Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 324/2018

Fimmtudaginn 10. janúar 2019

A

gegn

Dalvíkurbyggð

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Kári Gunndórsson lögfræðingur, Agnar Bragi Bragason lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.

Með kæru, móttekinni 12. september 2018, kærði B réttindagæslumaður, f.h. A, til úrskurðarnefndar velferðarmála synjun Dalvíkurbyggðar frá 28. ágúst 2018 á umsókn hans um sálfræðiþjónustu og það að umsókn hans um þjónustumat hafi ekki verið svarað.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Með bréfi, dags. 16. janúar 2018, sótti kærandi um sálfræðiþjónustu hjá Dalvíkurbyggð. Sú beiðni var ítrekuð með bréfi, dags. 31. maí 2018, og einnig krafist þjónustumats og skriflegs þjónustusamnings. Með bréfi félagsmálastjóra Dalvíkurbyggðar, dags. 15. júní 2018, var beiðni kæranda um sálfræðiaðstoð hafnað, kæranda send þjónustuáætlun/einstaklingsupplýsingar og fjallað um að ekki væri um þjónustusamning að ræða og ástæður þess. Kærandi áfrýjaði niðurstöðunni til félagsmálaráðs sem tók málið fyrir á fundi þann 28. ágúst 2018 og staðfesti synjunina hvað ósk um sálfræðiþjónustu varðaði. Kæranda var boðin aðstoð við að komast í [...] og sálfræðiþjónustu eftir að þeirri meðferð væri lokið.

Kærandi lagði fram kæru hjá úrskurðarnefnd velferðarmála þann 12. september 2018. Með bréfi, dags. 14. september 2018, óskaði úrskurðarnefndin eftir greinargerð Dalvíkurbyggðar ásamt gögnum málsins. Greinargerð Dalvíkurbyggðar barst með bréfi, dags. 26. september 2018, og var hún send kæranda til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 2. október 2018. Athugasemdir bárust frá kæranda með bréfi, mótteknu 17. október 2018, og voru þær sendar Dalvíkurbyggð til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 18. október 2018. Athugasemdir bárust frá Dalvíkurbyggð með bréfi, dags. 31. október 2018, og voru þær sendar kæranda til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dagsettu sama dag. Frekari athugasemdir bárust ekki.

II.  Sjónarmið kæranda

Kærandi greinir frá því að hann hafi sótt um sálfræðiaðstoð og þjónustumat hjá félagsmálaráði en einungis fengið svar við umsókn um sálfræðiþjónustu. Kærandi vilji fá aukna þjónustu þannig að hann sé með þjónustu alla daga og því hafi beiðni hans snúist um þjónustumat. Kærandi hafi þörf fyrir sálfræðiaðstoð vegna vanlíðanar og svefnörðugleika en því hafi verið synjað nema að uppfylltum ákveðnum skilyrðum.

Í athugasemdum kæranda vegna greinargerðar Dalvíkurbyggðar er því mótmælt að hann fái of litla þjónustu sökum [...]. Það að kærandi hafi einungis fengið þjónustu aðra hvora helgi sé vanmetið en þannig hafi þjónustan verið frá upphafi á hans heimili. Félagsþjónustan hafi ekki rétt til að skilyrða þjónustuna við það að hann [...]. Kærandi hafi engan áhuga á að skaða starfsfólk og muni ekki gera það vísvitandi. Hann muni ekki [...] á meðan starfsfólk sé á heimilinu en áskilji sér rétt til að fá upplýsingar um komu starfsfólks með fyrirvara. Kærandi mótmæli því að [...] hafi neikvæð áhrif á framgang sjúkdóms síns, þvert á móti hjálpi það honum. Það sé ósk kæranda að fá sálfræðiaðstoð til að vinna með lífsreynslu sína og fá aðstoð við svefnvandamálum. Það að hafna því fyrir fram án þess að sálfræðingur geti sett sín skilyrði varðandi [...] sýni virðingarleysi gagnvart kæranda en hann telji sig geta rætt sjálfur við sálfræðing sem myndi setja sín skilyrði. Kærandi hafi upplifað fordóma af hálfu félagsþjónustunnar sem sjáist meðal annars á þjónustuáætlun/einstaklingsupplýsingum meðfylgjandi kærunni. Áætlunin sé unnin án samvinnu við kæranda og hann hafi ekki undirritað skjalið.

Kærandi vísar til þess að hann [...] en hafi ekki fengið stuðning til þess nema virka daga. Að mati kæranda geti félagsþjónustan ekki sett alla ábyrgð á [...] sem ástæðu fyrir vanþjónustu en svo virðist sem hún sé meðvituð um þarfir hans en skýli sér á bak við það að hann [...]. Kærandi óskar eftir nýrri samræmdri þjónustuáætlun sem geri ráð fyrir þjónustu alla daga og að hann sé hafður með í ráðum við gerð áætlunar í samræmi við 12. gr. laga nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir.

III.  Sjónarmið Dalvíkurbyggðar

Í greinargerð Dalvíkurbyggðar kemur fram að sveitarfélagið hafi veitt og sé að veita kæranda mikla aðstoð og hafi reynt af fremsta megni að hjálpa honum eins og hægt sé. Sú þjónustuáætlun sem nú sé unnið eftir hafi síðast verið uppfærð í apríl 2018 en líkt og hún beri með sér sé erfitt að veita kæranda alla þá þjónustu sem hann þurfi vegna [...]. Þannig hafi sjúkraþjálfari neitað að taka hann til meðferðar þar sem hann sé öllum stundum [...] og heimilislæknir hafi talið það fráleitt að kærandi færi í sálfræðimeðferð á meðan hann [...]. Þjónustuáætlunin hafi verið unnin í samráði við kæranda, að svo miklu leyti sem unnt hafi verið vegna ástands hans og stöðu að öðru leyti. 

Vandamál kæranda séu einkum af tvennum toga. Annars vegar sé hann haldinn sjúkdómi sem skerði verulega getu hans til að takast á við athafnir daglegs lífs og hins vegar sú staðreynd að kærandi [...]. Þá taki kærandi ekki þau lyf sem hann þurfi að taka og gætu, að öllu óbreyttu, bætt líf hans verulega. Raunar megi segja að aðalvandi kæranda sé [...] sem eðli málsins samkvæmt hafi áhrif á getu hans til að takast á við lífið. [...] hafi einnig þau áhrif að afar erfitt hafi reynst að fá starfsfólk til að sinna kæranda en þeir starfsmenn sem hafi tekið það að sér hafi margir hverjir hætt störfum eftir að hafa þurft að þola [...] við störf sín á heimili hans.

Dalvíkurbyggð líti svo á að kærandi sé að fá alla þá þjónustu sem hægt sé að bjóða honum upp á, sé tekið mið af [...]. Vitaskuld liggi það fyrir að öll þjónusta og aðstoð við kæranda yrði einfaldari og skilvirkari ef hann myndi ekki [...]. Kærandi hafi ekki verið til tals um að [...], enda telji hann [...] og gera sér gott í veikindunum. Staðan sé því flókin og lítið sem Dalvíkurbyggð geti gert í því að kærandi kjósi að [...]. Kærandi sé sjálfráða og hafi sem slíkur forræði á eigin málum. Félagsmálastjóri Dalvíkurbyggðar og starfsfólk félagsþjónustunnar hafi lagt á sig ómælda vinnu við að gera líf kæranda eins gott og frekast sé unnt, oft við afar erfiðar aðstæður. Kæranda hafi þó verið gerð grein fyrir því ítrekað að hann fái ekki fulla þjónustu á meðan hann [...] þegar starfsfólk félagsþjónustunnar sé inni á heimili hans. Starfsfólk félagsþjónustunnar hafi jafnvel þurft að horfa upp á [...] þegar það hafi verið statt á heimili kæranda og ítrekað þurft að [...].

Þær aðstæður sem að framan greinir séu þess eðlis að nú sé til skoðunar hvort það samræmist sjónarmiðum um vinnuvernd og réttindi starfsfólks að það sé látið vinna sína vinnu við jafn nöturlegar aðstæður og um ræði. Það hafi reynst þrautinni þyngri að manna þau störf sem lúti að þjónustu við kæranda, auk þess sem ekki hafi verið hægt að hrinda í framkvæmd öllum þeim þjónustuþáttum sem tilgreindir séu í þjónustuáætlun. Öll þau atriði sem hafi verið nefnd snúi að [...] en hafi ekkert með ástand hans að gera að öðru leyti. Dalvíkurbyggð telji að ef ekki væri fyrir [...] væri hægt að bjóða honum upp á mun betri og víðtækari þjónustu en nú sé gert, en það verði ekki rakið til sveitarfélagsins á neinn hátt að sú þjónusta sé ekki í boði. Líkt og fram komi í hinni kærðu ákvörðun standi ekki á sveitarfélaginu að veita kæranda alla þá aðstoð og þjónustu sem hann þurfi. Það skilyrði hafi þó verið sett að kærandi [...] á meðan starfsfólk á vegum félagsþjónustunnar sé á heimili kæranda en því hafi hann hafnað. Staðan sé því erfið og að mati Dalvíkurbyggðar stuðli kærandi sjálfur með hátterni sínu að því að fá ekki þá þjónustu sem hann gæti ella fengið. Sveitarfélagið hafi boðið kæranda aðstoð við að [...] en því hafi hann hafnað. Það boð standi enn, enda að mati sveitarfélagsins um að ræða úrræði sem myndi hjálpa honum einna mest í núverandi stöðu. Á meðan kærandi neiti að [...] sé það mat Dalvíkurbyggðar að kærandi njóti allrar þeirrar þjónustu sem hægt sé að veita honum, eins og sakir standi. 

Í athugasemdum Dalvíkurbyggðar er því harðlega mótmælt að félagsþjónustan og einstaka starfsmenn hennar hafi sýnt kæranda fordóma. Þvert á móti hafi starfsmenn reynt eftir fremsta megni að sinna vinnu sinni í þeim erfiðu aðstæðum sem kærandi skapi með [...], jafnvel á meðan þjónustan sé veitt. Þá hafi félagsmálastjóri verið að sinna kæranda á ýmsan hátt á kvöldin og um helgar þar sem erfiðlega hafi gengið að fá fólk til að starfa við umönnun kæranda. Í janúar 2018 hafi aðstoð við kæranda verið aukin og meðal annars ráðinn starfsmaður í 100% starf með breytilegan vinnutíma til að sinna þjónustu við hann. Annar starfsmaður hafi verið ráðinn í þjónustu við kæranda á heimili hans sem hafi fasta viðveru frá klukkan X-X. Sá starfsmaður hafi í nokkur skipti ekki treyst sér til að sinna vinnu sinni á heimilinu vegna [...] sem hann hafi neitað að láta af, þrátt fyrir að vera ítrekað beðinn um það. Dalvíkurbyggð telur sig ekki getað skikkað starfsfólk til þess að vinna við þær aðstæður sem [...] og ætli sér ekki að gera það að óbreyttu. Sveitarfélagið ítreki að það hafi reynst afar erfitt að veita kæranda þá þjónustu sem hann þurfi og eigi rétt á vegna [...]. Það sé ekki rétt að félagsþjónustan hafi skilyrt þjónustuna við að kærandi [...]. Þvert á móti liggi það fyrir að læknar, sjúkraþjálfarar og sálfræðingar hafi allir neitað því að taka kæranda til meðferðar vegna [...], sbr. meðal annars greinargerð C.

Dalvíkurbyggð tekur fram að málið varði erfið veikindi kæranda. Sveitarfélagið sé meðvitað um ástand kæranda og hafi verið tilbúið til að veita honum alla þá aðstoð og hjálp sem hann þurfi og öllum fullyrðingum um annað sé harðlega mótmælt. Að sama skapi liggi það fyrir að [...] og hafi hamlandi áhrif á meðferðir hans og þá aðstoð sem hægt sé að veita honum. Í því felist ekki fordómar af neinu tagi heldur sé um sorglega staðreynd að ræða sem að mati sveitarfélagsins sé meginástæða þeirra margháttuðu vandamála sem kærandi glími við. Dalvíkurbyggð harmi það að málið sé komið í þennan farveg en ítrekar að kæranda hafi verið boðin öll aðstoð sem hægt sé að veita honum og starfsmenn hafi lagt á sig mikla vinnu í því skyni að létta undir með kæranda í þeirri erfiðu stöðu sem hann búi við. Í raun hafi sveitarfélagið gengið mun lengra en hægt sé að ætlast til og hafi sett starfsfólk sitt í aðstæður sem séu í raun ekki í lagi eða í samræmi við ákvæði laga nr. 46/1980 um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum.

IV.  Niðurstaða

Kærð er ákvörðun Dalvíkurbyggðar frá 28. ágúst 2018 um að synja umsókn kæranda um sálfræðiþjónustu og að umsókn hans um þjónustumat hafi ekki verið svarað. Hvorki í hinni kærðu ákvörðun né greinargerðum sveitarfélagsins er vísað til þess á hvaða lagagrundvelli kæranda var synjað um þjónustu. Úrskurðarnefnd velferðarmála telur að umsókn kærandi falli undir þágildandi lög nr. 59/1992 um málefni fatlaðs fólks.

Markmið laga nr. 59/1992 er að tryggja fötluðu fólki jafnrétti og sambærileg lífskjör við aðra þjóðfélagsþegna og skapa því skilyrði til þess að lifa eðlilegu lífi. Einstaklingur á rétt á þjónustu samkvæmt lögunum sé hann með andlega eða líkamlega fötlun og þarfnist sérstakrar þjónustu og stuðnings af þeim sökum. Þar undir falli þroskahömlun, geðfötlun, hreyfihömlun, sjón- og heyrnarskerðing. Enn fremur getur fötlun verið afleiðing af langvarandi veikindum, svo og slysum. Samkvæmt 7. gr. laganna skal fatlað fólk eiga rétt á allri almennri þjónustu ríkis og sveitarfélaga. Ávallt skuli leitast við að veita fötluðu fólki þjónustu samkvæmt almennum lögum á sviði menntunar og heilbrigðis- og félagsþjónustu. Reynist þjónustuþörf fatlaðs einstaklings meiri en svo að henni verði fullnægt innan almennrar þjónustu skal hann fá þjónustu samkvæmt lögunum. Við framkvæmd laganna skal tekið mið af þeim alþjóðlegu skuldbindingum sem íslensk stjórnvöld hafa gengist undir, einkum samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks, sbr. 2. mgr. 1. gr. laganna. Í 4. gr. laganna kemur fram að sveitarfélög beri ábyrgð á skipulagi og framkvæmd þjónustu við fatlað fólk, þar með talið gæðum þjónustunnar sem og kostnaði vegna hennar, samkvæmt lögunum nema annað sé tekið fram eða leiði af öðrum lögum.

Í 8. gr. laga nr. 59/1992 kemur fram að veita skuli fötluðu fólki þjónustu sem miði að því að gera því kleift að lifa og starfa í eðlilegu samfélagi við aðra, svokallaða stoðþjónustu. Stoðþjónustu á að veita á hverju svæði með þeim hætti sem best hentar á hverjum stað og á hún að miðast við þarfir fatlaðs fólks, meðal annars miðað við þarfir fyrir sálfræðiþjónustu. 

Lög nr. 59/1992 veita sveitarfélögum því ákveðið svigrúm til að meta sjálf, miðað við aðstæður á hverjum stað, hvers konar þjónustu þau vilja veita fötluðu fólki í samræmi við fyrrgreind markmið laganna og þær kröfur sem gerðar eru til aðgengis fatlaðra einstaklinga að þeirri þjónustu. Í samræmi við þetta og ákvæði stjórnarskrárinnar um sjálfsstjórn sveitarfélaga er mat á þeirri nauðsyn að meginstefnu til lagt í hendur þeirrar sveitarstjórnar er þjónustuna veitir undir eftirliti ráðherra. Verður ekki við því mati hróflað af hálfu úrskurðarnefndar velferðarmála, enda byggist það á lögmætum sjónarmiðum og sé í samræmi við lög að öðru leyti. Samkvæmt 55. gr. laga nr. 59/1992 er sveitarstjórnum heimilt að setja reglur um þjónustu samkvæmt lögunum á grundvell þeirra og leiðbeinandi reglna ráðherra. Dalvíkurbyggð hefur ekki sett reglur er varða stoðþjónustu og sálfræðiþjónustu.

Í hinni kærðu ákvörðun virðist beiðni kæranda um sálfræðimeðferð skilyrt við að kærandi [...]. Í greinargerð sveitarfélagsins frá 31. október 2018 er því haldið fram að sálfræðiþjónustan hafi ekki verið skilyrt við að kærandi [...] heldur hafi læknar, sjúkraþjálfarar og sálfræðingar allir neitað því að taka kæranda til meðferðar vegna [...].

Meðal þess sem líta verður til við ákvörðun um veitingu þjónustu við fatlað fólk er þörf þess fyrir þjónustu. Í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 59/1992 kemur fram að fatlaður einstaklingur eigi rétt á þjónustu þar sem hann kýs að búa og komi fram umsókn um slíka þjónustu skal samkvæmt 3. mgr. 5. gr. laganna meta þá umsókn af teymi fagfólks sem meti heildstætt þörf fatlaðs einstaklings fyrir þjónustuna og jafnframt hvernig koma megi til móts við óskir hans. Teymin skulu hafa samráð við einstaklinginn um matið og skal það byggt á viðurkenndum matsaðferðum. Samkvæmt framangreindu er sveitarfélaginu eftirlátið að meta umsókn um þjónustu en ekki verður séð af gögnum málsins að slíkt heildstætt mat hafi farið fram varðandi umsókn kæranda um sálfræðiþjónustu. Kæranda var því synjað um þjónustu án þess að sérstakt mat á aðstæðum hans hafi farið fram, en að mati úrskurðarnefndarinnar hefði átt að beina umsókn kæranda í slíkt ferli eftir að hún barst sveitarfélaginu.

Hin kærða ákvörðun er því felld úr gildi og lagt fyrir Dalvíkurbyggð að taka umsókn kæranda til nýrrar meðferðar.

Hvað varðar kröfu kæranda þess efnis að hann fái nýtt þjónustumat og aukna þjónustu tekur úrskurðarnefndin fram að hlutverk úrskurðarnefndar velferðarmála er að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana eftir því sem mælt er fyrir um í lögum sem kveða á um málskot til nefndarinnar, sbr. 1. gr. laga nr. 85/2015 um úrskurðarnefnd velferðarmála. Í 2. mgr. 5. gr. a laga nr. 59/1992 kemur fram að úrskurðarnefndin fjalli um málsmeðferð, rétt til þjónustu og hvort þjónustan sé í samræmi við lögin, reglugerðir eða reglur hlutaðeigandi sveitarfélags sem settar eru á grundvelli laganna. Samkvæmt 1. mgr. 5. gr. laga nr. 59/1992 skal sveitarfélag taka ákvörðun um þjónustu við fatlaðan einstakling og starfrækja teymi fagfólks sem metur heildstætt þörf hans fyrir þjónustu og hvernig koma megi til móts við óskir hans. Með vísan til þess að ekki liggur fyrir ákvörðun sveitarfélagsins um beiðni kæranda um nýtt þjónustumat eða aukna þjónustu er sú beiðni ekki tæk til efnismeðferðar hjá nefndinni að svo stöddu og verður þeim þætti kærunnar því vísað frá úrskurðarnefnd velferðarmála.

Úrskurðarnefndin brýnir fyrir Dalvíkurbyggð að svara erindi kæranda um nýtt þjónustumat en samkvæmt óskráðri meginreglu stjórnsýsluréttarins á hver sá sem ber upp skriflegt erindi við stjórnvald almennt rétt á að fá skriflegt svar, enda uppfylli erindið skilyrði um að ráðið verði af efni þess að vænst sé svars og erindið sé á verksviði stjórnvaldsins. Þá ber sveitarfélaginu að líta til málshraðareglu 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, en þar kemur fram sú meginregla að ákvarðanir í málum innan stjórnsýslunnar skuli teknar eins fljótt og auðið er.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Dalvíkurbyggðar frá 28. ágúst 2018 um synjun á umsókn A, um sálfræðiþjónustu er felld úr gildi og málinu vísað til nýrrar meðferðar sveitarfélagsins. Kröfu kæranda er snýr að nýju þjónustumati og aukinni þjónustu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Kári Gunndórsson