Úrskurður nr. 75/2017
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 9. febrúar 2017 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 75/2017
í stjórnsýslumáli nr. KNU16100040
Kæra [...]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Með stjórnsýslukæru, dags. 25. október 2016, kærði [...], fd. [...], ríkisborgari [...] (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 3. október 2016, um að synja honum um alþjóðlega vernd á Íslandi ásamt því að synja honum um dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f þágildandi laga um útlendinga nr. 96/2002.
Kærandi krefst þess aðallega að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að honum verði veitt alþjóðleg vernd hér á landi með vísan til 1. mgr. 44. gr. þágildandi laga um útlendinga. Til vara krefst kærandi þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að honum verði veitt dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða með vísan til 12. gr. f sömu laga.
Fyrrgreind ákvörðun eru kærð á grundvelli 1. mgr. 30. gr. þágildandi laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests, sbr. 3. mgr. 30. gr. sömu laga.
Hinn 1. janúar 2017 tóku gildi ný lög um útlendinga nr. 80/2016. Samkvæmt 2. mgr. 121. gr. laganna gilda ákvæði þeirra um mál sem bárust kærunefnd útlendingamála fyrir gildistöku laganna en höfðu ekki verið afgreidd með úrskurði. Fer því um mál þetta samkvæmt ákvæðum laga nr. 80/2016.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi þann 11. september 2016 hjá lögreglunni á Suðurnesjum. Hann kom í viðtal hjá Útlendingastofnun þann 30. september 2016. Með ákvörðun dags. 3. október 2016 synjaði Útlendingastofnun umsókn kæranda um alþjóðlega vernd ásamt því að synja honum um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Var sú ákvörðun kærð til kærunefndar útlendingamála þann 25. október 2016 en kærandi hafði óskað eftir frestun réttaráhrifa þann 14. október 2016. Fallist var á frestun réttaráhrifa á hinni kærðu ákvörðun á meðan mál hans væri til meðferðar með bréfi kærunefndar þann 19. október 2016. Greinargerð kæranda barst kærunefnd þann 9. nóvember 2016.
Kæra þessi hefur hlotið hefðbundna málsmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Hjá Útlendingastofnun byggði kærandi kröfu sína um alþjóðlega vernd hér á landi á því að hann sé í hættu í heimaríki sínu vegna [...] og þátttöku í mótmælum í heimalandi. Til að sanna á sér deili lagði kærandi fram afrit af [...] nafnskírteini með gildistíma til 23. júlí 2019. Í fylgdarskrá alþjóðadeildar Ríkislögreglustjóra komi fram að sundurtætt [...] vegabréf hafi fundist í rusli á flugstöðinni eftir að kærandi hafði sótt um alþjóðlega vernd og kannaðist hann við það. Kærandi hafi ekki gefið neinar haldbærar skýringar á því hvers vegna hann hafi eyðilagt vegabréf sitt. Að mati Útlendingastofnunar geti afrit af [...] nafnskírteini eitt og sér ekki talist til ferðaskilríkja. Stofnunin telji vafa leika á hver kærandi sé en þó væri ekki talin ástæða til að draga þjóðerni hans í efa.
Í hinni kærðu ákvörðun er að finna umfjöllun um heimaland kæranda og stöðu mannréttindamála í landinu. Frásögn kæranda kom að mati stofnunarinnar heim og saman við almennar aðstæður í heimalandi hans og var hún lögð til grundvallar í málinu. Aðspurður um þátttöku sína í mótmælum hafi kærandi sagt að hann hafi fyrst mætt á mótmæli sem hafi verið skipulögð af [...] en síðar dregið sig úr þeim þar sem hann hafi ekki verið sammála þeirra málsstað. Síðar hafi hann farið að mótmæla sem einstaklingur ásamt öðru fólki, án þess að tengja sig við ákveðinn hóp.
Af heimildum Útlendingastofnunar verði ráðið að stjórnvöld beini spjótum sínum fyrst og fremst að blaðamönnum og ritstjórum fjölmiðla sem tjái sig gegn [...], en dæmi séu þó um að aðgerðarsinnar séu handteknir fyrir skrif sín á netinu sem [...]. Að mati Útlendingastofnunar sé það ekki talið trúverðugt að augu stjórnvalda hefðu beinst sérstaklega að kæranda vegna mótmæla hans. Í því samhengi hafi verið litið til þess að kærandi kveðist alltaf hafa haldið sig til baka svo ekki yrði tekið eftir honum, auk þess sem kærandi hafi ekki kveðist vera meðlimur í [...].
Þá telji Útlendingastofnun ekkert hafa komið fram í málinu sem gefi tilefni til að draga í efa að kærandi búi við [...] en ekki sé lagt til grundvallar að kærandi standi ógn af [...] stjórnvöldum á grundvelli þátttöku sinnar í mótmælum heldur geti hann þvert á móti leitað til þeirra telji hann á sér brotið. Að mati Útlendingastofnunar sé ekki unnt að sjá að kærandi sé í sérlega viðkvæmri stöðu sem geti haft áhrif á niðurstöðu málsins.
Að mati Útlendingastofnunar nái atvik þau sem kærandi lýsi í viðtali hjá stofnuninni ekki þeim alvarleika að þeim verði jafnað til ofsókna í skilningi 1. mgr. 44. gr., sbr. 44. gr. a, þágildandi laga um útlendinga. Þá hafi kærandi ekki borið því við að eiga á hættu ofsóknir af hendi aðila sem lýst sé í 3. mgr. 44. gr. a þágildandi laga. Að því virtu geti ákvæði 1. mgr. 44. gr. ekki átt við í málinu. Þá skapi efnahagslegar ástæður ekki grundvöll fyrir alþjóðlegri vernd útlendinga þannig að þeim verði veitt alþjóðleg vernd eða dvalarleyfi af þeim sökum. Því beri að synja kæranda um alþjóðlega vernd samkvæmt fyrrnefndu ákvæði 1. mgr. 44. gr. þágildandi laga um útlendinga.
Í hinni kærðu ákvörðun kemur einnig fram að ekki verði talið að kærandi eigi á hættu að sæta dauðarefsingu, pyndingum eða annarri ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu verði hann sendur aftur til heimalands síns. Byggist það mat á þeim upplýsingum sem liggi fyrir um [...], frásögn kæranda, trúverðugleikamati og gögnum málsins. Þá geti kærandi leitað ásjár yfirvalda í heimalandi sínu vegna vandamála sinna. Beri því að synja kæranda um alþjóðlega vernd skv. 2. mgr. 44. gr. þágildandi laga um útlendinga.
Að framangreindu virtu sé það því niðurstaða Útlendingastofnunar að kærandi sé ekki flóttamaður og því beri að synja honum um alþjóðlega vernd á Íslandi, sbr. ákvæði 44. gr. og 1. mgr. 46. gr. þágildandi laga um útlendinga. Þá sé það jafnframt niðurstaða Útlendingastofnunar að synja beri kæranda um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða og sérstakra tengsla við landið skv. ákvæðum 12. gr. f þágildandi laga um útlendinga, en í ákvörðuninni greinir m.a. að í frumvarpi til laga nr. 115/2010 komi fram að ákvæðið skuli ekki taka til neyðar af efnahagslegum rótum. Þá væri það einnig mat Útlendingastofnunar að, í ljósi þess sem fram hafi komið, að endursending kæranda til [...] brjóti ekki gegn 45. gr. þágildandi laga um útlendinga.
Að lokum var kæranda vísað frá landinu á grundvelli a-liðar 1. mgr. 18. gr. þágildandi laga um útlendinga, sbr. 1. mgr. 56. gr. reglugerðar nr. 53/2003 um útlendinga. Með tilliti til atvika málsins ákvað stofnunin að kæra skyldi ekki fresta réttaráhrifum ákvörðunarinnar, sbr. c-liður 1. mgr. 32. gr. þágildandi laga um útlendinga.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð kæranda kemur fram að hann hafi greint frá því í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 30. september 2016 að hann hafi tekið þátt í mótmælum á vegum [...] sem kenni sig við [...]. Stuðningur kæranda hafi falist í því að mæta á fundi og taka þátt í skipulögðum mótmælum. Þegar honum hafi verið ljóst að stefnumál [...] væru mun róttækari en í upphafi var lagt upp með og yfirvöld hnepptu virka mótmælendur í varðhald kvaðst hann hafa dregið sig úr [...] af ótta við að vera handtekinn eða pyndaður. Kærandi hafi haldið áfram að mæta á mótmæli hjá hinum ýmsu andspyrnuflokkum en ávallt gætt þess að halda sig frá fremstu víglínu. Kærandi kveðist óttast yfirvöld þar sem hann hafi margsinnis orðið vitni að því að mótmælendur væru handteknir án dóms og laga.
Kærandi kveðist einnig hafa átt erfitt með að fá vinnu í heimalandi sínu vegna spillingar og óstöðugleika. Þá hafi fjölskylda hans þurft að sæta miklu áreiti vegna [...] sem hafi gert það að verkum að fjölskylda hans hafi verið litin hornauga í heimabæ þeirra. Hann hafi endurtekið þurft að [...].
Þá er í greinargerð kæranda fjallað um ástand mannréttindamála í [...] og vísað til alþjóðlegra skýrslna þar um. Þar komi m.a. fram að refsivert sé samkvæmt lögum að [...] og stofnanir stjórnvalda. Stjórnvöld gefi reglulega út ákærur á hendur þeim sem brjóti gegn slíku banni. Fram komi einnig að um fjölmörg atvik hafi verið að ræða þar sem meðlimir og stuðningsmenn [...] hafi verið handteknir á vafasömum grundvelli auk þess sem gefnar hafi verið út ákærur á hendur blaðamönnum, aðgerðasinnum, listamönnum og öðrum sem hafi gagnrýnt eða hafi verið taldir hafa [...].
Í viðtali kæranda hjá Útlendingastofnun hinn 30. september 2016 hafi komið fram að hann hafi stutt [...] sem vilji koma á lýðræðislegum umbótum og draga úr valdi [...]. Í viðtali hjá Útlendingastofnun hafi kærandi einnig greint frá því að hann hafi ekki verið eiginlegur meðlimur í [...]. Hann sé hins vegar aðgerðasinni og hafi stuðningur hans við [...] verið í formi þátttöku í mótmælum. Þrátt fyrir að kærandi hafi ekki verið háttsettur meðlimur í [...] sem vilji auka lýðræði í landinu þá liggi fyrir að hann hafi tjáð sig með neikvæðum hætti í garð stjórnvalda og [...] í formi mótmæla.
Aðalkrafa kæranda byggi á því að hann sé haldinn ástæðuríkum ótta við að verða ofsóttur þar sem hann óttist að verða sóttur til saka og hljóta refsingu vegna stjórnmálaskoðana sinna. Kærandi óttist mjög um líf sitt og frelsi, en yfirvöld í [...] fylgist með tengslum við friðsamlega tjáningu borgaranna um stjórnmál. Að mati kæranda sé ekki hægt að útiloka að stjórnvöld muni ofsækja hann við endursendingu til [...] þrátt fyrir að hann hafi ekki verið í fremstu víglínu í mótmælum þeim sem hann hafi verið þáttakandi í. Þegar ákvæði 1. mgr. 44. gr. og 44. gr. a þágildandi laga um útlendinga séu skoðuð sé ljóst að kærandi uppfylli skilyrði flóttamannahugtaksins, sbr. og A-lið 1. gr. Flóttamannasamningsins, þar sem hann sé ofsóttur á grundvelli stjórnmálaskoðana sinna af stjórnvöldum í [...]. Eðli máls samkvæmt geti kærandi ekki fært sér í nyt vernd stjórnvalda vegna óttans. Með því að senda kæranda til [...] telji hann að brotið sé gegn grundvallarreglu þjóðaréttar um non-refoulement, sbr. 1. mgr. 45. gr. þágildandi laga um útlendinga. Kærandi vísi að auki í 1. mgr. 68. gr. stjórnarskrár Íslands, sbr. lög nr. 33/1944, 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, 7. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi, 3. gr. samnings gegn pyndingum og annarri grimmilegri, ómannlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu og 33. gr. flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna.
Varakrafa kæranda um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 12. gr. f þágildandi laga um útlendinga, byggi á því að staða mannréttindamála í [...], að því er varðar tjáningarfrelsi borgaranna, sé afar veik. Yfirvöld gefi reglulega út ákærur eða sekti einstaklinga á grundvelli heimildar í hegningarlögum gagnvart þeim er [...]. Í málinu liggi fyrir að kærandi hafi tekið þátt í skipulögðum mótmælum en hafi séð sig tilneyddan til að draga úr þátttöku sinni vegna ótta við handtöku og pyndingar. Kærandi geti því eðli máls samkvæmt ekki fært sér í nyt vernd stjórnvalda vegna ótta síns. Verði ekki fallist á aðalkröfu kæranda sé sú krafa þar af leiðandi gerð til vara að honum verði veitt dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða af þessum sökum.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Lagarammi
Í máli þessu gilda ákvæði laga um útlendinga nr. 80/2016, sbr. 121. gr. laganna, reglugerð nr. 53/2003 um útlendinga með áorðnum breytingum að því leyti sem hún hefur enn lagastoð, ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993, stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og mannréttindasáttmáli Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Jafnframt ber að líta til ákvæða alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 1951, ásamt viðauka við samninginn frá 1967, og annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.
Auðkenni
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að kærandi hafi lagt fram afrit af [...] nafnskírteini en það geti eitt og sér ekki talist til ferðaskilríkis. Þá hafi hann ekki gefið neinar haldbærar skýringar á því hvers vegna hann hafi eyðilagt vegabréfið sitt. Kærandi hafi því ekki sannað með fullnægjandi hætti hver hann er. Við meðferð máls kæranda hjá kærunefnd útlendingamála hefur kærandi heldur ekki lagt fram frekari gögn sem sanna á honum deili. Kærunefnd telur því óvíst hver hann sé en telur ekki ástæðu til þess að draga þjóðerni hans í efa. Því verður lagt til grundvallar að kærandi sé ríkisborgari [...].
Mat á því hvort kærandi sé í sértaklega viðkvæmri stöðu
Samkvæmt 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga teljast einstaklingar vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu ef þeir, vegna tiltekinna persónulegra eiginleika eða aðstæðna hafa sérþarfir sem taka þarf tillit til við meðferð máls eða þeir geta ekki að fullu eða með engu móti nýtt sér rétt eða uppfyllt skyldur sem kveðið er á um í lögum þessum án aðstoðar eða sérstaks tillits. Sem dæmi um einstaklinga í sérstaklega viðkvæmri stöðu nefnir ákvæðið fylgdarlaus börn, fatlað fólk, fólk með geðraskanir eða geðfötlun, aldrað fólk, þungaðar konur, einstæða foreldrar með ung börn, fórnarlömb mansals, alvarlega veika einstaklingar og einstaklinga sem hafa orðið fyrir pyndingum, kynfæralimlestingum, nauðgun eða öðru alvarlegu andlegu, líkamlegu eða kynferðislegu ofbeldi.
Kærandi er ungur einhleypur maður sem kveðst vera við góða líkamlega heilsu en finni fyrir [...]. Þá kveðst kærandi vera með [...]auk þess sem hann eigi í vandræðum með [...] en engin gögn hafa verið lögð fram því til staðfestingar. Því er það mat kærunefndar að veikindi kæranda geti ekki talist alvarleg og hann sé því ekki í sérstaklega viðkvæmri stöðu.
Landaupplýsingar
Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður í [...] m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum:
[...]
Í ofangreindum gögnum kemur meðal annars fram að mikil spilling fyrirfinnist í allri stjórnsýslu landsins. Þá beri öryggissveitir landsins ekki virðingu fyrir landslögum. Réttarkerfið eigi að vera sjálfstætt en í málum sem snerta öryggi ríkisins eða stjórnarfar þess eða önnur pólitísk mál kunni stjórnvöld að hafa óeðlileg áhrif á niðurstöðu mála. Þá skerði ríkisstjórn landsins borgaraleg réttindi með því að ganga á málfrelsi manna sem og fjölmiðlafrelsi, m.a. með því að áreita og handtaka fréttamenn, bæði þá sem skrifa á internetinu og í prentmiðlum, fyrir að fjalla um viðkvæm málefni er varða ríkisstjórnina. Samkvæmt landslögum sé refsivert að gagnrýna [...]. Framangreindar skýrslur greina frá því að barátta stjórnvalda fyrir upprætingu pyndinga af hálfu handhafa opinbers valds hafi skilað árangri, þó enn berist fregnir af því að þeir sem sæta varðhaldi hafi verið pyndaðir í [...]. Þá hafa aðstæður í fangelsum og varðhaldi verið gagnrýndar og í skýrslu bandaríska utanríkisráðuneytisins kemur fram að aðstæður þar séu metnar ófullnægjandi.
Samkvæmt ofangreindum skýrslum takmarka [...] lög rétt manna til að safnast saman á opinberum vettvangi. Samþykki þarf frá innanríkisráðuneytinu til að halda opinbera fundi. Nokkur frjáls félagasamtök hafa kvartað undan því að samþykktarferlinu hafi ekki verið fylgt eftir af stjórnvöldum af fullri samkvæmni. Stjórnvöld beiti töfum og öðrum aðferðum til að bæla niður og draga úr friðsamlegum fundahöldum sem að mati stjórnvalda séu óæskileg. Ef samþykki stjórnvalda er ekki til staðar eru opinberir fundir leystir upp, stundum með óhóflegu valdi. Samkvæmt framangreindum skýrslum umbáru stjórnvöld þó margar kröfugöngur og fjöldafundi sem andmæltu stjórnvöldum.
Stjórnarskrá [...] og landslög kveða á um rétt manna til að stofna félög. Stjórnvöld hafa þó takmarkað þennan rétt verulega. Stjórnvöld bönnuðu eða viðurkenndu ekki félög andstæð stjórnvöldum þar sem þau töldu þau ekki uppfylla skilyrði sem þarf að uppfylla til að teljast frjáls félagasamtök. Í nokkrum tilfellum umbáru stjórnvöld þó starfsemi félagasamtaka sem ekki höfðu fengið starfsleyfi stjórnvalda.
Ákvæði 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga
Til að teljast flóttamaður hér á landi þarf kærandi að sýna fram á að aðstæður hans séu slíkar að þær falli undir 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga, sbr. flóttamannasamning Sameinuðu þjóðanna, eða 2. mgr. 37. gr. sömu laga. Kærandi byggir kröfu sína um alþjóðlega vernd aðallega á því að hann eigi á hættu ofsóknir af hálfu stjórnvalda í heimalandi sínu vegna stjórnmálaskoðana sinna, en jafnframt hefur hann borið fyrir sig efnahagslegar ástæður.
Í 1. mgr. 37. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga, sem byggir á A-lið 1. gr. flóttamannasamningsins, segir:
Flóttamaður samkvæmt lögum þessum telst vera útlendingur sem er utan heimalands síns af ástæðuríkum ótta við að vera ofsóttur vegna kynþáttar, trúarbragða, þjóðernis, aðildar að tilteknum þjóðfélagshópi eða vegna stjórnmálaskoðana og getur ekki eða vill ekki vegna slíks ótta færa sér í nyt vernd þess lands; eða sá sem er ríkisfangslaus og er utan þess lands þar sem hann áður hafði reglulegt aðsetur vegna slíkra atburða og getur ekki eða vill ekki vegna slíks ótta hverfa aftur þangað, sbr. A-lið 1. gr. alþjóðasamnings um réttarstöðu flóttamanna frá 28. júlí 1951 og bókun við samninginn frá 31. janúar 1967, sbr. einnig 38. gr. laga þessara.
Í 38. gr. útlendingalaga eru sett fram viðmið um það hvað felist í hugtakinu ofsóknir skv. 1. mgr. 37. gr., á hvaða grundvelli ofsóknir geta byggst og hvaða aðilar geta verið valdir að þeim. Í 1. mgr. ákvæðisins segir:
Ofsóknir skv. 1. mgr. 37. gr. eru þær athafnir sem í eðli sínu eða vegna þess að þær eru endurteknar fela í sér alvarleg brot á grundvallarmannréttindum, einkum ófrávíkjanlegum grundvallarmannréttindum á borð við réttinn til lífs og bann við pyndingum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu, bann við þrældómi og þrælkun og bann við refsingum án laga. Sama á við um samsafn athafna, þ.m.t. ólögmæta mismunun, sem hafa eða geta haft sömu eða sambærileg áhrif á einstakling.
Samkvæmt 2. mgr. 38. gr. laga um útlendinga geta ofsóknir m.a. falist í:
a. andlegu, líkamlegu eða kynferðislegu ofbeldi,
b. löggjöf og aðgerðum stjórnvalda, lögreglu og dómstóla sem fela í sér mismunun að efni eða vegna þess hvernig þær eru framkvæmdar,
c. saksókn eða refsingu sem er óhófleg eða mismunar einstaklingum á ómálefnalegum grundvelli,
d. synjun um notkun réttarúrræða sem leiðir til óhóflegrar og mismunandi refsingar,
e. saksókn eða refsingu fyrir að neita að gegna herþjónustu í átökum þar sem þátttaka í slíkri herþjónustu mundi fela í sér glæpi eða athafnir skv. b-lið 2. mgr. 40. gr.
Í 3. mgr. 38. gr. eru þær ástæður sem ofsóknir þurfa að tengjast skilgreindar nánar en þar segir:
a. kynþáttur vísar einkum til hópa sem deila húðlit eða öðrum sameiginlegum líffræðilegum einkennum og þjóðfélagshópa af tilteknum uppruna og ber að túlka í víðri merkingu,
b. trúarbrögð vísa einkum til trúarskoðana og annarra lífsskoðana, þ.m.t. guðleysis, og tjáningar þeirra, þátttöku í hvers konar trúarsamkomum, opinberum eða ekki, eða ákvörðunar um að taka ekki þátt í þeim, aðgerða sem byggjast á trúarskoðunum og frelsis til að skipta um trú,
c. þjóðerni tekur ekki aðeins til ríkisborgararéttar eða ríkisfangsleysis heldur geta fallið þar undir þeir sem tilheyra tilteknum kynþætti eða tilteknum hópi fólks sem talar sama tungumál eða hefur sameiginlega menningarlega sjálfsmynd, sameiginlegan uppruna, landfræðilega eða pólitískt, eða hópi sem er skilgreindur út frá tengslum við hóp fólks á landsvæði annars ríkis,
d. þjóðfélagshópur vísar einkum til hóps fólks sem umfram það að sæta ofsóknum hefur áþekkan uppruna, bakgrunn, venjur og félagslega stöðu eða hefur sameiginleg einkenni eða lífsskoðanir, svo sem kyngervi, sem eru svo mikilvæg fyrir sjálfsmynd þess að ekki ætti að gera kröfu til að þeim verði breytt, eða hóps fólks sem er álitinn frábrugðinn öðrum í samfélaginu; þá skulu fyrrverandi fórnarlömb mansals teljast meðlimir tiltekins þjóðfélagshóps,
e. stjórnmálaskoðanir vísa einkum til skoðana á stefnumótun og aðferðum stjórnvalda sem kunna að beita ofsóknum án tillits til þess hvort viðkomandi hefur aðhafst eitthvað til að tjá skoðanir sínar.
Í 4. mgr. 38. gr. a kemur fram að þeir aðilar sem geta verið valdir að ofsóknum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð séu:
a. ríkið,
b. hópar eða samtök sem stjórna ríkinu eða verulegum hluta landsvæðis þess,
c. aðrir aðilar, sem ekki fara með ríkisvald, ef sýnt er fram á að ríkið eða hópar eða samtök skv. b-lið, þ.m.t. alþjóðastofnanir, geti ekki eða vilji ekki veita vernd gegn ofsóknum eða meðferð sem fellur undir 2. mgr. 37. gr., m.a. með því að ákæra og refsa fyrir athafnir sem fela í sér ofsóknir.
Almennt ber að telja ótta umsækjanda um alþjóðlega vernd ástæðuríkan ef hann getur á nægilega skýran hátt sýnt fram á að áframhaldandi dvöl í heimalandi sé honum óbærileg af ástæðum sem tilgreindar eru í 1. mgr. 37. gr. eða yrði óbærileg af sömu ástæðum ef hann sneri aftur. Hugtakið „ástæðuríkur ótti við ofsóknir“ inniheldur huglæga og hlutlæga þætti og þarf að taka tillit til hvors tveggja þegar mat er lagt á umsókn um alþjóðlega vernd. Mat á því hvort ótti umsækjanda sé ástæðuríkur getur verið byggt á persónulegri reynslu umsækjanda sem og á upplýsingum um ofsóknir sem aðrir í hans umhverfi eða þeir sem tilheyra sama hópi hafa orðið fyrir. Umsækjandi sem hefur sýnt fram á að hann hafi þegar orðið fyrir ofsóknum í heimaríki, sbr. 1. mgr. 38. gr. laga um útlendinga, eða beinum og marktækum hótunum um slíkar ofsóknir, yrði almennt talin hafa sýnt fram á ástæðuríkan ótta við slíkar ofsóknir snúi hann aftur til heimaríkis nema talið verði að miklar líkur séu á því að slíkar ofsóknir yrðu ekki endurteknar, t.d. þar sem aðstæður í heimaríki hans hafi breyst. Þótt umsækjandi um alþjóðlega vernd skuli njóta vafa upp að ákveðnu marki, verður umsækjandinn a.m.k. að sýna fram á að ákveðnar líkur séu á að hans bíði ofsóknir í heimalandi. Frásögn umsækjanda og önnur gögn um einstaklingsbundnar aðstæður hans verða því almennt að fá stuðning í hlutlægum og áreiðanlegum upplýsingum um heimaríki umsækjanda, stjórnvöld, stjórnarfar og löggjöf þess. Þá er litið til sambærilegra upplýsinga um ástand, aðstöðu og verndarþörf þess hóps sem umsækjandi tilheyrir eða er talinn tilheyra.
Kærunefnd hefur við mat sitt á umsókn kæranda haft til hliðsjónar handbók Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna um málsmeðferð og viðmið við mat á umsókn um alþjóðlega vernd (Handbook and Guidelines on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status, Geneva 2011). Þá hefur aðferðarfræði trúverðugleikamats kærunefndar tekið mið af skýrslu Flóttamannastofnunarinnar Sameinuðu þjóðanna og Flóttamannasjóðs Evrópusambandsins um trúverðugleikamat, eftir því sem við á (Beyond Proof: Credibility Assessment in EU Asylum Systems, Brussels 2013).
Kærandi hefur borið fyrir sig að hann sé í hættu í [...] vegna stjórnmálaskoðana sinna þar sem hann hafi tekið þátt í mótmælum á vegum [...] og síðar í mótmælum með [...].
Líkt og framangreindar skýrslur gefa til kynna umbera [...] stjórnvöld kröfugöngur og fjöldafundi þó að í einhverjum tilfellum hafi stjórnvöld beitt valdi gegn friðsömum mótmælendum og leyst upp fundi með óhóflegu valdi. Með vísan til þeirra gagna sem kærunefnd hefur kynnt sér er ekki að sjá að aðgerðir stjórnvalda hafi verið slíkar að þær feli í sér almennar ofsóknir gegn mótmælendum eða andstæðingum stjórnvalda í [...] þó að dæmi séu um að mótmælendur hafi verið handteknir. Kærandi hefur ekki greint frá neinu atviki þar sem hann sjálfur hafi orðið fyrir handtöku eða áreiti stjórnvalda vegna þátttöku sinnar í mótmælum eða tjáningar sinnar. Jafnframt hefur kærandi greint frá því að hann hafi ekki verið eiginlegur meðlimur þeirra samtaka sem hann kveðst hafa mótmælt með.
Kærunefnd hefur farið yfir öll gögn málsins og tekur undir mat Útlendingastofnunar um að sú tjáning sem kærandi kveðst hafa viðhaft og staða hans í heimalandi hans sé ekki til þess fallinn að athygli yfirvalda beinist að kæranda með þeim hætti sem hann óttast. Kærunefnd telur að af framangreindum skýrslum og gögnum málsins verði ekki talið sennilegt að [...] stjórnvöld muni saksækja eða beita kæranda viðurlögum fyrir þátttöku hans í mótmælum gegn stjórnvöldum. Aðgerðir [...] yfirvalda beinast, skv. framangreindum gögnum, fyrst og fremst að blaðamönnum, ritstjórum, aðgerðarsinnum og þeim sem eru áberandi í samfélagsumræðunni í [...]. Kærandi hefur ekki sýnt fram á að hann hafi verið áberandi í gagnrýni sinni á [...]. Þvert á móti hefur hann kveðist hafa haldið sig frá fremstu víglínu til að komast hjá handtöku í þeim mótmælum sem hann tók þátt í.
Kærandi hefur jafnframt borið að fjölskylda hans hafi orðið fyrir áreiti vegna [...]. Eins og áður hefur komið fram þá bannar stjórnarskrá [...] mismunun m.a. á grundvelli [...] og annarra persónulegra aðstæðna. Kærunefnd telur að gögn sem hún hefur kynnt sér um aðstæður í [...] sýni að kærandi og fjölskylda hans geti leitað til yfirvalda þar í landi vegna áreitis sem hann kveður þau verða fyrir.
Með vísan til framangreinds er það því mat kærunefndar að kærandi hafi ekki ástæðuríkan ótta við ofsóknir, sbr. 1. mgr. 38. gr. laga um útlendinga. Kærunefnd telur því ljóst að kærandi uppfylli ekki skilyrði 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga fyrir viðurkenningu á stöðu sem flóttamaður hér á landi.
Ákvæði 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga
Samkvæmt 2. mgr. 37. gr. útlendingalaga er útlendingur einnig flóttamaður ef, verði hann sendur aftur til heimalands síns, raunhæf ástæða er til að ætla að hann eigi á hættu að sæta dauðarefsingu, pyndingum eða annarri ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu eða hann verði fyrir alvarlegum skaða af völdum árása í vopnuðum átökum þar sem ekki er greint á milli hernaðarlegra og borgaralegra skotmarka. Sama gildir um ríkisfangslausan einstakling.
Í ljósi þess sem að framan er rakið og þeirra gagna sem liggja fyrir um heimaland kæranda telur kærunefndin að aðstæður hans þar séu ekki þannig að þær falli undir ákvæði 2. mgr. 37. gr. laganna. Telur kærunefndin því ljóst að kærandi uppfylli heldur ekki skilyrði 2. mgr. 37. gr. útlendingalaga fyrir viðurkenningu á stöðu sem flóttamaður hér á landi.
Alþjóðleg vernd á grundvelli 40. gr. laga um útlendinga
Þar sem kærunefnd hefur komist að þeirri niðurstöðu að kærandi uppfylli ekki skilyrði 1. eða 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga á kærandi ekki rétt á alþjóðlegri vernd hér á landi, sbr. 40. gr. laga um útlendinga.
Bann við endursendingu skv. 42. gr. laga um útlendinga
Samkvæmt 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga er ekki heimilt að senda útlending eða ríkisfangslausan einstakling til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr., eða vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Samkvæmt 2. mgr. sömu greinar er einnig óheimilt að senda útlending til svæðis þar sem ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem greinir í 1. mgr.
Með vísan til umfjöllunar að framan um heimaland kæranda telur kærunefnd að þær aðstæður sem ákvæðið tekur til ekki eiga við í máli kæranda. Kærunefnd telur því að ákvæði 42. gr. laga um útlendinga ekki standi í vegi fyrir endursendingu kæranda þangað.
Dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga
Samkvæmt 6. mgr. 37. gr. laga um útlendinga skal stjórnvald sem kemst að því að ákvæði 1. eða 2. mgr. 37 gr. laganna eigi ekki við um útlending að eigin frumkvæði taka til skoðunar hvort veita eigi dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 74. gr. sömu laga.
Samkvæmt 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga má líta til mannúðarsjónarmiða ef útlendingur getur sýnt fram á ríka þörf fyrir vernd, t.d. af heilbrigðisástæðum eða vegna erfiðra félagslegra aðstæðna viðkomandi eða erfiðra almennra aðstæðna í heimaríki eða í landi sem honum yrði vísað til. Þá kemur fram í sömu málsgrein að ákvæði þessu megi aðeins beita ef útlendingur er staddur hér á landi og að skorið hafi verið úr um með efnismeðferð að útlendingur uppfylli ekki skilyrði alþjóðlegrar verndar skv. 37. og 39. gr.
Þrátt fyrir að ákvæðið, samkvæmt hljóðan þess, heimili ekki skýrlega veitingu dvalarleyfis, má skilja af athugasemdum með frumvarpi til laga um útlendinga nr. 80/2016, fyrirsögn greinarinnar og af 6. mgr. 37. gr. laganna að það hafi þó verið ætlunin með ákvæðinu. Kærunefnd telur því rétt að túlka ákvæðið sem heimild til veitingar dvalarleyfis þegar skilyrði þess eru uppfyllt.
Kærunefnd telur, með vísan til orðalags ákvæðisins um „ríka þörf fyrir vernd“ auk lögskýringargagna sem fylgdu greininni, að dvalarleyfi á grundvelli 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga verði ekki veitt nema aðstæður, bæði almennar og sérstakar m.t.t. heilsufars og félagslegra þátta, auk atvika sem þar er vísað til, nái ákveðnu alvarleikastigi þegar málið er virt í heild.
Kærandi hefur greint frá erfiðum efnahagslegum aðstæðum sínum í heimaríki. Í athugasemdum með frumvarpi til laga um útlendinga kemur fram að ákvæðið um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða yrði að jafnaði ekki talið ná til neyðar af efnahagslegum rótum, svo sem fátæktar, hungursneyðar eða húsnæðisskorts. Við meðferð málsins hafa ekki komið fram gögn sem kalla á að vikið sé frá þeim meginsjónarmiðum sem fram koma í þessum athugasemdum.
Kærunefndin hefur þegar komist að þeirri niðurstöðu að kærandi uppfylli ekki skilyrði 1. eða 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga til að teljast flóttamaður og á því ekki rétt á alþjóðlegri vernd. Þegar upplýsingar um heimaland kæranda og gögn málsins eru virt í heild er það niðurstaða kærunefndar að kærandi hafi heldur ekki sýnt fram á ríka þörf á vernd líkt og kveðið er á um í 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga. Því er fallist á það með Útlendingastofnun að aðstæður kæranda í heimalandi séu ekki með þeim hætti að veita beri kæranda dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga.
Athugasemd við málsmeðferð og rökstuðning ákvörðunar Útlendingastofnunar
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að mál kæranda hlaut flýtimeðferð á grundvelli 1. tölul. c-liðar 1. mgr. 50. gr. d þágildandi laga um útlendinga nr. 96/2002. Virðist þar átt við c-lið 1. mgr. greinarinnar en enginn 1. tölul. er í c-lið nefndar greinar. Vísar stofnunin til þess að upplýsingar þær sem kærandi veitti hafi ekki gefið tilefni til að ætla að 44. gr. þágildandi laga um útlendinga ætti við. Í 2. mgr. 6. gr. reglugerðar um skilyrði fyrir sérstakri málsmeðferð umsókna um hæli – flýtimeðferð, nr. 830/2014, kemur fram að c-liður 1. mgr. 50. gr. d eigi m.a. við „þegar umsækjandi ber ekki við ofsóknum eða annarri ómannúðlegri meðferð“, t.d. þegar „ástæður flótta eru eingöngu af efnahagslegum rökum.“ Kærandi byggði kröfu sína um alþjóðlega vernd m.a. á því að hann ætti á hættu ofsóknir vegna stjórnmálaskoðana sem hann tjáði m.a. með þátttöku í mótmælum. Slík málsástæða á undir 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga, sbr. 1. mgr. 44. gr. þágildandi laga um útlendinga nr. 96/2002. Í athugasemdum við frumvarp til laga um breytingu á lögum um útlendinga nr. 115/2010 kemur fram að ákvæði 50. gr. d, sem heimila flýtimeðferð, beri að túlka þröngt. Þó að niðurstaða Útlendingastofnunar hafi verið sú að kærandi ætti ekki rétt á alþjóðlegri vernd á grundvelli þessarar málsástæðu leiddi það ekki til þess að stofnunin gæti, á því stigi sem tegund málsmeðferðar var ákveðin, vísað til c-liðar 1. mgr. 50. gr. d þágildandi laga um útlendinga og afgreitt mál kæranda á grundvelli þeirrar greinar.
Í sömu ákvörðun kemur einnig fram að kærandi hafi ekki borið fyrir sig að eiga á hættu ofsóknir af hendi aðila sem lýst sé í 3. mgr. 44. gr. þágildandi laga um útlendinga. Í þeirri grein og í samsvarandi ákvæði laga um útlendinga nr. 86/2016 kemur fram að á meðal þeirra sem geta verið valdir að ofsóknum sé ríkið. Hjá Útlendingastofnun bar kærandi m.a. fyrir sig að óttast ofsóknir fulltrúa ríkisins. Kærunefnd gerir athugasemd við að þessi þáttur rökstuðnings stofnunarinnar sé í ósamræmi við gögn málsins.
Þar sem niðurstaða stofnunarinnar um alþjóðlega vernd, sbr. 37. gr. laga um útlendinga, og dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 1. mgr. 74. gr. sömu laga, er að öðru leyti í samræmi við niðurstöðu kærunefndar og ljóst sé umræddir annmarkar hafa ekki haft áhrif á niðurstöðu málsins eru ekki forsendur til að fella ákvörðun stofnunarinnar úr gildi vegna þeirra.
Samantekt
Með vísan til alls þess sem að framan er rakið og forsendna hinnar kærðu ákvörðunar þykir rétt að staðfesta ákvörðun Útlendingastofnunar.
Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum eftir birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá því að beiðni um það er synjað. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ákvörðunarinnar ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að endanleg ákvörðun var tekin.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.
The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.
Hjörtur Bragi Sverrisson, formaður
Anna Tryggvadóttir Pétur Dam Leifsson