Hinn 16. maí 2024 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1187/2024 í máli ÚNU 22090004.
 

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 3. september 2022, kærði A, f.h. B, synj­un Seðlabanka Íslands á beiðni um gögn og lista yfir málsgögn vegna máls sem varðar miðlun Arion banka hf. á bankaupplýsingum kæranda til óviðkomandi aðila.
 
Í kæru er rakið að hinn 8. desember 2021 hafi Arion banki miðlað til lögmanns barnsmóður kæranda um­fangsmiklum upplýsingum um heildarstöðu skulda og eigna kæranda hjá bankanum, kreditkorta­upp­lýs­ingum og yfirliti yfir hreyfingar á banka­reikn­ingi kæranda þrjá mánuði aftur í tímann. Lögmaður barns­móðurinnar hafi miðlað upplýsingunum til sýslumanns og byggt hafi verið á þeim þegar sýslu­maður kyrrsetti fjármuni kæranda. Þá hafi lögmaðurinn lagt þær fram fyrir dómi við fyrirtöku á kröfu barns­móðurinnar um opinber skipti.
 
Þegar kærandi hafi orðið þess áskynja að lögmaðurinn hefði undir höndum bankaupp­lýs­ingar hans hafi hann leitað til Seðlabanka Íslands hinn 7. janúar 2022 um rannsókn á framferði Ari­on banka í mál­inu. Með erindi, dags. 3. mars 2022, óskaði kærandi eftir aðgangi að gögnum þess máls hjá Seðla­bank­anum á grund­velli 15. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993.
 
Hinn 1. júlí 2022 gerðu Seðlabankinn og Arion banki samkomulag um sátt í nefndu máli þar sem Ari­on banki viðurkenndi að miðlun upplýsinganna hefði falið í sér brot gegn ákvæði 1. mgr. 58. gr. laga um fjármálafyrirtæki, nr. 161/2002. Í gagnsæistilkynningu Seðlabankans, dags. 22. júlí 2022, sem birt var opinberlega á vef bankans, kom fram að brot Arion banka hefðu verið umfangsmikil og alvar­leg, og að sekt bank­ans skyldi nema 5,5 millj. kr.
 
Kærandi fór á ný fram á aðgang að gögnum málsins hjá Seðlabankanum hinn 14. júlí 2022. Beiðni kæranda var hafnað með ákvörðun Seðlabankans þann 5. ágúst 2022.
 
Í nefndri ákvörðun Seðlabankans var rökstutt hvers vegna kærandi teldist ekki aðili þess stjórn­sýslu­máls sem lyktað hefði með sátt Seðlabank­ans við Arion banka hinn 1. júlí 2022, og gæti þar af leiðandi ekki byggt rétt til aðgangs að gögnum á ákvæðum stjórnsýslulaga að mati Seðlabankans. Að því er varð­aði gagnabeiðni kæranda á grundvelli upplýsingalaga væri til þess að líta, að mati Seðla­bank­ans, að niðurstaða í mál­inu hefði verið birt opinberlega í samræmi við 9. gr. a laga um opinbert eftir­lit með fjár­málastarf­semi, nr. 87/1998. Aðrar upplýsingar og gögn sem óskað væri eftir vörðuðu við­skipti og rekstur eftir­lits­skyldra aðila og atriði sem leynt skyldu fara samkvæmt lögum eða eðli máls, sbr. 1. mgr. 41. gr. laga um Seðla­banka Íslands, nr. 92/2019, sbr. og 13. gr. laga um opinbert eftirlit með fjár­mála­starf­semi. Úr­skurðar­nefnd um upplýsingamál og Hæstiréttur hefðu komist að þeirri nið­ur­stöðu að 1. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019 fæli í sér sérstaka þagnarskyldu sem gengi framar rétti sam­­kvæmt upp­lýs­ingalögum. Seðlabankinn lýsti jafnframt þeirri afstöðu að gögn sem kærandi sjálfur afhenti bank­an­um samhliða kvörtun um miðlun banka­upplýsinga til óviðkomandi aðila féllu undir 1. mgr. 14. gr. upp­lýsingalaga, nr. 140/2012, en að þau gögn hefði kærandi þegar undir höndum. Önnur gögn málsins féllu ekki undir þá grein.
 
Í framhaldi af erindi Seðlabankans óskaði kærandi hinn 14. ágúst 2022 eftir lista yfir gögn málsins. Í svari bankans, dags. 22. ágúst 2022, kom fram að slíkur listi væri háður þagnarskyldu samkvæmt 1. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019. Þá veittu upp­lýs­inga­lög engan sjálfstæðan rétt til aðgangs að lista yfir gögn í mál­um þar sem synjað væri um að­gang að upp­lýsingum. Beiðninni væri því hafnað.
 
Í kæru kemur fram að kærandi telji sig hafa orðið fyrir miska og tjóni vegna miðlunar Arion banka á banka­upplýsingum sínum. Bankinn hafi ekki reynt að biðja kæranda afsökunar, gera sátt við hann eða greiða honum bætur. Kærandi hafi hagsmuni af því að fá gögn málsins afhent frá Seðlabankanum, ekki aðeins þar sem þau varði brot gegn kæranda heldur einnig því að þau hafi þýðingu til að honum sé unnt að taka ákvörðun um málshöfðun gegn Arion banka. Þá undirbúi kærandi einnig kæru til Per­sónu­verndar.
 
Kærandi hafnar því að sérstakt þagnarskylduákvæði í 1. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019 eigi að standa í vegi fyrir aðgangi hans að gögnunum. Gögnin fjalli um miðlun sem varði ekki hagi annarra viðskipta­manna Arion banka en kæranda sjálfs. Þá varði miðlunin ekki rekstur eða viðskipti Arion banka, eða önnur atriði sem Seðlabankinn skuli láta fara leynt. Gögnin varði beinlínis meðferð á persónuupplýs­ing­um hans. Þagnarskyldan nái ekki heldur til lista yfir gögn málsins. Loks gagnrýnir kærandi að Seðla­bank­inn hafi ekki aflað afstöðu Arion banka til þess hvort gögnin skyldu afhent, í heild eða að hluta.
 
Kærandi gagnrýnir að Seðlabankinn telji það vera nægilegt að kæranda sé unnt að nálgast gagnsæistil­kynningu á vef bankans um sátt við Arion banka. Stjórnvöld eigi ekki að geta vikið sér undan upplýs­inga­rétti samkvæmt upplýsingalögum með því að birta fréttir eða tilkynningar á heimasíðu. Markmið gagn­sæistilkynninga sé að styrkja aðhald með starfsháttum fjármálafyrirtækja, ekki að girða fyrir rétt­indi borgara til að njóta aðilastöðu að máli eða upplýsingaréttar samkvæmt upplýsingalögum. Gagn­sæis­tilkynningar lúti ekki að verndarhagsmunum einstaklinga sem verði fyrir brotum eftir­lits­skyldra aðila. Þá séu upplýsingar í tilkynningunni af skornum skammti; til að mynda komi fram að miðl­un Arion banka hafi átt sér stað fyrir mistök. Vísbendingar séu hins vegar uppi um að upp­lýs­ing­un­um hafi verið miðlað af lögfræðideild bankans, sem geti skipt máli varðandi mat á saknæmi í hugsan­legu máli gegn bank­anum.
 
Rétt sé að benda á að kvartandi til stjórnvalds á ætluðum brotum lögaðila eða einstaklings geti haft stöðu aðila máls í skilningi stjórnsýslulaga, sbr. dóm Hæstaréttar frá 19. júní 2003 í máli nr. 83/2003. Það sé vandséð að Seðlabankinn geti hafnað kæranda um stöðu aðila máls.
 
Þá gagnrýnir kærandi þá afstöðu Seðlabankans að önnur gögn en þau sem hafi fylgt kvörtun kæranda til bankans teljist ekki varða kæranda með þeim hætti að um aðgang hans fari samkvæmt 14. gr. upp­lýs­ingalaga um rétt til aðgangs að gögnum um aðila sjálfan. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hafi byggt á því að ákvæðið verði ekki túlkað svo þröngt að gögn þurfi beinlínis að fjalla um viðkomandi aðila heldur geti það átt við um gögn ef aðili hefur sérstaka hagsmuni umfram aðra af því að fá aðgang að gögnunum.
 

Málsmeðferð

1.

Kæran var kynnt Seðlabanka Íslands með erindi, dags. 5. september 2022, og bankanum veittur kostur á að koma á fram­færi umsögn um kæruna. Jafnframt var þess óskað að Seðlabankinn léti úr­skurð­ar­nefnd um upp­lýs­inga­mál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að. Frestur var veittur til 19. sep­tem­ber en var að ósk Seðlabankans framlengdur til 29. september 2022.
 
Umsögn Seðlabankans barst úrskurðarnefndinni hinn 29. september 2022. Umsögninni fylgdi afrit af umbeðn­um gögnum í málinu, að undanskildum lista yfir málsgögn. Í umsögn­inni kemur fram að sátt Seðla­bankans við Arion banka hafi verið birt á vef Seðlabankans hinn 22. júlí 2022. Hún hafi verið birt nánast í heild sinni, en þó þannig að stöðluð umfjöllun um samþykkt sam­komu­lags um sátt og af­leiðingar þess að aðili fari ekki eftir henni hafi venju samkvæmt verið afmáð.
 
Í umsögninni kemur fram að upplýsingar þær sem kærandi hafi óskað eftir séu þess eðlis að þær varði hagi viðskiptamanna bankans, viðskipti og rekstur eftirlitsskyldra aðila og málefni bankans sjálfs. Þær séu háðar sérstakri þagnarskyldu samkvæmt 1. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019, sbr. einnig 13. gr. laga um opin­bert eftirlit með fjármálastarfsemi, sem einnig sé sérstakt þagnarskylduákvæði.
 
Komist úrskurðarnefndin að því að þær upplýsingar sem Seðlabankinn hefur synjað kæranda um að­gang að falli ekki undir framangreind þagnarskylduákvæði, byggir bankinn á því að gögnin varði mikil­væga virka fjárhags- eða viðskiptahagsmuni Arion banka sem sanngjarnt sé og eðlilegt að fari leynt, sbr. 9. gr. upplýsingalaga.
 
Að því er varði önnur gögn en þau sem kærandi afhenti Seðlabankanum samhliða kvörtun til bankans í janúar 2022 innihaldi þau eingöngu umfjöllun um brot Arion banka gegn 1. mgr. 58. gr. laga um fjár­málafyrirtæki. Hvergi sé vikið að málefnum kæranda, samskiptum hans við þriðja aðila eða lög­mann hennar, eða aðstæður kæranda að öðru leyti. Þannig gildi 14. gr. upplýsingalaga ekki um að­gang hans að þeim gögnum.
 
Seðlabankinn telur að hvorki málshöfðun fyrir héraðsdómi né tilkynning til Persónuverndar sé háð því að kærandi hafi umbeðin gögn undir höndum. Þannig geti aðili að dómsmáli eftir atvikum lagt fram kröfu um framlagningu tiltekinna gagna samkvæmt X. kafla laga um meðferð einkamála, nr. 91/1991. Þá hafi Arion banki viðurkennt í sátt sinni við Seðlabankann að í miðlun upplýsinganna hafi fal­ist öryggisbrestur við meðferð persónuupplýsinga samkvæmt lögum um persónuvernd og vinnslu per­sónuupplýsinga. Þá séu hvers kyns samskipti kæranda við barnsmóður sína og lögmann hennar óvið­komandi málsmeðferð Seðlabankans í umræddu stjórnsýslumáli gagnvart Arion banka.
 
Loks telur Seðlabankinn að listi yfir gögn málsins séu upplýsingar sem háðar séu sérstakri þagnarskyldu líkt og eigi við um gögn málsins. Réttur kæranda til aðgangs að lista yfir gögn málsins byggist á 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga. Ekki sé deilt um það í kærumálinu fyrir úrskurðarnefndinni að listi yfir gögn málsins geti eftir atvikum talist til fyrirliggjandi gagna í skiln­ingi upplýsingalaga. Hins vegar sé það svo að hið sérstaka þagnarskylduákvæði 1. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019 gangi framar upplýsingarétti al­menn­ings samkvæmt 5. gr. upplýsingalaga
 

2.

Umsögn Seðlabankans var kynnt kæranda með bréfi, dags. 30. september 2022, og honum veittur kostur á að koma á fram­færi frekari athugasemdum. Í athugasemdum kæranda, dags. 25. október 2022, er sú afstaða Seðlabankans gagnrýnd að tilgangur þagnarskylduákvæðis laga um Seðlabanka Íslands sé að standa vörð um hagsmuni viðskiptamanna bankans, hér Arion banka. Þetta mál varði ekki slíka hagsmuni heldur hagsmuni kæranda.
 
Þá gagnrýnir kærandi í fyrsta lagi að í umsögn Seðlabankans sé synjun rökstudd með vísan til 9. gr. upplýsinga­laga, því ekki hafi verið vísað til ákvæðisins í hinni kærðu ákvörðun frá 5. ágúst 2022. Þá sé í öðru lagi ljóst að bankinn hafi ekki metið hvert og eitt gagn sem deilt er um aðgang að með hliðsjón af framangreindu ákvæði upplýsingalaga. Í þriðja lagi sé vandséð hvernig birting upplýsinganna gæti valdið Arion banka tjóni, en slíkt sé skilyrði fyrir því að beiting 9. gr. upplýsingalaga komi til álita. Í fjórða lagi hafi Seðlabankinn ekki aflað afstöðu Arion banka til afhendingar gagnanna. Í fimmta lagi sé hvergi rökstutt hvernig ákvæði 9. gr. geti átt við um lista yfir gögn málsins.
 
Varðandi tilvísun Seðlabankans til X. kafla laga um meðferð einkamála, þá víki þau ákvæði ekki til hliðar upplýsingarétti samkvæmt upplýsingalögum eða geri hagsmuni kæranda af aðgangi að umrædd­um gögnum minni en ella. Þá sé umfjöllun Seðla­bankans um kvörtun til Persónuverndar haldlaus. Í fyrsta lagi sé Seðlabankinn ekki valdbær til að ákvarða um brot gegn persónuverndarlögum. Í öðru lagi geti kvörtun til Persónuverndar varðað aðra en aðeins Arion banka, t.d. þann sem tók við upp­lýs­ing­un­um og miðlaði þeim áfram þrátt fyrir að vera bundinn þagnarskyldu samkvæmt 2. mgr. 58. gr. laga um fjármálafyrirtæki.
 
Með erindi, dags. 31. október 2023, óskaði úrskurðarnefndin eftir því að Seðlabankinn afhenti nefnd­inni lista yfir gögn málsins, sem kæranda hafði verið synjað um aðgang að. Í svari Seðlabankans, dags. 14. nóvember 2023, kom fram að enginn eiginlegur listi yfir gögn málsins væri til að því er varðaði sam­komulag bankans og Arion banka um að ljúka málinu með sátt. Á hinn bóginn væri haldið utan um gögn í skjalakerfi bankans, sem nýttist jafnt við skjalavistun og málaskráningu. Seðlabankinn teldi að í afhendingu um­beðinna gagna til nefndarinnar væri fólgið visst yfirlit, þótt ekki væri um eiginlegan lista að ræða. Hinn 5. desember 2023 barst nefndinni skjáskot af málinu úr skjala- og málaskrárkerfi bank­ans.
 

Niðurstaða

1. Aðild kæranda að stjórnsýslumálinu

Mál þetta varðar ákvörðun Seðlabanka Íslands að synja kæranda um aðgang að gögnum í máli sem Seðlabankinn tók upp gagnvart Arion banka hf. þar sem síðarnefndi bank­inn miðlaði bankaupplýs­ing­um um kæranda. Það stjórnsýslumál sem fjármálaeftirlit Seðlabanka Íslands hóf samkvæmt þessu gagnvart Arion banka laut að réttarstöðu Arion banka en ekki að kær­anda sjálfum í þeim skilningi að hann hefði verið aðili stjórnsýslumálsins. Um rétt hans til aðgangs að gögnum málsins fer því ekki eftir fyrirmælum 15. gr. stjórnsýslulaga, heldur verður leyst úr rétti kæranda til að­gangs að um­beðn­um gögn­um á grund­velli upplýsingalaga.
 

2. Lagaákvæði um þagnarskyldu

Ákvörðun Seðlabanka Íslands að synja kæranda um aðgang að umbeðnum gögnum er byggð á því að þau innihaldi upplýsingar um viðskipti og rekstur eftirlitsskyldra aðila og atriði sem leynt skuli fara samkvæmt lögum eða eðli máls, sbr. 1. mgr. 41. gr. laga um Seðlabanka Íslands, nr. 92/2019, sbr. 13. gr. laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, nr. 87/1998. Í um­sögn til nefnd­arinnar er enn fremur byggt á því að gögnin varði hagi viðskiptamanna Seðlabankans og málefni bank­ans sjálfs með vísan til sama ákvæðis.
 
Í 2. málsl. 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga kemur fram að almenn ákvæði laga um þagnar­skyldu takmarki ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt lögunum. Andspænis slíkum ákvæðum eru sér­stök þagnar­skyldu­ákvæði, þar sem upplýsingar þær sem þagnarskyldan tekur til eru sérgreindar. Með gagn­ályktun frá 2. málsl. 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga hefur verið á því byggt að sérstök þagn­ar­skyldu­ákvæði geti takmarkað rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt upplýsingalögum. Það fer eftir efni og orða­lagi við­komandi ákvæð­is hvernig það verður skýrt og samræmt ákvæðum upplýsingalaga, sbr. athuga­­semdir í frumvarpi því sem varð að gildandi upplýsingalögum.
 
Í 13. gr. laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi kemur fram að þeir sem annist framkvæmd laganna séu bundnir þagnarskyldu samkvæmt lögum um Seðlabanka Íslands. Í 1. mgr. 41. gr. laga um Seðlabanka Íslands segir eftirfarandi:
 

Bankaráðsmenn, seðlabankastjóri, varaseðlabankastjórar, nefndarmenn í peningastefnu­nefnd, fjármálastöðugleikanefnd og fjármálaeftirlitsnefnd og aðrir starfsmenn Seðlabanka Ís­lands eru bundnir þagnarskyldu um allt það sem varðar hagi viðskiptamanna bankans, við­skipti og rekstur eftirlitsskyldra aðila, tengdra aðila eða annarra og málefni bankans sjálfs, svo og um önnur atriði sem þeir fá vitneskju um í starfi sínu og leynt skulu fara samkvæmt lög­um eða eðli máls, nema dómari úrskurði að upplýsingar sé skylt að veita fyrir dómi eða til lögreglu eða skylt sé að veita upplýsingar lögum samkvæmt. Sama gildir um sérfræðinga, verk­taka og aðra sem starfa fyrir eða á vegum bankans. Þagnarskyldan helst þótt látið sé af starfi.

 
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur í úrskurðarframkvæmd sinni lagt til grundvallar að ákvæðið feli í sér sérstaka þagnarskyldu, sbr. t.d. úr­skurði nr. 954/2020, 966/2021 og 1042/2021, og gangi af þeirri ástæðu almennt framar rétti til aðgangs að gögnum á grund­velli upplýsingalaga. Þá hefur verið lagt til grundvallar í dómum Hæsta­rétt­ar Íslands í málum nr. 329/2014 og 263/2015 að efnislega sam­bæri­legt ákvæði í 1. mgr. 35. gr. þá­­gildandi laga um Seðla­banka Íslands, nr. 36/2001, hafi falið í sér sér­staka þagnarskyldu.
 
Varði upplýsingar þau atriði sem sérstaklega eru tilgreind í lagaákvæðinu falla þær samkvæmt framan­greindu almennt utan réttar til að­gangs að gögnum samkvæmt ákvæðum upplýsingalaga. Aðgangur að gagni verður hins vegar ekki tak­markaður í heild sinni með vísan til þagnar­skyldu­ákvæðis 1. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019, nema ljóst sé að gagnið innihaldi einungis upp­lýsingar sem falla undir ákvæð­ið.
 

3. Afmörkun kæruefnis

Seðlabanki Íslands hefur afhent úrskurðarnefndinni afrit af þeim gögnum sem bankinn telur að heyri undir beiðni kæranda. Hluti gagnanna eru skjöl sem stafa frá kæranda eða umboðsmönnum hans, og hann hefur því þegar undir höndum. Nánar tiltekið eru það eftirfarandi gögn:
 

1. Kvörtun lögmanns kæranda fyrir hans hönd til bankans, dags. 7. jan­úar 2022, auk fylgiskjala.
2. Tölvupóstur frá lögmanni kæranda til bank­ans, dags. 25. febrúar 2022, sem kær­andi og um­boðs­maður hans fengu afrit af.
3. Erindi frá um­boðs­manni kæranda fyrir hans hönd til bankans, dags. 26. júlí 2022.

 
Úrskurðarnefndin leggur þann skilning í kæru til nefndarinnar að kæruefnið varði ekki framan­greind gögn, heldur önnur gögn málsins. Er því aðeins tekin afstaða til þess í úrskurðinum hvort kær­andi eigi rétt til aðgangs að öðrum gögnum sem Seðlabankinn afmarkaði beiðni kæranda við, sem eru:
 

1. Erindi Seðlabankans til Arion banka, dags. 16. mars 2022.
2. Tölvupóstur frá Arion banka til Seðlabankans, dags. 29. mars 2022, ásamt meðfylgjandi erindi frá Arion banka, dags. sama dag.
3. Tölvupóstur frá Seðlabankanum til Arion banka, dags. 22. júní 2022, ásamt meðfylgjandi erindi frá Seðla­bank­anum, dags. 21. júní 2022, og drögum að sátt.
4. Þráður af tölvupóstum milli Seðlabankans og Arion banka, dags. 28. júní til 1. júlí 2022.
5. Undirritað samkomulag um að ljúka máli Arion banka og Seðlabankans með sátt, dags. 1. júlí 2022.

4. Hvort aðgangur kæranda að gögnunum verði takmarkaður

4.1. Erindi Seðlabankans til Arion banka, dags. 16. mars 2022

Í erindi Seðlabankans, dags. 16. mars 2022, er Arion banka tilkynnt að fjármálaeftirlit Seðlabank­ans hafi til skoðunar hvort Arion banki hafi brotið gegn þagnarskylduákvæði laga um fjármálafyrirtæki.
 
Í fyrsta lagi eru í erindinu bæði upplýsingar um kæranda sjálfan og upplýsingar sem stafa beinlínis frá honum. Upplýsingarnar verða hvorki heimfærðar undir þagnarskylduákvæði 1. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019 né þagnarskylduákvæði annarra laga. Telur nefndin að um aðgang kæranda að þessum upp­lýs­ingum fari samkvæmt 14. gr. upplýs­ingalaga, um aðgang að upplýsingum um aðila sjálfan. Úr­skurð­ar­nefndin telur að hvorki 2. né 3. mgr. ákvæð­isins standi í vegi fyrir rétti kæranda til aðgangs að þessum upp­lýsingum.
 
Í öðru lagi eru í erindinu upplýsingar sem finna má í svonefndri gagnsæistilkynningu Seðlabankans, dags. 22. júlí 2022, sem birt var opinberlega á vef bankans, þ.m.t. almenn lýsing á máls­með­ferð Seðla­bankans í málum sem lýkur með sátt, sem bygg­ist að miklu leyti á lögum og reglum sem gilda um þá tegund mála. Að því leyti sem upp­lýs­ingarnar kynnu að falla undir þagnarskylduákvæði 1. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019 telur nefnd­in að með hinni opinberu birtingu upplýsinganna, eins og hér háttar til, eigi þagnarskyldan ekki lengur við um þær. Um aðgang að þeim fer því samkvæmt 5. gr. upp­lýsingalaga um rétt al­menn­ings til að­gangs að gögnum. Þá hafi upp­lýsingar, sem kynnu að hafa varðað fjár­hags- eða við­­skipta­hags­­muni Arion banka, verið gerð­ar opinberar með lög­mæt­­um hætti sem leiðir til þess að 9. gr. upp­lýs­­inga­laga, nr. 140/2012, stend­ur ekki í vegi fyrir afhend­ingu upplýsinganna.
 
Í þriðja lagi eru í erindinu upp­lýs­ingar um málsnúmer, nöfn starfsmanna Seðlabankans og vinnu­net­fang, sem nefndin telur að verði ekki heimfærðar undir þagnarskylduákvæði 1. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019 eða þagnarskylduákvæði annarra laga. Um aðgang að þeim fer samkvæmt 5. gr. upp­lýs­inga­laga. Takmörkunarákvæði upp­lýsingalaga standa ekki heldur í vegi fyr­ir aðgangi kæranda að þessum upplýs­ing­um.
 
Samkvæmt þessu á kærandi rétt á aðgangi að erindi Seðlabankans til Arion banka, dags. 16. mars 2022, um meint brot þess síðarnefnda á þagnarskyldu, svo sem nánar greinir í úrskurðarorði.
 

4.2. Tölvupóstur frá Arion banka til Seðlabankans, dags. 29. mars 2022, ásamt erindi frá Arion banka, dags. sama dag

Í tölvupósti Arion banka, dags. 29. mars 2022, og erindi dags. sama dag, frá Arion banka til Seðla­bank­ans sem fylgdi tölvupóstinum óskar bankinn eftir því við Seðlabankann að ljúka málinu með sátt.
 
Í erindinu koma fram tilteknar upplýsingar sem úrskurðarnefndin telur að séu undir­orpn­ar sérstakri þagn­ar­skyldu þar sem þær varða viðskipti og rekstur eftirlitsskylds aðila í skilningi 1. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019. Um er að ræða einn málslið í erindinu, nánar tiltekið málsliðinn á eftir þeim málslið sem endar á orðunum „eins og lýst var í erindi“. Verður ákvörðun Seðlabankans staðfest að þessu leyti.
 
Í tölvupóstinum og umræddu erindi má finna nöfn tveggja starfsmanna Arion banka. Þá er netfang annars þeirra, beinan vinnusíma og farsímanúmer einnig að finna í tölvupóstinum. Upplýsingarnar verða að mati úrskurðarnefndarinnar hvorki heimfærðar undir þagnarskylduákvæði 1. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019 né þagnarskylduákvæði annarra laga. Um aðgang að þeim fer því samkvæmt 5. gr. upplýsinga­laga. Úrskurðarnefndin telur að takmörkunarákvæði upplýsingalaga girði ekki fyrir aðgang að þessum upplýsingum. Varðandi farsímanúmerið lítur nefndin til þess að það er aðgengilegt á vef­svæð­inu Já.is, en þar eru aðeins birtar upplýsingar þeirra sem óskað hafa eftir og samþykkt að vera skráðir í símaskrá. Skal Seðlabankinn því veita kæranda aðgang að upplýsingunum.
 
Aðrar upplýsingar sem fram koma í þeim tveimur gögnum sem hér er lýst koma einnig fram í gagn­sæis­tilkynningu Seðlabankans, dags. 22. júlí 2022, sem birt var opinberlega á vef bankans. Upp­lýs­ing­ar­nar verða hvorki heimfærðar undir þagnarskylduákvæði 1. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019 né þagn­ar­skyldu­ákvæði annarra laga. Um aðgang að þeim fer sam­kvæmt 5. gr. upplýsingalaga. Takmörk­un­ar­ákvæði upplýsingalaga eiga ekki við um upplýsingarnar.
 
Samkvæmt framangreindu er Seðlabankanum skylt að veita kæranda aðgang að meginmáli bæði tölvu­pósts­ins og erindisins, svo sem nánar greinir í úrskurðarorði.
 

4.3. Tölvupóstur frá Seðlabankanum til Arion banka, dags. 22. júní 2022, ásamt erindi frá Seðla­­bank­anum, dags. 21. júní 2022, og drögum að sátt

Í tölvupósti Seðlabankans til Arion banka, dags. 22. júní 2022, kemur aðeins fram að meðfylgjandi tölvu­póstinum séu bréf Seðlabankans og drög að sátt. Þessar upplýsingar verða ekki heimfærðar undir þagn­arskylduákvæði 1. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019 eða þagn­arskylduákvæði annarra laga. Um aðgang að þeim fer því samkvæmt 5. gr. upplýsinga­laga. Úr­skurð­arnefndin telur að takmörkunarákvæði upp­lýs­ingalaga girði ekki fyrir aðgang að þessum upp­lýs­ing­um.
 
Í erindi Seðlabankans, dags. 21. júní 2022, sem fylgdi tölvupóstinum, eru nánast einungis upp­lýs­ingar sem finna má í gagnsæistilkynningu Seðlabankans, dags. 22. júlí 2022, sem birt var opinberlega á vef bank­ans, þ.m.t. almenn lýsing á máls­­með­ferð Seðla­bankans í málum sem lýkur með sátt, sem bygg­ist að miklu leyti á lögum og reglum sem gilda um þá tegund mála. Úrskurðarnefndin telur að hvorki þagn­arskylduákvæði laga né takmörkunar­ákvæði upplýsingalaga standi í vegi fyrir aðgangi kæranda að erind­inu og að hann eigi rétt til aðgangs að því á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga.
 
Þau drög að sátt sem einnig fylgdu tölvupóstinum teljast hins vegar í heild sinni varða málefni Seðla­bank­ans í skilningi hinna sérstöku þagnarskyldureglu í 1. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019. Verður synjun bank­ans staðfest að því leyti.
 

4.4. Þráður af tölvupóstum milli Seðlabankans og Arion banka, dags. 28. júní til 1. júlí 2022

Þráður af tölvupóstum milli Seðlabankans og Arion banka 28. júní til 1. júlí 2022, hefst á tölvupósti frá Arion banka 28. júní 2022 klukkan 14:36. Honum er svarað með tölvupósti Seðlabankans 30. júní klukkan 16:38.
 
Í þessum tveimur tölvupóstum skiptast Arion banki og Seðlabankinn á sjónarmiðum og upplýsingum vegna þeirrar sáttar sem unnið var að vegna brota Arion banka á þagnarskyldu. Þessir tveir tölvupóstar innihalda í heild sinni upplýsingar um viðskipti og rekstur eftirlitsskylds aðila annars vegar og málefni Seðlabankans hins vegar sem falla undir þagnarskylduákvæði 1. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019. Verður synjun Seðlabankans á afhendingu þeirra því staðfest.
 
Næst í þræðinum er tölvupóstur Arion banka til Seðlabankans 1. júlí 2022 klukkan 08:26, tölvupóstur með svari Seðlabankans sama dag klukkan 09.00 og loks tölvupóstur frá Arion banka sama dag klukkan 11:00.
 
Í tölvupóstunum tveimur frá Arion banka kemur efnislega aðeins fram að bankinn hafi undirritað sátt gagnvart Seðlabankanum, auk upplýsinga um netföng starfsmanna, dagsetningar og aðrar sambæri­leg­ar upplýsingar. Nefndin telur að takmörkunarákvæði upplýsingalaga nái ekki til nafna og net­fanga þeirra starfsmanna Arion banka sem þar eru tilgreindir. Hið sama á við um málsnúmer í mála­skrá Seðla­bankans og nafn málsaðila, sem er lögaðili. Aðgangi að þessum upplýsingum verður hvorki hafn­að með vísan til þagnarskyldu né samkvæmt upplýsingalögum. Kærandi á því rétt á aðgangi að þessum tveim­ur tölvupóstum með vísan til 5. gr. upplýsingalaga.
 
Tölvupósturinn með svari Seðlabankans merktur klukkan 09.00 geymir á hinn bóginn upplýsingar um undir­búning sáttarinnar sem unnið var að og teljast falla undir þagnarskylduna í 1. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019. Verður synjun Seðlabankans á afhendingu hans því staðfest.
 

4.5. Undirritað samkomulag um að ljúka máli Arion banka og Seðlabankans með sátt, dags. 1. júlí 2022

Hinn 1. júlí 2022 gerðu Seðlabankinn og Arion banki samkomulag um sátt þar sem Ari­on banki viður­kenndi brot gegn ákvæði 1. mgr. 58. gr. laga um fjármálafyrirtæki, nr. 161/2002. Seðlabankinn hefur, eins og fram er komið, synjað kæranda í þessu máli um aðgang að sáttinni.
 
Þann 22. júlí 2022 birti Seðlabankinn á vef bankans svonefnda gagnsæistilkynningu um sáttina. Til­kynn­ingin þann 22. júlí og sáttin frá 1. júlí 2022 geyma sömu upplýsingar,  að undanskildum V. kafla sam­komulagsins. Í þeim kafla er vísað til ákvæða laga um fjármálafyrirtæki og reglna nr. 326/2019. Úr­skurðarnefndin telur að þessar upplýsingar séu hvorki undirorpnar þagnarskyldu samkvæmt 1. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019 né þagn­arskyldu sam­kvæmt öðrum lögum. Um rétt til aðgangs að þeim fer sam­kvæmt 5. gr. upplýsingalaga. Tak­mörk­un­ar­ákvæði upplýsingalaga standa ekki í vegi fyrir rétti kær­anda til aðgangs að upplýsingunum og er Seðla­bank­anum því skylt að afhenda þær kæranda.
 

5. Listi yfir gögn málsins

Í hinni kærðu ákvörðun Seðlabankans að synja kæranda um aðgang að lista yfir gögn málsins kemur fram að listinn sé háður þagnarskyldu samkvæmt 1. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019.
 
Samkvæmt 2. tölul. 2. mgr. 5. gr. upplýsingalaga nær réttur almennings til aðgangs að gögnum til lista yfir máls­gögn. Aðgangi að slíkum lista, eða að afmörkuðum upplýsingum á slíkum lista, verður því sam­kvæmt lögum ekki hafnað nema gildar takmarkanir á upplýsingarétti eigi við um þær. Sú aðgreining sem Seðlabankinn leggur til grundvallar í skýringum til nefnd­ar­inn­ar að skjá­skot úr skjalavistunarkerfi bank­ans geti ekki talist listi yfir gögn málsins í skilningi 5. gr. upplýsingalaga er ekki í samræmi við lög. Ef á listanum koma fram upplýsingar sem leynt eiga að fara er bank­an­um fært að afmá þær áður en að­gangur er veittur.
 
Samkvæmt framangreindu er ljóst að Seðlabankinn hefur ekki afgreitt beiðni kæranda um lista yfir gögn málsins á réttum lagagrundvelli. Af þeim sökum verður að vísa þeirri beiðni kæranda aftur til Seðla­bankans til nýrrar meðferðar og afgreiðslu.
 

6. Gögn sem Seðlabankinn hefur ekki tekið afstöðu til

Í skýringum Seðlabankans til úrskurðarnefndarinnar sem fylgdu skjáskoti af málinu úr skjala- og mála­skrár­kerfi bankans hinn 5. desember 2023 kom fram að það væri afstaða bankans að erindi frá Arion banka til Seðlabankans, dags. 12. júlí 2022, væri ekki hluti af hinu eiginlega stjórnsýslumáli þar sem gagnið hefði orðið til eftir að samkomulag um sátt var undirritað hinn 1. júlí 2022. Því hafi það ekki verið afhent úrskurðarnefndinni. Á skjáskotinu má einnig sjá gögn sem ekki voru afhent úrskurð­ar­nefnd­inni og samanstanda af drögum að sáttinni og samskiptum innan Seðlabanka Íslands.
 
Úrskurðarnefndin telur að erindi Arion banka til Seðlabankans frá 12. júlí 2022 teljist ótvírætt vera hluti af málinu þótt það hafi orðið til eftir að ákvörðun í málinu lá fyrir, enda verður ekki annað séð en að það hafi efnisleg tengsl við stjórnsýslumálið, sbr. til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 6121/2010. Þá var gagnið orðið til hjá Seðlabankanum áður en kærandi lagði fram beiðni um aðgang að gögnum.
 
Hið sama á við um drög að sáttinni og samskipti innan Seðlabankans, sem án efa teljast hluti af málinu. Í ljósi þess að úrskurðarnefndinni voru ekki afhent þessi gögn við meðferð málsins og með hliðsjón af skýringum bankans að öðru leyti verður að draga þá ályktun að bankinn hafi ekki tekið efnislega afstöðu til réttar kæranda til aðgangs að þessum gögnum í ákvörðun bankans frá 5. ágúst 2022. Verður því að vísa beiðni kæranda að þessu leyti til Seðlabankans að nýju til meðferðar og af­greiðslu.
 
 

Úrskurðarorð

Seðlabanka Íslands er skylt að veita kæranda, A f.h. B, aðgang að eftirtöldum gögnum sem varða mál Seðlabankans vegna meints brots Arion banka hf. á þagnarskyldu:
 

1. Erindi Seðlabanka Íslands til Arion banka hf., dags. 16. mars 2022.
2. Tölvupósti Arion banka hf. til Seðlabanka Íslands, dags. 29. mars 2022, kl. 15.48.
3. Erindi Arion banka hf. til Seðlabanka Íslands, dags. 29. mars 2022, að undanskilinni setningu sem hefst í línu nr. 7 í meginmáli erindisins, […].
4. Tölvupósti Seðlabanka Íslands til Arion banka hf., dags. 22. júní 2022, kl. 17.08.
5. Erindi Seðlabanka Íslands til Arion banka hf., dags. 21. júní 2022.
6. Tölvupósti Arion banka hf. til Seðlabanka Íslands, dags. 1. júlí 2022, kl. 08.26.
7. Tölvupósti Arion banka hf. til Seðlabanka Íslands, dags. 1. júlí 2022, kl. 11.00.
8. Samkomulagi um að ljúka máli með sátt, dags. 1. júlí 2022, í heild sinni.

 
Beiðni kæranda til Seðlabanka Íslands, dags. 14. júlí 2022, er vísað til Seðla­bankans til nýrrar meðferðar og afgreiðslu að því er varðar erindi frá Arion banka hf. til Seðlabankans, dags. 12. júlí 2022, og gögn í möpp­unum „Drög að sátt“ og „Samskipti innan Seðlabanka“, sem sjá má á skjáskoti úr skjala- og mála­skrárkerfi bankans, sem afhent var úrskurðarnefnd um upp­lýs­ingamál hinn 5. desember 2023.
 
Beiðni kæranda til Seðlabanka Íslands, dags. 14. ágúst 2022, um lista yfir gögn málsins er vísað til Seðla­bankans til nýrrar meðferðar og afgreiðslu.
 
Að öðru leyti eru ákvarðanir Seðlabanka Íslands, dags. 5. og 22. ágúst 2022, staðfestar.
 
 
 
 
Trausti Fannar Valsson, formaður
Hafsteinn Þór Hauksson
Sigríður Árnadóttir