/1996.
Í athugasemdum við 6. gr. í frumvarpi til laga nr. 23/2006 um upplýsingarétt um umhverfismál segir m.a.:
„Þegar óskað er aðgangs að upplýsingum hjá þeim stjórnvöldum sem undir 2. eða 3. tölul. 1. mgr. 2. gr. falla, gæti hlutaðeigandi stjórnvald hafnað aðgangi að upplýsingunum, varði þær t.d. veigamikla framleiðslu- eða viðskiptahagsmuni þess, á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga. Það er skilyrði fyrir því að heimilt sé að halda upplýsingum sem varða veigamikla framleiðslu- eða viðskiptahagsmuni leyndum að upplýsingarnar séu almenningi ekki þegar aðgengilegar. Þá verður að liggja fyrir að verði aðgangur veittur að upplýsingunum sé það til þess fallið að valda hlutaðeigandi stofnun eða fyrirtæki óréttmætu tjóni.“
Landsnet telur sér óheimilt að veita aðgang að upplýsingum sem fram koma á bls. 52, 72, 73 og 74 í skýrslunni og öllum viðauka B. Í athugasemdum Landsnets við kæru kæranda er tekið fram að ákvörðun um það hvaða upplýsingar yrðu afmáðar hafi verið tekin í samráði við þá aðila er upplýsingarnar varða.
Á bls. 52 í skýrslunni koma fram upplýsingar frá þriðja aðila um áætlaðan kostnað við kaup eða leigu á stálplötum og vegna meðhöndlunar þeirra á framkvæmdastað. Einnig kemur fram áætlaður kostnaður vegna lagningar bráðabirgðavegs að framkvæmdastað. Á blaðsíðu 72 kemur fram áætlaður kostnaður við að flytja jarðveg til Íslands en byggt er á upplýsingum frá þremur íslenskum fyrirtækjum. Þá koma fram upplýsingar um áætlaðan kostnað við að flytja jarðveginn til framkvæmdastaðar, þ.m.t. áætlað lágmarksverð og áætlað hámarksverð. Á blaðsíðu 73 kemur fram áætlaður kostnaður vegna flutnings tiltekins jarðefnis innanlands. Þá kemur fram heildarkostnaður þess að nota umrætt jarðefni fyrir tvo tilgreinda staði. Á blaðsíðu 74 kemur fram áætlað einingaverð vegna kaupa á öðru jarðefni. Í viðauka B er sett fram sundurliðuð kostnaðaráætlun vegna lagningar flutningslína fyrir raforku miðað við þrjá tilgreinda staði.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál fellst á það með Landsneti að á meðan útboð hefur ekki farið fram vegna þeirra framkvæmda sem fjallað er um í skýrslunni geti aðgangur að upplýsingunum haft verðmyndandi áhrif sem séu til þess fallin að valda Landsneti tjóni. Þá geta upplýsingarnar einnig haft verðmyndandi áhrif á útboð þeirra aðila sem veittu Landsneti þær verðupplýsingar sem fram koma í skýrslunni. Í ljósi þess að um er að ræða mikilvæga viðskiptahagsmuni Landsnets og þeirra aðila sem veittu Landsneti umræddar kostnaðarupplýsingar fellst úrskurðarnefndin á að takmarka megi rétt almennings til aðgangs að þeim á grundvelli 1. tölul. 1. mgr. laga nr. 23/2006, sbr. 9. gr. laga nr. 140/2012.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur að skýrslan falli ekki að öðru leyti undir takmarkanir á upplýsingarétti samkvæmt lögum nr. 23/2006.
Ekki eru skilyrði til að fallast á kröfu Landsnets um frestun á réttaráhrifum úrskurðar skv. 1. mgr. 24. gr. laga nr. 140/2012.
Úrskurðarorð:
Landsnet ber að veita kæranda aðgang að skýrslunni High Voltage Underground Cables in Iceland. Þó ber að staðfesta ákvörðun um synjun aðgangs að þeim upplýsingum sem Landsnet hefur sérstaklega merkt á bls. 52, 72, 73 og 74 í skýrslunni og öllum viðauka B með henni.
Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson