Nr. 462/2024 Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Hinn 8. maí 2024 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 462/2024
í stjórnsýslumáli nr. KNU24020070
Kæra [...]
á ákvörðun
lögreglustjórans á Suðurnesjum
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Hinn 11. febrúar 2024 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari Albaníu (hér eftir kærandi), ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum, dags. 27. janúar 2024, um frávísun frá Íslandi.
Af kæru má ráða að kærandi krefjist þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 og barst kæran fyrir lok kærufrests.
Lagagrundvöllur
Í máli þessu koma einkum til skoðunar ákvæði laga um útlendinga nr. 80/2016 ásamt síðari breytingum, reglugerð um útlendinga nr. 540/2017 ásamt síðari breytingum, ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993, ákvæði laga um landamæri nr. 136/2022, reglugerð um för yfir landamæri nr. 866/2017, reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins 2016/399 um för yfir landamæri (Schengen landamærareglurnar), stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, sbr. lög nr. 33/1944, mannréttindasáttmáli Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, auk annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Kærandi kom til Íslands með flugi frá Róm, Ítalíu, 27. janúar 2024. Með ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum, dags. 27. janúar 2024, var kæranda vísað frá landinu.
Í hinni kærðu ákvörðun kemur fram að kæranda hafi verið frávísað frá Íslandi á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga. Ákvörðuninni fylgdu ekki viðbótarathugasemdir eða rökstuðningur, aðrar en tilvísun til lagaákvæðis. Í skýrslu lögreglu, dags. 13. febrúar 2024, er vísað til afskipta lögreglu af kæranda á Keflavíkurflugvelli. Fram kemur að lögregla hafi flett kæranda upp í kerfum lögreglu þar sem fram kom að honum hafi tvívegis verið vísað frá vegna óljóss tilgangs og ónógs fjármagns til dvalar.
Í framburði kæranda hjá lögreglu kom fram að hann hafi ætlað sér að hitta vinkonu sína, sem hann gisti stundum hjá. Hafi lögregla haft samband við umrædda vinkonu sem hafi ekki kannast við kæranda og kvaðst ekki hafa hitt hann áður. Aðspurður um tilgang dvalar á Íslandi kvaðst kærandi m.a. ætlað sér að skoða miðbæ Reykjavíkur og leigja sér bílaleigubíl til þess að skoða fossa en hann hafi ekki getað tilgreint í hvaða landshluta fossar væru staðsettir né nefnt neinn á nafn. Þá kvaðst kærandi hafa bókað sér ferð í Bláa Lónið en hafi ekki getað framvísað staðfestingu á því. Kærandi hafi verið með [...] evrur meðferðis í reiðufé en einnig verið með kreditkort með um [...] evra heimild. Þó hafi kærandi ekki getað sýnt fram á virkni greiðslukortsins í netbanka.
Kærandi kvaðst ekki þekkja aðra aðila hér á landi en þá vinkonu sem hann hafði áður nefnt. Þegar lögregla hafi óskað eftir gögnum um gistingu og flugfar hafi komið í ljós að nýjustu skjöl í síma kæranda væru albanskt sakavottorð, bankayfirlit, mynd af vegabréfi og læknisvottorð. Hafi því vaknað grunur lögreglu um að dvöl kæranda væri mögulega til þess að hefja málamyndahjónaband fyrir útgáfu dvalarleyfis. Kærandi hafi sýnt bókun á flugi af landi brott 6. febrúar 2024 en ekki hafi verið hægt að sannreyna flugbókun kæranda þar sem flugfélagið deili ekki farþegalistum með stjórnvöldum.
Í kjölfarið hafi kæranda verið birt ráðstöfun um að halda sig á Keflavíkurflugvelli, sbr. 15. gr. laga um landamæri ásamt frávísunarskjölum sem kærandi hafi neitað að undirrita. Lögregla hafi síðan bókað flugfar úr landi fyrir kæranda og hann undirritað skuldaviðurkenningu vegna kostnaðar flugfarsins.
Kærandi kærði ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum til kærunefndar útlendingamála 11. febrúar 2024. Greinargerð kæranda barst kærunefnd 27. febrúar 2024.
III. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð kæranda kemur fram að hann hafi komið til landsins til stuttrar dvalar, m.a. til að skoða höfuðborgina og náttúru Íslands. Við komu til landsins hafi kærandi þó verið meinuð landganga af lögreglu. Hin kærða ákvörðun hafi verið tekin á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga vegna óljóss tilgangs kæranda. Í skýrslu lögreglu sé vísað til óljósra svara kæranda um tilgang dvalar, sem kærandi hafni alfarið. Kærandi kveðst hafa gefið upp tilgang komu sinn sem sé lögmætur í skilningi lagaákvæðisins. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi til laga um útlendinga komi fram að heimilt sé að vísa útlendingi úr landi ef hann geti ekki leitt líkur að þeim tilgangi sem gefin er upp fyrir dvölinni. Þá sé vísað til 5. gr. reglugerðar um för yfir landamæri sem tilgreini m.a. þau gögn sem landamæraverði sé heimilt að krefja útlending um til sönnunar á því að skilyrðum fyrir komu sé fullnægt og geti stutt frásögn útlendings um tilgang dvalar.
Í c-lið 3. mgr. 5. gr. reglugerðar um för yfir landamæri, er heimilt að krefjast tiltekinna gagna vegna ferðalaga af persónulegum ástæðum. Þar séu til tekin gögn sem sýni fram á tryggt húsnæði, gögn sem staðfesti ferðaáætlun eða varpi ljósi á hana, ásamt gögnum varðandi heimferð. Kærandi telur að lögregla og landamæraverðir hafi farið umfram lögbundnar heimildir sínar til að krefjast gagna úr höndum kæranda og síðar meinað honum um landgöngu sökum óljóss tilgangs. Að mati kæranda sé ljóst að hann hafi uppfyllt skilyrði c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga við komu til landsins og sé hin kærða ákvörðun ólögmæt.
Kærandi byggir málatilbúnað sinn einnig á verulegum málsmeðferðarannmörkum ásamt efnislegum forsendum og rökstuðningi til grundvallar ákvörðunar lögreglu. Kærandi kveðst hafa lagt fram fullnægjandi gögn til að uppfylla skilyrði fyrir inngöngu í landið, en gögnin hafi ekki verið rannsökuð eða könnuð nánar af lögreglu. Kærandi vísar einnig til andmæla sem reynt hafi verið að koma á framfæri, en kærandi hafi verið með brottfararmiða og bókaða gistingu hér á landi. Að sögn kæranda hafi lögregla haft horn í síðu hans, þar sem honum sé ítrekað meinuð innganga í landið án fullnægjandi lagastoðar. Þar að auki telur kærandi að reglur stjórnsýsluréttarins hafi verið hafðar að engu við málsmeðferð og ákvarðanatöku. Meðalhófs hafi ekki verið gætt auk þess sem honum hafi ekki verið gefinn kostur á að koma á framfæri frekari gögnum eða hann beðinn um að framvísa tilteknum gögnum til að sýna fram á tilgang dvalar.
Kærandi telur lögreglu hafi brotið gegn leiðbeiningarskyldu með því að leiðbeina ekki um hvaða gögnum lögregla væri að óska eftir, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga, en einnig gegn andmælarétti þar sem lögregla hafi ekki gefið kæranda kost á að leggja fram frekari gögn fyrir töku ákvörðunarinnar. Enn fremur hafi lögregla brotið gegn jafnræðisreglu, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga, þar sem öðrum einstaklingi af sama þjóðerni hafi áður verið hleypt inn í landið án vandkvæða án þess að þurfa að sýna fram á betri gögn en kærandi hafi gert. Vísar kærandi sérstaklega til tiltekins máls lögreglu þar sem ákvörðun um frávísun hafi verið afturkölluð á grundvelli endurupptökubeiðni.
Loks áréttar kærandi að aðgerðir lögreglu hafi farið umfram meðalhóf, þar sem ekki tíðkist í sams konar málum að krefjast jafn ítarlegrar gagnaframlagningar af hálfu einstaklinga sem komi til landsins og uppfylli öll skilyrði fyrir komu að öðru leyti. Kærandi telur ómálefnalegt og ólögmætt að lögregla krefjist svo umfangsmikilla skýringa á tilgangi dvalar albanskra ríkisborgara. Enn fremur er ekki tiltekið í hinni kærðu ákvörðun hvaða gögn það hafi verið sem kærandi hafi ekki sýnt fram á hafi leitt lögreglu að þeirri niðurstöðu að kærandi hafi ekki leitt líkur að þeim tilgangi sem hann hafi gefið upp fyrir dvölinni. Að mati kæranda sé hin kærða ákvörðun ólögmæt og hafi hún bakað kæranda umfangsmikið fjártjón að tilefnislausu. Er því krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.
IV. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum um frávísun kæranda byggir á c- og d-liðum 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, sbr. reglugerð um för yfir landamæri nr. 866/2017.
Í 106. gr. laga um útlendinga er kveðið á um frávísun við komu til landsins. Samkvæmt ákvæðinu er m.a. heimilt að vísa útlendingi frá landi við komu til landsins eða allt að sjö sólarhringum frá komu þegar hann hefur ekki tilskilið leyfi til dvalar eða vinnu eða getur ekki leitt líkur að þeim tilgangi sem gefinn er upp fyrir dvölinni, sbr. c-lið ákvæðisins. Í greinargerð með frumvarpi því sem varð að gildandi lögum um útlendinga segir m.a. að ákvæði c-liðar mæli fyrir um að heimilt sé að vísa útlendingi frá landi ef hann geti ekki leitt líkur að þeim tilgangi sem gefinn sé upp fyrir dvölinni. Sé ákvæðið efnislega samhljóða c-lið 1. mgr. 5. gr. reglugerðar (EB) nr. 562/2006 um för fólks yfir landamæri (Schengen-landamærareglurnar). Þá er í greinargerðinni vísað til 5. gr. reglugerðar um för yfir landamæri nr. 866/2017. Samkvæmt 1. mgr. 106. gr. a. laga um útlendinga tekur lögreglustjóri ákvörðun um frávísun við komu til landsins samkvæmt a-j-lið 1. mgr. 106. gr. laganna. Útlendingastofnun tekur ákvörðun um frávísun eftir komu til landsins og aðrar ákvarðanir samkvæmt XII. kafla laganna.
Með reglugerð nr. 866/2017 um för yfir landamæri voru innleidd ákvæði reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 2016/399 um setningu sambandsreglna um för fólks yfir landamæri (e. Schengen borders code) og tók reglugerðin við af áðurnefndri reglugerð nr. 562/2006. Í 5. gr. reglugerðar nr. 866/2017 er mælt fyrir um skilyrði fyrir komu útlendinga til landsins sem hvorki eru EES- né EFTA-borgarar. Kemur þar fram að útlendingur sem hvorki er EES- né EFTA-borgari, sem hyggst dvelja á Schengen-svæðinu, þ.m.t. Íslandi, í allt að 90 daga á 180 daga tímabili verði, auk þeirra skilyrða sem koma fram í 106. gr. laga um útlendinga, að uppfylla þau skilyrði sem fram koma í a-e-liðum ákvæðisins. Eru skilyrðin eftirfarandi: Að framvísa gildum, lögmætum og ófölsuðum ferðaskilríkjum eða öðru kennivottorði sem heimilar honum för yfir landamæri, sbr. viðauka 3. Ferðaskilríki skal vera gefið út á sl. 10 árum til þess að það teljist gilt og gildistími ferðaskilríkis vera í a.m.k. þrjá mánuði umfram brottfarardag, sbr. a-lið. Hafa gilda vegabréfsáritun sé hann ekki undanþeginn áritunarskyldu, nema hann hafi gilt dvalarleyfi eða gilda vegabréfsáritun til langs tíma, sbr. viðeigandi viðauka í reglugerð um vegabréfsáritanir, sbr. b-lið. Má ekki vera skráður í Schengen-upplýsingakerfið í þeim tilgangi að meina honum komu til landsins, sbr. c-lið. Má ekki vera talinn ógna þjóðaröryggi, allsherjarreglu, almannaheilsu eða alþjóðasamskiptum ríkisins eða annars Schengen-ríkis, sbr. d-lið. Loks þarf viðkomandi að geta fært rök fyrir tilgangi og skilyrðum fyrirhugaðrar dvalar, og hafa nægt fé sér til framfærslu, á meðan dvöl stendur og vegna ferðar til upprunalands eða gegnumferðar til þriðja lands, eða vera í aðstöðu til að útvega sér slíkt fé á lögmætan hátt, sbr. e-lið.
Til sönnunar á að framangreindum skilyrðum 5. gr. reglugerðarinnar fyrir komu sé fullnægt sé landamæraverði m.a. heimilt að krefja útlending samkvæmt 1. mgr. um eftirfarandi gögn vegna ferðalaga af persónulegum ástæðum: Gögn sem sýna fram á tryggt húsnæði, t.d. boðsbréf frá gestgjafa eða önnur gögn sem sýna fram á hvar viðkomandi hyggst búa, gögn sem staðfesta ferðaáætlun, staðfesting bókunar á skipulagðri ferð eða önnur gögn sem varpa ljósi á fyrirhugaða ferðaáætlun og gögn varðandi heimferð, s.s. farmiða.
Samkvæmt 1. mgr. 49. gr. laga um útlendinga er útlendingi, sem ekki þarf vegabréfsáritun til landgöngu, heimilt að dveljast hér á landi í 90 daga frá komu til landsins. Dvöl í öðru ríki sem tekur þátt í Schengen-samstarfinu telst jafngilda dvöl hér á landi. Kærandi er ríkisborgari Albaníu og þarf því ekki vegabréfsáritun til landgöngu hér á landi, sé hann handhafi vegabréfs með lífkennum.
Við mat á því hvort skilyrðum c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga sé fullnægt er líkt og áður greinir unnt að líta til 5. gr. reglugerðar um för yfir landamæri, með síðari breytingum, en ákvæðið mælir fyrir um ákveðin hlutlæg skilyrði sem lögreglu er heimilt að krefja þriðja ríkis borgara um á landamærunum. Fyrir liggur að kærandi sem ríkisborgari Albaníu má dvelja hér á landi í 90 daga á hverju 180 daga tímabili. Samkvæmt fyrirliggjandi upplýsingum kærunefndar var kæranda frávísað frá landamærunum 11. desember 2022 með vísan til c- og d-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga. Kærandi hafi komið aftur til landsins 9. janúar 2024, og var honum frávísað á grundvelli c- og d-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga að nýju. Kærandi kærði ákvörðunina til kærunefndar útlendingamála 17. janúar 2024, en með úrskurði nefndarinnar nr. 453/2024, dags. 8. maí 2024, var kærunni vísað frá þar sem kærandi hafði óskað eftir endurupptöku málsins áður en það var kært til kærunefndar útlendingamála.
Í ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum frá 27. janúar 2024, sem kærunefnd hefur nú til meðferðar, grundvallast niðurstaða málsins á c-lið 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga. Í hinni kærðu ákvörðun er hakað í reit þess efnis að kærandi hafi ekki lagt fram gögn sem sýna fram á tilgang dvalar með fullnægjandi hætti. Þó er ekki er tilgreint hvaða gögn hafi skort eða hvaða ágallar á þeim hafi leitt lögreglu að niðurstöðu í málinu. Í skýrslu lögreglu, dags. 13. febrúar 2024, eru málsatvik og afskipti lögreglu af kæranda reifuð. Í skýrslunni er m.a. fjallað um meintan vinskap kæranda við tiltekinn íslenskan ríkisborgara, gögn sem kunni að vera lögð til grundvallar fyrir umsókn um dvalarleyfi, og að flug kæranda úr landi sé með flugfélagi sem gefi ekki upp farþegalista sína til stjórnvalda. Þá kemur einnig fram í skýrslunni að lögreglu hafi síðar orðið ljóst að kærandi væri í skuld við ríkissjóð vegna fyrri frávísana en ákvörðunin grundvallaðist á c-lið 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga en ekki h-lið 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga. Úr því verður ekki bætt á kærustigi og leggur kærunefnd því ekki mat á h-lið 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga í úrskurði þessum.
Kærandi greindi frá því að ætla dvelja hér á landi í 11 daga, hann hafi viljað heimsækja höfuðborgina, skoða fossa og eftir atvikum aðra ferðamannastaði á borð við Bláa Lónið. Fyrir kærunefnd vísar kærandi til gagna sem lögð hafi verið fram hjá lögreglu og kveðst hafa uppfyllt skilyrði fyrir inngöngu í landið. Að sögn kæranda hafi andmæli hans og fylgigögn ekki verið rannsökuð af lögreglu, né hafi honum verið gefinn kostur á að koma frekari gögnum á framfæri eða hann beðinn um að framvísa tilteknum gögnum sem sýnt gætu fram á tilgang dvalar.
Í íslenskum stjórnsýslurétti gildir sú meginregla að ákvarðanir stjórnvalda verða að vera efnislega svo ákveðnar og skýrar að aðilar máls geti skilið hana og metið réttarstöðu sína. Með vísan til þess að í hinni kærðu ákvörðun voru ekki veittar leiðbeiningar um heimild til að fá hana rökstudda verður að ganga út frá að framangreindu efni hinnar kærðu ákvörðunar hafi ætlað að vera rökstuðningur hennar í skilningi 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Er þar meðal annars mælt fyrir um að í rökstuðningi skuli vísað til þeirra réttarreglna sem ákvörðun stjórnvalds er byggð á. Að því marki sem ákvörðun byggist á mati, skal í rökstuðningi greina frá þeim meginsjónarmiðum sem voru ráðandi við matið. Þar sem ástæða er til skal í rökstuðningi rekja í stuttu máli upplýsingar um þau málsatvik sem höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins.
Í hinni kærðu ákvörðun er eingöngu hakað í reit þess efnis að kærandi hafi ekki lagt fram gögn sem sýna fram á tilgang dvalar með fullnægjandi hætti. Ekki er nánar tilgreint hvaða gögn hafi skort eða hvaða ágallar á þeim hafi leitt lögreglu að niðurstöðu í málinu. Var ákvörðunin að þessu leyti ekki nægjanlega skýr til að kærandi gæti metið réttarstöðu sína og var hin kærða ákvörðun að þessu leyti ekki í samræmi við skýrleikareglu stjórnsýsluréttar. Samhliða því skorti á að fylgt væri ákvæðum stjórnsýslulaga um efni rökstuðnings.
Vegna þessara annmarka skorti enn fremur á að lögregla hafi gætt að rannsóknarskyldu sinni og andmælarétti aðila máls, sbr. einkum 10. og 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Að öllu framangreindu virtu er það niðurstaða kærunefndar að nauðsynlegt sé að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi.
Úrskurðarorð
Ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum er felld úr gildi.
The decision of the Police Commissioner of Suðurnes District is vacated.
Valgerður María Sigurðardóttir
Gunnar Páll Baldvinsson Sandra Hlíf Ocares