Úrskurður nr. 445/2016

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 14. nóvember 2016 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 445/2016

í stjórnsýslumáli nr. KNU16060042

Kæra [...]

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Með stjórnsýslukæru, dags. 28. júní 2016, kærði [...], fd. [...], ríkisborgari [...] (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 20. júní 2016, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um hæli á Íslandi vegna aðstæðna hans í [...], synja kæranda um hæli á Íslandi ásamt því að synja honum um dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f laga um útlendinga, nr. 96/2002.

Kærandi krefst þess aðallega að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og að umsókn hans um alþjóðlega vernd verði tekin til efnislegrar meðferðar hér á landi. Til vara krefst kærandi þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og kæranda verði veitt dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 12. gr. f laga um útlendinga.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 1. mgr. 30. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests, sbr. 3. mgr. 30. gr. sömu laga.

II. Málsatvik og málsmeðferð

Í gögnum málsins greinir að kærandi hafi komið á lögreglustöðina við Hverfisgötu og sótt um hæli þann 4. mars 2016. Við meðferð máls síns hjá Útlendingastofnun framvísaði kærandi dvalarleyfisskírteini útgefnu af grískum yfirvöldum sem gildir til 19. ágúst 2016. Þann 7. júní 2016 barst staðfesting frá grískum yfirvöldum um að kærandi hafi viðbótavernd í landinu. Þá bárust upplýsingar frá grískum yfirvöldum með tölvupóst þann 4. október 2016 um að dvalarleyfi og viðbótavernd kæranda hafi runnið út 19. ágúst 2016.

Viðtal var tekið við kæranda hjá Útlendingastofnun þann 17. mars 2016 að viðstöddum löglærðum talsmanni hans. Þann 20. júní 2016 tók Útlendingastofnun ákvörðun um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um hæli á Íslandi vegna aðstæðna hans í [...], synja kæranda um hæli á Íslandi vegna aðstæðna í Grikklandi ásamt því að synja kæranda um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða eða sérstakra tengsla við landið. Kærandi kærði þá ákvörðun til kærunefndar útlendingamála við birtingu þann 28. júní 2016 jafnframt því sem hann óskaði eftir frestun réttaráhrifa á meðan málið væri til meðferðar hjá kærunefnd útlendingamála. Fallist var á beiðni kæranda um frestun með bréfi dags. 30. júní 2016. Sama dag var kæranda gefinn frestur til að skila inn greinargerð og barst hún kærunefnd útlendingamála þann 28. júlí 2016.

Kæra þessi hefur hlotið hefðbundna málsmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.

III. Ákvörðun Útlendingastofnunar

Í ákvörðun Útlendingastofnunar kom fram að í 1. mgr. 46. gr. laga um útlendinga segir að flóttamaður skv. 44. gr. sem er hér á landi eða kemur hér að landi á samkvæmt umsókn rétt á að fá hér hæli. Þá segi í b-lið 1. mgr. 46. gr. a að með fyrirvara um ákvæði 45. gr. geti stjórnvöld synjað því að taka til efnismeðferðar umsókn skv. 1. mgr. 46. gr. ef að umsækjandi hefur komið til landsins að eigin frumkvæði eftir að hafa hlotið vernd í öðru ríki eða eftir að hafa dvalist í ríki eða á svæði þar sem hann þurfti ekki að sæta ofsóknum og hafði ekki ástæðu til að óttast að verða sendur aftur til heimalands síns. Óumdeilt sé að kæranda hafi verið veitt viðbótarvernd í Grikklandi.

Í ákvörðun Útlendingastofnunar var vísað til dómaframkvæmdar Mannréttindadómstóls Evrópu um inntak 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Dómstóllinn hafi slegið því föstu í niðurstöðum sínum að ákvæðið legði ekki skyldu á aðildarríki að sjá öllum sem dveldu innan lögsögu þeirra fyrir heimili og ekki almenna skyldu á aðildarríki til að veita viðurkenndum flóttamönnum fjárhagsaðstoð í því skyni að gera þeim kleift að viðhalda tilteknum lífskjörum.

Í ákvörðun Útlendingastofnunar kom fram að þekkt sé að flóttamenn verði fyrir kynþáttafordómum og áreiti í Grikklandi. Hins vegar hafi grísk stjórnvöld undanfarið ráðist í ýmsar aðgerðir til að stemma stigu við þessu ástandi og var það því mat Útlendingastofnunar að ástand mála í Grikklandi leiði ekki til þess að kærandi hafi ástæðu til þess að óttast ofsóknir í skilningi 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga og sé ekki í yfirvofandi hættu á að verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð í skilningi ákvæðisins verði hann sendur aftur til Grikklands.

Þá sagði í ákvörðun Útlendingastofnunar að með hugtakinu heimaland í 44. gr. laga um útlendinga sé, samkvæmt lögskýringargögnum með ákvæðinu, átt við það land sem viðkomandi eigi ríkisfang í. Kærandi, sem ríkisborgari [...], geti því ekki átt rétt á hæli sem flóttamaður vegna aðstæðna sinna á Grikklandi þar sem hann hafi þegar hlotið vernd. Kæranda var því synjað um hæli hér á landi, sbr. 44. gr. laga um útlendinga.

Útlendingastofnun skoðaði jafnframt hvort aðstæður kæranda féllu undir ákvæði 12. gr. f laga um útlendinga, í samræmi við 8. mgr. 46. gr. laga um útlendinga. Varðandi dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða var vísað til skýrslu Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna frá apríl 2015 og úrlausnar Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Samsam Mohammed Hussein og fl. gegn Hollandi og Ítalíu (mál nr. 27725/10) frá 2. apríl 2013. Það var mat Útlendingastofnunar að ekkert hafi fram komið um að kærandi hafi þörf á vernd á grundvelli heilbrigðisaðstæðna. Á Grikklandi séu engin viðvarandi mannréttindabrot og íbúar landsins geti fengið vernd gegn ofbeldisbrotum og glæpum með aðstoð yfirvalda. Þá taki ákvæðið ekki til neyðar af efnahagslegum rótum eða vegna húsnæðisskorts. Því var það niðurstaða Útlendingastofnunar að synja bæri kæranda um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 12. gr. f laga um útlendinga. Þá var kæranda jafnframt synjað um dvalarleyfi vegna sérstakra tengsla við Ísland skv. 12. gr. f laga um útlendinga.

Kæranda var vísað frá landi og tilkynnt að kæra fresti ekki réttaráhrifum með vísan til c-liðar 1. mgr. 32. gr. laga um útlendinga.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Kærandi byggir mál sitt á því að íslenskum stjórnvöldum beri að taka hælisbeiðni kæranda til efnislegrar meðferðar, líkt og hann sé að sækja um hæli frá [...], vegna þess að óheimilt sé að beita 1. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga, þar sem kærandi njóti m.a. verndar 45. gr. sömu laga.

Kærandi byggir á því að þrátt fyrir að hann hafi stöðu flóttamanns á Grikklandi séu aðstæður og aðbúnaður fyrir hann þar í landi svo slæmar að þær teljist sem ómannúðleg og vanvirðandi meðferð í skilningi 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Aukinn flóttamannastraumur og efnahagsþrengingar hafi gert það að verkum að erfitt sé fyrir innflytjendur og flóttamenn að setjast þar að. Handhafar alþjóðlegrar verndar þurfi að keppa við gríska ríkisborgara um þá takmörkuðu þjónustu sem sé í boði. Þá hafi skortur á samþættingar- og aðlögunarferlum gert það að verkum að flóttamönnum sé mismunað og jafnvel útskúfað félagslega og efnahagslega. Þá séu dæmi um að einstaklingar sem hlotið hafi vernd hafi ekki fengið upplýsingar um stöðu sína og leiðbeiningar um hvernig þeir skuli bera sig að við að nýta sér þá þjónustu sem sé í boði. Kærandi vísar í alþjóðlegar skýrslur máli sínu til stuðnings.

Kærandi byggir jafnframt á því að í alþjóðlegum skýrslum komi fram að ekkert félagslegt húsnæði sé í boði í Grikklandi eða aðrar lausnir eða stuðningsfyrirkomulag. Þá verði flóttamenn oft fyrir mismunun á húsnæðismarkaði, bæði vegna tungumálaörðugleika og vegna þess að þeir hafi ekki aðgang að gögnum sem beðið sé um. Jafnframt sé ljóst að mikið atvinnuleysi ríki á Grikklandi og eigi flóttafólk erfitt með að fá vinnu. Þeir sem fengið hafi stöðu flóttamanns hafi heldur ekki sama öryggisnet og grískir ríkisborgarar þegar allt annað þrýtur. Þá hafi Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna einnig lýst yfir áhyggjum af kynþáttafordómum, útlendingahatri, ofbeldi og öðrum birtingarmyndum mismununar og skorti á umburðarlyndi og telji öryggi hælisleitenda og flóttamanna í Grikklandi ógnað vegna þessa. Kærandi, sem sé [...], hafi m.a. tvívegis orðið fyrir árás af hálfu ofbeldismanna vegna kynþáttar síns og í kjölfar þeirra farið til lögreglunnar. Þar kveðst kærandi hins vegar ekki hafa fengið aðstoð vegna þess að lögreglan hjálpi ekki flóttamönnum. Þá kveður kærandi engin réttindi vera fyrir flóttafólk í Grikklandi, kærandi hafi unnið svarta vinnu en ekki fengið greitt fyrir vinnu sína.

Kærandi krefst þess til vara að honum verði veitt dvalarleyfi á Íslandi af mannúðarástæðum á grundvelli 12. gr. f útlendingalaga. Kærandi bendir á að í greinargerð með frumvarpi til laga nr. 115/2010, um breytingu á útlendingalögum, komi m.a. fram í sérstökum athugasemdum að ekki sé um tæmandi talningu að ræða í 12. gr. f laganna á forsendum dvalarleyfis á grundvelli mannúðarsjónarmiða, þar sem veita verði stjórnvöldum svigrúm við mat á því hvenær rétt sé að veita dvalarleyfi samkvæmt greininni. Taka verði mið af svipuðum sjónarmiðum og gert sé í málum skv. VII. kafla laganna, s.s. almennum aðstæðum í því landi sem viðkomandi yrði sendur til, þar á meðal hvort grundvallarmannréttindi séu nægilega tryggð. Miðað sé við að heildarmat fari fram á öllum þáttum máls áður en leyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða sé veitt. Þau tilvik sem falli undir 12. gr. f laga um útlendinga geti einnig náð til óvenjulegra aðstæðna á borð við náttúruhamfarir, en að jafnaði taki ákvæðið ekki til neyðar af efnahagslegum rótum, s.s. fátæktar eða húsnæðisskorts.

Kærandi vísar til ákvörðunar Mannréttindadómstóls í máli Naima Mohammed Hassan o.fl. gegn Hollandi og Ítalíu (mál nr. 40524/10) frá 27. ágúst 2013. Þar komi fram að aðildarríki mannréttindasáttmála Evrópu beri ólíkar skyldur gagnvart hælisleitendum og einstaklingum með alþjóðlega vernd. Kærandi bendir á að það séu ekki einungis hælisleitendur sem séu sérstaklega viðkvæmur þjóðfélagshópur vegna stöðu sinnar. Einstaklingar með alþjóðlega vernd séu það mjög oft einnig og engin ástæða sé til að greina þar sérstaklega á milli við mat á því hvort skilyrðum 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu sé fullnægt eða ekki. Bæði hælisleitendur og einstaklingar með alþjóðlega vernd njóti réttinda og beri skyldur samkvæmt löggjöf Evrópusambandsins. Kærandi bendir á að með hliðsjón af lögskýringargögnum varðandi 12. gr. f laga um útlendinga sé á engan hátt útilokað

að ákvæðið geti átt við neyð af efnahagslegum rótum, s.s. vegna fátæktar eða húsnæðisskorts. Með vísan til framangreinds hafi kærandi sýnt fram á ríka þörf á vernd á grundvelli mannúðarsjónarmiða vegna aðstæðna kæranda í Grikklandi.

Að lokum bendir kærandi að sú vernd sem honum hefur verið veitt í Grikklandi renni út 19. ágúst 2016, megi því líta svo að á grundvöllur ákvörðunar Útlendingastofnunar sé brostinn og sé því skylt að senda málið til efnismeðferðar. Þrátt fyrir að einstaklingi hafi verið veitt ákveðin staða í Grikklandi og leyfi til dvalar þar að lútandi veit það enga sjálfstæða tryggingu fyrir því að sú staða verði framlengd, endurnýjuð eða gerð varanleg með öðrum hætti. Útlendingastofnun hafi ekki rannsakið á nokkurn hátt hvort kærandi uppfylli skilyrði grískra laga til endurnýjun þeirrar verndar sem hann hafi í Grikklandi þegar ákvörðun stofnunarinnar hafi verið tekin. Málum sé mjög blandið hvernig gangi að endurnýja alþjóðlega vernd í Grikklandi og er engin leið til þess að spá fyrir um hvernig hún yrði meðhöndluð.

V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Afmörkun úrlausnarefnis

Kærunefnd telur að kærandi sé fyrst og fremst að sækja um hæli frá heimaríki sínu [...]. Málsástæður hans gefa þó einnig til kynna að hann sé að sækja um hæli frá Grikklandi, því ríki sem þegar hefur veitt honum vernd. Tekur neðangreind umfjöllun mið af því.

Lagarammi

Í máli þessu gilda ákvæði laga nr. 96/2002 um útlendinga, með síðari breytingum, reglugerð nr. 53/2003 um útlendinga, með áorðnum breytingum, stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og mannréttindasáttmáli Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Jafnframt ber að líta til ákvæða alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 1951 ásamt viðauka við samninginn frá 1967 og annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.

Umsókn um hæli frá heimaríki. Ákvæði 45. og 46. gr. a laga um útlendinga

Í 1. mgr. 46. gr. laga um útlendinga kemur fram að flóttamaður skv. 44. gr. laganna, sem er hér á landi eða kemur hér að landi, á samkvæmt umsókn rétt á að fá hér hæli frá heimalandi sínu að uppfylltum ákveðnum skilyrðum. Stjórnvöld geta þó, á grundvelli a-liðar 1. mgr. 46. gr. a, og með fyrirvara um ákvæði 45. gr., synjað því að taka til efnismeðferðar umsókn á grundvelli 46. gr. laganna ef umsækjanda hefur verið veitt hæli í öðru ríki.

Með sama fyrirvara geta stjórnvöld einnig synjað um efnismeðferð á grundvelli b-liðar 1. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga, ef umsækjandi hefur komið til landsins að eigin frumkvæði eftir að hafa hlotið vernd í öðru ríki eða eftir að hafa dvalist í ríki eða á svæði þar sem hann þurfti ekki að sæta ofsóknum og hafði ekki ástæðu til að óttast að verða sendur aftur til heimalands síns.

Þá kemur fram í 2. mgr. 46. gr. a. laga um útlendinga að þó skuli taka umsókn til efnismeðferðar ef svo stendur sem segir í b-, c- og d-lið 1. mgr. ef útlendingur hefur slík tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd, eða ef sérstakar ástæður mæla annars með því.

Samkvæmt 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga má ekki senda útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir sem gætu leitt til þess að hann skuli teljast flóttamaður eða ef ekki er tryggt að hann verði ekki sendur til slíks svæðis. Samsvarandi verndar skal útlendingur njóta sem vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð.

Kærunefndin hefur lagt mat á aðstæður og málsmeðferð í Grikklandi m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum:

• 2015 – Country Reports on Human Rights Practices – Greece (United States Department of State, 13. apríl 2016),
• UNHCR observations on the current asylum system in Greece (UNHCR, desember 2014),
• Asylum Information Database, National Country Report: Greece (European Council on Refugees and Exiles, nóvember 2015),
• Greece as a Country of Asylum – UNHCR‘s Recommendations (UNHCR, 6. apríl 2015) og

· State of the World‘s Minorities and Indigenous Peoples 2015 – Greece (Minority Rights Group International, 2. júlí 2015).

Af framangreindum gögnum má sjá að grísk stjórnvöld hafa verið gagnrýnd vegna aðbúnaðar hælisleitenda og flóttamanna þar í landi. Samkvæmt ofangreindum skýrslum hefur Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna lagst gegn endursendingum hælisleitenda á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar til Grikklands frá árinu 2009. Þá hefur stofnunin fjallað um slæm áhrif efnahagshrunsins á aðstæður í landinu og möguleika viðurkenndra flóttamanna á að aðlagast grísku samfélagi. Ljóst sé að þeir sem hlotið hafa alþjóðlega vernd í Grikklandi lifa oft á jaðri samfélagsins og séu stundum í raun félagslega útilokaðir. Hins vegar eigi þeir sem hlotið hafi alþjóðlega vernd sama rétt til félagslegrar aðstoðar og grískir ríkisborgarar. Jafnframt séu til staðar frjáls félagasamtök sem aðstoði þá sem hlotið hafa alþjóðlega vernd á Grikklandi við að kynna sér þau réttindi sem þeir eigi rétt á. Þá hefur Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna ekki lagst gegn flutningi þeirra sem hlotið hafa alþjóðlega vernd til Grikklands.

Samkvæmt framansögðu synjaði Útlendingastofnun umsókn kæranda um efnismeðferð á grunvelli b-liðar 46. gr. a laga um útlendinga þar sem honum hefði verið veitt viðbótarvernd í Grikklandi. Hins vegar sýna gögn málsins að alþjóðleg vernd hans í Grikklandi rann út þann 19. ágúst 2016. Vegna málsins bárust kærunefnd upplýsingar sem grísk stjórnvöld sendu Útlendingastofnun með tölvupósti 4. nóvember 2016. Kærunefnd telur ekki hægt að leggja annan skilning í umræddan tölvupóst en að þar sem hann sótti ekki um endurnýjun á vernd sinni innan mánaðar frá því að hún rann út verði farið með umsókn kæranda um endurnýjun á vernd líkt og um fyrstu umsókn væri að ræða. Í ljósi þessara upplýsinga og þeirra gagna sem kærunefnd hefur skoðað varðandi hæliskerfið í Grikklandi er það niðurstaða nefndarinnar að meta megi stöðu kæranda til jafns við hælisleitendur sem falla undir Dyflinnarreglugerðina. Íslensk stjórnvöld hættu endursendingum hælisleitenda til Grikklands árið 2010 vegna þess að aðstæður í gríska hæliskerfinu voru taldar ófullnægjandi. Í dómi Mannréttindadómstóls Evrópu í máli M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi frá 21. janúar 2011 var Belgía talin hafa gerst brotleg við 3. mgr. MSE m.a. með því að hafa flutt hælisleitanda til Grikklands, á grundvelli eldri Dyflinnarreglugerðar, vegna stórfelldra og kerfisbundinna brotalama á grísku hæliskerfi. Íslensk stjórnvöld hafa ekki talið ástæðu til þess að endurskoða afstöðu sína til endursendinga til Grikklands á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar og er það jafnframt í samræmi við álit Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna.

Að framangreindu virtu og þegar litið er á mál kæranda í heild sinni, er það mat kærunefndar eins og hér háttar að rétt sé að taka umsókn kæranda um hæli til efnismeðferðar hér á landi, á grundvelli sérstakra ástæðna, sbr. 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga. Byggist niðurstaða kærunefndarinnar á heildstæðu mati á aðstæðum kæranda þar sem vernd sú sem kærandi hafði í Grikklandi er útrunnin og bendir ekkert til þess að kærandi hafi betri stöðu en hælisleitandi á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar.

Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða kærunefndar að fella beri hina kærðu ákvörðun úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka umsókn kæranda um hæli til efnislegrar meðferðar

Úrskurðarorð

Ákvörðun Útlendingastofnunar dags. 20. júní 2016, í máli [...], er felld úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka umsókn til efnismeðferðar.

The decision of the Directorate of Immigration from 20. June 2016 is vacated. The Directorate of Immigration shall examine the merits of application for asylum in Iceland.

Anna Tryggvadóttir

Erna Kristín Blöndal Þorbjörg I. Jónsdóttir