Mál nr. 157/2012.

Úrskurður

Á fundi úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða 27. ágúst 2013 var kveðinn upp svohljóðandi úrskurður í máli A, nr. 157/2012.

1.

Málsatvik og kæruefni

Málsatvik eru þau að með bréfi, dags. 13. ágúst 2012, tilkynnti Vinnumálastofnun kæranda, A, að Vinnumálastofnun hefði ákveðið á grundvelli 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar, nr. 54/2006, að stöðva greiðslur atvinnuleysisbóta til hennar þar sem hún hafi verið að vinna hjá B. og þar áður á eigin kennitölu samhliða því að þiggja atvinnuleysisbætur. Var það niðurstaða Vinnumálastofnunar að kærandi skuli ekki eiga rétt á atvinnuleysisbótum fyrr en hún hafi starfað a.m.k. tólf mánuði á innlendum vinnumarkaði. Jafnframt var það niðurstaða Vinnumálastofnunar að endurkrefja kæranda um ofgreiddar atvinnuleysisbætur fyrir tímabilið 1. mars til 19. maí 2012, samtals að fjárhæð 322.040 kr. með 15% álagi sem yrði innheimt með vísan til 2. mgr. 39. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Kærandi vildi ekki una ákvörðun Vinnumálastofnunar og kærði hana til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða með erindi, mótteknu 19. september 2012. Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Vinnumálastofnun telur að staðfesta beri hina kærðu ákvörðun.

Kærandi sótti um atvinnuleysisbætur hjá Vinnumálastofnun 1. mars 2012.

Við samkeyrslu gagnagrunna Vinnumálastofnunar og ríkisskattstjóra komu fram upplýsingar um ótilkynntar tekjur kæranda.

Með bréfi, dags. 12. júní 2012, upplýsti Vinnumálastofnun að hún hefði fjallað um rétt kæranda til atvinnuleysistrygginga en samkvæmt fyrirliggjandi upplýsingum starfaði kærandi við rekstur á eigin kennitölu/verktakavinnu. Vinnumálastofnun tilkynnti að stofnunin myndi fresta afgreiðslu máls hennar og óskaði eftir tilgreindum gögnum frá kæranda innan sjö virkra daga. Kærandi skilaði ekki inn athugsemdum. Með bréfi, dags. 28. júní 2012, tilkynnti Vinnumálastofnun kæranda að umsókn hennar um atvinnuleysisbætur hefði verið hafnað þar sem umbeðin tilkynning til ríkisskattstjóra um afskráningu af launagreiðendaskrá hefði ekki borist.

Vinnumálastofnun sendi kæranda annað bréf, dags. 10. júlí 2012, og óskaði eftir skýringum vegna ótilkynntra tekna. Kærandi sendi skýringarbréf, dags. 20. júlí 2012, þar sem hún greinir frá því að hún hafi sett á fót ferðaþjónustu og talið 55.000 kr. fram til skatts á mánuði sem laun á tímabilinu frá janúar til maí 2012. Þá hafi hún stofnað einkahlutafélagið B ehf. um reksturinn. Með bréfinu hafi fylgt bókhald rekstursins fyrir fyrstu fimm mánuði ársins 2012.

Vinnumálastofnun sendi kæranda bréf, dags. 26. júlí 2012, þar sem fram kemur að stofnunin hafi frestað afgreiðslu máls hennar og óskaði eftir skýringum á rekstri B ehf. og upplýsingum um aðkomu hennar að félaginu og vinnuframlagi. Kærandi sendi inn skýringarbréf, dags. 1. ágúst 2012, þar sem gerð var grein fyrir rekstri B ehf. og vinnuframlagi kæranda fyrir félagið.

Kæranda var tilkynnt um hina kærðu ákvörðun í bréfi, dags. 13. ágúst 2012. Með tölvupósti, dags. 14. ágúst 2012, óskaði kærandi eftir frekari rökstuðningi vegna synjunar á umsókn hennar um atvinnuleysisbætur og hinni kærðu ákvörðun. Kæranda var veittur rökstuðningur í bréfi Vinnumálastofnunar, dags. 21. ágúst 2012.

Af hálfu kæranda kemur fram í kæru, dags. 11. september 2012, að hún telji fullyrðingar Vinnumálastofnunar fyrir ákvörðun sinni ósannaðar og viðbrögð stofnunarinnar harkalegar við mistökum sem kærandi hafi gert. Telur kærandi að þetta brjóti gegn jafnræðisreglu. Kærandi greinir frá því að henni hafi láðst að tilkynna Vinnumálastofnun að hún væri með opið virðisaukaskattsnúmer og hún væri skráð á launagreiðendaskrá. Þetta hafi hún gert fyrir mistök en ekki af ásetningi. Kærandi kveðst hafa verið að reyna að byggja upp litla ferðaþjónustu frá vorinu 2011 og til þess hafi hún þurft að fá sér virðisaukaskattsnúmer og skrá sig á launagreiðendaskrá. Kærandi kveðst hafa skráð á sig 55.000 kr. á mánuði en það hafi verið ofáætlað. Taprekstur hafi verið á félaginu upp á 330.000 kr. Árið 2012 hafi gengið betur en samt hafi hún ekki séð fram á að geta greitt sér tekjur. Kærandi kveðst hafa vegna misskilnings farið strax í að loka virðisaukaskattsnúmerinu sínu en það hafi hún gert vegna rangra fullyrðinga Vinnumálastofnunar. Síðar kveðst kærandi hafa fengið þær upplýsingar að hún þyrfti eingöngu að taka sig af launagreiðendaskrá. Kærandi kveðst hafa stofnað félag utan um þetta um miðjan júlí til þess að reksturinn yrði löglegur. Kærandi vísar til þess að Vinnumálastofnun hafi sagt brotið varða viðurlögum skv. 59. gr. laga um atvinnuleysistryggingar þar sem fjallað er um þá sem hafi látið hjá líða að veita upplýsingar. Kærandi kveðst ekki geta séð hvernig hún hafi látið hjá líða að veita upplýsingarnar. Jafnframt telur kærandi það vera brot á meðalhófsreglu stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, sbr. 12. gr. þeirra laga, að aðrir virðist mega stofna fyrirtæki án þess að það hafi áhrif á bótarétt þeirra en ekki hún.

Í greinargerð til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða, dags. 15. október 2012, bendir Vinnumálastofnun á að mál þetta varði 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar þar sem kærandi hafi verið í vinnu við eigin rekstur og áður á eigin kennitölu á sama tíma og hún fékk greiddar atvinnuleysistryggingar, án þess að tilkynna til stofnunarinnar að atvinnuleit væri hætt skv. 10. gr. eða 35. gr. a laganna. Jafnframt er vísað til laga nr. 134/2009, um breytingar á lögum um atvinnuleysistryggingar, en með þeim lögum hafi verið gerðar veigamiklar breytingar á 60. gr. laganna.

Vinnumálastofnun bendir á að verknaðarlýsing 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar fjalli um hvaða atvik geta leitt til þess að viðurlögum á grundvelli ákvæðisins sé beitt. Segi í athugasemdum með 23. gr. frumvarpsins er varð að lögum nr. 134/2009, að Vinnumálastofnun skuli beita viðurlögunum ef atvinnuleitandi starfar á innlendum vinnumarkaði á sama tíma og hann fær greiddar atvinnuleysisbætur án þess að tilkynna stofnuninni að atvinnuleit sé hætt skv. 10. gr. eða 35. gr. a laganna.

Vinnumálastofnun vísar til þess að í 13. gr. laga um atvinnuleysistryggingar segi jafnframt að það sé skilyrði fyrir því að launamaður teljist vera tryggður í skilningi laganna að hann sé í virkri atvinnuleit. Í 14. gr. sömu laga sé að finna nánari útfærslu á því hvað telst til virkrar atvinnuleitar. Ljóst sé að aðili sem starfar á vinnumarkaði geti hvorki talist vera án atvinnu eða í virkri atvinnuleit í skilningi laga um atvinnuleysistryggingar, hvort sem hann þiggi laun fyrir eða ekki.

Vinnumálastofnun greinir frá því að af gögnum málsins megi ráða að kærandi hafi verið með rekstur á eigin kennitölu frá þeim tíma sem hún hóf töku atvinnuleysisbóta, eða 1. mars 2012, þar til kærandi stofnaði einkafélagið B ehf. án þess að tilkynna Vinnumálastofnun um reksturinn. Fram komi í kæru að kærandi telji að einu mistökin sem hún hafi gert sé að hafa ekki tilkynnt til Vinnumálastofnunar að hún væri á launagreiðendaskrá en um það fjalli einmitt mál kæranda. Vinnumálastofnun bendir á að rík skylda hvíli á atvinnuleitendum að tilkynna um allar breytingar sem hafi áhrif á atvinnuleit.

Í ljósi afdráttarlausrar verknaðarlýsingar í 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar og þeirrar skyldu sem hvíli á atvinnuleitendum að tilkynna að atvinnuleit sé hætt eða tilkynningu um tekjur, sbr. 10. gr. og 35. gr. a laga um atvinnuleysistryggingar, verði að telja að kærandi hafi brugðist skyldum sínum við stofnunina og eigi að sæta viðurlögum í samræmi við brot sitt.

Kæranda var með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 19. október 2012, sent afrit af greinargerð Vinnumálastofnunar og gefinn kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum til 2. nóvember 2012. Ekki bárust athugasemdir frá kæranda. Með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 13. nóvember 2012 og 12. ágúst 2013, var kærandi látin vita um tafir á afgreiðslu málsins vegna gríðarlegs fjölda kærumála hjá úrskurðarnefndinni.

2.

Niðurstaða

Mál þetta lýtur að því hvort kærandi hafi aflað atvinnuleysisbóta með sviksamlegum hætti í skilningi 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Með hliðsjón af mikilvægi ákvæðisins við framkvæmd atvinnuleysistryggingakerfisins þykir réttlætanlegt að varpa ítarlegu ljósi á forsögu þess og tilgang. Markmiðið með þessu er að setja fram skýr viðmið um hvernig beri að túlka ákvæðið.

Þegar lög um atvinnuleysistryggingar voru upphaflega sett var kveðið á um þá meginreglu í fyrstu málsgrein 60. gr. laganna að sá sem aflar sér eða reynir að afla sér atvinnuleysisbóta samkvæmt lögunum með svikum getur misst rétt sinn í allt að tvö ár og þurft að sæta sektum. Það var hvergi skýrlega skilgreint hvað væru svik í skilningi ákvæðisins og er sú ályktun nærtæk að ákvæðinu hafi sjaldan verið beitt fram til þess tíma sem því var breytt með setningu 23. gr. laga nr. 134/2009. Þessi nýja regla tók gildi 1. janúar 2010 og veigamesti tilgangur hennar var að sporna gegn „svartri atvinnustarfsemi“.

Í athugasemdum greinargerðar við 23. gr. frumvarps þess er síðar varð að lögum nr. 134/2009 kom meðal annars fram að beita ætti ákvæðinu í þrenns konar tilvikum, í fyrsta lagi þegar atvinnuleitandi veitir Vinnumálastofnun vísvitandi rangar upplýsingar í umsókn um atvinnuleysisbætur sem leiða til þess að hann telst ranglega tryggður að fullu eða að hluta samkvæmt lögunum, í öðru lagi þegar atvinnuleitandi starfar á innlendum vinnumarkaði á sama tíma og hann fær greiddar atvinnuleysisbætur eða sætir biðtíma eða viðurlögum samkvæmt lögunum án þess að hafa tilkynnt Vinnumálastofnun um að atvinnuleit sé hætt skv. 10. gr. laganna og í þriðja lagi þegar atvinnuleitandi verður uppvís að þátttöku á vinnumarkaði án þess að hafa tilkynnt um tilfallandi vinnu, sbr. nú 35. gr. a.

Með setningu 4. gr. laga nr. 103/2011 var orðalagi fyrsta málsliðar 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar breytt. Frá og með 3. september 2011 hefur ákvæðið verið svohljóðandi:

„Sá sem lætur vísvitandi hjá líða að tilkynna Vinnumálastofnun um þær breytingar sem kunna að verða á högum hans á því tímabili sem hann fær greiddar atvinnuleysisbætur eða sætir biðtíma eða viðurlögum samkvæmt lögum þessum eða veitir vísvitandi rangar upplýsingar sem leiða til þess að hann telst ranglega tryggður að fullu eða að hluta samkvæmt lögum þessum skal ekki eiga rétt á greiðslu atvinnuleysisbóta fyrr en hann hefur starfað a.m.k. tólf mánuði á innlendum vinnumarkaði áður en hann sækir aftur um atvinnuleysisbætur. Hið sama gildir um þann sem starfar á innlendum vinnumarkaði á sama tíma og hann fær greiddar atvinnuleysisbætur eða sætir biðtíma eða viðurlögum samkvæmt lögum þessum án þess að hafa tilkynnt Vinnumálastofnun um að atvinnuleit sé hætt skv. 10. gr. eða um tilfallandi vinnu skv. 35. gr. a. Skal honum jafnframt verða gert að endurgreiða ofgreiddar atvinnuleysisbætur skv. 39. gr.“

Þegar þessi texti er skýrður er óhjákvæmilegt að horfa til þeirra athugasemda sem vitnað var hér til að framan um 23. gr. laga nr. 134/2009. Þannig er ljóst að fyrsti málsliður ákvæðisins á við ef atvinnuleitandi hefur með vísvitandi hætti hegðað sér með tilteknum hætti á meðan slíkt huglægt skilyrði á ekki við ef háttsemin fellur undir annan málslið ákvæðisins. Þessi munur stafar af því að annar málsliðurinn tekur á því þegar atvinnuleitandi starfar á vinnumarkaði, til lengri eða skemmri tíma, samhliða því að þiggja atvinnuleysisbætur og án þess að hafa uppfyllt skyldu sína skv. 10. gr. og 35. gr. a laga um atvinnuleysistryggingar að upplýsa Vinnumálastofnun um þessa atvinnuþátttöku.

Sérstök ástæða er til að taka fram að orðalagið „[h]ið sama gildir“ í upphafi annars málsliðar 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar vísar einvörðungu til viðurlaganna sem upp eru talin í fyrsta málslið ákvæðisins en ekki til þeirra huglægu skilyrða sem þar þurfa að vera uppfyllt. Þessi túlkun byggir meðal annars á því að greiðsla atvinnuleysisbóta er ekki ætluð þeim sem sinna störfum á vinnumarkaði og því teljast það svik í skilningi annars málsliðar 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar ef atvinnuleitandi sinnir starfi á vinnumarkaði án þess að láta Vinnumálastofnun vita af því með þeim hætti sem kveðið er á um í 10. gr. og 35. gr. a laga um atvinnuleysistryggingar. Þessi skilningur er í samræmi við orðalag annars málsliðar 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar og fær einnig stoð í athugasemdum greinargerðar við 23. gr. frumvarps þess er síðar varð að lögum nr. 134/2009.

Hvort sem háttsemi fellur undir fyrsta eða annan málslið 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar eru viðurlög við bótasvikum ströng en þau fela í sér að atvinnuleitanda ber ekki að eiga rétt á greiðslu atvinnuleysisbóta fyrr en hann hefur starfað a.m.k. tólf mánuði á innlendum vinnumarkaði áður en hann sækir aftur um atvinnuleysisbætur. Jafnframt ber atvinnuleitanda að endurgreiða ofgreiddar atvinnuleysisbætur skv. 39. gr. laganna, sbr. lokamálslið 60. gr. laganna.

Í máli þessu liggur fyrir að kærandi setti á fót ferðaþjónustu vorið 2011, fyrst á eigin kennitölu en síðar í formi einkahlutfélagsins B ehf. 15. júlí 2012. Kærandi sótti um atvinnuleysisbætur 1. mars 2012 og fékk greiðslur atvinnuleysisbóta frá þeim degi. Af umsókn kæranda um atvinnuleysisbætur, dags. 1. mars 2012, kemur ekki fram að kærandi reki ferðaþjónustu og í gögnum málsins eru ekki upplýsingar þess efnis að kærandi hafi tilkynnt Vinnumálastofnun um ferðaþjónustuna síðar til Vinnumálastofnunar.

Í 3. mgr. 9. gr. laga um atvinnuleysistryggingar er kveðið á um þá skyldu atvinnuleitanda að upplýsa Vinnumálastofnun um breytingar á högum viðkomandi eða annað það sem kann að hafa áhrif á rétt hennar samkvæmt lögunum, eins og námsþátttöku og tekjur fyrir tilfallandi vinnu. Þá er atvinnuleitanda skv. 10. gr. laga um atvinnuleysistryggingar skylt að tilkynna til Vinnumálastofnunar án ástæðulausrar tafar þegar hann hættir virkri atvinnuleit.

Það verður ekki fallist á að með hinni kærðu ákvörðun hafi Vinnumálastofnun brotið gegn ákvæðum stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Ákvörðunin var reist á 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar og ekki verður séð að til greina hafi komið að beita úrræðum á grundvelli annarra lagareglna. Þeirri málsástæðu kæranda er því hafnað að ákvörðunin hafi farið á svig við meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga. Jafnframt er því hafnað að ákvörðunin hafi farið í bága við jafnræðisreglu 11. gr. sömu laga.

Háttsemi kæranda hefur réttilega verið heimfærð til ákvæðis 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Kæranda ber því að sæta viðurlögum þeim sem þar er kveðið á um. Skal kærandi ekki eiga rétt á greiðslu atvinnuleysisbóta fyrr en hún hefur starfað a.m.k. tólf mánuði á innlendum vinnumarkaði. Í samræmi við 2. mgr. 39. gr. laga um atvinnuleysistryggingar ber kæranda að endurgreiða ofgreiddar atvinnuleysisbætur fyrir tímabilið frá 1. mars til 19. maí 2012, samtals að fjárhæð 322.040 kr. en í þeirri fjárhæð er 15% álag.

Með vísan til framangreinds og þeirra raka sem Vinnumálastofnun hefur fært fram fyrir hinni kærðu ákvörðun, verður hún staðfest.

Úrskurðarorð

Hin kærða ákvörðun Vinnumálastofnunar frá 13. ágúst 2012 í máli A, þess efnis að hún skuli ekki eiga rétt á atvinnuleysisbótum fyrr en hún hefur starfað a.m.k. tólf mánuði á innlendum vinnumarkaði og hún skuli endurgreiða ofgreiddar atvinnuleysisbætur, að fjárhæð samtals 322.040 kr., er staðfest.

Brynhildur Georgsdóttir, formaður

Hulda Rós Rúriksdóttir

Helgi Áss Grétarsson