626/2016. Úrskurður frá 7. júní 2016
Úrskurður
Hinn 7. júní 2016 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 626/2016 í máli ÚNU 15100009.
Kæra og málsatvik
Með erindi dags. 20. október 2015 kærði Ríkisútvarpið ohf. („RÚV“) synjun Samgöngustofu á aðgangi að skoðunarskýrslum bátsins Jóns Hákons BA (áður Höfrungs) fyrir árin 2000 til 2015, bréfaskiptum og tölvupóstsamskiptum í tengslum við eftirlit á bátnum sem og upplýsingum um hugsanleg afskipti Samgöngustofu/Siglingastofnunar varðandi bátinn fyrir sama árabil. Með bréfi dags. 5. október 2015 synjaði Samgöngustofa um afhendingu umbeðinna gagna með þeim rökstuðningi að ekki væri heimilt að afhenda þau á meðan rannsókn stæði yfir á slysi er varð á bátnum Jóni Hákoni BA. Vísað var til 5. töluliðar 10. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.
Í kæru krefst kærandi þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Samgöngustofu verði gert skylt að veita RÚV aðgang að umbeðnum gögnum í heild eða að hluta. Kærandi telur að að hann eigi lögbundinn rétt á aðgangi að umbeðnum gögnum hjá Samgöngustofu á grundvelli upplýsingaréttar almennings, sbr. 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga.
Að mati kæranda getur rannsókn á slysi því er varð á Jóni Hákoni BA ekki fallið undir 5. tölul. 10. gr. laga nr. 140/2012. Ákvæðið taki einkum til fyrirhugaðra ráðstafana en ekki ráðstafana og prófana á þegar orðnum atburðum. Kærandi vísar til þess að allar takmarkanir á meginreglunni um aðgengi að gögnum hjá stjórnvöldum beri að túlka þröngt. Ákvæði 10. gr. laganna mæli þannig fyrir um þröngar takmarkanir á upplýsingarrétti almennings þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjist þess. Í athugasemdum við ákvæðið komi fram að upplýsingabeiðni verði ekki synjað, hvorki í heild né að hluta, nema aðgangur almennings að upplýsingum muni skaða einhverja af þeim almannahagsmunum sem tilgreindir eru í ákvæðinu en þeir séu þar tæmandi taldir. Væri þar og sérstaklega áréttað að heimild ákvæðisins til að takmarka aðgang að gögnum væri bundin því skilyrði að gögnin sjálf hafi að geyma upplýsingar um þá hagsmuni sem njóta eigi verndar. Í öllu falli sé ljóst að kærandi eigi rétt á aðgangi að hluta af umbeðnum gögnum með vísan til 3. mgr. 5. gr. laganna enda standi líkur til þess að í hluta þeirra sé jafnframt að finna upplýsingar sem falli ekki undir 5. tölul. 10. gr. laga nr. 140/2012. Í hinni kærðu ákvörðun hafi engin afstaða verið tekin til þess hvort rétt hefði verið að veita aðgang að hluta af gögnunum.
Að lokum telur kærandi að hin kærða ákvörðun sé haldin þeim annmarka að hún taki í engu mið af 1. mgr. 11. gr. laga nr. 140/2012 þar sem meginreglan um aukinn aðgang að gögnum er lögfest. Af 2. mgr. sömu lagagreinar leiði að þegar stjórnvald afgreiðir beiðni um aðgang að gögnum og synjar um aðgang, þá skuli í rökstuðningi jafnframt taka afstöðu til þess af hverju ekki var talið tilefni til að beita heimildinni um aukinn aðgang, sbr. 1. mgr. 11. gr. upplýsingalaga. Í því felist í reynd að viðkomandi stjórnvaldi beri, áður en synjað er um aðgang að gögnum sem ekki er með beinum hætti skylt að synja um aðgang að, ávallt að spyrja sig þeirrar spurningar hvort eitthvað standi því í vegi að upplýsingarnar séu veittar, þ.m.t. að hluta, og láta aðila máls í té útskýringu á því hver afstaðan sé.
Málsmeðferð
Með bréfi, dags. 2. nóvember 2015, var Samgöngustofu kynnt kæran og stofnuninni veittur frestur til að koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðuninni. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefndinni yrði látið í té í trúnaði afrit af þeim gögnum sem kæran lyti að.
Í umsögn Samgöngustofu, dags. 16. nóvember 2015, kemur fram að synjun stofnunarinnar á aðgangi að umræddum gögnum hafi byggst á því að umbeðin gögn væru hluti af rannsókn á alvarlegu slysi og rétt væri að veita ekki aðgang að gögnunum á meðan á rannsókn stæði. Vísað hefði verið til 5. tölul. 10. gr. laga nr. 140/2012 þar sem líta mætti svo á að í rannsókninni fælust ákveðnar ráðstafanir, þ.e. viðbrögð við alvarlegu atviki. Rétt væri að rannsóknarnefnd samgönguslysa fengi að vinna málið í góðu tómi. Þá væri ekki við öðru að búast en að afhenda mætti gögnin eftir að rannsókn málsins væri lokið.
Þá er tekið fram að rannsókn málsins sé í höndum sjálfstæðrar stjórnsýslunefndar, rannsóknarnefndar samgönguslysa sem starfi samkvæmt lögum nr. 18/2013 og reglugerð nr. 763/2013. Samgöngustofa sé ekki þátttakandi í þeirri rannsókn og hafi þannig takmarkaðar forsendur til að leggja mat á upplýsingarnar og gildi þeirra fyrir rannsóknina. Þannig sé illmögulegt fyrir stofnunina að leggja mat á eðli umræddra gagna og áhrif þess að fjölmiðlar fjalli um þau. Niðurstaða rannsóknarinnar liggi ekki fyrir og telji stofnunin það óvarlegt að afhenda gögn sem m.a. væru til skoðunar hjá nefndinni og í ljósi væntanlegra niðurstaðna hennar. Samgöngustofa hafi ekki forsendur til að leggja mat á hvert eðli umbeðinna gagna verði þegar niðurstaða rannsóknar liggi fyrir og hvort þau verði þá talin falla undir takmörkunarákvæði upplýsingalaga. Það sé því ekki óeðlilegt að stofnunin haldi að sér höndum við afhendingu umræddra gagna á meðan rannsókn málsins standi yfir. Þá er bent á að rannsóknarnefnd samgönguslysa sé bundin þagnarskyldu í störfum sínum og mikilvægi þess að rannsóknarnefndin fái vinnufrið til að ljúka störfum áður en gögn er varði rannsóknina verði afhent fjölmiðlum og öðrum á grundvelli upplýsingalaga.
Auk þess vísar Samgöngustofa til þess að hin umbeðnu gögn varði sjóslys þar sem maður fórst. Þegar af þeirri ástæðu verði að ætla að gögn tengd rannsókninni séu viðkvæm í eðli sínu og beri þá að líta til 9. gr. laga nr. 140/2012. Um sé að ræða upplýsingar sem sanngjarnt geti verið og eðlilegt að leynt fari, a.m.k. þangað til rannsókn málsins lýkur. Verði þá að líta til hagsmuna hins látna og aðstandenda hans. Væri það sanngjörn og eðlileg krafa að umrædd gögn fari ekki í dreifingu á meðan á rannsókn málsins stæði.
Að lokum telur Samgöngustofa að fara verði fram mat á þeim hagsmunum sem undir eru í málinu. Bent var á að í ákvörðun stofnunarinnar þann 5. nóvember 2015 hafi aðeins falist tímabundin höfnun á aðgangi gagna. Ætla verði að hagsmunum af opinni og gagnsærri stjórnsýslu sé ekki ógnað við það að fresta aðgangi að gögnum fram að lokum rannsóknar hjá rannsóknarnefnd samgönguslysa með vísan til þeirra hagsmuna sem reifaðir hefðu verið af tímabundinni synjun á aðgangi að gögnum.
Með umsögn Samgöngustofu fylgdu skoðunarskýrslur fyrir Höfrung fyrir árin 2005-2012 og árið 2014. Þá fylgdi tölvupóstur, dags. 12. maí 2011, frá starfsmanni Skipaskoðunar til starfsmanna Siglingastofnunar. Auk þess var úrskurðarnefndinni látið í té afrit af bréfaskiptum Samgöngustofu við fyrrum eiganda bátsins og tiltekinn eftirlitsaðila vegna athugasemda við eftirlit bátsins. Með bréfi til Samgöngustofu, dags. 7. apríl, óskaði úrskurðarnefndin eftir því að Samgöngustofa léti nefndinni í té skoðunarskýrslur fyrir árin 2000-2005, 2013 og 2015 eða gæfi skýringar á því hvers vegna umræddar skýrslur séu ekki á meðal gagna málsins. Með tölvupósti, dags. 11. apríl 2016, óskaði Samgöngustofa eftir vikufresti til að afhenda gögnin og var sá frestur veittur. Skýrslur fyrir árin 2000, 2002, 2004 og 2005 bárust með bréfi dags. 13. maí 2016. Í bréfinu er tekið fram að engar skoðunarskýrslur séu til fyrir önnur ár þar sem engin skoðun hafi farið fram. Þá fylgdi með haffærisskírteini fyrir bátinn, útgefið þann 16. mars 2004.
Umsögn Samgöngustofu var kynnt kæranda með bréfi dags. 1. desember 2015 og veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum. Í athugasemdum RÚV við umsögn Samgöngustofu, dags. 10. desember 2015, er tekið fram að ekki verði annað ráðið en að Samgöngustofa reisi synjun sína á nýjum lagagrundvelli, þ.e. 9. gr. laga nr. 140/2012. Af erindi Samgöngustofu verði einna helst ráðið að verið sé að vernda hagsmuni hins látna og aðstandenda hans. RÚV andmælir því að Samgöngustofa geti reist synjun á nýjum lagagrundvelli. Þá bendir RÚV á að í athugasemdum við frumvarp það er varð að upplýsingalögum nr. 140/2012 komi fram að stjórnvaldi sé ætlað að vega og meta umbeðin gögn með tilliti til þess hvort upplýsingar sem þau hafi að geyma séu þess eðlis að rétt sé að undanþiggja þær aðgangi almennings. Við það mat verði að taka mið af því hvort upplýsingarnar séu samkvæmt almennum sjónarmiðum svo viðkvæmar að þær eigi ekkert erindi við allan þorra manna. Í erindi Samgöngustofu sé ekki leitast við að rökstyðja sérstaklega að svo sé ástatt um umbeðnar upplýsingar, heldur þvert á móti látið við það sitja að halda því fram að það væri „sanngjörn og eðlileg krafa“ að gögnin færu ekki í dreifingu, það væri „illmögulegt fyrir SGS að leggja mat á eðli umræddra gagna og áhrif þess að þau færu í umfjöllun fjölmiðla“ og „því ekki óeðlilegt að stofnunin haldi að sér höndum við afhendingu umræddra gagna á meðan að rannsókn málsins stendur yfir.“ Kærandi telur að hinar umbeðnu upplýsingar séu ekki, hvorki að hluta og hvað þá í heild sinni, svo viðkvæmar að þær eigi ekkert erindi við allan þorra manna. Var einnig bent á að hinn látni hafi verið háseti og ekki gert út bátinn. Því stoði ekki fyrir Samgöngustofu að vísa til 9. gr. laga nr. 140/2012.
Þá vísar kærandi til þess að sú staðreynd að rannsóknarnefnd samgönguslysa hafi til rannsóknar slys sem varð á bátnum firri kæranda ekki rétti til aðgangs að umbeðnum upplýsingum. Beiðnin snúi að Samgöngustofu, ekki rannsóknarnefnd samgönguslysa. Í öllu falli geti takmörkun aldrei tekið til fleiri gagna en þeirra sem séu sérstaklega undanþegin upplýsingarétti samkvæmt 27. gr. laga nr. 18/2013.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál sendi bréf dags. 14. mars 2015 til fyrirtækis sem annaðist eftirlit með bátnum Jóni Hákoni BA, þar sem óskað var eftir afstöðu félagsins til afhendingar gagnanna. Svar barst ekki frá félaginu.
Niðurstaða
1.
Í málinu er deilt um aðgang að skoðunarskýrslum Siglingastofnunar, Skipaskoðunar og Frumherja vegna eftirlits á bátnum Jóni Hákoni BA (áður Höfrungi BA-60) sem Samgöngustofa framkvæmdi á grundvelli 3. kafla laga um eftirlit með skipum nr. 47/2003. Á meðal þeirra gagna málsins sem Samgöngustofa lét úrskurðarnefnd um upplýsingamál í té eru skoðunarskýrslur fyrir bátinn frá árunum 2000, 2002, 2004-2012 og 2014. Í skýrslunum koma fram upplýsingar um þá skoðun sem framkvæmd var og niðurstöður skoðunaraðila um ástand bátsins á þeim tímum sem skoðunin var framkvæmd. Einnig er deilt um aðgang að tölvupósti, dags. 12. maí 2011, frá starfsmanni Skipaskoðunar til starfsmanna Siglingastofnunar þar sem skoðunarskýrsla frá árinu 2011 er send sem viðhengi. Í póstinum eru nefnd þau atriði sem athugasemdir voru gerðar við í skoðuninni. Þá er deilt um afrit af haffærisskírteini fyrir bátinn, útgefið þann 16. mars 2004. Að lokum er deilt um aðgang að bréfaskiptum Samgöngustofu við eftirlitsaðila vegna athugasemda við eftirlit með bátnum.
2.
Í 1. mgr. 16. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 kemur fram að þegar farið er fram á aðgang að gögnum í máli þar sem taka á eða tekin hefur verið stjórnvaldsákvörðun skal beiðni beint til þess sem tekið hefur eða taka mun ákvörðun í málinu. Annars skal beiðni beint til þess aðila sem hefur gögnin í vörslu sinni.
Í 2. gr. laga um rannsókn samgönguslysa nr. 18/2013 er kveðið á um gildissvið laganna. Í athugasemdum við 2. gr. í greinargerð með frumvarpi til laganna er tekið fram að rannsóknarnefnd samgönguslysa sé eiginleg rannsóknarnefnd samkvæmt orðanna hljóðan en ekki formleg stjórnsýslunefnd og falli hún því utan gildissviðs stjórnsýslulaga. Þá er tiltekið að ákvarðanir nefndarinnar séu ekki stjórnvaldsákvarðanir, enda varði þær ekki réttindi og skyldur aðila og verði því ekki kærðar til æðra stjórnvalds. Samgöngustofu bar því að meta sjálfstætt hvort veita ætti kæranda aðgang að gögnunum og gat ekki vikið sér frá þeirri skyldu með því að vísa til þess að gögnin væru í höndum rannsóknarnefndar samgönguslysa.
3.
Lagareglur um rétt almennings til upplýsinga hjá opinberum aðilum krefjast þess gjarnan af stjórnvöldum, þ. á m. úrskurðarnefnd um upplýsingamál, að þau framkvæmi mat á gagnstæðum hagsmunum. Annars vegar þeim hagsmunum sem einstaklingur, lögaðili eða stjórnvöld kunna að hafa af því að upplýsingar séu undanþegnar aðgangi almennings og hins vegar hagsmunum almennings af því að fá viðkomandi upplýsingar. Í máli því sem hér um ræðir er tekist á um aðgang að gögnum er varða lögbundið opinbert eftirlit með öryggi skipa og báta. Almenningur hefur af því ríka hagsmuni að geta fylgst með slíku eftirliti.
Samkvæmt 19. gr. laga nr. 119/2012 eru starfsmenn Samgöngustofu bundnir þagnarskyldu og mega þeir ekki, að viðlagðri ábyrgð, skýra óviðkomandi frá því sem þeir komast að í starfi sínu og leynt á að fara, þar á meðal um „rekstur eða viðskipti“ aðila sem þeir hafa eftirlit með. Af orðalagi ákvæðisins má leiða að það feli í sér sérstaka þagnarskyldu Samgöngustofu er varði upplýsingar um rekstur eða viðskipti eftirlitsskyldra aðila. Slíkar upplýsingar eru því undanþegnar aðgangi almennings á grundvelli upplýsingalaga nr. 140/2012, sbr. gagnályktun frá 3. mgr. 4. gr. laganna. Að því leyti sem ákvæðið tilgreinir ekki með nákvæmum hætti þær upplýsingar sem beri að gæta trúnaðar um felur það í sér almenna reglu um þagnarskyldu sem takmarkar ekki rétt til aðgangs samkvæmt upplýsingalögum eins og fram kemur í 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga. Í þeim tilvikum verður þó að hafa hliðsjón af 2. málsl. 9. gr. laganna þar sem m.a. er kveðið á um að óheimilt sé að veita almenningi aðgang að gögnum er varði mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila sem sanngjarnt sé og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á.
Ákvæði 19. gr. laga nr. 119/2012 verður ekki túlkað svo rúmt að allar upplýsingar sem eftirlitsskyldir aðilar láta stofnuninni í té teljist upplýsingar um „rekstur eða viðskipti“ viðkomandi aðila sem leynt skuli fara í skilningi ákvæðisins. Úrskurðarnefndin lítur svo á að markmið ákvæðisins sé að koma í veg fyrir að rekstrar- og viðskiptaupplýsingar sem eftirlitsskyldir aðilar veita Samgöngustofu lögum samkvæmt verði gerðar opinberar með þeim afleiðingum að þeir verði fyrir tjóni. Verður því að meta í hverju tilviki fyrir sig hvort skjal geymi slíkar upplýsingar. Ekki verður talið að umbeðin gögn geymi upplýsingar um viðskipti og rekstur eftirlitsskylds aðila sem leynt skuli fara í skilningi 19 gr. laga nr. 119/2012, enda koma þar ekki fram upplýsingar um sambönd hins eftirlitsskylda aðila við viðskiptamenn hans, viðskiptakjör hans, álagningu eða afkomu. Þá verður ekki séð að mikilvægum hagsmunum útgerðarfélags bátsins sé hætta búin þótt kæranda verði veittur aðgangur að þeim.
Í umsögn Samgöngustofu var einnig á því byggt að hagsmunir einstaklinga kunni að standa því í vegi að aðgangur yrði veittur að gögnunum, sbr. 1. málsl. 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur yfirfarið umbeðin gögn og þar koma ekki fram upplýsingar um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt væri og eðlilegt að leynt færu. Því stendur 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 ekki í vegi fyrir aðgangi að þeim. Þó verður ekki talið að almenningur hafi næga hagsmuni af því að aðgangur verði veittur að nafni þess starfsmanns eftirlitsaðilans sem framkvæmdi skoðun á björgunarbáti Jóns Hákons BA (þá Höfrungs BA). Ber því að afmá nafn hans úr gögnum málsins með vísan til 1. málsl. 9. gr. upplýsingalaga eins og nánar greinir í úrskurðarorði.
Synjun Samgöngustofu var einnig reist á 5. tölul. 10. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 þar sem veitt er heimild til að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast, enda hafi gögnin að geyma upplýsingar um fyrirhugaðar ráðstafanir eða próf á vegum hins opinbera sem yrðu þýðingarlaus eða skiluðu ekki tilætluðum árangri væru þau á almannavitorði. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál fellst ekki á að afhending á hinum umbeðnu gögnum hafi þau áhrif á rannsókn rannsóknarnefndarinnar að rannsóknin verði þýðingarlaus eða skili ekki tilætluðum árangri verði upplýsingarnar gerðar opinberar. Er því ekki fallist á að gögnin verði undanskilin upplýsingarétti á grundvelli 5. tölul. 10. gr. upplýsingalaga.
Af framangreindu leiðir að Samgöngustofu ber að veita kæranda aðgang að þeim eins og nánar greinir í úrskurðarorði.
Úrskurðarorð:
Samgöngustofu ber að veita kæranda, Ríkisútvarpinu ohf., aðgang að skoðunarskýrslum bátsins Jóns Hákons BA (áður Höfrungur BA-60) fyrir árin 2000, 2002, 2004-2012 og 2014.
Samgöngustofu ber að veita kæranda aðgang að tölvupósti, dags. 12 júní 2011, frá Skipaskoðun til Siglingastofnunar vegna skoðunarskýrslu frá árinu 2011 og haffærisskírteini fyrir bátinn, útgefnu þann 16. mars 2004.
Samgöngustofu ber að veita kæranda aðgang að bréfaskiptum stofnunarinnar við fyrrum eiganda bátsins og eftirlitsaðila vegna athugasemda við eftirlit á bátnum. Þó skal afmá nafn starfsmanns eftirlitsaðilans úr gögnum málsins, sbr. bréf til Siglingastofnunar dags. 25. júní 2009 og bréf Siglingastofnunar til eftirlitsaðilans dags. 5. júní 2009 og 3. júlí 2009.
Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson