8/2021 A gegn Háskóla Íslands

Ár 2022, 19. ágúst, lauk áfrýjunarnefnd í kærumálum háskólanema, þau Elvar Jónsson lögmaður og formaður nefndarinnar, Eva Halldórsdóttir lögmaður og Pétur Marteinn Urbancic Tómasson lögfræðingur málinu 

nr. 8/2021

A

gegn

Háskóla Íslands

með svohljóðandi

Ú R S K U R Ð I 

I.

Málsmeðferð

Mál þetta hófst með kæru A, dags. 15. nóvember 2021, sem barst áfrýjunarnefnd í kærumálum háskólanema með tölvupósti þann sama dag, þar sem krafist var endurgreiðslu skrásetningargjalds sem kærandi greiddi til Háskóla Íslands („HÍ“ eða „skólinn“) að því marki sem talið verður að gjaldið hafi verið ólögmætt og standist ekki lagaáskilnaðarreglu um þjónustugjöld.

Viðbrögð HÍ við kærunni bárust með tölvupósti 3. mars 2022. Í tölvupóstinum kemur fram að HÍ hyggist ekki skila inn sérstökum athugasemdum til nefndarinnar en vísi til forsendna og niðurstöðu háskólaráðs í málinu, dags. 7. október 2021.

Nefndin fundaði með kæranda, ráðgjafa kæranda og fulltrúa HÍ 10. maí 2022 þar sem þeir komu sjónarmiðum sínum á framfæri munnlega við nefndina. Ekki tókst að ljúka málinu áður en skipunartími nefndarinnar rann út þann 17. maí 2022. Þann 18. maí 2022 hófst skipunartími nefndarinnar með tveimur nýjum aðalmönnum. Taldi nefndin rétt að óska eftir því við málsaðila að þeir funduðu aftur með nefndinni áður en nefndin tæki málið til úrskurðar, þar sem tveir af þremur aðalmönnum nefndarinnar væru nýir og hefðu því ekki setið fund nefndarinnar með málsaðilum þann 10. maí 2022. Þann 16. júní 2022 fundaði hin nýja nefnd með kæranda og ráðgjafa hans ásamt fulltrúa HÍ, þar sem þeir komu sjónarmiðum sínum á framfæri munnlega við nefndina. Fram kom á fundinum að ekki yrði frekari gagnaframlagning af hálfu málsaðila og að byggt væri á þeim gögnum sem þegar lægju fyrir í málinu.

II.

Málsatvik

Kærandi er nemandi við HÍ og óumdeilt er að kærandi greiddi skrásetningargjald að fjárhæð 75.000 króna til skólans vegna skólaársins 2021-2022. Þann 25. ágúst 2021 barst háskólaráði erindi frá kæranda þar sem þess var óskað að háskólaráð skæri úr um hvort skrásetningargjaldið sem kærandi greiddi hafi verið réttmætt og rúmist innan ramma laga nr. 85/2008 um opinbera háskóla. Þá var þess óskað að gjaldið yrði endurgreitt að því marki sem það yrði talið ólögmætt. Hinn 7. október 2021 komst háskólaráð að þeirri niðurstöðu að gjaldtakan hafi verið lögmæt. Kröfu kæranda um endurgreiðslu skrásetningargjaldsins var því hafnað.

III.

Málsástæður kæranda

Kærandi bendir í kæru á þann grundvallarmun sem er á sköttum og þjónustugjaldi. Í dag sé skrásetningargjald í HÍ 75.000 krónur óháð því hvaða þjónustu nemandinn raunverulega nýti sér af þeim kostnaðarliðum sem að baki gjaldinu búi samkvæmt reglum nr. 244/2014 um gjaldskrá Háskóla Íslands vegna þjónustu við nemendur o.fl., og innheimtu og ráðstöfun skrásetningargjalds, þ.e. hvort nemandi taki lokapróf í tölvuveri, sé í fjarnámi, nýti sér bókasafnið eða lesaðstöðu, fari í skiptinám, í hvaða deild nemandi sé o.s.frv., auk þess semákveðin hlutföll rekstrar skólans séu tiltekin sem hluti skrásetningargjaldsins. Hver og einn nemandi sem sæki skólann greiði því gjald óháð því hvort hann nýti þá þjónustu sem gjaldið eigi að standa undir.

Með kæru kæranda fylgdi skjal sem Stúdentaráð HÍ aflaði frá HÍ sem ber yfirskriftina „Bókfærður kostnaður að frádregnum sértekjum vegna skrásetningar og þjónustu, annarrar en kennslu, við stúdenta í Háskóla Íslands“ og hefur að geymameð sundurliðun á kostnaðartölum sem bjuggu að baki kostnaðarliðum skrásetningargjalds HÍ frá árinu 2015.

Kærandi vísar til þess að um þjónustugjöld gildi ströng lagaáskilnaðarregla. Sé því eðlilegt að krefjast skýrrar lagaheimildar þar sem innheimta fjár af borgurum teljist íþyngjandi og skuli almennt túlka heimildir til slíkrar gjaldtöku þröngt. Þá séu gjaldtökuheimildir opinberra stofnanna almennt frávik frá þeirri meginreglu að fjármagn þeirra skuli tryggt af ríkinu og slíkar undantekningar skuli einnig túlka þröngt. Þá vísar kærandi til þess að 1. mgr. 24. gr. laga nr. 85/2008 um opinbera háskóla sé í samræmi við þá meginreglu að fjárframlög opinberra háskóla skuli tryggð af hinu opinbera og að 2. mgr. sömu greinar sé undantekning frá því. Beri að hafa þessi atriði í huga við nánari athugun skrásetningargjaldsins og viðauka B við reglur nr. 244/2014 um gjaldskrá Háskóla Íslands vegna þjónustu við nemendur o.fl., og innheimtu og ráðstöfun skrásetningargjalds.

Kærandi telur rétt að árétta að a-liður 2. mgr. 24. gr. laga nr. 85/2008 um opinbera háskóla, sem heimili innheimtu þjónustugjalda í formi skrásetningargjalda fyrir opinbera háskóla, sé bundinn tveimur skilyrðum. Annars vegar að gjöldin skuli ekki skila háskóla hærri tekjum en sem nemi samanlögðum útgjöldum vegna nemendaskráningar og ákveðinnar þjónustu. Hins vegar sé það skilyrði að umrædd þjónusta megi ekki teljast til kostnaðar við kennslu og rannsóknarstarfsemi.

Máli sínu til stuðnings vísar kærandi til þriggja álita umboðsmanns Alþingis í málum nr. 3805/2003, nr. 836/1993 og nr. 6533/2011. Kærandi bendir á að í máli nr. 3805/2003 hafi það verið álit umboðsmanns að það að gera greiðslu á sérstöku prófgjaldi að skilyrði fyrir því að geta notið þeirrar lögbundnu þjónustu sem HÍ væri skylt að veita, gæti ekki rúmast innan gjaldtökuheimildar sem til staðar væri í lögum. Í máli nr. 863/1993 komi fram að fjárhæð skrásetningargjalds verði að ákveða innan marka lagaheimildar til töku slíks gjalds. Umboðsmaður hafi áréttað að grundvallarþýðingu hefði að afmarka þá kostnaðarliði sem felldir yrðu undir gjaldið. Þá væri það grundvallarregla íslensks réttar að almenningur þyrfti ekki að greiða sérstakt gjald fyrir lögmælta þjónustu nema öðruvísi væri kveðið á um í lögum. Í málinu hafi umboðsmaður komist að þeirri niðurstöðu að ákvörðun um fjárhæð skrásetningargjaldsins hefði verið byggð á sjónarmiðum um öflun tekna til greiðslu almenns rekstrarkostnaðar við yfirstjórn Háskóla Íslands, en ekki á sérstökum útreikningum á þeim kostnaðarliðum, sem heimilt hafi verið að leggja til grundvallar skv. 1. mgr. 21. gr. þágildandi laga nr. 131/1990 um Háskóla Íslands. Því hafi ekki verið byggt á lögmætum sjónarmiðum við ákvörðun skrásetningargjalds. Kærandi bendir á að lagaumhverfið sé annað í dag en þegar tilvitnað álit hafi verið birt. Í dag séu kostnaðarliðir að baki skrásetningargjaldinu afmarkaðir í viðauka B við reglur nr. 244/2014. Þrátt fyrir þetta standi líkur til þess að sumir kostnaðarliðanna falli utan gjaldtökuheimildar a-liðar 2. mgr. 24. gr. laga um opinbera háskóla og teljist til rekstrarkostnaðar eða kostnaðar við kennslu. Þá bendir kærandi á að í áliti umboðsmanns Alþingis í máli nr. 6533/2011 hafi komið fram að álag á skrásetningargjald væri byggt á sjónarmiðum um þjónustugjald og væri þannig ætlað að mæta viðbótarkostnaði vegna aukinnar vinnu sem hlytist af veitingu leyfis til skrásetningar utan auglýstra skráningartímabila, þótt það byggði á lögákveðnum meðaltalskostnaði til einföldunar. Kærandi telur að af þessu áliti megi álykta að þótt lögin tilgreini hámarksheimild fyrir þjónustugjöld, sé ekki þar með sagt að rétt sé að krefjast þess hámarks. Nauðsynlegur og réttmætur kostnaður verði ávallt að vera að baki gjaldinu. Kærandi telur að sömu sjónarmið skuli hafa í huga við skoðun skrásetningargjaldsins skv. a-lið 2. mgr. 24. gr. laga um opinbera háskóla.

Kærandi bendir einnig á að samkvæmt 3. mgr. 1. gr. reglna nr. 646/1999 um fjárveitingar til háskóla sé nemendaframlagi úr ríkissjóði til háskóla ætlað að standa undir öllum venjulegum kostnaði skóla vegna kennsluþáttarins í rekstri hans og komi þar fram eftirfarandi upptalning í dæmatali: „m.a. kennslu, þjónustu, húsnæði, búnaði og annarri aðstöðu sem nemendum og starfsmönnum skólans er látin í té vegna námsins og kennslunnar”. Þá sé skóla heimilt, skv. ákvæðinu, að afla viðbótartekna til að standa straum af umframkostnaði við kennsluþáttinn í samræmi við lagaheimildir hans. Heimild til gjaldtöku fyrir aðra þætti kennslunnar, umfram þessa dæmatalningu á þáttum sem ríkisframlög skuli standa straum af, ráðist því af lagaheimildum. Rétt sé þó að hafa í huga að a-liður 2. mgr. 24. gr. laga nr. 85/2008 um opinbera háskóla tilgreini sérstaklega að skrásetningargjöld megi ekki standa undir kostnaði við kennslu. Við skýringu á því hvað teljist til kostnaðar sem heimilt sé að taka skráningargjald fyrir, samkvæmt a-lið 2. mgr. 24. gr. laga nr. 8/2008 um opinbera háskóla, telur kærandi mikilvægt að hafa í huga aðra stafliði 2. mgr. 24. gr. sömu laga. Aðrir stafliðir séu t.d. mögulega hluti þeirra viðbótartekna sem þurfi til að standa straum af umframkostnaði við kennsluþáttinn sbr. 3. mgr. 1. gr. reglna nr. 646/1999.

Þá vísar kærandi til þess að í athugasemdum með frumvarpi til laga nr. 85/2008 um opinbera háskóla sé vísað til þess að grundvöllur skrásetningargjaldsins byggi á sama grundvelli og þágildandi 3. mgr. 13. gr. laga um Háskóla Íslands gerði og hafi fyrst verið ákveðið með lögum nr. 29/1996. Í athugasemdum með frumvarpi að lögum nr. 29/1996 hafi komið skýrt fram að skrásetningargjald standi að hluta undir kostnaði við háskólastarfið. Upptalning í dæmaskyni um „margvíslega þjónustu“ sem stúdentum sé veitt utan „formlegra kennslustunda“ komi í kjölfarið. Kærandi telur að athugasemdirnar takmarki hugtakið “kennsla” samkvæmt a-lið 2. mgr. 24. gr. laga nr. 85/2008 verulega miðað við hefðbundna orðskýringu og þann skilning sem leggja beri í hugtakið samkvæmt reglum nr. 646/1999. Nánar tiltekið geti kennsla ekki aðeins talist „formlegar kennslustundir“ skv. a-lið 2. mgr. 24. gr. laga nr. 85/2008. Í því samhengi megi einnig benda á að í athugasemdum með frumvarpi til laga nr. 85/2008 segi um 11. gr. að deildir beri faglega ábyrgð á „háskólakennslu og rannsóknum. Í því felst nánar að deildir ákveða uppbyggingu einstakra námsleiða.“ Gefi auga leið að til þess að sinna háskólakennslu þurfi að skipuleggja og byggja upp námið. Þá megi benda á 2. tl. 6. mgr. 41. gr. reglna fyrir Háskóla Íslands nr. 569/2009 þar sem fjallað sé um mat á umsækjendum um störf við Háskóla Íslands. Við mat á þætti „kennslu“ sé m.a. litið til alúðar við kennslustörf, samningu kennsluefnis, fjölbreytni og nýjungar í kennsluaðferðum, uppbyggingu og endurbætur á tilhögun kennslu o.s.frv. Þannig virðist hugtakið „kennsla“ því ekki geta verið svo þröngt skilið að það taki eingöngu til formlegra kennslustunda. Þá beri að leggja áherslu á að um upptalningu í dæmaskyni sé að ræða í athugasemdum með frumvarpi að lögum nr. 29/1996, um breytingu á lögum nr. 131/1990, og matskennt sé hvað falli undir skrásetningargjöld í þeim lögskýringargögnum. Kærandi leggur ennfremur áherslu á að þegar íþyngjandi gjöld séu lögð á borgarana skuli beita þrengjandi lögskýringu um hvað falli undir þau gjöld. Að auki megi benda á að sérstök sundurliðun á upphæð kostnaðarliða, sem heimilt sé að leggja til grundvallar gjaldinu, liggi ekki fyrir árlega, sem sé bagalegt enda breytist slíkir kostnaðarliðir árlega eftir verðbólgu o.fl. Vísar kærandi í því sambandi til fyrrgreinds álits umboðsmanns Alþingis í máli nr. 836/1993.

Í kæru tekur kærandi nokkur dæmi um kostnaðarliði að baki skrásetningargjöldum skv. viðauka B við reglur nr. 244/2014 og rökstyður að þeir séu í reynd hluti kennslu og rannsóknarstarfsemi skólans en tilheyri ekki almennum rekstrarkostnaði skólans.

Í fyrsta lagi telur kærandi ekki standast að skrásetning stúdenta í próf, sbr. 1. tl. viðauka B í reglum nr. 244/2014, standist lagaáskilnað 2. mgr. 24. gr., sérstaklega í ljósi áðurnefnds álits umboðsmanns Alþingis vegna gjaldtöku við inntökupróf í læknisfræði, nr. 3805/2003. Skrásetning í áfanga og skólann sjálfan, sem kærandi telur hefðbundinn skilning skrásetningargjalds, ætti að tryggja nemendum alla þætti kennslunnar sem nemandi sækist eftir með skólagöngunni. Undir 1. tl. reglnanna falli hluti bókfærðra gjalda „Nemendaskrár og þjónustuborðs“ ásamt liðnum „Önnur gjöld (reiknuð) 25% af rekstri sviðs-/deildaskrifstofa“. Próf hljóti að vera eðlilegur hluti námsmats og þar með órjúfanlegur hluti kennslu, sem sé lögmælt þjónusta sem HÍ beri að veita. Því falli það undir kostnað við kennslu sem skrásetningargjald megi ekki standa undir, sbr. a-lið 2. mgr. 24. gr. laga um opinbera háskóla. Þá bendir kærandi á að liðir b.-g. í 2. mgr. 24. gr. laganna tilgreini sérstaklega gjöld fyrir ákveðna þjónustu og verkefni sem skólum sé einnig heimilt að taka gjald fyrir. Gjöld samkvæmt þeim stafliðum séu því augljóslega ekki hluti skrásetningargjalda a-liðar. Beri þar hæst að nefna b-lið en hann segi að háskóla sé heimilt að afla sér viðbótartekna með gjöldum til að standa undir útgáfu staðfestra vottorða, gerð, fyrirlögn og yfirferð stöðu-, inntöku-, upptöku- og fjarprófa. Um tæmandi talningu sé að ræða og megi gagnálykta svo að skólanum sé þar með ekki heimilt að innheimta sérstök gjöld fyrir önnur próf, t.d. lokapróf. Þá ætti skólanum heldur ekki að vera heimilt að fjármagna prófhald stöðu-, inntöku-, upptöku- og fjarprófa með skrásetningargjöldum skv. a-lið. Eftirtektarvert sé að löggjafinn hafi talið sérstaka ástæðu til að tilgreina heimild til gjaldtöku vegna ákveðins prófahalds í b-lið, enda megi þá ætla að prófhaldið sé hluti af þeirri kennslu og þjónustu sem skólanum beri að veita og að gjaldtökuheimild a-liðar nái ekki til slíkrar starfsemi.

Í öðru lagi telur kærandi að 4. tl. viðauka B í reglum nr. 244/2014, „Skipulag kennslu og prófa“ hljóti að falla undir þjónustu sem teljist til kennslu. Skipulag kennslu sé órjúfanlegur þáttur þess að skólinn bjóði upp á kennslu yfir höfuð. Með sömu rökum og tilgreind eru vegna 1. töluliðs um próf, ítrekar kærandi að próf séu eðlilegur hluti námsmats og falli undir kennslu.

Í þriðja lagi gerir kærandi athugasemd við 6. tl. viðauka B í reglum nr. 244/2014 þar sem fram komi að „Reiknuð gjöld (20%) af rekstri skrifstofu kennslusviðs“ séu hluti skrásetningargjaldsins. Óljóst sé hvers vegna 20% af rekstri skrifstofu kennslusviðs þurfi að sækja beint í vasa stúdenta með skrásetningargjöldum. Kennslusvið sé þannig skilgreint á heimasíðu HÍ: „Kennslusvið Háskóla Íslands fer með sameiginleg málefni sem varða kennslu og nám, svo sem inntöku og skráningu stúdenta, mat á námi, náms- og starfsráðgjöf, kennslumál og próf.“ Rekstur þess hljóti að teljast hluti af þeirri þjónustu sem sé nauðsynleg til að halda uppi kennslu. Kærandi bendir einnig á að starfseiningar kennslusviðs séu m.a. náms- og starfsráðgjöf, nemendaskrá, þjónustuborð, kennslumiðstöð, prófstjóri og prófaskrifstofa. Í því samhengi sé áhugavert að tína til aðra kostnaðarliði úr reglum nr. 244/2014 sem séu hluti af skrásetningargjaldinu. Í 1. tl. reglnanna sé fjallað um bókfærð gjöld Nemendaskrár og þjónustuborðs, 3. tl. séu bókfærð gjöld Náms- og starfsráðgjafar, 4. tl. séu bókfærð gjöld vegna prófgæslu. Falli þessi gjöld óhjákvæmilega einnig undir kennslusvið skv. eigin skilgreiningu skólans á hlutverki sviðsins og starfseininga þess. Hvað þessi 20% gjöld skv. 6. tl. varði þá sé það enn óljósara og vafasamara að mati kæranda enda hafi skólinn tiltekið með sundurliðun í töluliðum reglnanna þá hluta af þjónustu kennslusviðs sem skólinn telji skrásetningargjaldið eiga að renna í, óháð því hvort kærandi telji þá liði réttmæta. Sé raunin hins vegar sú að um beinan rekstrarkostnað við skrifstofuhald kennslusviðsins sé að ræða telji kærandi þann kostnað hluta af því að halda uppi almennri starfsemi og rekstri skólans og ekki rúmast innan a-liðar 2. mgr. 24. gr. laga um opinbera háskóla.

Í fjórða lagi telur kærandi að rekstrarkostnaður sé almennt hluti þess að halda uppi almennri starfsemi. Verði því að velta upp hvort slíkur kostnaður geti talist til sérgreinds endurgjalds í formi þjónustu sem greiðandi skrásetningargjalds fái í stað greiðslunnar. Beri í því sambandi að líta til fyrrnefnds álits umboðsmanns nr. 836/1993 þar sem fram hafi komið að grundvallarregla íslensk réttar sé að almenningur þurfi ekki að greiða sérstakt gjald fyrir lögmælta þjónustu nema öðruvísi sé kveðið á um í lögum. Í því máli hafi ákvörðun um fjárhæð skrásetningargjaldsins við HÍ verið byggð á sjónarmiðum um öflun tekna til greiðslu almenns rekstrarkostnaðar við yfirstjórn Háskóla Íslands, en ekki á sérstökum útreikningum á þeim kostnaðarliðum, sem heimilt hafi verið að leggja til grundvallar. Kærandi óskar eftir því að fá úr því skorið hvort forsendur skrásetningargjalds í dag, þar sem prósentutala af rekstri sé lögð til grundvallar skrásetningargjaldi, standist lög.

Í fimmta lagi bendir kærandi á að tölvuver í HÍ séu nýtt til kennslu, prófahalds og standi nemendum til boða að nýta til rannsókna. Kærandi geri því athugasemdir við 9. tl. viðauka B í reglum nr. 244/2014 um aðgang að tölvum, prenturum o.fl. Þá sé það hlutverk reiknistofnunnar, nú Upplýsingatæknisviðs (UTS), að sinna nauðsynlegri þjónustu til að halda uppi kennslu og rannsóknarstarfsemi. Þegar beinum tengslum UTS við kennslu og rannsóknarstarfsemi sleppi sé hlutverk UTS í svo nánum tengslum við þá þjónustu að hún teljist órjúfanlegur hluti hennar.

Í sjötta lagi gerir kærandi athugasemdir við 10. tl. reglnanna um „Aðstöðu og stjórnun“ þar sem gjöld séu reiknuð 12% af liðum 1-9, þ.e. öllum öðrum gjaldliðum. Slíkt „álag“ eða viðbótarkostnaður sé óskiljanlegur í samhengi við lagaákvæði a-liðar 2. mgr. 24. gr. laga um opinbera háskóla. Aðstaða sé nauðsynlegur hluti þess að reka menntastofnun og stjórnun sé það einnig.

Kærandi dregur málsástæður sínar saman með þeim hætti að nauðsynlegt sé að fá úr því skorið hvort forsendur kostnaðarliða vegna skrásetningargjaldsins séu eingöngu vegna nemendaskráningar og sé þjónusta sem teljist ekki til kostnaðar við kennslu og rannsóknarstarfsemi. Þá dregur kærandi í efa að ströng lagaáskilnaðarregla um innheimtu gjalda heimili svo víðtæka túlkun á því sem teljist til kostnaðar umfram lögbundið hlutverk skólans við kennslu og rannsóknarstarfsemi.

IV.

Málsástæður Háskóla Íslands

Eins og áður greinir vísaði HÍ um málsástæður sínar alfarið til forsendna og niðurstöðu háskólaráðs frá 7. október 2021. Háskólaráð hafnaði málsástæðum og rökum kæranda að öllu leyti.

Í niðurstöðu háskólaráðs segir að í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 85/2008 um opinbera háskóla sé mælt fyrir um almennt stjórnunar- og eftirlitshlutverk háskólaráðs. Þar komi fram að stjórn háskóla sé falin háskólaráði og rektor. Háskólaráð marki heildarstefnu í kennslu og rannsóknum og móti skipulag háskóla. Háskólaráð fari með almennt eftirlit með starfsemi skólans í heild, einstakra skóla og háskólastofnana og beri ábyrgð á því að háskóli starfi í samræmi við lög og stjórnvaldsfyrirmæli. Samkvæmt 2. mgr. 5. gr. sömu laga fari ráðið með úrskurðarvald í málefnum skólans, einstakra skóla og háskólastofnana sem honum tengjast og heyri undir háskólaráð eða skóla. Þá sé háskólaráði með lögum fengið það hlutverk að setja reglur um gjaldtöku og ráðstöfun gjalda samkvæmt 4. mgr. 24. gr. laga nr. 85/2008. Um gjaldskrá HÍ og innheimtu skrásetningargjalds gildi reglur nr. 244/2014 sem samþykktar hafi verið í háskólaráði 6. mars 2014.

Í niðurstöðu háskólaráðs kemur fram að kærandi hafi greitt skrásetningargjaldið, en athugasemdir kæranda lúti að því að hann hafi verið krafinn um hærra gjald en lög heimili. Álagning gjaldsins sé ákvörðun um réttindi og skyldur í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og að mati háskólaráðs feli beiðni kæranda um endurgreiðslu gjaldsins í reynd í sér beiðni um endurupptöku á fyrri ákvörðun HÍ um álagningu gjaldsins. Ágreiningsefnið lúti þannig að því hvort að tilteknir kostnaðarliðir skrásetningargjalds HÍ, sbr. viðauki B við reglur nr. 244/2014 og 8. gr. sömu reglna, teljist kostnaður vegna nemendaskráningar og þjónustu við nemendur sem ekki teljist til kostnaðar við kennslu og rannsóknarefni, sbr. niðurlag a-liðar 2. mgr. 24. gr. laga nr. 85/2008 um opinbera háskóla.

HÍ byggir á því að samkvæmt a-lið 2. mgr. 24. gr. laga nr. 85/2008 um opinbera háskóla sé háskóla heimilt að afla sér tekna til viðbótar við fjárveitingu á fjárlögum með skrásetningargjöldum sem nemendur greiði við skráningu í nám, allt að 75.000 krónur fyrir hvern nemanda á ársgrundvelli. Þá segi að álögð gjöld samkvæmt a-lið skuli ekki skila háskóla hærri tekjum en sem nemi samanlögðum útgjöldum háskólans vegna nemendaskráningar og þjónustu við nemendur sem ekki teljist til kostnaðar við kennslu og rannsóknarstarfsemi. Í athugasemdum með frumvarpi til laga um opinbera háskóla nr. 85/2008 segi um 24. gr. laganna að fjárhæð og grundvöllur skrásetningargjaldsins byggi á sama grundvelli og greini í 3. mgr. 13. gr. þágildandi laga nr. 41/1999 um Háskóla Íslands og fyrst hafi verið ákveðið með lögum nr. 29/1996.

Í niðurstöðu háskólaráðs kemur fram að í athugasemdum með frumvarpi til laga nr. 41/1999 um Háskóla Íslands komi fram að skrásetningargjaldið og kostnaðarliðir sem undir það falli hafi verið skýrðir í greinargerð með tillögu um lagabreytingu sem háskólaráð hafi samþykkt 25. ágúst 1995. Þar hafi komið fram að gjaldið væri bókfært hjá yfirstjórn háskólans í samræmi við fjárlög og standi undir hluta kostnaðar við háskólastarfið. Þar megi sem dæmi nefna margvíslega þjónustu sem stúdentum sé veitt á námstímanum utan formlegra kennslustunda, svo sem skráningu þeirra í námskeið og próf, varðveislu upplýsinga um námsferil stúdenta, upplýsingar um námsferil sem sendar séu stúdentum þrisvar sinnum á hverju háskólaári, auglýsingar og miðlun upplýsinga um skráningar, skipulag kennslu og prófa, kennsluskrá, stúdentaskírteini og aðgang að þjónustu nemendaskrár, skrifstofu kennslusviðs, deildarskrifstofum, alþjóðaskrifstofu, upplýsingastofu um nám erlendis, námsráðgjöf, bókasafni og tölvum og prenturum skólans. Af framangreindu telur HÍ að megi ráða að skrásetningargjaldi nemenda við HÍ sé ætlað að standa undir fjölþættri þjónustu við nemendur. Ljóst þyki að náin efnisleg tengsl séu á milli þeirra kostnaðarliða sem tilgreindir séu í viðauka B við reglur nr. 244/2014 og þeirrar upptalningar sem nefnd sé í dæmaskyni með skýringum við þjónustugjaldaheimild 3. mgr. 13. gr. laga nr. 41/1999, enda sé að flestu leyti um sömu kostnaðarliði að ræða. Fjárhæð og grundvöllur gjaldsins samkvæmt a-lið 24. gr. laga nr. 85/2008 byggi á sama grundvelli.

Í niðurstöðu háskólaráðs kemur einnig fram að fjárhæð kostnaðarliða sem búi að baki útreikningum skrásetningargjalds séu áætlaðar út frá raunútgjöldum ársins 2015, líkt og fram komi í skjalinu „Bókfærður kostnaður að frádregnum sértekjum vegna skrásetningar og þjónustu, annarrar en kennslu, við stúdenta í Háskóla Íslands“. Fram komi í skjalinu að sé miðað við að 13.000 stúdentar greiði skrásetningargjald við HÍ þyrftu skrásetningargjöld að vera 87.668 krónur til þess að standa undir heildarsamtölu kostnaðarliða skrásetningargjaldsins sem sé 1.139.685.000 krónur. Skrásetningargjaldið sé áætlað meðaltal þar sem HÍ hafi reiknað út kostnað við að veita fjölþætta þjónustu. Hámarksupphæð skrásetningargjalds samkvæmt heimild a-liðar 2. mgr. 24. gr. laga nr. 85/2008 um opinbera háskóla sé hins vegar 75.000 krónur og því ljóst að HÍ sé óheimilt að innheimta hærra gjald af stúdentum til þess að standa undir kostnaði vegna umræddrar þjónustu. Ljóst sé að þjónustan sem skrásetningargjaldið standi undir sé í reynd veitt og þeir þættir þjónustunnar sem stúdentar kunni að nýta sér í mismiklum mæli standi öllum stúdentum til boða.

Í niðurstöðu Háskólaráðs, sem HÍ byggir á, kemur fram að ljóst sé að gjaldtaka samkvæmt 1., 4., 6. og 9. tl. viðauka B við reglur nr. 244/2014 rúmist innan gjaldtökuheimildar a-liðar 2. mgr. 24. gr. laga nr. 85/2008 um opinbera háskóla og samrýmist í reynd grundvelli skrásetningargjalds skv. lögunum, líkt og fyrst hafi verið ákveðið með lögum nr. 29/1996 um breytingu á lögum nr. 131/1990 um Háskóla Íslands, enda sé um að ræða kostnaðarliði sem sérstaklega hafi verið tilgreindir í athugasemdum með frumvarpi til laganna og nefndir í dæmaskyni sem þjónusta við stúdenta sem gjaldinu sé ætlað að standa undir.

Samkvæmt 10. tl. viðauka B við reglur nr. 244/2014 sé aðstaða og stjórnun reiknuð sem 12% álag vegna annarra kostnaðarliða sem liggi gjaldinu til grundvallar. Um sé að ræða áætlaða hlutdeild kostnaðar við aðstöðu og stjórnun sem falli til við að veita umrædda þjónustu við stúdenta. Að mati háskólaráðs sé því ekki um að ræða gjaldheimtu sem renni til annarra þátta en heimild standi til samkvæmt a-lið 2. mgr. 24. gr. laga um opinbera háskóla.

Að öllu framangreindu virtu var því niðurstaða háskólaráðs að gjaldtaka skrásetningargjaldsins að fjárhæð 75.000 krónur hafi verið lögmæt og því hafi kröfu kæranda um endurgreiðslu þess, að hluta, verið hafnað.

V.

Niðurstaða

Ágreiningur máls þessa snýr að úrskurði háskólaráðs um að hafna beiðni kæranda um endurgreiðslu þess hluta skrásetningargjalds sem talið verði andstætt lögum.

Samkvæmt 1. mgr. 24. gr. laga nr. 85/2008 um opinbera háskóla hefur hver háskóli sjálfstæða fjárveitingu á fjárlögum. Samkvæmt a-lið 2. mgr. 24. gr. laganna er háskóla heimilt að afla sér tekna til viðbótar við framlög skv. 1. mgr. með skrásetningargjöldum sem nemendur greiða við skráningu í nám, allt að 75.000 krónur fyrir hvern nemanda á ársgrundvelli. Í nefndum bókstafslið er tekið fram að álögð gjöld samkvæmt þessum lið skuli eigi skila háskólum hærri tekjum en sem nemi samanlögðum útgjöldum háskólans vegna nemendaskráningar og þjónustu við nemendur sem ekki teljist til kostnaðar við kennslu og rannsóknarstarfsemi. Í athugasemdum um 24. gr. í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 85/2008 um opinbera háskóla er tiltekið að háskólar hafi áfram heimild til innheimtu skrásetningargjalds. Gjaldið sé í eðli sínu þjónustugjald, sbr. álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 836/1993, sem m.a. sé ætlað að mæta útgjöldum vegna skráningar og ýmiss konar þjónustu við nemendur sem ekki teljist til kostnaðar við kennslu og rannsóknarstarfsemi.

Í 4. mgr. 24. gr. 85/2008 kemur fram að háskólaráð skuli setja nánari reglur um gjaldtöku og ráðstöfun gjalda samkvæmt ákvæðinu.

Í 2. mgr. 49. gr. reglna nr. 569/2009 fyrir Háskóla Íslands, kemur svo fram að háskólaráð staðfesti nánari reglur um innheimtu og ráðstöfun skrásetningargjaldsins og annarra gjalda af stúdentum sem birtar skuli í kennsluskrá og á háskólavefnum. Um þetta er fjallað nánar í reglum nr. 244/2014 um gjaldskrá Háskóla Íslands vegna þjónustu við nemendur o.fl., og innheimtu og ráðstöfun skrásetningargjalds ásamt viðaukum, með síðari breytingum. Í 8. gr. reglna nr. 244/2014 kemur fram að skrásetningargjaldið sé bókfært hjá yfirstjórn háskólans í samræmi við fjárlög. Háskólaráð ráðstafi skrásetningargjaldi á þá kostnaðarliði sem falli undir gjaldið lögum samkvæmt.

Í viðauka B við reglur nr. 244/2014 er fjallað um þá kostnaðarliði sem falla undir skrásetningargjaldið. Samkvæmt viðauka B eru kostnaðarliðirnir tíu talsins og skiptast með eftirfarandi hætti:

1. Skrásetning stúdenta í námskeið, próf.
1. Bókfærð gjöld Nemendaskrár og þjónustuborðs.
2. Önnur gjöld (reiknuð) 25% af rekstri sviðs-/deildarskrifstofa.
2. Nemendakerfi – Ugla.
1. Bókfærð gjöld þess hluta nemendakerfisins sem snýr að nemendum.
3. Upplýsingamiðlun og námsráðgjöf.
1. Bókfærð gjöld Náms- og starfsráðgjafar og námskynningar.
Skipulag kennslu og prófa.
1. Bókfærð gjöld, prófgæsla.
4. Framlög til samtaka og stofnana stúdenta, FS og SHÍ.
1. Bókfærð gjöld, framlag til SHÍ o.fl.
2. Bókfærð gjöld, framlag til FS, hlutur FS í skrásetningargjöldum.
3. Önnur áætluð gjöld - aðstaða fyrir kaffistofur stúdenta.
5. Skrifstofa kennslusviðs
1. Reiknuð gjöld (20%) af rekstri skrifstofu kennslusviðs.
6. Þjónusta Skrifstofu alþjóðasamskipta.
1. Bókfærð gjöld Skrifstofu alþjóðasamskipta.
7. Aðgangur að bókasafni og lesaðstöðu
1. Landsaðgangur og aðstaða í Þjóðarbókhlöðu, 50% áætlað vegna nemenda.
2. Bókasafn Menntavísindasviðs, 50% vegna nemenda.
3. Önnur gjöld reiknuð – félagsaðstaða stúdenta.
8. Aðgangur að tölvum, prenturum o.fl.
1. Bókfærð gjöld, rekstur tölvuvera.
2. Önnur gjöld reiknuð (50%) af alm. rekstri Reiknistofunnar.
9. Aðstaða og stjórnun.
1. Reiknuð gjöld 12% af liðum 1.-9.

Í úrskurði háskólaráðs frá 7. október 2021 er vísað til þess að fjárhæðir kostnaðarliða sem búi að baki skrásetningargjaldinu séu áætlaðar út frá raunútgjöldum ársins 2015. Fyrir nefndinni liggur umrætt skjal sem tekið er saman af HÍ og tilgreinir fjárhæðir einstakra kostnaðarliða, sbr. áðurnefnt skjal „Bókfærður kostnaður að frádregnum sértekjum vegna skrásetningar og þjónustu, annarrar en kennslu, við stúdenta í Háskóla Íslands“.

Í úrskurði háskólaráðs segir enn fremur um fjárhæðir kostnaðarliða að baki skrásetningargjaldinu: „Fram kemur í skjalinu að sé miðað við að 13.000 stúdentar greiði skrásetningargjald við Háskóla Íslands þyrftu skrásetningargjöld að vera kr. 87.668 til þess að standa undir heildarsamtölu kostnaðarliða skrásetningargjaldsins, kr. 1.139.685.000. Skrásetningargjaldið er áætlað meðaltal þar sem Háskóli Íslands hefur reiknað út kostnað við að veita fjölþætta þjónustu. Hámarksupphæð skrásetningargjalds samkvæmt heimild a-liðar 2. mgr. 24. gr. laga nr. 85/2008 um opinbera háskóla er hins vegar kr. 75.000 og því er ljóst að Háskóla Íslands er óheimilt að innheimta hærra gjald af stúdentum til þess að standa undir kostnaði vegna umræddrar þjónustu.“

Af framangreindu má ráða að við mat háskólaráðs á því hvort að skilyrðum í a-lið 2. mgr. 24. gr. laga nr. 85/2008 um opinbera háskóla, um að álögð skrásetningargjöld skuli ekki skila HÍ hærri tekjum en sem nemur samanlögðum útgjöldum skólans vegna nemendaskráningar og þjónustu við nemendur, sé fullnægt, hafi háskólaráð byggt á fjárhæðum kostnaðarliða við raunútgjöld árið 2015.

Ljóst er að stjórnvöldum er óheimilt að innheimta hærri þjónustugjöld en sem nemur þeim kostnaði sem almennt hlýst af því að veita þá þjónustu sem gjaldtökuheimildin nær til. Um þetta er ekki deilt í málinu. Í gjaldtökuheimild a-liðar 2. mgr. 24. gr. laga nr. 85/2008 um opinbera háskóla kemur skýrlega fram að álögð skrásetningargjöld skv. þessum bókstafslið skuli ekki skila háskóla hærri tekjum en sem nemur samanlögðum útgjöldum háskólans vegna nemendaskráningar og þjónustu við nemendur sem ekki teljist til kostnaðar við kennslu og rannsóknarstarfsemi. Af þessu leiðir að HÍ ber annars vegar að afmarka þá kostnaðarliði sem felldir verða undir skrásetningargjaldið og hins vegar að tryggja að fjárhæð gjaldsins sé byggð á traustum útreikningi á þeim kostnaði sem almennt hlýst af því að veita þessa þjónustu. 

Hvað fyrra atriðið varðar, þá liggur fyrir að HÍ hefur afmarkað þá kostnaðarliði sem felldir verða undir skrásetningargjaldið, sbr. reglur 244/2014.

Hvað varðar síðara atriðið að þá virðist af fyrirliggjandi gögnum ljóst að fjárhæð skrásetningargjaldsins byggir á rauntölum og útreikingum frá árinu 2015.

Að mati nefndarinnar hefði háskólaráði borið að byggja á þeim kostnaði sem raunverulega hlýst af því að veita þjónustuna við mat á því hvort að kærandi eigi rétt til endurgreiðslu á hluta skrásetningargjalds, svo sem kærandi hefur gert kröfu um. Erindi kæranda til háskólaráðs er dagsett þann 25. ágúst 2021 og varðar skrásetningargjald fyrir skólaárið 2021-2022. Ekki er tækt að mati nefndarinnar að miða við rauntölur frá árinu 2015 og deila þeim tölum í 13.000 stúdenta enda hlýtur fjöldi nemenda á hverju skólaári að hafa þýðingu við mat á því hver fjárhæð skrásetningargjalds eigi að vera. Samkvæmt tölum HÍ um fjölda nemenda sem aðgengilegar eru á heimasíðu skólans kemur t.d. fram að fjöldi nemenda þann 20. október 2021 hafi verið 15.258. Ekki er tekið tillit til þess í úrskurði háskólaráðs.

Að mati nefndarinnar hefði háskólaráði borið með hliðsjón af framangreindu og þeim skyldum sem hvíla á háskólaráði skv. skráðum og óskráðum meginreglum stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. einkum rannsóknarreglu 10. gr. laganna, að hlutast til um að afla nauðsynlegra upplýsinga um þá útreikninga sem liggja að baki þeim kostnaði sem skrásetningargjaldi skólans er ætlað að standa undir.

Með vísan til framangreinds er það niðurstaða áfrýjunarnefndar í kærumálum háskólanema að fella úr gildi úrskurð háskólaráðs frá 7. október 2021.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Úrskurður háskólaráðs frá 7. október 2021 um að hafna beiðni kæranda um endurgreiðslu skrásetningargjalds er felldur úr gildi.

Elvar Jónsson

Eva Halldórsdóttir                                         Pétur Marteinn Urbancic Tómasson