1024/2021. Úrskurður frá 28. júní 2021.
Úrskurður
Hinn 28. júní 2021 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurðnr. 1024/2021 í máli ÚNU 21020005.
Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 2. febrúar 2021, kærði A, lögfræðingur Læknafélags Íslands, f.h. B, ákvörðun Sjúkrahússins á Akureyri um að synja beiðni hans um aðgang að rótargreiningu sem Sjúkrahúsið á Akureyri lét framkvæma vegna óvænts atviks á sjúkrahúsinu í ágúst 2018 sem kærandi tengdist.Forsaga málsins er sú að með tölvubréfi, dags. 9. júní 2020, óskaði kærandi eftir aðgangi að rótargreiningu sem sjúkrahúsið lét framkvæma vegna óvænts atviks á sjúkrahúsinu í ágúst 2018 sem kærandi tengdist. Með tölvubréfi, dags. 10. júní 2020, synjaði sjúkrahúsið beiðninni með vísan til þess að um vinnugögn væri að ræða sem unnið væri úr með tilheyrandi umbótum. Þá sagði jafnframt að gögnin innihéldu trúnaðarupplýsingar og væru hvorki til dreifingar né birtingar. Með tölvubréfi lögfræðings kæranda, dags. 12. júní 2020, var beiðni um afhendingu gagnsins ítrekuð. Í bréfinu var bent á að læknir í stöðu kæranda ætti almennt rétt til aðgangs að rótargreiningunni. Þá væri vandséð hvaða trúnaðarupplýsingar gætu verið í rótargreiningunni sem gerðu það ómögulegt að afhenda kæranda afrit af henni. Í því sambandi var minnt á að kærandi hefði þegar fengið afrit af skýrslu embættis landlæknis um viðtöl við starfsmenn um þetta atvik.
Með tölvubréfi, dags. 16. júní 2020, var fyrri synjun sjúkrahússins á beiðni kæranda ítrekuð. Í svari sjúkrahússins var áréttuð sú afstaða að um vinnugögn væri að ræða sem væru almennt undanþegin upplýsingarétti, sbr. 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga, sbr. 1. tölul. 2. mgr. ákvæðisins og 6. gr. laganna. Gögnin féllu undir skilgreiningu vinnugagna samkvæmt 8. gr. upplýsingalaga og yrði ekki séð að undantekning 3. mgr. ákvæðisins ætti við. Þá var tekið fram að ekki væri ljóst hvort kærandi gæti byggt rétt á 14. gr. upplýsingalaga enda fjölluðu gögnin fyrst og fremst um ákveðið atvik og kærandi sjálfur ekki nefndur á nafn í þeim. Þá var tekið fram að ef byggt væri á upplýsingarétti almennings samkvæmt [5. gr. ] upplýsingalaga mætti að auki nefna að gögnin fjölluðu um málefni starfsmanna sjúkrahússins sem væru undanskilin upplýsingarétti almennings, sbr, 4. tölul. 1. mgr. 6. gr., sbr. 7. gr. laganna.
Með tölvubréfi, dags. 23. desember 2020, ritaði lögfræðingur kæranda sjúkrahúsinu á nýjan leik þar sem ítrekuð var fyrri beiðni um afhendingu umræddrar rótargreiningar. Í bréfinu er bent á að umrætt atvik sem fjallað er um í rótargreiningunni hafi haft alvarlegar afleiðingar fyrir kæranda þar sem samstarfsmaður hans hafi tilkynnt hann til embættis landlæknis sem svipti hann lækningaleyfi tímabundið og í kjölfarið lagði hann leyfið inn. Þá er því mótmælt að um vinnuskjal sé að ræða þegar það varði rótargreiningu sem tengist beint atviki sem hafði alvarleg og mikil áhrif á starf og starfsleyfi kæranda. Telja verði að 14. gr. upplýsingalaga veiti kæranda skýlausan rétt til aðgangs að umræddu gagni. Í svari sjúkrahússins, dags. 7. janúar 2021, kom fram að sjúkrahúsið væri ekki sammála túlkun kæranda á ákvæðum upplýsingalaga, undantekningin væri skýr og næði til viðkomandi vinnugagna. Sjúkrahúsið yrði því að vísa til fyrri synjunar þess, dags. 16. júní 2020, þess rökstuðnings sem þar kæmi fram.
Í kæru er atvikum lýst sem urðu tilefni umræddrar rótargreiningar. Þar segir að kærandi hafi verið ábyrgur sérfræðingur á vakt 21. ágúst 2018. Að kvöldi þess dags hafi komið upp atvik sem m.a. leiddi til þess að samstarfsmaður kæranda tilkynnti framgöngu kæranda það kvöld til embættis landlæknis. Í kjölfarið var hann tímabundið sviptur starfsleyfi og honum gert að undirgangast sérhæft mat á starfshæfni. Niðurstaða þess mats hafi verið að viðbrögð kæranda hafi stefnt heilsu sjúklings í voða. Þar hafi hins vegar jafnframt komið fram að í þessu máli hafi önnur varnarkerfi jafnframt brugðist.
Í kærunni kemur fram að kærandi hafi verulega hagsmuni af því að fá að vita niðurstöðu rótargreiningarinnar á þessu atviki sem hafi haft afdrifaríkar afleiðingar fyrir kæranda. Til viðbótar komi að eftir að atvikið átti sér stað hafi framkvæmdarstjóri lækninga á sjúkrahúsinu skýrt kæranda frá því að rótargreining yrði gerð á atvikinu. Kærandi hafi skilið ummælin svo að rótargreiningin væri m.a. í þágu kæranda til að virka sem mótvægi við álit embættis landlæknis. Kærandi segir að honum og framkvæmdarstjóra lækninga hafi verið ljóst frá upphafi að álit embættisins yrði honum andsnúið. Kærandi telji að rótargreiningin snúi að starfi hans sjálfs og greiningu á því atviki sem varð til þess að hann var tilkynntur til embættis landlæknis. Hann telji að ákvæði III. kafla upplýsingalaga veiti honum aðgang að henni.
Málsmeðferð
Með bréfi, dags. 3. febrúar 2021 var kæran kynnt Sjúkrahúsinu á Akureyri og veittur frestur til að senda umsögn um kæruna og koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni. Jafnframt var óskað eftir afriti af þeim gögnum sem kæran lyti að.Svar sjúkrahússins barst með tölvubréfi, dags. 11. febrúar 2021, þar sem bent er á að kæranda hafi verið synjað um aðgang að umræddu gagni með ákvörðun sjúkrahússins, dags. 10. júní 2020 sem ítrekuð var 16. júní 2020. Þá er bent á að samkvæmt 1. mgr. 22. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 sé einungis veittur 30 daga frestur til að bera synjun um aðgang undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál. Þessi skammi kærufrestur sé augljóslega löngu liðinn og því verði að hafna því að úrskurðarnefnd um upplýsingamál geti tekið kæruna til umfjöllunar. Engu breyti þó kærandi hafi ítrekað ósk um afhendingu sama skjals í desember sama ár enda sé í svari sjúkrahússins, dags. 7. janúar 2021, einungis vísað til fyrri synjunar frá 16. júní 2020.
Þá segir að í megindráttum hafi synjunin byggst á þeim rökum að kærandi sé ekki aðili máls auk þess sem um vinnuskjal sé að ræða. Þá sé skjalið alls ekki fullbúið og enn sé unnið að því. Þar fyrir utan sé óumdeilt að umrætt skjal hafi að geyma viðkvæmar upplýsingar, sem sjúkrahúsið vilji varðveita með öllum ráðum. Alltaf fylgi því áhætta að senda slík skjöl og varðveisla á afriti þeirra yrði aldrei alveg örugg. Af þeim sökum væri þess óskað að úrskurðarnefndin tæki fyrst afstöðu til þess hvort kæran sé innan kærufrests, sem hún virðist augljóslega ekki vera. Fallist nefndin ekki á það sé óskað eftir viðbótarfresti til að skila rökstuðningi og senda afrit af umbeðnu skjali.
Með tölvubréfi, dags. 16. febrúar 2021, ítrekaði úrskurðarnefndin fyrra erindi frá 3. febrúar sl., þar sem óskað var eftir umsögn sjúkrahússins auk afrits af þeim gögnum sem kæran lýtur að. Sjúkrahúsinu var jafnframt veittur viðbótarfrestur til 23. febrúar 2021. Umsögn Sjúkrahússins á Akureyri barst með bréfi, dags. 23. febrúar 2021. Í umsögninni var fyrri afstaða sjúkrahússins ítrekuð þess efnis að vísa beri kærunni frá þar sem hún hafi borist utan þess 30 daga kærufrests sem kveðið er á um í 1. mgr. 22. gr. upplýsingalaga. Í því sambandi er tekið fram að engu breyti þar um þótt kærandi hafi ítrekað beiðni um umrædd gögn síðar.
Það sé afstaða sjúkrahússins að álitamál sé uppi um hvort úrskurðarnefndin geti tekið kæruna til efnislegrar umfjöllunar og rannsóknar og krafist afhendingar gagna frá sjúkrahúsinu á grundvelli hennar. Rétt sé að skýra 2. mgr. 22. gr. upplýsingalaga með þeim hætti að hún geti einungis tekið til þeirra mála sem nefndin geti tekið til efnislegrar umfjöllunar. Í ljósi þess að nefndin hafi hafnað því að taka fyrst til umfjöllunar hvort kæra sé tæk til efnislegrar meðferðar sé sjúkrahúsið tilneytt til þess að verða við ítrekuðum tilmælum nefndarinnar og afhenda skjalið, í trúnaði. Allur réttur sé áskilinn vegna afhendingar skjalsins ef efni þess komist í hendur utanaðkomandi aðila vegna mistaka við varðveislu þess, eða ef trúnaður um það verði rofinn af einhverjum ástæðum, enda gæti slíkt haft í för með sér ófyrirsjáanlegar afleiðingar og valdið tjóni.
Þá er bent á að umbeðið gagn sé vinnugagn og því undanskilið upplýsingarétti samkvæmt 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga, sbr. 1. tölul. 2. mgr. ákvæðisins og 8. gr. laganna. Tildrög þess að skjalið var tekið saman megi rekja til alvarlegs atviks á sjúkrahúsinu og markmið þess sé að leita svara við því hvað gerðist, hvernig það gerðist og af hverju, í þeim tilgangi að draga lærdóm af atvikinu og leita leiða til þess að koma í veg fyrir að sambærilegt atvik eigi sér stað aftur. Markmið þess sé að leita leiða til úrbóta í verkferlum, samskiptum og kerfum sem sjúkrahúsið hefur unnið eftir. Skjalið hafi einvörðungu verið tekið saman fyrir sjúkrahúsið og hugsað sem undirbúningur fyrir ákvörðunartöku innan sjúkrahússins í því skyni að bregðast við atvikinu. Skjalið sé útbúið af starfsmönnum sjúkrahússins og eingöngu ætlað til notkunar innan þess. Þær undantekningar sem mælt er fyrir um í 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga eigi ekki við. Í því sambandi er bent á að embætti landlæknis hafi verið sendar allar upplýsingar um atvikið og engar frekari upplýsingar að finna í skjalinu.
Lýsing á atvikum í skjalinu sé unnin upp úr öðrum gögnum sem kærandi hafi þegar fengið aðgang að. Þá byggi synjunin einnig á því að kærandi geti ekki talist aðili máls í skilningi 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga. Jafnvel þó hann hafi komið að umræddu atviki þá sé hann ekki nafngreindur í skjalinu og skjalið hafi því ekki að geyma upplýsingar um hann sjálfan. Skjalið lýsi atburðum sem þar sem margir komi við sögu og til þess að geta aðgreint háttsemi kæranda þurfi lesandi skjalsins að þekkja til atviksins. Ef talið verður að skjalið hafi að geyma upplýsingar um kæranda hljóti skjalið með sama hætti að geyma viðkvæmar upplýsingar um marga aðra aðila sem komu að atvikinu. Skjalið hafi að geyma upplýsingar um sjúkdómsástand og viðbrögð aðila í starfsemi sem sum verði að telja gagnrýniverði. Hagsmunir þeirra hljóti að vega þyngra en hagsmunir kæranda enda hafi hann ekki rökstutt hvaða hagsmuni hann hafi af því að fá skjalið afhent.
Með bréfi, dags. 26. febrúar 2021, var kæranda gefið færi á að koma að frekari athugasemdum vegna kærunnar í ljósi umsagnar sjúkrahússins. Í bréfi frá kæranda, dags. 12. mars 2021, eru ítrekuð sjónarmið kæranda þess efnis að hann telji sig hafa ríkra hagsmuna að gæta. Umrætt atvik sem rótargreiningin varðar hafi haft alvarlegar afleiðingar fyrir kæranda og því skipti það hann miklu að fá að kynna sér niðurstöðu greiningarinnar.
Með tölvubréfi, dags. 16. júní 2021, óskaði úrskurðarnefndin eftir frekari upplýsingum frá sjúkrahúsinu í því skyni að varpa skýrara ljósi á atvik málsins. Umbeðin gögn bárust með tölvubréfi, dags. 18. júní 2021. Þá bárust viðbótarathugasemdir sjúkrahússins með tölvubréfi lögmanns þess, dags. 22. júní 2021.
Óþarft þykir að rekja frekar það sem fram kemur í gögnum málsins með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga. Úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess.
Niðurstaða
1.
Við meðferð málsins hjá úrskurðarnefndinni hefur lögmaður Sjúkrahússins á Akureyri ítrekað borið því við að kæran hafi borist utan kærufrests og því ekki tæk til efnismeðferðar enda hafi upphafleg beiðni kæranda um umræddar upplýsingar verið afgreidd með ákvörðun, dags. 10. júní 2020.
Af því tilefni telur úrskurðarnefndin rétt að taka fram að samkvæmt 1. mgr. 22. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 skal mál skv. 20. gr. borið skriflega undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál innan 30 daga frá því að þeim sem fór fram á aðgang að gögnunum var tilkynnt um ákvörðun stjórnvaldsins. Í máli þessu er deilt um ákvörðun sjúkrahússins á Akureyri, dags. 7. janúar 2021, í tilefni af beiðni kæranda, dags. 23. desember 2020, en kæra barst 2. febrúar 2021 og því innan framagreinds kærufrests. Úrskurðarnefndin áréttar að í upplýsingalögum er ekki að finna ákvæði sem takmarka rétt einstaklinga til að óska á nýjan leik eftir gögnum sem áður hefur verið synjað um. Kæranda var því heimilt að leita til sjúkrahússins á ný með beiðni um gögn. Þessu til viðbótar er rétt að geta þess að í synjunum sjúkrahússins á beiðnum kæranda var honum ekki leiðbeint um kæruleið og kærufrest. Skortur á slíkum leiðbeiningum leiðir iðulega til þess að úrskurðarnefndin tekur til umfjöllunar kærur sem berast henni utan kærufrests.
2.
Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að rótargreiningu vegna atviks sem átti sér stað á skurðlækningadeild Sjúkrahússins á Akureyri í ágúst 2018. Ákvörðun sjúkrahússins er fyrst og fremst byggð á því að um vinnugögn sé að ræða í skilningi 5. tölul. 6. gr., sbr. 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga. Gögnin séu af þeim sökum undanþegin upplýsingarétti. Í hinni kærðu ákvörðun er enn fremur tekið fram að beiðni kæranda hafi verið afgreidd á grundvelli 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga.
Samkvæmt 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 nær réttur almennings til aðgangs að gögnum ekki til vinnugagna. Hugtakið vinnugagn er svo skilgreint í 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga en samkvæmt málsgreininni eru vinnugögn þau gögn sem stjórnvöld eða lögaðilar hafa ritað eða útbúið til eigin nota við undirbúning ákvörðunar eða annarra lykta máls. Þá er tekið fram að gögn teljist ekki lengur til vinnugagna hafi þau verið afhent öðrum, nema afhending hafi verið til eftirlitsaðila á grundvelli lagaskyldu. Ákvæði 5. tölul. 6. gr., sbr. 8. gr. laganna, felur í sér undantekningu frá meginreglunni um rétt almennings til aðgangs að gögnum sem skýra ber þröngri lögskýringu.
Í athugasemdum við 8. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga nr. 140/2012 segir um 1. mgr. ákvæðisins að stjórnvöldum sé falið að taka ýmsar matskenndar ákvarðanir og móta tillögur um áætlanir eða aðrar aðgerðir. Eins geti verið að stjórnvöld þurfi að undirbúa ýmsar aðrar ákvarðanir, svo sem um samninga við einkaaðila. Oft geymi lög ekki að öllu leyti þau skilyrði sem þurfi að fullnægja svo slíkar ákvarðanir verði teknar, eða þau sjónarmið eða markmið sem að skuli stefnt. Þegar stjórnvöld standi frammi fyrir slíkum verkefnum verði þau iðulega að vega og meta ólík sjónarmið og velja svo á hvaða grundvelli úr máli skuli leyst. Af því leiði að það taki einatt einhvern tíma að móta afstöðu til fyrirliggjandi mála og á því tímabili kunni ólík sjónarmið að hafa mismunandi vægi og breytast, t.d. ef fram komi nýjar upplýsingar. Í athugasemdunum er tekið fram að gögn sem til verði í slíku ferli þurfi ekki að endurspegla réttilega að hvaða niðurstöðu sé stefnt. Því sé eðlilegt að stjórnvöldum sé heimilt að hafna aðgangi að þeim þótt stjórnvöldum sé einnig á grundvelli reglunnar um aukinn aðgang að gögnum heimilt að afhenda slík gögn, standi reglur um þagnarskyldu því ekki í vegi. Enn fremur er tekið fram að þessi afmörkun á upplýsingaréttinum sé í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga.
Í athugasemdum við 8. gr. kemur enn fremur fram að til þess að skjal teljist vinnugagn þurfi þremur skilyrðum að vera fullnægt. Gagn þurfi að vera undirbúningsgagn í reynd, það skuli útbúið eða ritað af starfsmönnum stjórnvaldsins sjálfs og það megi ekki hafa verið afhent öðrum. Tekið er fram að í öðru skilyrðinu felist það m.a. að gögn sem útbúin séu af utanaðkomandi sérfræðingum, svo sem verktökum, fyrir stjórnvald teljist ekki til vinnugagna. Í þriðja skilyrðinu, þ.e. að gagn hafi ekki verið afhent öðrum, felst það m.a. að hafi skjal verið afhent einkaaðila eða stjórnvaldi t.d. með tölvupósti eða öðrum hætti, teljist það almennt ekki lengur til vinnugagna.
Af ákvæði 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 leiðir að meta þarf heildstætt á grundvelli framangreindra sjónarmiða hvort umbeðin gögn uppfylli það skilyrði að teljast í reynd vinnugögn. Teljist þau til vinnugagna að hluta eða öllu leyti þarf síðan að taka afstöðu til þess hvort veita beri aðgang að þeim á grundvelli 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga.
Við meðferð málsins hjá úrskurðarnefndinni var sjúkrahúsinu ritað erindi, dags. 16. júní 2021, þar sem óskað var eftir upplýsingum um hvort öðrum en starfsmönnum sjúkrahússins hefði verið kynnt rótargreiningin. Í svari sjúkrahússins, dags. 18. júní 2021, kom fram að einungis starfsfólk sjúkrahússins og einn sérfræðingur hjá Landspítala, sem aðstoðaði við vinnslu hennar, hefði fengið rótargreininguna senda.
Úrskurðarnefndin hefur kynnt sér skjal með rótargreiningunni. Af gögnum málsins er ljóst að tilgangur þess að ráðist var í umrædda rótargreiningu hafi verið að greina umrætt atvik og draga af því lærdóm, bæta verkferla og þar með koma í veg fyrir að sambærilegt atvik ætti sér stað aftur. Þrátt fyrir að efni skjalsins hafi að geyma lýsingu á atvikum máls er ljóst að sú lýsing er gerð í tengslum við vangaveltur og tillögur að hugsanlegum viðbrögðum og lausnum í því skyni að bæta almennt verkferla á sjúkrahúsinu. Úrskurðarnefndin telur að skjalið beri með sér að vera undirbúningsgagn vegna hugsanlegra ákvarðana eða lykta máls. Hins vegar er það mat úrskurðarnefndarinnar að skjalið uppfylli hvorki það skilyrði að hafa verið útbúið af stjórnvaldinu sjálfu né að hafa ekki verið afhent öðrum en í málinu liggur fyrir að utanaðkomandi sérfræðingur sem starfar hjá annarri heilbrigðisstofnun, Landspítala, hafi aðstoðað starfsmenn sjúkrahússins við vinnslu rótargreiningarinnar og fengið skjalið sent.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál getur því ekki fallist á að umrædd rótargreining teljist til vinnugagna í skilningi 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga og þar með undanþegin upplýsingarétti á grundvelli 5. tölul. 6. gr. laganna.
3.
Eftir stendur því að leggja mat á hvort kærandi eigi rétt til aðgangs að gögnunum í heild eða að hluta á grundvelli 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga. Þrátt fyrir að í hinni kærðu ákvörðun sé vísað til þess að um rétt kæranda til aðgangs að gögnum fari eftir 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga verður ráðið af umsögn sjúkrahússins að það dragi í efa að kærandi geti talist aðili máls í skilningi 1. mgr. 14. gr.
Í 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga segir að stjórnvöldum sé skylt, sé þess óskað, að veita aðila sjálfum aðgang að fyrirliggjandi gögnum ef þau hafi að geyma upplýsingar um hann sjálfan. Í 3. mgr. sömu greinar kemur þó fram að heimilt sé að takmarka aðgang aðila að gögnum ef þau hafi jafnframt að geyma upplýsingar um einkamálefni annarra, enda vegi þeir hagsmunir sem mæla með því að upplýsingunum sé haldið leyndum þyngra en hagsmunir þess sem fer fram á aðgang að gögnunum.
Ákvæði 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga hefur verið skýrt svo að undir greinina falli ekki aðeins þau tilvik þegar maður óskar eftir aðgangi að gögnum með upplýsingum um sig sjálfan, heldur taki hún einnig til þess þegar upplýsingarnar varði hann með þeim hætti að hann hafi sérstaka hagsmuni af því, umfram aðra, að fá aðgang að gögnunum, sbr. t.d. úrskurði úrskurðarnefndarinnar í málum A-21/1997, A-56/1998, A-106/2000, A-182/2004, A-283/2008, A-294/2009 og A-466/2012.
Þrátt fyrir að rótargreiningin hafi fyrst og fremst haft það að markmiði að draga almennan lærdóm af því sem úrskeiðis fór verður að mati úrskurðarnefndarinnar ekki fram hjá því litið að þar er fjallað nokkuð ítarlega um þátt kæranda í því atviki sem rótargreiningin snýr að. Þá liggur fyrir að kærandi hefur þurft að sæta viðurlögum af hálfu embættis landlæknis í tengslum við framgöngu hans umrætt sinn. Rótargreiningin var hins vegar ekki hluti af gögnum stjórnsýslumálsins hjá landlækni og því fer um aðgang að henni eftir ákvæðum upplýsingalaga en ekki stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þrátt fyrir að nafn kæranda komi þar hvergi fram telur úrskurðarnefndin að ekki leiki vafi á því að rótargreiningin geymi upplýsingar um kæranda í skilningi 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga. Fer því um rétt hans til aðgangs að þeim eftir ákvæðum III. kafla laganna.
4.
Sjúkrahúsið á Akureyri styður synjun á beiðni kæranda um aðgang að umbeðnum gögnum einnig við 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga. Í ákvæðinu segir að heimilt sé að takmarka aðgang aðila að gögnum ef þau hafa jafnframt að geyma upplýsingar um einkamálefni annarra, enda vegi þeir hagsmunir, sem mæla með því að upplýsingum sé haldið leyndum, þyngra en hagsmunir þess sem fer fram á aðgang að gögnum.
Í athugasemdum við 3. mgr. 14. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga nr. 140/2012 kemur fram að í aðstæðum líkt og þeim sem uppi eru í máli þessu sé líklegt að reyni á andstæða hagsmuni, annars vegar þess sem upplýsinga óskar og hins vegar annarra þeirra sem hlut eiga að máli og kunna að eiga réttmæta hagsmuni af því að tilteknum atriðum er þá varða sé haldið leyndum. Kjarni reglunnar í 3. mgr. felist í því að vega skuli og meta þessa gagnstæðu hagsmuni, en síðarnefndu hagsmunirnir séu að meginstefnu hinir sömu og liggi að baki 9. gr. upplýsingalaga. Síðan segir orðrétt:
„Aðgangur að gögnum verður því aðeins takmarkaður ef talin er hætta á því að einkahagsmunir skaðist ef aðila yrði veittur aðgangur að upplýsingunum. Aðila verður því ekki synjað um aðgang að gögnum á grundvelli hugleiðinga um að aðgangur að tiltekinni tegund upplýsinga sé almennt til þess fallinn að valda einhverju tjóni, heldur verður að leggja mat á aðstæður í hverju máli fyrir sig. Regla 3. mgr. byggist á því að við hagsmunamatið sé ljóst hverjir verndarhagsmunirnir eru. Oft verður því að leita álits þess sem á andstæðra hagsmuna að gæta, en yfirlýsing hans um að hann vilji ekki að upplýsingarnar séu veittar er þó ein og sér ekki nægjanleg ástæða til að synja beiðni um upplýsingar.
Það er mat úrskurðarnefndar um upplýsingamál að kærandi hafi ríka hagsmuni af því að geta kynnt sér efni rótargreiningarinnar en hennar var aflað í tengslum við atvik sem kærandi átti þátt í og mun meint framganga hans í tengslum við það hafa haft alvarlegar afleiðingar fyrir starfsframa hans. Aðgangur kæranda að rótargreiningunni verður því aðeins takmarkaður ef hagsmunir annarra sem um er fjallað í henni eða tjáðu sig við gerð hennar, af því að frásagnir þeirra fari leynt, vega þyngra en hagsmunir kæranda af því að geta kynnt sér þær, sbr. 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga.
Úrskurðarnefndin hefur kynnt sér efni rótargreiningarinnar með hliðsjón af framangreindum sjónarmiðum. Í henni er í fyrsta lagi að finna almenna lýsingu á málavöxtum, greiningu frávika auk tillagna að viðbrögðum vegna þeirra. Í rótargreiningunni er að finna nákvæma lýsingu á sjúkdómsástandi og meðhöndlun ónafngreinds sjúklings á sjúkrahúsinu. Í gögnum máls kemur fram að atvikalýsingin sé unnin upp úr öðrum gögnum málsins sem kærandi hafi þegar fengið aðgang að. Með hliðsjón af því og í ljósi þess að um er að ræða lýsingu á atviki sem kærandi átti sjálfur þátt í er það mat úrskurðarnefndar að ekki sé ástæða til að takmarka aðgang kæranda að þeim. Við það mat horfir úrskurðarnefndin jafnframt til þess að í rótargreiningunni koma ekki fram nöfn einstakra starfsmanna eða sjúklinga.
5.
Við meðferð málsins hjá úrskurðarnefndinni naut Sjúkrahúsið á Akureyri liðsinnis lögmanns sem sinnt hefur öllum samskiptum við nefndina í tilefni af kærunni. Í málatilbúnaði lögmannsins f.h. sjúkrahússins var m.a. krafist frávísunar kærunnar og heimildir úrskurðarnefndarinnar til að annars vegar fjalla efnislega um kæruna og hins vegar krefjast afhendingar þeirra gagna sem kæran lýtur að dregnar í efa. Þá varð lögmaðurinn ekki við kröfu nefndarinnar um afhendingu umbeðinna gagna fyrr en eftir ítrekun þar um. Loks hefur lögmaðurinn borið því að við að andmælaréttar sjúkrahússins hafi ekki verið gætt við meðferð málsins.
Úrskurðarnefndin telur að framsetning lögmannsins á málatilbúnaði sjúkrahússins og framganga hans að öðru leyti í samskiptum við nefndina sé ekki í samræmi við þær kröfur sem gera verður til aðkomu lægra settra stjórnvalda að kærumálum vegna ákvarðana þeirra. Um þetta hefur umboðsmaður Alþingis margsinnis fjallað m.a. í álitum frá 17. janúar 2020 í máli nr. 10008/2019 og 19. desember 2018 í máli nr. 9513/2017 og í skýrslu umboðsmanns til Alþingis fyrir árið 2012, bls. 17-19. Í þessu sambandi hefur umboðsmaður bent á að markmið stjórnvalda í kærumálum sé fyrst og fremst að leiða þau til lykta í samræmi við lög og réttar upplýsingar en ekki koma í veg fyrir að þau hljóti efnislega umfjöllun.
Í því sambandi skal bent á að það er hlutverk úrskurðarnefndarinnar að ganga úr skugga um að eigin frumkvæði hvort kæruskilyrðum sé fullnægt og hvort að þau gögn sem óskað er eftir falli undir ákvæði upplýsingalaga. Þá athugast enn fremur að það stjórnvald sem ákvörðun tók um rétt til aðgangs að upplýsingum telst ekki aðili máls í skilningi stjórnsýslulaga nr. 37/1993 enda nýtur kærandi einn slíkrar stöðu. Aðkoma stjórnvaldsins að kærumálinu er þannig fyrst og fremst bundin við að veita hlutlæga umsögn eða skýringar í þágu rannsóknar málsins til að efnisleg niðurstaða fáist og hægt sé að leiða málið til lykta á réttum grundvelli og er því ekki litið svo á að lægra setta stjórnvaldið njóti andmælaréttar í skilningi stjórnsýsluréttar.
Úrskurðarorð:
Sjúkrahúsinu á Akureyri er skylt að veita kæranda, B, aðgang að rótargreiningu vegna atviks sem átti sér stað á skurðlækningardeild ágúst 2018.Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Kjartan Bjarni Björgvinsson Sigríður Árnadóttir