619/2016. Úrskurður frá 4. maí 2016
Úrskurður
Hinn 4. maí 2016 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 619/2016 í málum nr. ÚNU 15020001 og 15040001.
Kæra og málsatvik
Með erindi dags. 30. janúar 2015 kærði A synjun utanríkisráðuneytisins á beiðni um afhendingu tiltekinna gagna um Norður- Atlantshafsbandalagið (NATO).
Með bréfi, dags. 5. febrúar 2015, óskaði úrskurðarnefndin eftir frekari skýringum á kæru ásamt afriti af gagnabeiðni til utanríkisráðuneytisins og svari ráðuneytisins. Erindi úrskurðarnefndarinnar var ítrekað með bréfi, dags. 31. mars 2015. Umbeðin gögn bárust með bréfi, dags. 8. apríl 2015.
Með erindi, dags. 22. október 2014, fór kærandi þess á leit við utanríkisráðuneytið að honum yrðu afhent gögn og upplýsingar sem tilgreind voru í nokkrum töluliðum og varða aðild Íslands að Norður-Atlantshafsbandalaginu (NATO). Gagnabeiðnin var ítrekuð með bréfi kæranda, dags. 14. nóvember 2014. Í rökstuðningi ráðuneytisins fyrir synjun á beiðni kæranda, dags. 2. janúar 2015, tók ráðuneytið fram að ekki hafi verið unnt að svara fyrirspurn kæranda m.a. þar sem engin gögn væru til í ráðuneytinu um nokkur þeirra mála sem kærandi hafi beðið um. Þá væru gögn sem snéru að „Protocol“ Norður-Atlantshafsbandalagsins bundin trúnaði með vísan til 1. og 2. tölul. 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, sbr. einnig sjónarmið að baki 4. gr. sömu laga. Varðandi ósk kæranda um skýrslur frá fundum á vegum yfirherstjórnar NATO (Supreme Headquarters Allied Powers, SHAPE) benti ráðuneytið á að fundir á vegum SHAPE á umræddu tímabili skiptu hundruðum og fjölluðu eðli máls samkvæmt um mikinn fjölda málefna sem mörg hver væru bundin trúnaði.
Í kæru er krafist aðgangs eða afrits af eftirfarandi gögnum:
„NATO „Protocol“-um fyrir Ísland.“
Öllum skýrslum og gögnum um Supreme Headquarters Allied Powers Europe, SHAPE, síðustu 7 ára.
Öllum skýrslum og gögnum um „Allied Clandestine Committee (ACC)“ síðustu 7 ára.
Öllum skýrslum og gögnum um „Allied Clandestine Cooperations Groups ACCG“ síðustu 7 ára.
Gögnum yfir „alla ACC NATO fundi sem haldnir voru í Brussel frá 23.-24. október 1990, október 1991 og til dagsins í dag.“
„AFNORTH-data listanum („Headquarters Allied Forces Northern Europe“) eða þennan lista („AFNORTH-data“) yfir alla einstaklinga sem skráðir hafa verið gegn eða á móti NATO á Norðurlöndum (eða bara allan listann).“
Með erindi dags. 26. mars 2015 kærði A synjun utanríkisráðuneytisins um afhendingu annarra tiltekinna gagna um NATO. Sú gagnabeiðni var send utanríkisráðuneytinu með bréfi dags. 12. febrúar 2015 þar sem beiðst var aðgangs að eftirfarandi gögnum um Norður- Atlantshafsbandalagið:
Öllum skýrslum og minnisblöðum frá Supreme Commander Allied Powers Europe (SACEUR) síðustu 7 ára.
Öllum skýrslum og minnisblöðum frá „NATO Nuclear Planning Grúppunni“ síðustu 7 ára.
Öllum skýrslum og minnisblöðum frá öllum NATO flugvöllum eins og t.d. Buchel, Ghedi Torre, Kleine Brogel, Volkel, o.s.frv. síðustu 7 árin fram til þess tíma er kæran var lögð fram.
Öllum skýrslum og minnisblöðum sem „notast var við til þess að réttlæta þetta NATO stríð gegn Líbýu.“
Öllum gögnum og minnisblöðum sem „notast var við til að réttlæta þetta NATO stríð gegn Súdan“ árið 2006.
Minnisblöðum (eða gögnum) um NATO-Pentagon áætlun, sem gefin var út u.þ.b. 10 dögum eftir 11. september 2001.
Svar barst frá ráðuneytinu með bréfi dags. 19. mars 2015. Þar kemur fram að ráðuneytinu telji sér óheimilt að afhenda kæranda þau gögn sem það kynni að hafa í fórum sínum og snerta kjarnavopn í Evrópu þar sem gögnin væru bundin trúnaði. Var því til stuðnings vísað til 1. tölul. 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012. Þá væru allar skýrslur og minnisblöð sem snerti NATO Nuclear Planning Group, sbr. 2. tölul. í gagnabeiðni kæranda, bundnar trúnaði samkvæmt sama ákvæði. Varðandi 4. tölul. í gagnabeiðni kæranda var því svarað að þátttaka NATO í Lýbíu hafi verið til að framfylgja ályktun öryggisráðs Sameinuðu þjóðanna. Hvað varðar 5. tölul. gagnabeiðninnar er tekið fram að NATO hafi ekki verið þátttakandi í stríði gegn Súdan árið 2006 og varðandi 6. tölul. segist ráðuneytið ekki kannast við neina „NATO-Pentagon“ áætlun.
Málsmeðferð
Báðar kærurnar voru kynntar utanríkisráðuneytinu með bréfum dags. 9. apríl 2015 og því veittur kostur á að koma á framfæri umsögn um þær og koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðununum. Þess var jafnframt óskað að úrskurðarnefndinni yrði látið í té afrit af umbeðnum gögnum í trúnaði. Með tölvupósti, dags. 22. apríl 2015 óskaði utanríkisráðuneytið eftir fresti til 6. maí til að senda inn umsögn. Ráðuneytinu var veittur umbeðinn frestur sama dag.
Umsagnir utanríkisráðuneytisins um kærur í þessum tveimur málum sem hlotið hafa númerin ÚNU nr. 15020001 og ÚNU nr. 15040001 bárust með bréfum dags. 21. maí 2015. Þar sem bæði málin varða ágreining sömu aðila um aðgang að sambærilegum gögnum ákvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál að fjalla um þau í einu lagi.
Umsagnir ráðuneytisins eru nánast efnislega samhljóða. Í umsögnunum kemur fram að ráðuneytið telji eftir nánari greiningu á gagnabeiðnum kæranda að úrskurðarnefnd um upplýsingamál beri að vísa kærunni frá þar sem upplýsingalög gildi ekki um þau umbeðnu gögn sem fyrirliggjandi væru í ráðuneytinu. Var vísað til 2. mgr. 4. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 en samkvæmt ákvæðinu gilda upplýsingalög ekki um upplýsingar sem trúnaður ríkir um samkvæmt þjóðréttarsamningum sem Ísland á aðild að.
Í umsögnunum vísar ráðuneytið í fyrsta lagi til þess Ísland hafi á vettvangi Norður- Atlantshafsbandalagsins undirritað hinn 20. mars 1997 samninginn „Samningur milli aðila að Norður-Atlantshafssamningnum um upplýsingaöryggi“ og hafi hann tekið gildi gagnvart Íslandi þann 23. febrúar 2013. Efni samningsins hafi verið tekið upp í íslenskan rétt með ákvæði 2. mgr. 24. gr. varnarmálalaga nr. 34/2008 og hefði ráðherra sett reglugerð nr. 959/2012 um vernd trúnaðarupplýsinga, öryggisvottanir og öryggisviðurkenningar á sviði öryggis- og varnarmála, með stoð í lögunum. Í reglugerðinni væri m.a. að finna ítarleg ákvæði í II. kafla, sbr. 5.-13. gr., um trúnaðarflokkun, geymslu, meðferð og miðlun trúnaðarflokkaðra upplýsinga.
Í öðru lagi rökstuddi ráðuneytið frávísunarkröfu sína með vísan til úrskurðar úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. A-342/2012 frá 29. júlí 2010, en í því máli hafi úrskurðarnefndin talið að upplýsingalögin giltu ekki um fundargerð fundar Mannvirkjasjóðsnefndar NATO, dags. 16. maí 2008, þar sem efni skjalsins félli undir þagnarskyldureglu fyrrnefnds samnings um upplýsingaöryggi. Væru gögnin því undanskilin upplýsingarétti á grundvelli lokamálsliðar 2. mgr. 2. gr. þágildandi upplýsingalaga, sbr. nú 2. mgr. 4. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.
Í umsögn ráðuneytisins er tekið fram að öll gögn sem tiltekin eru í kæru og fyrirliggjandi eru í ráðuneytinu hafi verið trúnaðarflokkuð. Með vísan til fyrrnefnds samnings um upplýsingaöryggi beri því að vísa kærunni frá úrskurðarnefndinni en um sé að ræða þjóðréttarsamning sem Ísland eigi aðild að og fjalli um trúnað á NATO-upplýsingum. Tekið er fram að í vissum tilvikum sé heiti skjalanna einnig trúnaðarmál og því ekki hægt að senda forsíður eða titla á þeim skjölum sem um ræðir.
Að lokum taldi ráðuneytið að jafnvel þótt talið yrði að upplýsingalög ættu við í málinu væri gagnabeiðnin of víðtæk til að samrýmst geti hugtakinu „tiltekið mál“ í skilningi 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga. Bent var á að í þremur tilfellum væri óskað eftir aðgangi að öllum gögnum frá síðustu 7 árum sem varði tiltekið málefni og í einu tilfelli væri beðið um gögn varðandi fundi allt frá árinu 1990 eða síðustu 25 árin. Ráðuneytið teldi að svo víðtæk beiðni um aðgang að gögnum gæti ekki talist „tiltekið mál“ í skilningi 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga. Þá væri kæran í málinu óskýr og fæli í sér órökstuddar staðhæfingar sem ekki fái staðist.
Með umsögnum ráðuneytisins fylgdi samningurinn milli aðila að Norður-Atlantshafssamningnum um upplýsingaöryggi (e. Agreement between the Parties to the North Atlantic Treaty for the Security of Information) frá 6. mars 1997, á íslensku og ensku. Þá fylgdi yfirlit frá vörsluaðila samningsins, utanríkisráðuneyti Bandaríkjanna, um samninginn, uppfært þann 23. febrúar 2013.
Umsagnir utanríkisráðuneytisins voru kynntar kæranda með bréfi dags. 26. maí 2015 og veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum. Athugasemdir kæranda bárust með bréfi, dags. 29. júní 2016, og eru þar gerðar athugasemdir í einu lagi um báðar kærurnar. Kærandi kveðst vera ósammála því að yfirvöld breiði yfir allar upplýsingar um eftirlit og gæslu með því að merkja gögnin sem „leyndarmál“. Ekki væri hægt að átta sig á málum hvað varði eftirlit og öryggi með kjarnorkuvopnum NATO þegar öllum beiðnum væri svarað á þá leið að gögnin væru merkt trúnaðarmál. Það hlyti að vera hægt að veita aðgang að gögnunum eða hluta þeirra til þess að gefa fólki sem finnist því ógnað svör um öryggi og eftirlit.
Niðurstaða
1.
Í máli þessu reynir á rétt kæranda til aðgangs að gögnum er varða Norður-Atlatnshafsbandalagið en beiðni um aðgang var sett fram á grundvelli upplýsingarréttar almennings, sbr. 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga.
Samkvæmt 1. mgr. 15. gr. upplýsingalaga skal sá sem fer fram á aðgang að gögnum tilgreina þau eða efni þess máls sem þau tilheyra með nægjanlega skýrum hætti til að hægt sé, án verulegrar fyrirhafnar, að afmarka beiðni við tiltekin gögn eða tiltekið mál. Af ákvæðinu leiðir að til að hægt sé að afgreiða beiðni verði hún því að vera fram sett með nægilega nákvæmum hætti til að stjórnvald geti, t.d. með einfaldri orða- eða efnisatriðaleit í málaskrá sinni, fundið þau mál sem lúta að því málefni sem aðili óskar að fá upplýsingar um. Úrskurðarnefndin telur að beiðni kæranda uppfylli ákvæði 1. mgr. 15. gr. upplýsingalaga, enda lýtur hún að afmörkuðum upplýsingum sem tengjast Norður-Atlantshafssamstarfinu á ákveðnu árabili. Með upplýsingalögum nr. 140/2012 var tilgreiningarregla upplýsingalaga rýmkuð en skv. 2. málsl. 1. mgr. 5. gr. er veittur réttur til aðgangs að fyrirliggjandi gögnum án tengsla við tiltekið mál.
2.
Í svari ráðuneytisins, dags. 2. janúar 2015, við fyrri gagnabeiðni kæranda er tekið fram að mörg hina umbeðnu gagna, þ.á m. gögn sem kærandi nefni „Clandestine“ aðgerðir og skyld mál, séu ekki fyrirliggjandi hjá ráðuneytinu. Í svarbréfi ráðuneytisins, dags. 19. mars 2015, við síðari gagnabeiðni kæranda er tekið fram að engin gögn séu til um þátttöku NATO í stríði gegn Súdan né sé ráðuneytinu kunnugt um „NATO-Pentagon“ áætlun. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur ekki ástæðu til þess vefengja þessar staðhæfingar ráðuneytisins.
Úrskurðarvald úrskurðarnefndarinnar er afmarkað við að fjalla um réttmæti synjunar á beiðni um aðgang að fyrirliggjandi gögnum samkvæmt lögunum og synjunar á beiðni um að afhenda gögn á tiltæku formi. Vísast um þetta til 20. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Þegar svo háttar til að umbeðin gögn eru ekki til staðar, og afhending þeirra kemur af þeim sökum ekki til greina, telst ekki vera um synjun stjórnvalds í skilningi 20. gr. laganna að ræða og ber úrskurðarnefndinni að vísa kæru þar að lútandi frá. Því verður að vísa kæru frá hvað varðar gögn sem tilgreind voru í 3. og 4. tölul. kæru frá 30. janúar 2015 og 5. og 6. tölul. í kæru frá 26. mars 2015.
3.
Í 4. gr. laga nr. 140/2012 er kveðið á um gildissvið upplýsingalaga gagnvart öðrum lögum. Samkvæmt 2. málsl. 2. mgr. 4. gr. laganna gilda upplýsingalög ekki um upplýsingar sem trúnaður skal ríkja um samkvæmt þjóðréttarsamningum sem Ísland á aðild að. Ákvæðið var einnig að finna í eldri upplýsingalögum nr. 50/1996 en í athugasemdum um ákvæðið í greinargerð er fylgdi frumvarpi til laganna sagði:
„Þá kann Ísland að hafa gengist undir skuldbindingar gagnvart öðrum ríkjum í þjóðréttarsamningum þess efnis að tilteknum gögnum verði haldið leyndum umfram það sem gert er ráð fyrir í þessum lögum. Vegna slíkra skuldbindinga að þjóðarétti þykir nauðsynlegt að taka af skarið um það að lögin gildi ekki ef öðru vísi er fyrir mælt í þjóðréttarsamningum sem íslenska ríkið á aðild að.“
Ísland undirritaði Norður-Atlantshafssamninginn (e. North Atlantic Treaty) hinn 4. apríl 1949 og tók samningurinn gildi gagnvart Íslandi þann 24. ágúst sama ár. Á þeim vettvangi undirgekkst Ísland síðar samninginn „Samningur milli aðila að Norður-Atlantshafssamningnum um upplýsingaöryggi“ eins og áður segir. Í formála að samningnum kemur fram það markmið að vernda og tryggja öryggi trúnaðarflokkaðra upplýsinga sem stjórnvöld aðila að Norður-Atlantshafssamningum skiptast á. Samkvæmt 1. gr. samningsins skulu aðilar að honum meðal annars vernda og tryggja öryggi tiltekinna trúnaðarflokkaðra upplýsinga sem stafa frá NATO eða sem aðildarríki sendir NATO. Samkvæmt lið iv. í 1. gr. samningsins skuldbinda aðilar sig til að birta ekki öðrum en þeim sem eru aðilar að NATO upplýsingar sem skilgreindar eru í 1. gr., án samþykkis upprunaaðila. Kveðið er á trúnaðarflokkun upplýsinga í 3. mgr. 23. gr. varnarmálalaga nr. 34/2008, sbr. reglugerð nr. 959/2012 um vernd trúnaðarupplýsinga, öryggisvottanir og öryggisviðurkenningar á sviði öryggis- og varnarmála. Af þessu leiðir að gögn sem hafa verið felld undir trúnaðarskyldu fyrrnefnds þjóðréttarsamnings um upplýsingaöryggi, eru undanskilin rétti almennings til aðgangs á grundvelli upplýsingalaga nr. 140/2012 samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laganna.
4.
Utanríkisráðuneytið synjaði kæranda um afhendingu gagnanna á þeim grundvelli að öll hin umbeðnu skjöl sem fyrirliggjandi væru í ráðuneytinu væru trúnaðarflokkuð. Í báðum kærum þessa máls eru þau gögn sem kærandi óskar aðgangs að skilmerkilega tilgreind og bera það með sér að vera gögn sem felld verða undir títtnefndan þjóðréttarsamning. Telur úrskurðarnefndin því óhætt að fallast á þá staðhæfingu ráðuneytisins að umbeðin gögn séu undanþegin upplýsingarétti á grundvelli 2. málsl. 2. mgr. 4. gr. Þar sem valdsvið úrskurðarnefndarinnar afmarkast við beiðni um aðgang að gögnum sem falla undir upplýsingalögin, sbr. 1. mgr. 20. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, ber að vísa kærum kæranda frá nefndinni að því leyti er þær varða gögn sem eru fyrirliggjandi hjá utanríkisráðuneytinu sem og þeim hluta kæranna sem ná til gagna sem þar er ekki að finna, eins og að framan er greint.
Úrskurðarorð
Kærum A dags. 30. janúar 2015 og 26. mars 2015 er vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.
Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson