Úrskurður

Hinn 30. mars 2021 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 993/2021 í máli ÚNU 20100015.

Kæra og málsatvik

Með kæru, dags. 13. október 2020, fór A, fréttamaður, þess á leit að úrskurðarnefnd um upplýsingamál úrskurðaði um rétt hans til aðgangs að tilteknum gögnum sem hann óskaði eftir frá fjármála- og efnahagsráðuneytinu og tengjast byggingu nýs Landspítala, þar sem ráðuneytið hefði ekki tekið afstöðu til beiðni kæranda innan 30 virkra daga frá móttöku hennar, sbr. 3. mgr. 17. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012.

Með tölvupósti til fjármála- og efnahagsráðuneytisins, dags. 28. maí 2020, óskaði kærandi eftir af¬riti af greiningarskýrslu ráðuneytisins og Framkvæmdasýslu ríkisins (hér eftir FSR) um mál¬efni nýs Landspítala auk allra eldri útgáfa hennar. Þá óskaði kærandi með tölvupósti, dags. 2. júlí 2020, eftir öðrum gögn¬um sem lægju fyrir hjá ráðuneytinu og varpað gætu ljósi á efnisatriði skýrslunnar, svo sem minnis¬blöðum, tölvupóstum, samantektarskjölum eða öðrum gögnum sem hefðu að geyma slík¬ar upplýsingar. Í svari fjármála- og efnahagsráðuneytisins, dags. 12. ágúst 2020, kom fram að gert væri ráð fyrir að samantektin sem kærandi óskaði eftir yrði tilbúin á næstu vikum og að kærandi yrði látinn vita þegar hún lægi fyrir.

Kærandi óskaði upphaflega eftir greiningarskýrslu um málefni nýs Landspítala sumarið 2019. Var þá jafnframt óskað eftir upplýsingum m.a. um auðkenni viðeigandi máls í málaskrá ráðuneytisins auk lista yfir öll gögn málsins. Fjármála- og efnahagsráðuneytið synjaði beiðni kæranda um aðgang að skýrslunni með tölvupósti, dags. 30. ágúst 2019. Kom þar fram að skýrslan væri í vinnslu af sérfræðingi innan ráðuneytisins með aðstoð sérfræðinga FSR og upplýsingum frá fjölmörgum aðilum sem ynnu að undirbúningi þeirra þátta sem fjallað væri um í skýrslunni. Ekki færi á milli mála að skýrslan teldist vinnugagn, sbr. 5. tölul. 6. gr. laga nr. 140/2012, sbr. og 8. gr. sömu laga, þótt tvenn stjórnvöld hefðu komið að ritun hennar. Stefnt væri að því að fullvinna skýrsluna á næstu vikum og yrði þá unnt að veita aðgang að henni. Eins og skjalið stæði kæmu ekki fram nýjar upplýsingar um atvik máls í því, sem gæti gert að verkum að skylt væri að afhenda skjalið þótt um vinnugagn væri að ræða, sbr. 3. tölul. 3. mgr. 8. gr. laga nr. 140/2012. Kæranda voru hins vegar afhentar upplýsingar um auðkenni málsins í málaskrá ráðuneytisins auk lista yfir gögn málsins.

Í kjölfar samskipta kæranda við ráðgjafa um upplýsingarétt almennings, sbr. 13. gr. a laga nr. 140/2012, og fundar ráðgjafans með fulltrúum ráðuneytisins og FSR, sendi ráðuneytið kæranda nánari útskýringar á afstöðu sinni, dags. 12. september 2019. Kom þar fram að málið hefði frá upphafi verið unnið í ráðuneytinu, með aðstoð og samvinnu við sérfræðinga FSR og upplýsingum frá aðilum sem ynnu að undirbúningi þeirra þátta sem fjallað væri um í skýrslunni. Hlutverk sérfræðinga FSR hefði verið að safna tölfræðilegum upplýsingum úr gagnagrunnum stofnunarinnar, aðstoða við greiningar og bæta í skýrsluna eftir því sem vinnslu hennar yndi fram í ráðuneytinu. Það hefði ekki verið verkefni FSR að leggja efnislegt mat á upplýsingarnar. Aðkoma FSR hefði því falist í störfum sem 1. tölul. 2. mgr. 8. gr. laga nr. 140/2012 tæki til. Samstarf ráðuneytisins við FSR leiddi af fastmótuðu hlutverki sem stofnunin gegndi í tengslum við opinberar framkvæmdir, sbr. VI. kafla laga um opinberar framkvæmdir, nr. 84/2001.

Í erindinu kom og fram að ráðuneytið teldi ekki tilefni til að veita ríkari aðgang að skýrslunni en skylt væri, sbr. 11. gr. laga nr. 140/2012. Til þess væri að líta að almannahagsmunir stæðu til þess að opinber umræða um mikilvæg opinber málefni byggði ekki á ófullkomnum upplýsingum eða vinnuskjölum sem kynnu að gefa villandi mynd af því sem ætlunin væri að varpa ljósi á. Sjónarmið um mikilvæga almannahagsmuni, sbr. 3. tölul. 10. gr. laga nr. 140/2012, stæðu gegn því að veittur yrði aðgangur að samantektinni meðan hún væri enn í vinnslu.

Með svari kæranda, dags. 12. september 2019, var því mótmælt að skýrslan gæti talist vinnu-gagn. Þá óskaði kærandi í sama erindi eftir öllum gögnum sem tilgreind væru á lista yfir gögn málsins sem afhentur var kæranda 31. ágúst 2019 auk nýrra gagna sem kynnu að hafa orðið til eftir að listinn var útbúinn.

Með tölvupósti, dags. 25. október 2019, voru kæranda afhent tiltekin gögn sem heyrðu undir málið í málaskrá ráðuneytisins. Tiltekin skjöl voru ekki afhent, með vísan til þess að þau tengdust undir¬búningi að útboði meðferðarkjarna nýs Landspítala. Upplýsingar í gögnunum vörðuðu efna¬hagslega mikilvæga hagsmuni ríkisins og gæti það haft áhrif á niðurstöðu útboðsins ef aðgangur yrði veittur, sbr. 3. og 5. tölul. 10. gr. laga nr. 140/2012. Þá kom fram að ekki væri unnt að veita aukinn aðgang, sbr. 11. gr. sömu laga.

Í kæru kemur fram að fjármála- og efnahagsráðuneytið hafi ekki afgreitt beiðni kæranda eins og hún var sett fram í tölvupóstum hans frá 28. maí og 2. júlí 2020 og sé því ekki um að ræða að synjað hafi verið um afhendingu gagnanna. Hins vegar hafi sambærilegri beiðni kæranda sum¬arið 2019 verið synjað á þeim grundvelli að um vinnugögn væri að ræða. Þótt gögnin hefðu farið á milli ráðuneytisins og FSR teldust þau áfram vinnugögn þar sem 1. tölul. 2. mgr. 8. gr. laga nr. 140/2012 ætti við. Þá væri ekki tilefni til að veita aukinn aðgang að gögnunum í sam¬ræmi við 11. gr. laga nr. 140/2012 með vísan til 3. og 5. tölul. 10. gr. sömu laga.

Kærandi telur skilyrði fyrir að gögn teljist vinnugögn sem fram koma í 1. mgr. 8. gr. laga nr. 140/2012 ekki vera uppfyllt, þ.e. að 1) stjórnvaldið sjálft hafi ritað eða útbúið þau til eigin nota, 2) við undirbúning ákvörðunar eða annarra lykta máls, og að 3) þau hafi ekki verið afhent öðrum. Í fyrsta lagi hafi umbeðin gögn ekki verið rituð af fjármála- og efnahagsráðuneytinu heldur FSR, að beiðni ráðuneytisins. Ljóst sé að FSR sé ekki hluti af ráðuneytinu. Í öðru lagi fær kærandi ekki séð að gögnin hafi verið unnin til að undirbúa ákvarðanatöku eða aðrar lyktir máls, þar sem skýrslan hafi að sögn ráðuneytisins verið unnin til að skerpa sýn þess og varpa ljósi á stöðu fast¬eignamála Landspítalans og fyrirhugaðar breytingar samhliða uppbyggingu á sjúkrahóteli, með¬ferðarkjarna, rannsóknarhúsi og bílastæðahúsi.

Í þriðja lagi telur kærandi ljóst að gögnin hafi verið afhent öðrum og geti af þeirri ástæðu ekki talist vinnugögn. Ekki sé hægt að halda því fram að 1. tölul. 2. mgr. 8. gr. laga nr. 140/2012 eigi við í þessu tilviki og að FSR hafi við gerð skjalsins verið í hlutverki einhvers konar ritara fyrir ráðuneytið, sem leiða eigi til þess að skjalið missi ekki stöðu sína sem vinnugagn. FSR sé sjálf¬¬stæð stofnun með lögbundið hlutverk, sbr. 19. og 20. gr. laga um skipan opinberra fram¬kvæmda, nr. 84/2001.

Kærandi telur loks afar langsótt að fella þær upplýsingar sem óskað er eftir undir undan¬þágu-ákvæði 3. tölul. 10. gr. laga nr. 140/2012, enda sé rammi þess ákvæðis þröngur og taki aðeins til upplýsinga sem talist geta varðað mikilvæga hagsmuni ríkisins. Ekki sé að sjá að afhending og birting upplýsinganna í máli þessu geti ógnað fjármálastöðugleika eða skaðað fjárhag eða efnahag ríkisins að nokkru leyti eða valdið neinum sambærilegum skaða.

Loks vísar kærandi til þess sem fram kom í svari ráðuneytisins 30. ágúst 2019 um að eins og skýrslan stæði nú kæmu þar ekki fram nýjar upplýsingar um atvik máls. Að mati kæranda getur það vart staðist skoðun að mikilvægir almannahagsmunir krefjist þess að gögnin séu ekki afhent en um leið innihaldi þau engar upplýsingar sem ekki sé að finna annars staðar.

Málsmeðferð

Kæran var kynnt fjármála- og efnahagsráðuneytinu með bréfi, dags. 14. október 2020, og ráðuneytinu gefinn kostur á að koma á framfæri umsögn vegna kærunnar og afritum af gögnum sem hún lýtur að.

Í umsögn ráðuneytisins, dags. 30. október 2020, er rakið að þegar kæranda var svarað sumarið 2019 hafi hann verið upplýstur um að ekki lægi fyrir samantekt eða skýrsla sem hefði fengið tilhlýðilega rýni innan ráðuneytisins heldur aðeins vinnugagn, sem á þeim tíma sem beiðni kæranda barst hafi verið mjög skammt á veg komið. Vegna starfsmannabreytinga og annarra verkefna hafi ekki enn reynst unnt að koma drögunum í það horf að unnt sé að gefa þau út af hálfu ráðuneytisins.

Ráðuneytið telji ljóst að beiðni kæranda frá 28. maí 2020 hafi verið synjað, sbr. skýringar sem sendar voru kæranda 12. september 2019. Ekki sé þörf á að bæta við þær skýringar þótt kærandi hafi að nýju óskað eftir skýrslunni 28. maí 2020. Það hafi verið mistök af hálfu ráðuneytisins að fylgja því ekki eftir gagnvart kæranda að afstaða ráðuneytisins til þeirrar beiðni væri hin sama og áður. Að því er varði beiðni kæranda frá 2. júlí 2020 um önnur gögn sem liggi fyrir hjá ráðuneytinu og varpað gætu ljósi á efnisatriði skýrslunnar, svo sem minnisblöð, tölvupóstar, samantektarskjöl eða önnur gögn sem hefðu að geyma slíkar upplýsingar, sé ljóst að sú beiðni taki til sömu gagna og kæranda voru afhent 25. október 2019. Voru kæranda þá afhent þau gögn sem heyrðu undir málið í málaskrá ráðuneytisins, að undanskildum nokkrum skjölum. Ekki liggi fyrir önnur gögn sem falli undir beiðni kæranda.

Umsögn ráðuneytisins fylgdu tvær útgáfur af skýrslunni auk þeirra skjala annarra sem kæranda var synjað um aðgang að.

Í athugasemdum kæranda við umsögn ráðuneytisins, dags. 14. desember 2020, kemur fram að hann sé ekki í aðstöðu til að sannreyna hvernig samvinnu ráðuneytisins og FSR hafi verið háttað við gerð skýrslunnar sem óskað er eftir. Hins vegar telji kærandi ljóst að FSR geti ekki talist hafa sinnt ritarastörfum eða sambærilegum störfum, sbr. 1. tölul. 2. mgr. 8. gr. laga nr. 140/2012, fyrir ráðuneytið. Kærandi bendir jafnframt á að í frumvarpi til laga um breytingu á upp¬lýsingalögum, sem lagt hafi verið fram á síðasta löggjafarþingi en hafi ekki náð fram að ganga, hafi verið lagt til að gögn FSR yrðu áfram skilgreind sem vinnugögn þótt þau færu á milli stofnana. Ekki sé hægt að skilja frumvarpið öðruvísi en svo að með því séu rök kær¬anda í máli þessu viðurkennd, enda væri annars tilgangslaust að leggja breytinguna til.

Niðurstaða

1.

Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að samantekt/skýrsludrögum um húsnæðismál Landspítala og öðrum nánar tilgreindum skjölum í tengslum við málið. Synjun fjármála- og efnahagsráðuneytisins er byggð á því að samantektin teljist vinnugagn í skilningi upplýsingalaga, en einnig að hún innihaldi upplýsingar um efnahagslega mikilvæga hagsmuni ríkisins í skilningi 3. tölul. 10. gr. laga nr. 140/2012, sem réttlæti takmörkun á aðgangi. Hvað varðar hin skjölin byggist synjun ráðuneytisins á 3. og 5. tölul. 10. gr. sömu laga.

Í 5. tölul. 6. gr. laga nr. 140/2012 kemur fram að réttur almennings til aðgangs að gögnum taki ekki til vinnugagna, sbr. 8. gr. sömu laga. Í 1. mgr. 8. gr. eru vinnugögn skilgreind sem þau gögn sem stjórnvöld eða aðrir aðilar skv. I. kafla laganna hafa ritað eða útbúið til eigin nota við undirbúning ákvörðunar eða annarra lykta máls. Í athugasemdum við 8. gr. í frumvarpi því er varð að upplýsingalögum, nr. 140/2012, segir að af orðalagi 1. mgr. leiði að til að skjal teljist vinnugagn þurfi almennt þremur skilyrðum að vera fullnægt. Gagn þarf þannig í reynd að vera undirbúningsgagn, það skal ritað eða útbúið af starfs¬mönnum stjórnvaldsins (eða lögaðilans) sjálfs og má ekki hafa verið afhent öðrum.

Séu gögn afhent öðrum teljast þau ekki lengur til vinnugagna nema þau hafi einvörðungu verið afhent eftirlitsaðila á grundvelli lagaskyldu. Skv. 1. tölul. 2. mgr. 8. gr. teljast einnig til vinnugagna gögn sem berast milli aðila sem falla undir gildissvið laganna skv. I. kafla þegar einn sinnir ritarastörfum eða sambærilegum störfum fyrir annan, enda fullnægi þau að öðru leyti skil¬yrðum þeim sem fram koma í 1. mgr. 8. gr. Í athugasemdum við töluliðinn í frumvarpi því sem varð að lögunum kemur það eitt fram að raun¬hæft dæmi um tilvik sem falli undir þessa reglu sé þegar starfsmaður ráðuneytis sinnir ritarastörfum fyrir sjálfstæða úrskurðarnefnd.

Framkvæmdasýsla ríkisins varð til sem sjálfstæð stofnun samkvæmt lögum um skipan opin-berra framkvæmda, nr. 84/2001. Í 19. gr. laganna kemur m.a. fram að stofnunin veitir ráðuneytum og ríkisstofnunum ráðgjöf um byggingartæknileg málefni og undirbúning fram-kvæmda. Hún heyrir undir fjármála- og efnahagsráðuneytið. Skv. 20. gr. sömu laga skal FSR beita sér fyrir því að hagkvæmni sé gætt í skipan opinberra framkvæmda, m.a. með því að veita ráðgjöf og vinna að samræmingu við undirbúning og áætlunargerð við opinberar verkframkvæmdir. Samkvæmt 22. gr. sömu laga selur FSR ráðu¬neytum og ríkisstofnunum þjónustu sína samkvæmt gjaldskrá sem ráðherra staðfestir.

Fjármála- og efnahagsráðuneytið afmarkaði gagnabeiðni kæranda að því er varðar saman-tekt/skýrsludrög um húsnæðismál Landspítala við tvö skjöl, annað frá 20. maí 2019 og hitt frá 1. september sama ár. Fyrra skjalið ber heitið Hringbrautarverkefnið. Greiningar- og stöðuskýrsla í maí 2019 og telur 112 blaðsíður. Fram kemur í inngangi að skýrslan sé unnin af sérfræðingum hjá FSR og fjármála- og efnahagsráðuneytinu fyrir ráðuneytið. Upphaflegt mark¬mið hafi verið að fá góða heildarsýn yfir kostnað vegna nýrra bygginga og hvaða annar kostnaður fylgdi þeim, þ.m.t. vegna margvíslegs búnaðar, flutninga o.fl.

Af hálfu fjármála- og efnahagsráðuneytisins hefur komið fram að hlutverk FSR við gerð samantektarinnar hafi falist í að safna tölfræðilegum upplýsingum úr gagnagrunnum stofnun-arinnar, aðstoða við greiningar og bæta í skýrsluna eftir því sem vinnslu hennar yndi fram í ráðuneytinu. Það hafi ekki verið verkefni FSR að leggja efnislegt mat á upplýsingarnar.

Úrskurðarnefndin telur að skjalið uppfylli þau skilyrði að vera undirbúningsgagn og að hafa verið útbúið af stjórnvaldinu sjálfu, þ.e. fjármála- og efnahagsráðuneytinu, til eigin nota. Hins vegar er það mat nefndarinnar, m.a. með hliðsjón af framangreindum upplýsingum frá ráðuneytinu um hlutverk FSR við gerð samantektarinnar/skýrsludraganna auk hlutverks stofnunarinnar sam¬kvæmt lögum nr. 84/2001, að þáttur FSR í gerð skjalsins geti ekki talist til ritarastarfa eða sambærilegra starfa í skilningi 1. tölul. 2. mgr. 8. gr. laga nr. 140/2012. Þrátt fyrir að FSR hafi ekki lagt efnislegt mat á þær upplýsingar og gögn sem lögð voru til telur nefndin ekki unnt að líta öðruvísi á en að framlag stofnunarinnar til samantektarinnar hafi farið út fyrir það sem talið verður til ritarastarfa eða sambærilegra starfa í skilningi upplýsingalaga. Úrskurðarnefndin telur því að vinnugagnaskilyrði laga nr. 140/2012 um að gagn megi ekki hafa verið afhent öðrum, sé ekki uppfyllt í þessu tilviki, og ráðuneytinu hafi þar af leiðandi ekki verið heimilt að byggja synjun sína um aðgang að skjalinu á því að um vinnugagn sé að ræða.

Síðari útgáfa samantektarinnar/skýrsludraganna frá 1. september 2019 skiptist í samantekt um húsnæðismál Landspítala, fyrirhugaðar breytingar, tækjakaup o.fl. og hins vegar leigulíkan fyrir spítalann. Hún telur 69 blaðsíður og inniheldur að meginstefnu til sambærilegar upplýsingar og fram koma í fyrri útgáfu hennar. Fram kemur í inngangi að upplýsingaöflun hafi þannig verið háttað að leitað hafi verið fanga hjá starfsfólki FSR, í gagnasafni FSR, hjá ráðuneytinu og í fyrri skýrslum, greinargerðum og lagafrumvörpum um Landspítalaverkefnið. Auk þess hafi verið haldnir fjölmargir fundir með Landspítala og Nýjum Landspítala ohf. (NLSH).

Samkvæmt upplýsingum sem úrskurðarnefndin aflaði hjá fjármála- og efnahagsráðuneytinu var skjalið ekki afhent FSR. Með hliðsjón af því telur nefndin að skilyrði 1. mgr. 8. gr. laga nr. 140/2012 séu uppfyllt og að skjalið teljist vinnugagn í skilningi laganna. Á það er hins vegar að líta að í 3. tölul. 3. mgr. 8. gr. sömu laga kemur fram að þrátt fyrir að réttur almennings taki ekki til vinnugagna beri að afhenda slík gögn ef þar koma fram upplýsingar um atvik máls sem ekki koma annars staðar fram. Í skjalinu er að finna ýmsar upplýsingar sem úrskurðarnefndin telur að komi ekki annars staðar fram, eða a.m.k. séu upplýsingarnar geymdar með þeim hætti að almenningur og fjölmiðlar eigi óhægt um vik að nálgast þær. Fram kemur enda í inngangi skjals¬ins að upplýsinga hafi m.a. verið aflað frá starfsfólki FSR og á fundum með fulltrúum Land¬spítala og Nýs Landspítala ohf. Það er því mat úrskurðarnefndarinnar að synjun ráðu¬neytisins á beiðni kæranda um aðgang að skjalinu verði ekki byggð á 5. tölul. 6. gr. laga nr. 140/2012, sbr. 8. gr. sömu laga.

2.

Synjun fjármála- og efnahagsráðuneytisins er einnig byggð á því að ekki unnt að veita kæranda aðgang að samantektum um húsnæðismál Landspítala með vísan til 3. tölul. 10. gr. laga nr. 140/2012. Í greininni kemur fram að heimilt sé að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjist, enda hafi þau að geyma upplýsingar um efnahagslega mikilvæga hagsmuni ríkisins. Í athugasemdum við 10. gr. í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum, nr. 140/2012, kemur fram að með orðalaginu „þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast“ sé vísað til þess að beiðni um upplýsingar verði ekki synjað, hvorki í heild né að hluta, nema aðgangur almennings að upplýsingum muni skaða einhverja af þeim almannahagsmunum sem tilgreindir eru í ákvæðinu. Þá segir að undir undanþágu 3. tölul. falli upplýsingar um fjármál ríkisins og efnahagsmál. Þetta séu þó ekki hvaða upplýsingar sem er heldur einvörðungu þær sem talist geta varðað mikilvæga hagsmuni ríkisins, eins og t.d. fjármálastöðugleika eða upplýsingar sem eru þess eðlis að afhending þeirra og birting gæti skaðað fjárhag eða efnahag ríkisins.

Úrskurðarnefndin hefur farið yfir þær tvær samantektir sem kæranda var synjað um aðgang að. Báðar útgáfur eru byggðar upp með svipuðum hætti: 1) stefnumörkun ráðuneytisins varðandi eignaumsýslu, 2) tímalína verkefnisins, söguleg þróun frá aldamótum o.fl., 3) samantekt um húsnæði LSH, 4) áætlaður stofnkostnaður, 5) staða hönnunar, 6) mat á virði eldri fasteigna, 7) möguleg hagræðing í rekstri, 8) mögulegt leiguverð, 9) BIM, BREEAM, áhættugreiningar o.fl.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur ekki unnt að fallast á það með fjármála- og efnahags¬ráðu¬neytinu að aðgangur kæranda að samantektum/skýrsludrögum um húsnæðismál Landspítala verði takmarkaður í heild með vísan til 3. tölul. 10. gr. laga nr. 140/2012. Ráðuneytið hefur ekki rökstutt hvernig afhending og birting þeirra upplýsinga sem fram koma í gögnunum kynni að skaða fjárhag eða efna¬hag ríkisins. Úrskurðarnefndin telur þó að á nokkrum stöðum í samantektunum sé að finna sundurliðaðar kostnaðaráætlanir, þar sem fjallað sé um framkvæmdir þar sem ekki hefur enn farið fram útboð. Í þeim tilvikum kynni afhending þeirra upplýsinga að hafa verðmyndandi áhrif sem gæti valdið ríkinu tjóni. Úrskurðarnefndin telur því að fjármála- og efnahagsráðuneytinu hafi verið heimilt að synja kæranda um aðgang að þeim upplýsingum á grundvelli 3. tölul. 10. gr. laga nr. 140/2012, sjá nánar í úrskurðarorði.

Að öðru leyti telur úrskurðarnefndin að rök standi ekki til að synja kæranda um aðgang að samantektunum. Nefndin telur mikilvægt að líta til þess að bygging nýs Landspítala er mjög stór framkvæmd með tilheyrandi ráðstöfun opinberra fjármuna. Hafa verður hliðsjón af markmiðum upplýsingalaga, til að mynda því að styrkja aðhald fjölmiðla og almennings að stjórnvöldum og möguleika fjölmiðla til að miðla upplýsingum um opinber málefni, við mat á því hvort meginregla 1. mgr. 5. gr. laganna um rétt til aðgangs að upplýsingum skuli víkja fyrir takmörkunarákvæði 3. tölul. 10. gr. laga nr. 140/2012, sem skýra ber þröngri lögskýringu.

3.

Kæranda var synjað um aðgang að eftirfarandi skjölum sem tilheyra máli um byggingu Landspítala í málaskrá ráðuneytisins:

1) Erindi framkvæmdastjóra Nýs Landspítala ohf. til framkvæmdastjóra Framkvæmdasýslu ríkisins, dags. 6. mars 2019, um útboðsfyrirkomulag meðferðarkjarna.
2) Rýni VSÓ Ráðgjafar og NIRAS í kostnaðaráætlun Nýs Landspítala ohf. að því er varðar framkvæmdakostnað gatna, lóða og veitna ásamt minnisblaði, dags. 7. nóv¬ember 2012.
3) Fundargögn vegna fundar 3. maí 2019 um útboðstilhögun meðferðarkjarna:
a) Minnisblað Corpus3 ehf. um tilhögun framkvæmda og útboðsleiðir vegna meðferðar-kjarna, dags. 29. mars 2019.
b) Vinnuskjal Nýs Landspítala ohf. um tilhögun hönnunar og verkframkvæmdar vegna með¬ferðarkjarna, dags. 17. apríl 2019.
c) Nyr Landspitali. Architecture and Engineering. Greinargerð frá apríl 2019, útbúin af Matthew Harrison CEng Ph.D. MIMechE MIOA fyrir Corpus3 ehf.
4) Erindi frá Kristjáni B. Ólafssyni til fjármála- og efnahagsráðuneytisins, dags. 17. apríl 2019, varðandi rekstrarhagræðingu og fjármagnskostnað.

Synjunin var byggð á 3. og 5. tölul. 10. gr. laga nr. 140/2012. Í 5. tölul. kemur fram að heimilt sé að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast, enda hafi þau að geyma upplýsingar um fyrirhugaðar ráðstafanir eða próf á vegum hins opinbera ef þau yrðu þýðingarlaus eða skiluðu ekki tilætluðum árangri væru þau á almannavitorði. Í athugasemdum við 5. tölul. í frumvarpi því er varð að lögum nr. 140/2012 segir eftirfarandi:

„Markmið þessa ákvæðis er að hindra að nokkur geti aflað sér á ótilhlýðilegan hátt vitneskju um fyrirhugaðar ráðstafanir á vegum hins opinbera. Með ráðstöfunum á vegum ríkis og sveitar¬félaga er m.a. átt við fyrirhugaðar ráðstafanir í fjármálum, svo sem aðgerðir í gjaldeyrismálum, skatta¬málum, tollamálum og öðrum málum er varða tekjuöflun hins opinbera. Ákvæði þetta getur þannig í sumum tilvikum verndað sömu hagsmuni og ákvæði 3. tölul. Hér undir falla einnig ráðstafanir sem ætlað er að tryggja öryggi, svo sem fyrirhugaðar eftirlitsaðgerðir lögreglu og annarra yfirvalda í þágu umferðaröryggis. Enn fremur er heimilt samkvæmt þessum tölulið að takmarka aðgang almennings að gögnum sem lúta að fyrirhuguðum ráðstöfunum í kjaramálum starfsmanna ríkis og sveitarfélaga til þess að tryggja jafnræði í kjarasamningum hins opinbera og viðsemjenda þess. Undanþágunni verður einnig beitt í tengslum við hagræðingu og breytingu í rekstri opinberra stofnana og fyrirtækja.“

Þá segir einnig að ákvæðið geri ráð fyrir því að stjórnvald meti sjálfstætt í hverju tilviki hverjar afleiðingar það hefði ef ljóstrað yrði upp um fyrirhugaðar ráðstafanir. Séu líkur á því að árangur skerðist, þótt ekki sé nema að litlu leyti, mundi stjórnvaldi að öllu jöfnu vera heimilt að synja um að veita umbeðnar upplýsingar á grundvelli þessa ákvæðis.

Fjármála- og efnahagsráðuneytið hefur ekki rökstutt hvernig afhending og birting viðkomandi gagna gæti orðið þess valdandi að þær ráðstafanir sem fjallað er um í gögnunum yrðu þýðingarlausar eða skiluðu ekki tilætluðum árangri. Úrskurðarnefndin hefur yfirfarið gögnin og telur vandséð hvernig afhending gagnanna gæti haft þau áhrif. Hins vegar innihalda gögnin að hluta til upplýsingar sem eru sama marki brenndar og þær sem nefndar voru í niðurstöðukafla 2, þ.e. tengjast framkvæmdum þar sem ekki hefur enn farið fram útboð. Í þeim tilvikum kynni afhending þeirra upplýsinga að hafa verðmyndandi áhrif sem gæti valdið ríkinu tjóni. Á það við um rýni VSÓ Ráðgjafar og NIRAS í kostnaðaráætlun Nýs Landspítala ohf. að því er varðar framkvæmdakostnað gatna, lóða og veitna ásamt minnisblaði, dags. 7. nóvember 2012, í heild sinni. Úrskurðarnefndin telur því að fjármála- og efnahagsráðuneytinu hafi verið heimilt að synja kæranda um aðgang að þeim upplýsingum á grundvelli 3. og 5. tölul. 10. gr. laga nr. 140/2012, sjá nánar í úrskurðarorði.

Úrskurðarorð

Fjármála- og efnahagsráðuneytinu ber að veita kæranda aðgang að eftirfarandi gögnum:

1) Hringbrautarverkefnið. Greiningar- og stöðu¬skýrsla í maí 2019, að undanskildum bls. 49, 53, 64–67 og 71–74.
2) Samantekt um húsnæðismál Landspítala, fyrirhugaðar breytingar, tækjakaup o.fl. og leigu¬líkan fyrir spítalann, dags. 1. september 2019, að undanskildum bls. 32, 35–37 og 39–41.
3) Erindi framkvæmdastjóra Nýs Landspítala ohf. til framkvæmdastjóra Framkvæmdasýslu ríkisins, dags. 6. mars 2019, um útboðsfyrirkomulag meðferðarkjarna.
4) Fundargögn vegna fundar 3. maí 2019 um útboðstilhögun meðferðarkjarna:
a) Minnisblað Corpus3 ehf. um tilhögun framkvæmda og útboðsleiðir vegna meðferðar-kjarna, dags. 29. mars 2019.
b) Vinnuskjal Nýs Landspítala ohf. um tilhögun hönnunar og verkframkvæmdar vegna með¬ferðarkjarna, dags. 17. apríl 2019.
c) Nyr Landspitali. Architecture and Engineering. Greinargerð frá apríl 2019, útbúin af Matthew Harrison CEng Ph.D. MIMechE MIOA fyrir Corpus3 ehf.
5) Erindi frá Kristjáni B. Ólafssyni til fjármála- og efnahagsráðuneytis, dags. 17. apríl 2019, varðandi rekstrarhagræðingu og fjármagnskostnað.

Afgreiðsla fjármála- og efnahagsráðuneytis á beiðni kæranda um gögn sem tengjast byggingu nýs Landspítala er að öðru leyti staðfest.


Hafsteinn Þór Hauksson
formaður


Símon Sigvaldason Sigríður Árnadóttir