Nr. 293/2020 Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 3. september 2020 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 293/2020
í stjórnsýslumáli nr. KNU20060043
Kæra [...]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Þann 29. júní 2020 kærði einstaklingur er kveðst heita [...], vera fæddur [...] og vera ríkisborgari [...] (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 11. júní 2020, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um alþjóðlega vernd á Íslandi og vísa honum frá landinu.
Þess er krafist að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og að stofnuninni verði gert að taka umsókn kæranda um alþjóðlega vernd til efnislegrar meðferðar með vísan til 4. mgr. 8. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin) og 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.
II. Málsmeðferð
Kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi þann 16. nóvember 2019. Við leit að fingraförum kæranda í Eurodac gagnagrunninum, þann 18. nóvember 2019, kom í ljós að fingraför hans höfðu m.a. verið skráð í grunninn af yfirvöldum í Portúgal. Þann 27. janúar 2020 var beiðni um viðtöku kæranda og umsóknar hans um alþjóðlega vernd beint til yfirvalda í Portúgal, sbr. b-lið 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Í svari frá portúgölskum yfirvöldum, dags. 28. janúar 2020, höfnuðu þau beiðni um viðtöku kæranda á þeim grundvelli að kærandi væri ólögráða barn, sbr. 8. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Þann 30. janúar 2020, sendu íslensk stjórnvöld aðra beiðni til portúgalskra yfirvalda um viðtöku kæranda og umsóknar hans um alþjóðlega vernd enda hefðu niðurstöður aldursgreiningar hér á landi bent til þess að kærandi væri fullorðinn einstaklingur. Þann 10. febrúar 2020 barst svar frá portúgölskum yfirvöldum þar sem þess var óskað að niðurstöður aldursgreiningar kæranda yrðu sendar portúgölskum yfirvöldum. Þann 13. febrúar 2020 voru niðurstöður aldursgreiningar kæranda sendar portúgölskum yfirvöldum. Þann 14. febrúar 2020 samþykktu portúgölsk yfirvöld viðtöku kæranda á grundvelli b-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Útlendingastofnun ákvað þann 11. júní 2020 að taka ekki umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar og að honum skyldi vísað frá landinu. Ákvörðunin var birt fyrir kæranda þann 16. júní 2020 og kærði kærandi ákvörðunina þann 29. júní 2020 til kærunefndar útlendingamála. Greinargerð kæranda barst kærunefnd þann 15. júlí 2020. Með tölvupóstum, dags. 7. ágúst til 24. ágúst 2020, áttu samskipti sér stað milli kærunefndar og Útlendingastofnunar varðandi meðferð málsins hjá Útlendingastofnun.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kom fram að portúgölsk stjórnvöld bæru ábyrgð á meðferð umsóknar kæranda um alþjóðlega vernd á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Umsóknin yrði því ekki tekin til efnismeðferðar, sbr. c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, enda fæli flutningur kæranda til Portúgals ekki í sér brot gegn 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. mgr. 36. gr. laganna. Þá taldi Útlendingastofnun að kærandi hefði ekki slík tengsl við Ísland að nærtækast væri að hann fengi hér vernd eða að sérstakar ástæður mæltu annars með því að taka bæri umsókn kæranda til efnismeðferðar, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kæranda var vísað frá landinu, sbr. c-lið 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, og skyldi hann fluttur til Portúgals.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð sinni til kærunefndar gerir kærandi margvíslegar athugasemdir við málsmeðferð Útlendingastofnunar. Vísar kærandi til þess að hann hafi ekki notið andmælaréttar þar sem stofnunin hafi miðlað gögnum til portúgalskra stjórnvalda áður en kærandi hafi fengið vitneskju um efni þeirra. Þann 13. febrúar 2020 hafi íslensk stjórnvöld sent niðurstöðu aldursgreiningar til portúgalskra stjórnvalda með beiðni um endurmat á endurviðtökubeiðni og hafi portúgölsk stjórnvöld í kjölfarið samþykkt viðtöku kæranda. Kæranda hafi á þeim tímapunkti ekki verið veittar upplýsingar um tilvist gagnanna eða svigrúm til að tjá sig um efni þeirra. Af gögnum málsins sé ljóst að niðurstaða um málsmeðferð kæranda hafi ráðist af svari portúgalskra stjórnvalda og að niðurstaða aldursgreiningar marki forsendur fyrir samþykki þeirra. Sé því um að ræða gögn sem hafi veigamikla þýðingu fyrir áframhaldandi málsmeðferð í máli kæranda og hafi stofnuninni því borið að veita honum tækifæri til að tjá sig um efni þeirra áður en þau hafi verið send portúgölskum stjórnvöldum.
Kæranda hafi ekki gefist færi á að skila inn skriflegum andmælum áður en framanrituð gögn hafi verið send til portúgalskra stjórnvalda. Andmælaréttur samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 feli í sér rétt aðila máls til að kynna sér og tjá sig um gögn máls og koma að frekari upplýsingum og skoðunum áður en stjórnvald tekur ákvörðun í máli hans. Þegar mál varði stjórnarskrárvarin réttindi fólks séu almennt gerðar ríkari kröfur til málsmeðferðar og þess að aðili eigi þess kost að tjá sig áður en ákvörðun sé tekin í málinu. Ákvörðun stjórnvalds um meðferð stjórnsýslumáls teljist almennt ekki stjórnvaldsákvörðun heldur lúti slík ákvörðun fremur að formi málsins og sé almennt liður í því að skapa þau skilyrði að hægt verði að taka efnisákvörðun í málinu. Þetta sé þó ekki einhlítt. Breyti ákvörðun um meðferð stjórnsýslumáls efni stjórnvaldsákvörðunar megi færa fyrir því rök að sú ákvörðun sé stjórnvaldsákvörðun. Ákvörðun um það í hvaða farveg umsókn um alþjóðlega vernd sé felld hafi augljós áhrif á efnislega niðurstöðu málsins, þ.e. á ákvörðun Útlendingastofnunar að vísa kæranda úr landi á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Það sé ennfremur forsenda slíkrar ákvörðunar að annað aðildarríki Dyflinnarsamstarfsins samþykki að taka við kæranda á þeim grundvelli. Hafi samþykki viðkomandi ríkis því augljós áhrif á efnislega niðurstöðu málsins og þeirrar stjórnvaldsákvörðunar sem á endanum sé tekin. Það sé því augljóst að endurskoðun portúgalskra stjórnvalda á umræddri synjun ábyrgðar, sem byggir á téðu gagni hafi haft úrslitaáhrif í máli kæranda. Telur kærandi einsýnt að brotið hafi verið á andmælarétti kæranda, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga og upplýsingarétti kæranda, sbr. 15. gr. sömu laga.
Kærandi gerir einnig alvarlegar athugasemdir við að rannsóknarskýrslu tannlækna hafi verið miðlað óbreyttri til portúgalskra stjórnvalda. Þar sé að finna niðurstöður úr aldursgreiningu, heilsufarsupplýsingar um kæranda, röntgenmyndir og aðrar persónuupplýsingar sem teljist viðkvæmar. Hvorki kærandi né talsmaður hans hafi fengið vitneskju um skýrsluna áður en hún hafi verið send úr landi. Kærandi hafi því ekki á neinum tímapunkti veitt afdráttarlaust samþykki sitt til vinnslu þessara upplýsinga með miðlun þeirra til erlendra stjórnvalda. Kærandi vísar til þess að vinnsla upplýsinganna hafi ekki byggst á lagaheimild svo sem stofnunin hafi vísað til í svari við fyrirspurn talsmanns hvað það varðar. Að auki hafi þær upplýsingar verið mun ítarlegri en nauðsynlegt hefði verið, hefðu portúgölsk stjórnvöld á annað borð óskað eftir upplýsingunum. Telji kærandi því að með sendingu aldursgreiningarskýrslunnar hafi Útlendingastofnun brotið gegn friðhelgi einkalífs kæranda. Sé það í ofanálag við alvarlegt brot gegn upplýsinga- og andmælarétti kæranda, sem Útlendingastofnun hafi sjálf gengist við í tölvupósti til talsmanns kæranda. Annmarki á stjórnvaldsákvörðun teljist undantekningarlaust alvarlegur ef sýnt sé fram á að annmarkinn hafi haft áhrif á niðurstöðu málsins.
Hefði Útlendingastofnun hagað málsmeðferð sinni lögum samkvæmt hefði samþykki ekki borist frá portúgölskum stjórnvöldum og forsendur ákvörðunar íslenskra stjórnvalda um að vísa kæranda til Portúgals á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar þar með brostnar, sé óhjákvæmilegt annað en að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi og gera Útlendingastofnun að taka umsókn kæranda um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar.
Þá gerir kærandi athugasemd við mat stofnunarinnar á því að hann sé ekki einstaklingur í sérstaklega viðkvæmri stöðu. Kærandi hafi greint frá því í viðtali hjá Útlendingastofnun að við komuna til Líbýu hafi hann verið seldur og settur í fangelsi í tvær til þrjár vikur þar sem hann hafi verið neyddur til að vinna og varla fengið nokkurn mat. Þá hafi hann lýst grófu ofbeldi sem hann hafi orðið fyrir og orðið vitni að í haldi. Engin rannsókn hafi farið fram á andlegri heilsu kæranda af hálfu Útlendingastofnunar. Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga beri stjórnvöldum að afla nauðsynlegra og aðgengilegra upplýsinga við meðferð máls. Samkvæmt 25. gr. laga um útlendinga þurfi að fara fram mat á aðstæðum hvers og eins umsækjanda um alþjóðlega vernd. Eðli máls samkvæmt þurfi slíkt mat að fara fram áður en Útlendingastofnun tekur ákvörðun í málinu. Gögn málsins beri ekki með sér að kærandi hafi verið spurður nánar út í veikindi sín í heimaríki. Í hinni kærðu ákvörðun sé heldur ekki að finna umfjöllun um hugsanleg áhrif þeirra atburða sem kærandi kveðst hafa orðið fyrir. Kærandi gerir því kröfu um að kærunefnd hlutist til um öflun sérfræðimats á andlegu og líkamlegu ástandi kæranda áður en úrskurðað verði í máli hans.
Kærandi byggir kröfu sína um efnismeðferð í fyrsta lagi á 4. mgr. 8. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Kærandi telur ljóst að vafi leiki á um aldur hans. Varhugavert sé að stjórnvöld hafi heimild til að ákvarða aldur hans á annan hátt en gert hafi verið í sambærilegum málum. Þá sé lögð áhersla á það sem fram komi í greinargerð til Útlendingastofnunar varðandi óáreiðanleika og þá ónákvæmni sem felist í röntgenrannsóknum á tönnum. Kærandi hafi hvorki verið látinn njóta þess vafa sem leiki sannarlega á aldri hans né að hagsmunir hans hafi verið hafðir að leiðarljósi í málinu. Því eigi að meðhöndla mál kæranda eins og hann sé fæddur [...] og taka umsókn hans hér á landi til efnismeðferðar í samræmi við meginreglu 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, sbr. 4. mgr. 8. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar.
Kærandi byggir í öðru lagi á því að taka eigi umsókn hans um alþjóðlega vernd hér á landi til efnislegrar meðferðar, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, þar sem sérstakar ástæður séu uppi í málinu. Í því samhengi sé lögð áhersla á ungan aldur kæranda og þær aðstæður sem hann hafi mátt þola, m.a. ofbeldi og hrottafenginn aðbúnað í líbýsku fangelsi. Kærandi vísar til reglugerðar nr. 276/2018 sem breytt hafi reglugerð um útlendinga nr. 540/2017 er varðar framkvæmd 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Vísar kærandi til þess að umrædda reglugerð skorti lagastoð vegna þeirra skilyrða sem þar séu sett fram, þ.e. þau gangi lengra en ákvæði laga um útlendinga og gangi í raun gegn vilja löggjafans. Athygli sé vakin á orðalagi 32. gr. a í umræddri reglugerð en þar komi fram að þau viðmið sem sett séu í greininni séu nefnd í dæmaskyni og sé því ekki um að ræða tæmandi talningu á þeim þáttum sem taka beri tillit til við mat á því hvort sértakar ástæður eigi við í málinu. Upptalning í dæmaskyni geti með engum hætti komið í stað heildarmats á einstaklingsbundnum aðstæðum kæranda. Í ljósi þessa hafi Útlendingastofnun borið að framkvæma heildarmat á einstaklingsbundnum aðstæðum kæranda og þeim aðstæðum sem hann muni standa frammi fyrir í Portúgal komi til endursendingar. Heimildir bendi til þess að portúgalska ríkið hafi átt erfitt með að taka á móti þeim fjölda umsækjenda um alþjóðlega vernd sem sótt hafi til landsins síðustu ár. Þá greini þær frá því að einstaklingar af afrískum uppruna hafi þurft að þola fordóma og ofbeldi af hálfu lögreglunnar, auk takmarkaðs aðgengis að heilbrigðisþjónustu þar í landi. Í ljósi alls framangreinds sé á því byggt að sérstakar ástæður séu uppi í máli kæranda í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga og að íslenskum stjórnvöldum beri skylda til þess að taka umsókn kæranda til efnismeðferðar hér á landi.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Ákvæði 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga
Í 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er mælt fyrir um að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar nema undantekningar sem greindar eru í a-, b- og c-liðum ákvæðisins eigi við. Samkvæmt c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er stjórnvöldum heimilt að synja því að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef krefja má annað ríki, sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli samninga sem Ísland hefur gert um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um alþjóðlega vernd sem lögð er fram hér á landi eða í einhverju samningsríkjanna, um að taka við umsækjanda. Í samræmi við samning ráðs Evrópusambandsins og Íslands og Noregs um þátttöku hinna síðarnefndu í framkvæmd, beitingu og þróun Schengen-gerðanna samþykkti Ísland áðurnefnda Dyflinnarreglugerð, sbr. auglýsingu í C-deild Stjórnartíðinda nr. 1/2014.
Í III. kafla Dyflinnarreglugerðarinnar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á umsókn um alþjóðlega vernd. Ábyrgð Portúgal á umsókn kæranda er byggð á b-lið 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar þar sem kærandi sé með umsókn um alþjóðlega vernd til meðferðar þar í landi.
Í 23. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar kemur fram að ef aðildarríki, þar sem einstaklingur, sem um getur í b-, c-, eða d-lið 1. mgr. 18. gr. hefur lagt fram nýja umsókn um alþjóðlega vernd, telur að annað aðildarríki beri ábyrgð í samræmi við 5. mgr. 20. gr. og b-, c- eða d-lið 1. mgr. 18. gr., getur það farið fram á að það aðildarríki taki aftur við einstaklingnum. Samkvæmt 2. mgr. 23. gr. reglugerðarinnar skal beiðni um endurviðtöku lögð fram eins fljótt og auðið er og ávallt innan tveggja mánaða frá því að jákvæð samsvörun úr evrópska fingrafaragrunninum berst. Kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi þann 16. nóvember 2019. Fingraför kæranda fengu jákvæða samsvörun í evrópska fingrafaragrunninum þann 18. nóvember 2019, en fingraför hans höfðu verið skráð í gagnagrunninn af yfirvöldum á Ítalíu, í Þýskalandi og í Portúgal. Beiðni um endurviðtöku kæranda var send portúgölskum yfirvöldum þann 27. janúar 2020 eða rúmlega tveimur mánuðum eftir að jákvæð samsvörun barst.
Með tölvupósti, dags. 21. ágúst 2020, óskaði kærunefnd eftir frekari upplýsingum frá Útlendingastofnun varðandi þessa síðbúnu beiðni. Í svari Útlendingastofnunar kom fram að beiðnin hafi verið send til portúgalskra yfirvalda þann 4. desember 2019 og að beiðnin frá 27. janúar 2020 hafi verið beiðni um endurskoðun á fyrri synjun. Eftir frekari skoðun kærunefndar á gögnum málsins kom í ljós að svar Útlendingastofnunar innihélt ósannar staðhæfingar. Beiðnin sem send var þann 4. desember 2019 var upplýsingabeiðni á grundvelli 34. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar en ekki viðtökubeiðni eins og Útlendingastofnun hélt fram. Þá var beiðnin sem send var þann 27. janúar 2020 fyrsta viðtökubeiðnin sem send var portúgölskum yfirvöldum en ekki beiðni um endurskoðun á fyrri synjun eins og stofnunin ranglega hélt fram. Eftir að kærunefnd benti á þetta svaraði stofnunin því að beiðni um viðtöku kæranda hafi verið send til yfirvalda á Ítalíu innan tímafrests. Ráða mátti af svari Útlendingastofnunar að hún líti svo á að viðtökubeiðnin til Ítalíu hafi rofið tveggja mánaða frestinn samkvæmt 2. mgr. 23. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Þar sem orðalag ákvæðisins í Dyflinnarreglugerðinni og ákvæði framkvæmdargerðar Dyflinnarreglugerðarinnar virtust ekki styðja þessa túlkun Útlendingastofnunar óskaði kærunefnd eftir frekari rökstuðningi. Ekki bárust aðrar röksemdir en að Útlendingastofnun teldi að tímaáskilnaði Dyflinnarreglugerðarinnar hafi verið framfylgt og beiðni um viðtöku send innan frests.
Kærunefnd finnur enga stoð fyrir þessari túlkun Útlendingastofnunar. Kærunefnd telur jafnframt að túlkun stofnunarinnar gangi gegn markmiðum Dyflinnarreglugerðarinnar um hraða málsmeðferð sem m.a. kemur fram í stuttum frestum til að ákvarða hvaða ríki beri ábyrgð á umsókn. Þá eru engin ákvæði í Dyflinnarreglugerðinni sem setja tiltekna fresti til að senda beiðni til annars viðtökuríkis þegar eitt ríki hafnar ábyrgð á umsókn en ef viðtökubeiðni til ríkis sem síðan hafnar beiðni myndi rjúfa frest skv. 2. mgr. 23. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar væru slík ákvæði óhjákvæmileg til að tryggja áfram markmið Dyflinnarsamstarfsins um skjóta málsmeðferð. Kærunefnd telur því ljóst að frestur til að senda viðtökubeiðni til viðtökuríkis hafi verið liðinn þegar beiðnin var send til Portúgals þann 27. janúar 2020. Í samræmi við 3. mgr. 23. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar ber íslenska ríkið því ábyrgð á umsókn kæranda um alþjóðlega vernd. Af þeim sökum er ekki hægt að krefja annað ríki sem tekur þátt í Dyflinnarsamstarfinu um að taka við kæranda og umsókn hans um alþjóðlega vernd, sbr. c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Af ofangreindu leiðir að taka skuli umsókn kæranda til efnismeðferðar hér á landi.
Kærunefnd gerir alvarlega athugasemd við þau svör Útlendingastofnunar sem voru til þess fallin að villa fyrir um fyrir kærunefnd og leiða þannig til rangrar niðurstöðu málsins. Stofnunin hefur ótvíræða skyldu til að upplýsa æðra stjórnvald um þá þætti málsmeðferðar sinnar sem áhrif gætu haft á niðurstöðu, einnig þegar mistök hafa orðið í meðferð máls.
Í ljósi framangreindrar niðurstöðu er, að mati kærunefndar, ekki tilefni til umfjöllunar um aðrar málsástæður kæranda.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Útlendingastofnunar er felld úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka mál kæranda til efnismeðferðar.
The decision of the Directorate of Immigration is vacated. The Directorate shall examine the merits of the appellants application for international protection in Iceland.
Hjörtur Bragi Sverrisson
Þorbjörg Inga Jónsdóttir Bjarnveig Eiríksdóttir