Mál nr. 164/2012.

Úrskurður

Á fundi úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða 27. ágúst 2013 var kveðinn upp svohljóðandi úrskurður í máli A nr. 164/2012.

1.

Málsatvik og kæruefni

Málsatvik eru þau að með bréfi, 17. júlí 2012, tilkynnti Vinnumálastofnun kæranda, A, að Vinnumálastofnun hefði á fundi sínum 13. júlí 2012 fjallað um höfnun hennar á atvinnuviðtali. Vegna höfnunarinnar var bótaréttur kæranda felldur niður frá og með 19. júlí 2012 í tvo mánuði sem ella hefðu verið greiddar atvinnuleysisbætur fyrir. Ákvörðunin var tekin á grundvelli 1. mgr. 57. gr. laga um atvinnuleysistryggingar, nr. 54/2006. Kærandi vildi ekki una þeirri ákvörðun og kærði hana til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða með bréfi, dags. 8. október 2012. Vinnumálastofnun telur að hin kærða ákvörðun hafi verið rétt.

Kærandi sótti um atvinnuleysisbætur 9. september 2010.

Kærandi hafnaði atvinnutilboði frá B vegna veikinda í hné. Vinnumálastofnun sendi kæranda í kjölfarið bréf, dags. 3. júlí 2012, þar sem óskað var eftir skriflegri afstöðu á ástæðum höfnunar á atvinnutilboðinu. Vinnumálastofnun bárust skýringar frá kæranda í tölvupósti, dags. 4 júlí 2012, þar sem fram kemur að kærandi hafi farið, fyrir tveimur árum, í liðskipti á hné og nú sé hitt hnéð orðið mjög slitið og takmarki það vinnufærni hennar. Var læknisvottorð meðfylgjandi, dags. 4. júlí 2012, þar sem fram kemur að kærandi sé hömluð til vissrar vinnu vegna slits í hné. Í því felist að hún geti ekki tekið að sér störf sem útheimti göngur eða stapp á hörðu undirlagi.

Með bréfi Vinnumálastofnunar, dags. 17. júlí 2012, var kæranda tilkynnt um hina kærðu ákvörðun.

Kærandi sendi inn skýringar við ákvörðuninni í tölvupósti, dags. 30. júlí 2012. Í tölvupóstinum kemur fram að kærandi telji að hún geti engan veginn unnið umrædda vinnu þar sem þar sé steypt og óvarið gólf og mikið um stöður og plamp. Fyrirtækið sé staðsett í gömlu íbúðarhúsi í niðurgröfnum kjallara með lofthæð um 2,20 m og séu tröppurnar niður í kjallarann mjög slæmar fyrir hana. Mál kæranda var tekið fyrir aftur hjá Vinnumálastofnun í kjölfarið. Með bréfi, dags. 22. ágúst 2012, var hin kærða ákvörðun staðfest.

Kærandi óskaði eftir rökstuðningi fyrir ákvörðuninni með tölvupósti, dags. 12. september 2012, en með bréfum, dags. 14. og 17. september 2012, synjaði Vinnumálastofnun kæranda um rökstuðning með vísan til þess að tveggja vikna frestur fyrir beiðni um rökstuðning væri liðinn, sbr. 21. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993.

Kærandi greinir frá því í kæru, dags. 8. október 2012, að henni þyki niðurstaða Vinnumálstofnunar ósanngjörn þar sem hún telur að þrátt fyrir skerta starfsgetu geti hún unnið fjölmörg störf en sá vinnustaður sem henni hafi verið boðin vinna á sé ekki nokkrum manni bjóðandi og heilbrigðiseftirlitið myndi loka staðnum ef það skoðaði hann.

Í greinargerð Vinnumálastofnunar til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða, dags. 22. október 2012, segir að mál þetta varði 1. mgr. 57. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Í 4. mgr. ákvæðisins sé mælt fyrir um að við ákvörðun um viðurlög skv. 1. mgr. skuli Vinnumálastofnun meta hvort ákvörðun atvinnuleitanda um höfnun starfs eða atvinnuviðtals hafi verið réttlætanleg vegna aldurs hans, félagslegra aðstæðna sem tengjast skertri vinnufærni eða umönnunarskyldu vegna ungra barna eða annarra fjölskyldumeðlima. Sé því ljóst að atvinnuleitanda sé eingöngu heimilt að hafna starfi án þess að þurfa að sæta viðurlögum, ef höfnunin er réttlætanleg á grundvelli ástæðna sem taldar séu upp í 4. mgr. 57. gr. laga um atvinnuleysistryggingar.

Vinnumálastofnun bendir á að í skýringum kæranda komi fram að hún geti ekki tekið atvinnutilboði frá B vegna meiðsla í hnjám. Meðfylgjandi skýringunum hafi verið læknisvottorð, dags. 4. júlí 2012, þar sem fram komi að kærandi geti ekki unnið störf sem útheimti göngur eða stapp á hörðu undirlagi. Vinnumálastofnun bendir einnig á að í samskiptasögu kæranda við stofnunina komi fram að hún hafi ekki látið vita af skertri vinnufærni fyrirfram sökum gleymsku.

Vinnumálastofnun greinir frá því að í samræmi við 4. mgr. 57. gr. laga um atvinnuleysistryggingar sé Vinnumálstofnun heimilt að taka tillit til aðstæðna þess sem ekki getur sinnt tilteknum störfum vegna skertrar vinnufærni samkvæmt vottorði sérfræðilæknis. Í greinargerð með frumvarpi því er varð að lögum um atvinnuleysistryggingar segi nánar um þessa heimild stofnunarinnar að gera megi ráð fyrir að sjaldan reyni á þessa undanþágu enda sé ekki gert ráð fyrir að hinum tryggða verði boðin störf sem hann er ekki fær um að sinna enda hafi hann tekið það fram þegar í upphafi atvinnuleitar.

Vinnumálastofnunin bendir einnig á að kærandi hafi ekki lagt inn læknisvottorð með umsókn sinni um atvinnuleysisbætur en þar hafi hún tekið fram að hún væri ekki fær til líkamlega erfiðra starfa. Skýrt sé kveðið á um það í h-lið 1. mgr., sbr. 2. mgr. 14. gr. laga um atvinnuleysistryggingar, að umsækjenda beri að gefa Vinnumálastofnun nauðsynlegar upplýsingar til að auka líkur hans á því að fá starf við hæfi sem og að tilkynna stofnuninni um þær breytingar sem kunna að verða á vinnufærni hans án ástæðulausrar tafar.

Samkvæmt upplýsingum um starfið sem kæranda hafi staðið til boða þá hafi verið um að ræða almenn tilfallandi verkefni, meðal annars við undirbúning og frágang prentverka, tölvuvinnslu, tiltekt, þrif o.fl. Starfið geti því vart talist mjög líkamlega erfitt enda sé sú ástæða víðtæk og geti átt við fjölmörg störf. Þá hafi kærandi ekki skilað inn læknisvottorði til stuðnings upplýsingum um skerta vinnufærni. Fram komi í skýringum kæranda að veikindi í hnjám hafi aukist að undanförnu en taki sjálf fram í samskiptum sínum við Vinnumálastofnun 5. september 2012 að það hafi verið sökum gleymsku að hún hafi ekki verið látin vita af skertri vinnufærni.

Þá bendir Vinnumálastofnun á að komi upplýsingar um skerta vinnufærni fyrst upp þegar starf sé boðið atvinnuleitanda, kunni að koma til viðurlaga skv. 59. gr. frumvarpsins þar sem hinn tryggði hefði þegar átt að gefa upp allar nauðsynlegar upplýsingar um vinnufærni sína. Mikilvægt skilyrði þess að unnt sé að aðstoða hinn tryggða við að fá starf við hæfi og gefa honum kost á þátttöku í viðeigandi vinnumarkaðsaðgerðum sé að nauðsynlegar upplýsingar um hann liggi fyrir. Það geti því reynst þýðingarmikið að upplýsingar liggi fyrir þegar í upphafi um að umsækjendur geti ekki sinnt tilteknum störfum vegna heilsufarsástæðna. Ef það skorti nauðsynlegar upplýsingar um vinnufærni umsækjenda geti það því haft neikvæð áhrif á árangur þeirra úrræða sem viðkomandi standi til boða enda hafi miðlun í störf og úrræði stofnunarinnar verið byggt á ófullnægjandi upplýsingum. Skýrt sé af gögnum í máli kæranda að hún lagði ekki fram læknisvottorð um skerta vinnufærni fyrr en eftir að henni var boðið starf hjá B. Það sé eindregin afstaða Vinnumálastofnunar að upplýsingar um heilsu atvinnuleitenda sem kunna að hafa áhrif á getu þeirra til að sinna almennum störfum á vinnumarkaði verði að hafa borist stofnuninni áður en starfstilboðum eða vinnumarkaðsúrræðum sé hafnað hjá stofnuninni.

Loks bendir Vinnumálastofnun á að þrátt fyrir að höfnun kæranda á starfsviðtali sé studd með læknisvottorði telji stofnunin að skýringar hennar séu ekki gildar í skilningi laga um atvinnuleysistryggingar, þar sem staðfesting um skerta vinnufærni komi ekki fram fyrr en óskað hafi verið eftir skýringum.

Kæranda var með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 25. október 2012, gefinn kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum fyrir 8. nóvember 2012. Athugasemdir bárust frá kæranda með bréfi, dags. 30. október 2012.

Í athugasemdum kæranda bendir hún á að í samskiptasögu sinni við Vinnumálastofnun, dags. 19. desember 2011, komi fram að hún eigi við veikindi að stríða í hné sem takmarki mjög vinnufærni hennar. Kærandi kveðst ekki hafa vitað að krafist væri læknisvottorðs og hún hafi ekki verið beðin um læknisvottorð vegna þessa og telur að Vinnumálastofnun hafi átt að upplýsa hana um það. Jafnframt bendir kærandi á að hún hafi ekki hafnað atvinnuviðtali eins og komi fram í niðurlagi greinargerðar Vinnumálstofnunar, hún hafi farið í atvinnuviðtalið 29. júní 2012. Þá veltir kærandi fyrir sér til hvers hafi verið óskað eftir læknisvottorði ef ekki sé ætlunin að fara eftir því. Kærandi ítrekar að hún hafi aldrei verið beðin um læknisvottorð þó fyrir lægi að starfsgeta hennar hafi verið skert eins og fram komi í samskiptasögunni 19. desember 2011. Þá hafi samskipti hennar við Vinnumálastofnun í gegnum „Mínar síður“ aldrei verið virkt af orsökum sem henni séu ekki kunnar.

Með bréfi úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða til kæranda, dags. 12. ágúst 2013, var henni tilkynnt að afgreiðsla máls hennar myndi tefjast vegna gríðarlegs fjölda kærumála hjá nefndinni.

2.

Niðurstaða

Í 57. gr. laga um atvinnuleysistryggingar er fjallað um það þegar starfi eða atvinnuviðtali er hafnað. Í 1. mgr. lagagreinarinnar segir að sá sem hafnar starfi sem honum býðst með sannanlegum hætti eftir að hafa verið í atvinnuleit í a.m.k. fjórar vikur frá móttöku Vinnumálastofnunar á umsókn um atvinnuleysisbætur skuli ekki eiga rétt á greiðslu atvinnuleysisbóta skv. VII. kafla fyrr en að tveimur mánuðum liðnum, sem ella hefðu verið greiddar bætur fyrir, frá þeim degi er viðurlagaákvörðun Vinnumálastofnunar er tilkynnt aðila. Hið sama eigi við um þann sem hafnar því að fara í atvinnuviðtal vegna starfs sem honum býðst með sannanlegum hætti eða sinnir ekki atvinnuviðtali.

Í 4. mgr. 57. gr. laga um atvinnuleysistryggingar kemur eftirfarandi fram:

„Vinnumálastofnun skal meta við ákvörðun um viðurlög skv. 1. mgr. hvort ákvörðun hins tryggða um að hafna starfi hafi verið réttlætanleg vegna aldurs hans, félagslegra aðstæðna sem tengjast skertri vinnufærni eða umönnunarskyldu vegna ungra barna eða annarra náinna fjölskyldumeðlima. Enn fremur er Vinnumálastofnun heimilt að líta til heimilisaðstæðna hins tryggða þegar hann hafnar starfi fjarri heimili sínu sem og til ráðningar hans í ótímabundið starf innan tiltekins tíma. Þá er heimilt að taka tillit til aðstæðna þess sem getur ekki sinnt tilteknum störfum vegna skertrar vinnufærni samkvæmt vottorði sérfræðilæknis. Getur þá komið til viðurlaga skv. 59. gr. hafi hinn tryggði vísvitandi leynt upplýsingum um skerta vinnufærni.“

Í greinargerð í frumvarpi því er varð að lögum um atvinnuleysistryggingar kemur meðal annars fram að gert sé ráð fyrir að þetta eigi við um þá sem hafa verið í atvinnuleit í a.m.k. fjórar vikur frá móttökudegi umsóknar um atvinnuleysisbætur. Þá greinir að það þyki eðlilegt að þeir sem eru tryggðir fái fjögurra vikna svigrúm til að leita sér að því starfi er þeir helst kjósa að sinna. Sá tími var liðinn þegar kærandi hafnaði umræddri vinnu en kærandi sótti um atvinnuleysisbætur 9. september 2010 líkt og fyrr greinir. Þá segir að heimilt sé að taka tillit til skertrar vinnufærni atvinnuleitanda við mat á því hvort ástæður séu gildar. Sjaldan muni þó reyna á þessa undanþágu enda ekki gert ráð fyrir að atvinnuleitanda verði boðin störf sem hann sé ekki fær um að sinna.

Kærandi lagði ekki fram gögn til að rökstyðja skerta vinnufærni líkt og áskilið er skv. 1. mgr. 9. gr. laga um atvinnuleysistryggingar þegar hún sótti um endurkomu á atvinnuleysisbætur, með umsókn, dags. 9. september 2010, en í umsókninni hennar tekur hún fram að hún treysti sér ekki í líkamlega erfið störf og samkvæmt samskiptaskrá Vinnumálastofnunar við kæranda hafði hún áður lagt fram læknisvottorð 19. apríl 2010, þess efnis að hún sé orðin fær til léttrar vinnu sem ekki reynir að marki á liði í ganglimum. Í samskiptaskránni kemur einnig ítrekað fram að kærandi sé með skerta vinnufærni vegna slita á hnjám, hafi farið í liðskiptaaðgerð á öðru hnénu og sé að bíða eftir aðgerð á hinu hnénu. Eftir að kærandi hafnaði starfi hjá B lagði hún fram læknisvottorð, dags. 4. júlí 2012, þar sem fram kemur að kærandi sé hömluð til vissrar vinnu vegna slits á hné. Það inniberi að hún geti ekki tekið að sér störf sem útheimti göngur eða stapp á hörðu undirlagi meðal annars.

Að mati úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða verður ekki fallist á það með Vinnumálastofnunar að staðfesting um skerta vinnufærni kæranda hafi fyrst komið fram eftir að stofnunin óskaði eftir skýringum á ástæðum þess að kærandi hafi hafnað starfi hjá B, þar sem læknisvottorð um skerta starfshæfni kæranda lá þegar fyrir hjá Vinnumálastofnun þegar kærandi sótti um endurkomu á atvinnuleysisbætur eftir sumarafleysingastarf og kærandi greinir ítrekað frá því meðal annars í umsókn.

Í fyrrgreindu ákvæði 4. mgr. 57. gr. kemur fram að Vinnumálastofnun skuli meta við ákvörðun um viðurlög skv. 1. mgr. hvort ákvörðun hins tryggða um að hafna starfi hafi verið réttlætanleg og heimilt sé að taka tillit til aðstæðna þess sem getur ekki sinnt tilteknum störfum vegna skertrar vinnufærni samkvæmt vottorði sérfræðilæknis. Þá segir í fyrrgreindum athugasemdum í greinargerð með ákvæðinu að sjaldan muni þó reyna á þessa undanþágu enda ekki gert ráð fyrir að atvinnuleitanda verði boðin störf sem hann sé ekki fær um að sinna.

Í starfslýsingu fyrir umrætt starf sem kæranda var boðið hjá B kemur fram að um sé að ræða starf aðstoðarmanns við almenn tilfallandi verkefni. Meðal annars við undirbúning og frágang prentverka, tölvuvinnslu, tiltekt, þrif og fleira. Ekki liggja fyrir frekari upplýsingar um starfið til dæmis í hverju tiltektin og þrifin séu fólgin og hversu líkamlega erfitt það geti verið. Í greinargerð Vinnumálastofnunar til úrskurðarnefndarinnar segir að starfið geti vart talist erfitt miðað við starfslýsinguna enda sé sú ástæða víðtæk og geti átt við mörg störf.

Sem lægra settu stjórnvaldi ber Vinnumálastofnun að rannsaka mál með fullnægjandi hætti, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í því felst að í tilvikum sem ákvarðanir Vinnumálastofnunar byggjast á mati verður stofnunin að afla þeirra upplýsinga sem nauðsynlegar eru svo hægt sé að beita þeim sjónarmiðum sem ætlun er að byggja stjórnvaldsákvörðun á til þess að unnt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í málinu. Hlutverk úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða sem æðra setts stjórnvalds er að endurskoða ákvarðanir hins lægra setta. Þegar rannsókn lægra setts stjórnvalds er verulega ábótavant kann það að koma í veg fyrir að æðra sett stjórnvald geti bætt úr. Afleiðing þess verður þá að jafnaði sú að ákvörðun hins lægra setta stjórnvalds verður ómerkt og því falið að taka málið fyrir á ný svo að hægt sé að leiða til lykta með löglegum hætti.

Að mati úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða hefur ekki verið nægjanlega í ljós leitt hvort kæranda hafi verið boðið starf sem hún var ekki fær til að sinna. Úr þessum annmörkum á málsmeðferð Vinnumálastofnunar er ekki hægt að bæta fyrir úrskurðarnefndinni og verður því hið lægra setta stjórnvald að taka málið upp á ný og rannsaka það á réttum lagagrundvelli. Hin kærða ákvörðun verður því ómerkt og málinu vísað aftur til Vinnumálastofnunar til löglegrar meðferðar.

Úrskurðarorð

Hinni kærðu ákvörðun frá 13. júlí 2012 um niðurfellingu bótaréttar A í tvo mánuði er ómerkt og málinu vísað aftur til Vinnumálastofnun.

Brynhildur Georgsdóttir,

formaður

Hulda Rós Rúriksdóttir                                 Helgi Áss Grétarsson