31/1997 - Úrskurður frá 27. nóvember 1997 í málinu nr. A-31/1997

Hinn 27. nóvember 1997 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-31/1997:

Með bréfi, dagsettu 7. nóvember sl., kærði [...], f.h. Stéttarfélags íslenskra félagsráðgjafa, synjun Félagsmálastofnunar Reykjavíkurborgar, dagsetta 28. október sl., um að veita félaginu upplýsingar um starfskjör allra háskólamenntaðra starfsmanna stofnunarinnar, þ.e. dagvinnulaun, fasta og unna yfirvinnu og bílastyrki.

Með bréfi, dagsettu 7. nóvember sl., var kæran kynnt Félagsmálastofnun Reykjavíkurborgar og stofnuninni gefinn kostur á að gera athugasemdir við hana og koma að frekari rökstuðningi fyrir hinni kærðu ákvörðun til kl. 12.00 hinn 14. nóvember sl. Jafnframt var þess óskað að upplýst yrði á hvaða formi umbeðnar upplýsingar væru varðveittar hjá stofnuninni. Að ósk hennar var frestur þessi framlengdur til kl. 16.00 hinn 18. nóvember sl., en þann dag barst umsögnin, dagsett sama dag.

Með bréfi, dagsettu 20. nóvember sl., fór úrskurðarnefnd þess á leit að Félagsmálastofnun upplýsti hvort gerðir hefðu verið ráðningarsamningar við þá starfsmenn sem beiðni kæranda tekur til. Ef svo væri, var þess jafnframt óskað að nefndinni yrði látið í té sýnishorn af slíkum samningi. Þessu erindi svaraði stofnunin með bréfi, dagsettu 24. nóvember sl., og fylgdi svarbréfinu eintök af samningseyðublöðum.

Atvik máls þessa eru í stuttu máli þau, að með bréfi til Félagsmálastofnunar Reykjavíkurborgar, dagsettu 16. október sl., fór formaður Stéttarfélags íslenskra félagsráðgjafa þess á leit að nefndarmönnum í svonefndri aðlögunarnefnd yrðu veittar "upplýsingar um starfskjör allra háskólamenntaðra starfsmanna er starfa hjá Félagsmálastofnun". Nánar tiltekið væri átt við "dagvinnulaun, fasta og unna yfirvinnu sem og bílastyrki".
Með bréfi Félagsmálastofnunar, dagsettu 28. október sl., var staðfest að stofnunin myndi ekki láta kæranda í té upplýsingar um laun og starfskjör starfsmanna í öðrum stéttarfélögum. Þar kemur hins vegar fram að fulltrúum í aðlögunarnefnd hafi verið afhent yfirlit úr launabókhaldi yfir röðun þeirra félagsráðgjafa, sem starfa hjá stofnuninni, í starfsheiti og launaflokka. Jafnframt segir að engin leynd hvíli yfir fastri áætlaðri yfirvinnu félagsráðgjafa, sem eru forstöðumenn og deildarstjórar, eða hvaða félagsmenn kæranda hafi aksturssamning. Um afstöðu stofnunarinnar er að öðru leyti vísað til stefnu starfsmannaþjónustu Reykjavíkurborgar, sem fram komi í meðfylgjandi bréfi hennar til borgarstofnana, dagsettu 27. október sl. Í því bréfi segir að starfsmannaþjónustan telji að ýmiss konar upplýsingar um háskólamenntaða starfsmenn innan stofnana borgarinnar séu undanþegnar aðgangi almennings á grundvelli 4. tölul. 6. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.

Í kæru til nefndarinnar, dagsettri 7. nóvember sl., er þess krafist að synjun Félagsmálastofnunar verði felld úr gildi og mælt fyrir um skyldu hennar til að láta umbeðnar upplýsingar í té. Jafnframt er athygli vakin á því að samkvæmt framangreindu bréfi stofnunarinnar séu upplýsingarnar til hjá stofnuninni og engin sérstök vandkvæði á að veita aðgang að þeim.

Í umsögn Félagsmálastofnunar, dagsettri 18. nóvember sl., kemur fram að upplýsingar um greidd laun þeirra starfsmanna, sem kærandi óskar eftir, séu skráðar með kerfisbundnum hætti í launabókhaldi Reykjavíkurborgar. Ekki séu til listar eða unnin gögn úr bókhaldinu með þeim upplýsingum sem farið hafi verið fram á. Í svarbréfi stofnunarinnar, dagsettu 24. nóvember sl., segir að hún hafi tekið í notkun sérstök stöðluð eyðublöð fyrir skriflega ráðningarsamninga um síðustu áramót. Ekki liggi fyrir við hve marga háskólamenntaða starfsmenn slíkir samningar hafi verið gerðir. Þó sé ljóst að þeir muni vera tiltölulega fáir vegna þess að ekki hafi verið mikið um nýráðningar slíkra starfsmanna á þeim tíma sem liðinn sé frá því að eyðublöðin voru tekin í notkun. Þá liggi ekki heldur fyrir hvaða starfsmenn þetta séu. Til að finna það út þurfi að framkvæma bæði sérstaka tölvuvinnslu úr launakerfi borgarinnar og fara yfir skrár eða starfsmannamöppur stofnunarinnar. Jafnframt er athygli vakin á að ekki liggi fyrir hjá stofnuninni upplýsingar um það hvaða starfsmenn hennar teljist "háskólamenn".
Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunni annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð grein fyrir þessum röksemdum í úrskurði þessum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Í 2. mgr. 2. gr. upplýsingalaga er tekið fram að lögin gildi ekki um aðgang að upplýsingum samkvæmt lögum nr. 121/1989 um skráningu og meðferð persónuupplýsinga. Við skýringu á gildissviði þeirra laga verður að taka mið af því að þau eru sérlög í samanburði við upplýsingalög, en síðarnefndu lögin kveða almennt á um rétt almennings til aðgangs að gögnum í vörslum stjórnvalda.

Í 1. gr. laga nr. 121/1989 segir orðrétt: "Lög þessi taka til hvers konar kerfisbundinnar skráningar og annarrar meðferðar á persónuupplýsingum. Lögin eiga við hvort heldur sem skráning er vélræn eða handunnin." Í athugasemdum, er fylgdu frumvarpi til laganna, er það sagt vera meginmarkmið þeirra "að tryggja mönnum vernd gegn hættu á misnotkun upplýsinga um einkamálefni þeirra sem varðveittar eru og skráðar hafa verið með kerfisbundnum hætti". Með vísun til þessa og athugasemda, er fylgdu 1. gr. frumvarpsins, þar sem m.a. er tekið fram að utan gildissviðs þess falli einstakar tilviljunarkenndar skrár, verður að líta svo á að gildissvið laganna sé einskorðað við kerfisbundna skráningu á persónuupplýsingum, hvort sem hún er vélræn eða handunnin, svo og við eftirfarandi meðferð á slíkum upplýsingum sem skráðar hafa verið með þessum hætti.

Samkvæmt framansögðu er það álit úrskurðarnefndar að 5. gr. laga nr. 121/1989 taki til aðgangs að upplýsingum um launakjör starfsmanna hjá Félagsmálastofnun Reykjavíkurborgar, að því leyti sem þær upplýsingar eru skráðar með kerfisbundnum hætti í bókhaldi borgarinnar. Aðgangur að ráðningarsamningum, sem gerðir hafa verið við einstaka starfsmenn stofnunarinnar, falla á hinn bóginn utan gildissviðs laga nr. 121/1989. Þar með fellur aðgangur að slíkum skjölum undir upplýsingalög, sbr. 1. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 10. gr. laganna.

Í 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: "Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.-6. gr." Í 1. mgr. 10. gr. laganna segir ennfremur: "Sá sem fer fram á aðgang að gögnum skal tilgreina þau gögn sem hann óskar að kynna sér. Þá getur hann óskað eftir að fá að kynna sér upplýsingar um tiltekið mál án þess að tilgreina einstök gögn sem málið varða."

Skýra verður 1. mgr. 10. gr. upplýsinglaga svo að sá, sem fer fram á aðgang að gögnum, verði að tilgreina nákvæmlega þau gögn eða það mál sem hann óskar að kynna sér. Í beiðni sinni fer kærandi fram á aðgang að upplýsingum um starfskjör allra háskólamenntaðra starfsmanna er starfa hjá Félagsmálastofnun. Með því móti er farið fram á aðgang að gögnum úr mörgum stjórnsýslumálum, en slíkt samrýmist ekki síðari málslið 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga. Í samræmi við fyrri málslið sömu málsgreinar ber sem fyrr segir að tilgreina nákvæmlega þau gögn sem óskað er eftir aðgangi að. Beiðni kæranda er óljós að þessu leyti vegna þess að þeir starfsmenn, sem óskað er upplýsinga um, eru hvorki nafngreindir né tilgreindir með starfsheitum, þannig að ekki fari á milli mála við hverja sé átt. Af þeirri ástæðu var Félagsmálastofnun ekki skylt að veita kæranda aðgang að ráðningarsamningum eða öðrum gögnum er kunna að hafa að geyma hinar umbeðnu upplýsingar.

Félagsmálastofnun Reykjavíkurborgar er ekki skylt að verða við beiðni kæranda, Stéttarfélags íslenskra félagsráðgjafa, dagsettri 16. október 1997, þar sem óskað er eftir aðgangi að gögnum með upplýsingum um starfskjör allra háskólamenntaðra starfsmanna, er hjá stofnuninni starfa, þ.e. dagvinnulaun, fasta og unna yfirvinnu og bílastyrki þeirra.

Eiríkur Tómasson, formaður
Elín Hirst
Valtýr Sigurðsson