623/2016. Úrskurður frá 7. júní 2016
Úrskurður
Hinn 7. júní 2016 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 623/2016 í máli ÚNU 15040002.
Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 2. apríl 2015, kærði Viðskiptaráð Íslands ákvörðun embættis tollstjóra, dags. 3. mars 2015, að hafna beiðni um aðgang að upplýsingum um skiptingu tekna ríkisins vegna aðfluttra vara síðustu fjóra ársfjórðunga áður en beiðnin var lögð fram.
Í kæru kemur fram að kærandi hafi fyrst í október 2015 óskað eftir gögnum um tekjur ríkissjóðs af aðflutningsgjöldum flokkuðum eftir tegund (virðisaukaskattur, tollur eða önnur gjöld) og tollskrárnúmeri. Beiðninni hafi verið vísað til Hagstofu Íslands, Fjársýslu ríkisins, fjármála- og efnahagsráðuneytisins og loks tollstjóra. Í ákvörðun tollstjóra hafi beiðninni verið hafnað vegna þess að umbeðnar upplýsingar lægju ekki fyrir hjá embættinu og vinna þyrfti þær sérstaklega. Þá taldi embættið að lesa mætti úr gögnunum upplýsingar um einstök fyrirtæki eða flokka fyrirtækja og því gengi afhending slíkra upplýsinga gegn 188. gr. tollalaga nr. 88/2005. Kærandi telur hvoruga röksemdina standast. Fram komi í skriflegu svari frá Hagstofu Íslands að gögnin séu fyrirliggjandi. Þá hefði kærandi óskað eftir því að gögnin væru afhent með ópersónugreinanlegum hætti svo þagnarskylda yrði ekki rofin. Það mætti bæði gera með því að afmá upplýsingar sem rekja mætti til einstakra aðila eða afhenda gögnin með annarri sundurliðun en á einstök tollskrárnúmer.
Kærandi er heildarsamtök fyrirtækja, félaga og einstaklinga í íslensku viðskiptalífi, stofnuð 1917 í þeim tilgangi að vinna að sameiginlegum hagsmunamálum óháð atvinnugreinum eða stærð fyrirtækja. Það sé skoðun aðildarfélaga ráðsins að hagfellt rekstrarumhverfi fyrirtækja sé þeirra stærsta hagsmunamál. Það veiti stjórnvöldum því aðhald þegar kemur að opinberum tekjum og útgjöldum. Til að ráðinu sé unnt að gæta þessara hagsmuna þurfi upplýsingar um skattheimtu og útgjöld stjórnvalda að liggja fyrir opinberlega. Kærandi vinni að greiningu á skattheimtu hérlendis í formi aðflutningsgjalda.
Í kæru er samskiptum kæranda við stjórnvöld lýst. Kærandi hafi fengið veður af því í október 2014 að Hagstofa Íslands, Fjársýsla ríkisins og embætti tollstjóra hefðu umbeðin gögn undir höndum. Í máli starfsfólks hafi komið fram að tollstjóri tæki þessi gögn saman og sendi Hagstofu Íslands. Þegar kærandi hafi óskað eftir því að fá gögnin afhent frá tollstjóra hafi honum verið vísað til fjármála- og efnahagsráðuneytisins og tjáð að leyfi frá ráðuneytinu þyrfti að liggja fyrir til afhendingar. Eftir ítrekanir hafi skrifstofustjóri í ráðuneytinu sent kæranda tölvupóst þann 27. nóvember 2015 með lista yfir tollskrárnúmer sem báru vörugjöld árið 2013 ásamt upplýsingum um tekjur ríkissjóðs af þeim. Kærandi svaraði og tók fram að óskað væri eftir gögnum um tekjur ríkissjóðs flokkaðar eftir tegund og tollskrárnúmerum en ekki aðeins vörugjöldum. Ráðuneytið hafi ekki svarað ítrekuninni.
Þann 1. desember 2015 kærði kærandi þær tafir sem orðið höfðu á meðferð beiðninnar hjá fjármála- og efnahagsráðuneyti til úrskurðarnefndar um upplýsingamál. Með bréfi úrskurðarnefndarinnar til kæranda fylgdi umsögn ráðuneytisins þar sem meðal annars kom fram að ráðuneytið teldi sig ekki bært til að taka ákvörðun um það hvort tollstjóra bæri að veita aðgang að umbeðnum upplýsingum. Kærandi óskaði þá eftir leiðbeiningum hjá ráðuneytinu og rekstrar- og upplýsingatæknisviði tollstjóra varðandi það hvernig heppilegast væri að afmarka beiðnina til að skýrt væri hvaða upplýsinga væri óskað eftir. Í samtali við starfsmann tollstjóra hafi komið fram að um það bil einn dag tæki að flokka gögnin þannig að ekki væru viðkvæmar upplýsingar að finna í þeim. Í tölvupósti til kæranda dags. 2. mars 2015, sem fylgdi kæru, kemur fram að fyrirspurnin sé umfangsmikil og embættið myndi ekki senda tölur frá sér fyrr en búið væri að yfirfara þær vel.
Kærandi sendi því næst erindi til fjármála- og efnahagsráðuneytisins þann 3. mars 2015 þar sem færðar voru röksemdir fyrir afhendingarskyldu stjórnvalda á umbeðnum gögnum og óskaði samþykkis ráðuneytisins á því að tollstjóri tæki þau saman og afhenti kæranda. Síðar sama dag fékk kærandi tölvupóst frá starfsmanni tollstjóra þar sem fram kom að ráðuneytið hefði vísað erindi kæranda til embættisins. Þar kemur fram að fyrst sé því til að svara að umbeðnar upplýsingar liggi ekki fyrir hjá embættinu og þyrfti að vinna þær sérstaklega. Þá sé að mati tollstjóra ekki fært að sundurliða álögð aðflutningsgjöld niður á einstök tollskrárnúmer þar sem í mörgum tilvikum væri hægt að rekja upplýsingar til ákveðinna fyrirtækja. Beiðninni væri því hafnað.
Kærandi byggir í fyrsta lagi á því að rangt sé að umbeðin gögn séu ekki fyrirliggjandi. Á grundvelli 191. gr. tollalaga skuli tollstjóri skila upplýsingum til Hagstofu Íslands um aðflutningsgjöld. Þá hafi starfsmaður Hagstofu Íslands staðfest að gögnin séu fyrirliggjandi. Kærandi bendir á það að ný upplýsingalög feli í sér auknar skyldur stjórnvalda til að finna það mál eða þau gögn sem falli efnislega undir málefni sem tilgreint er í beiðni um aðgang að gögnum. Kærandi telur að tollstjóri eigi við að vinna þurfi gögnin með einhverjum hætti áður en hægt sé að afhenda þau. Kærandi hefur sýnt þessu skilning og boðist til að greiða vinnuna, sem tæki um einn dag samkvæmt bréfi tollstjóra til kæranda. Ákvæði 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga geti ekki átt við í þessu tilviki.
Kærandi mótmælir því að 188. gr. tollalaga geti komið í veg fyrir afhendingu þar sem hægt sé að rekja upplýsingar til einstakra manna eða fyrirtækja. Starfsmaður Hagstofunnar hafi lýst því yfir að hún teldi gögnin ekki innihalda slíkar upplýsingar. Kærandi bendir á að ekki sé tilgreint hvaða fyrirtæki eigi í hlut, hver fjöldi fyrirtækjanna sem um ræðir sé, ekki gefnar upplýsingar um fjölda viðskipta sem hafa átt sér stað eða um nokkrar aðrar upplýsingar um einstök viðskipti eða viðskiptamenn. Í ársreikningum fyrirtækja, sem eru opinberir, megi auk þess finna upplýsingar um verðmæti birgða fyrirtækja og kostnað vegna vörukaupa á hverju ári. Þá nefnir kærandi að fjármálaráðuneytið hafi afhent ítarlega sundurliðun á tekjum ríkissjóðs vegna vörugjalda, aðgreinda eftir 660 einstökum tollskrárnúmerum. Þar komi fram tollverð, þyngd og rúmmál innfluttra vara, álögð upphæð, upplýsingar um undanþágur og gjaldfærð upphæð. Ráðuneytið hafi því ekki talið slíkar upplýsingar falla undir þagnarskyldu 188. gr. tollalaga.
Kærandi bendir jafnframt á að hann hafi óskað eftir því að upplýsingar sem rekja megi til einstakra manna eða fyrirtækja verði afmáðar eða gögnin flokkuð með þeim hætti að ekki sé hægt að lesa slíkar upplýsingar úr þeim. Loks færir kærandi rök fyrir því að tekjur ríkissjóðs af aðflutningsgjöldum falli ekki undir upplýsingar sem leynt skuli fara í skilningi 188. gr. tollalaga og bendir á 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga sem kveður á um rétt til aðgangs að hluta skjals.
Málsmeðferð
Með bréfi dags. 9. apríl 2015 var kæran kynnt embætti tollstjóra og veittur kostur á að koma á framfæri umsögn um hana. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefndinni yrði látið í té afrit af þeim gögnum sem kæra lýtur að. Umsögn tollstjóra barst þann 4. maí 2015. Þar kemur fram að gögnin sem kærandi vísi til séu unnin af upplýsingatæknifyrirtækinu Advania sem sjái um hugbúnað embættisins. Fyrirtækið vinni gögnin og sendi til Hagstofu án aðkomu tollstjóra. Gögnin hafi því ekki verið fyrirliggjandi sem slík hjá embættinu.
Tollstjóri kveður gögnin vera með þeim hætti að í ákveðnum tilvikum sé hægt að rekja upplýsingar beint til fyrirtækja, eins og áður hefur komið fram. Þau falli því að mati tollstjóra undir þagnarskylduákvæði 188. gr. tollalaga og 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Tollstjóri fellst ekki á þau rök kæranda að starfsmaður Hagstofunnar telji upplýsingarnar ekki viðkvæmar. Hugsanlega hafi starfsmaðurinn átt við að gögnin innihaldi engin nöfn eða aðrar augljóslega persónugreinanlegar upplýsingar. Það sé rétt, en engu að síður megi lesa úr gögnunum viðkvæmar upplýsingar. Ljóst sé að ef aðeins eitt fyrirtæki flytji inn vöru undir tilteknu tollskrárnúmeri felist í skjalinu mjög nákvæmar upplýsingar um innkaup viðkomandi fyrirtækis, sem gætu nýst aðilum sem vilji sækja inn á sama markað. Séu fyrirtækin t.d. tvö geti annað fyrirtækið lesið úr tölunum innflutning samkeppnisaðilans. Þá mótmælir tollstjóri rökum kæranda sem lúta að því að hægt sé að lesa úr gögnum um aðflutningsgjöld upplýsingar sem hvort sem er megi finna í ársreikningum sem séu opinber gögn. Ársreikningar feli ekki í sér upplýsingar um magn innflutnings á tiltekinni vöru.
Um afrit skjalsins sem kæra lýtur að vísaði tollstjóri til Hagstofu Íslands, sem hefði það í vörslu sinni. Eftir frekari bréfaskipti við Hagstofu Íslands og embætti tollstjóra óskaði úrskurðarnefnd um upplýsingamál eftir því þann 30. maí 2016 að embættið upplýsti hvort skjalið væri yfirhöfuð fyrirliggjandi hjá því. Í svari tollstjóra dags. 31. maí 2016 og símtali ritara úrskurðarnefndarinnar við lögfræðing á tollasviði embættisins sama dag kom skýrt fram að samantektin sem kæra lýtur að hefði verið unnin af Advania á grundvelli samnings við embætti tollstjóra og send Hagstofu Íslands án aðkomu þess. Skjalið væri því ekki fyrirliggjandi hjá embættinu og upplýsingarnar sem það hefur að geyma einungis í vörslum tollstjóra í formi fjölda einstakra tollskýrslna og annarra tollskjala.
Niðurstaða
1.
Mál þetta varðar beiðni kæranda um gögn í vörslum embættis tollstjóra um tekjur ríkissjóðs af aðflutningsgjöldum flokkuðum eftir tegund. Fyrir liggur að einu gögnin sem embætti tollstjóra hefur undir höndum, og falla undir upplýsingabeiðni kæranda, eru tollskýrslur og önnur tollskjöl. Jafnframt liggur fyrir að skjal sem hefur að geyma samantekt þeirra upplýsinga sem kærandi krefst aðgangs að var unnið af einkaaðila á grundvelli samnings við tollstjóra og sent Hagstofu Íslands án aðkomu embættisins á grundvelli 191. gr. tollalaga nr. 88/2005. Í málinu liggur ekki fyrir ákvörðun Hagstofu eða einkaaðilans, sbr. 3. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, um rétt kæranda til aðgangs að skjalinu.
Réttur til aðgangs að gögnum tekur til fyrirliggjandi gagna tiltekins máls, sbr. 1. mgr. 5. gr. og 1. mgr. 15. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Samkvæmt 20. gr. þeirra laga er heimilt að kæra til úrskurðarnefndar um upplýsingamál synjun stjórnvalds um að veita aðgang að slíkum gögnum. Sama gildir um synjun stjórnvalds á beiðni um að afhenda gögn á því formi sem óskað er. Af þessu leiðir að úrskurðarvald úrskurðarnefndar um upplýsingamál er afmarkað við að fjalla um réttmæti synjunar á beiðni um aðgang að fyrirliggjandi gögnum samkvæmt lögunum og synjunar á beiðni um að afhenda gögn á tiltæku formi. Vísast um þetta til 20. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Þegar svo háttar til að umbeðin gögn eru ekki til staðar, og afhending þeirra kemur af þeim sökum ekki til greina, telst ekki vera um synjun stjórnvalds í skilningi 20. gr. að ræða og ber úrskurðarnefndinni að vísa kæru þar að lútandi frá. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur ekki forsendur til að draga í efa þá fullyrðingu embættis tollstjóra að skjalið sé ekki í vörslum þess. Verður því ekki hjá því komist að vísa kæru kæranda frá að því er varðar beiðni um aðgang að skjalinu.
2.
Kemur þá til skoðunar réttur kæranda til aðgangs að þeim gögnum í vörslum embættis tollstjóra sem beiðni hans laut að, þ.e. tollskjölum sem hafa að geyma upplýsingar um aðflutningsgjöld sem íslenska ríkið innheimtir af innfluttum vörum.
Í 2. málslið 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga segir að almenn ákvæði laga um þagnarskyldu takmarki ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt lögunum. Með gagnályktun frá ákvæðinu verður að telja að sérstök þagnarskylduákvæði geti, ein og sér, komið í veg fyrir að aðgangur verði veittur að gögnum í vörslum stjórnvalda hvað sem líður ákvæðum upplýsingalaga. Þegar um er að ræða sérákvæði laga um þagnarskyldu, þ.e. þegar upplýsingar þær sem þagnarskyldan tekur til eru sérgreindar, fer það eftir efni og orðalagi þagnarskylduákvæðis hvernig slík ákvæði verða skýrð og samþýdd ákvæðum upplýsingalaga eins og segir í almennum athugasemdum frumvarps þess sem síðar varð að upplýsingalögum nr. 140/2012.
Af hálfu embættis tollstjóra hefur verið vísað til 1. mgr. 188. gr. tollalaga nr. 88/2005. Ákvæðið hljóðar svo:
„Starfsmönnum tollstjóra ber þagnarskylda um þau atvik sem þeim verða kunn í starfi sínu eða vegna starfs síns og leynt skulu fara vegna lögmætra almanna- og einkahagsmuna. Tekur þetta til upplýsinga um einkahagi manna sem eðlilegt er að leynt fari, upplýsinga um viðskipti einstakra manna og fyrirtækja, þ.m.t. hvers konar vitneskja sem ráða má af samritum af sölu- og vörureikningum sem tollyfirvöld halda eftir. Einnig tekur þagnarskylda til upplýsinga er varða starfshætti tollstjóra, þ.m.t. fyrirhugaða tollrannsókn, og annarra upplýsinga sem leynt skulu fara samkvæmt lögum, starfsreglum tollstjóra eða eðli máls.“
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur að líta beri á tilvitnað ákvæði sem sérstakt ákvæði um þagnarskyldu í framangreindum skilningi, að því er varðar upplýsingar um viðskipti einstakra manna og fyrirtækja. Úrskurðarnefndin telur enn fremur engan vafa á því að tollskjöl sem verða til við innflutning einstaklinga og lögaðila og eru í vörslum embættis tollstjóra falli undir ákvæðið. Verður réttur til aðgangs að þeim því ekki byggður á ákvæðum upplýsingalaga. Þar sem umbeðin gögn eru háð sérstakri þagnarskyldu samkvæmt 1. mgr. 188. gr. tollalaga nr. 88/2005 ber einnig að vísa þessum hluta kærunnar frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.
Úrskurðarorð:
Kæru Viðskiptaráðs Íslands, dags. 2. apríl 2015, vegna synjunar embættis tollstjóra á beiðni um gögn um tekjur ríkissjóðs af aðflutningsgjöldum flokkuðum eftir tegund er vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.
Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson