Mál nr. 184/2012.

Úrskurður

Á fundi úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða þann 3. september 2013 var kveðinn upp svohljóðandi úrskurður í máli A nr. 184/2012.

1.

Málsatvik og kæruefni

Málsatvik eru þau að með bréfi, dags. 4. október 2012, tilkynnti Vinnumálastofnun kæranda, A, að stofnunin hefði ákveðið á grundvelli 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar, nr. 54/2006, að stöðva greiðslur atvinnuleysisbóta til hans þar sem kærandi hafi verið að vinna hjá B ehf. samhliða því að þiggja atvinnuleysisbætur. Það var niðurstaða Vinnumálastofnunar að kærandi skuli ekki eiga rétt á atvinnuleysisbótum fyrr en hann hefur starfað a.m.k. tólf mánuði á innlendum vinnumarkaði. Mál kæranda var tekið fyrir að nýju hjá Vinnumálastofnun og var ákvörðunin staðfest. Var kæranda tilkynnt um þetta í bréfi, dags. 20. nóvember 2012. Með bréfi, dags. 23. nóvember 2012, tilkynnti Vinnumálastofnun kæranda að stofnunin hefði á fundi sínum 21. nóvember 2012 tekið þá ákvörðun að synja nýrri umsókn hans um greiðslur atvinnuleysisbóta frá 1. október 2012, þar sem kærandi hefði ekki starfað a.m.k. í tólf mánuði á innlendum vinnumarkaði frá því ákvörðun um viðurlög skv. 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar hefði verið tekin. Kærandi vildi ekki una þessum ákvörðunum og kærði þær til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða með erindi, dags. 26. nóvember 2012. Kærandi krefst þess að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi. Vinnumálastofnun telur að staðfesta beri hinar kærðu ákvarðanir.

Við vinnustaðaeftirlit 7. júní 2012 komi í ljós að kærandi var við vinnu hjá B ehf. samhliða því að þiggja atvinnuleysisbætur. Með bréfi, dags. 19. september 2012, var kæranda tilkynnt að Vinnumálastofnun hefði á fundi sínum 13. september 2012 fjallað um vinnu hans hjá B ehf. en ekki C eins og fyrri bréf stofnunarinnar hafi greint frá. Óskað var eftir skýringum kæranda. Kærandi skilaði ekki inn skýringum og með bréfi, dags. 4. október 2012, var kæranda tilkynnt um þá ákvörðun stofnunarinnar skv. 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar að stöðva greiðslur atvinnuleysisbóta til hans þar sem kærandi hafi verið að vinna hjá B ehf. samhliða því að þiggja atvinnuleysisbætur og að kærandi skuli ekki eiga rétt á atvinnuleysisbótum fyrr en hann hafi starfað a.m.k. tólf mánuði á innlendum vinnumarkaði.

Kærandi sendi inn skýringar í bréfi, dags. 10. október 2012, þar sem fram kemur meðal annars að hann hafi hafið störf hjá fyrirtækinu degi áður en menn komu á vinnustaðinn og óskuðu eftir því að sjá vinnustaðaskírteini sem hann hafi ekki haft á sér. Mennirnir hafi hitt vinnuveitenda hans sem hafi tjáð þeim að hann myndi útbúa skírteini strax. Kærandi kveðst hafa sagt þeim að hann ætti eftir að tilkynna um starfið til Vinnumálastofnunar og hann hafi tilkynnt um vinnuna strax daginn eftir. Þá greinir kærandi frá því að hann hafi ekki þegið atvinnuleysisbætur á sama tíma og hann hafi verið við störf.

Í kjölfar erindis kæranda var mál hans tekið fyrir að nýju. Vinnumálastofnun tilkynnti kæranda með bréfi, dags. 22. október 2012, að fyrri ákvörðun í máli hans hefði verið staðfest.

Vinnumálastofnun barst bréf, dags. 12. nóvember 2012, frá Byggiðn félagi byggingamanna þar sem farið var fram á að ákvörðun frá 4. október 2012, sem staðfest var 22. október 2012, yrði endurskoðuð. Vinnumálastofnun synjaði beiðni um endurupptöku og var kæranda tilkynnt um það í bréfi, dags. 20. nóvember 2012.

Kærandi sótti um atvinnuleysisbætur að nýju 1. október 2012. Með bréfi, dags. 23. nóvember 2012, tilkynnti Vinnumálastofnun kæranda að stofnunin hefði á fundi sínum 21. nóvember 2012 tekið þá ákvörðun að synja nýrri umsókn hans um greiðslur atvinnuleysisbóta frá 1. október 2012 þar sem kærandi hefði ekki starfað a.m.k. í tólf mánuði á innlendum vinnumarkaði frá því ákvörðun um viðurlög skv. 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar hefði verið tekin.

Af hálfu kæranda kemur meðal annars fram í kæru, dags. 26. nóvember 2012, að vinnuveitendavottorð sýni fram á að hann hafi ekki verið að starfa á sama tíma og hann þáði atvinnuleysisbætur. Kærandi kveðst hafa byrjað að starfa 5. júní 2012 og verið sendur heim strax aftur. Hann hafi svo mætt daginn eftir. Honum hafi fundist vinnuveitandinn ótrúverðugur og hann hafi ekki verið viss um vinnuna.

Í greinargerð sinni til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða, dags. 28. desember 2012, bendir Vinnumálastofnun á að lög um atvinnuleysistryggingar gildi um atvinnuleysistryggingar launamanna eða sjálfstætt starfandi einstaklinga á innlendum vinnumarkaði þegar þeir verða atvinnulausir. Vinnumálstofnun segir málið varða 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar þar sem kærandi hafi verið við vinnu hjá B ehf. á sama tíma og hann fékk greiddar atvinnuleysisbætur án þess að tilkynna það til stofnunarinnar að atvinnuleit væri hætt skv. 35. gr. a eða 10. gr. laganna. Með lögum nr. 134/2009 um breytingar á lögum um atvinnuleysistryggingar hafi verið gerðar veigamiklar breytingar á 60. gr. laganna. Verknaðarlýsing ákvæðisins geri grein fyrir því hvaða atvik geti leitt til þess að viðurlögum á grundvelli ákvæðisins sé beitt. Í athugasemdum með 23. gr. frumvarpsins er varð að lögum nr. 134/2009 segir að Vinnumálastofnun skuli beita viðurlögunum ef atvinnuleitandi starfar á innlendum vinnumarkaði á sama tíma og hann fær greiddar atvinnuleysisbætur án þess að tilkynna stofnuninni að atvinnuleit sé hætt skv. 10. gr. eða 35. gr. a laganna.

Í 13. gr. laganna segi jafnframt að það sé skilyrði fyrir því að launamaður teljist vera tryggður í skilningi laga um atvinnuleysistryggingar að hann sé í virkri atvinnuleit. Í 14. gr. laga um atvinnuleysistryggingar sé að finna nánari útlistun á því hvað telst til virkrar atvinnuleitar. Ljóst sé að aðili sem starfar á vinnumarkaði getur hvorki talist vera án atvinnu eða í virkri atvinnuleit í skilningi laga um atvinnuleysistryggingar hvort sem hann þiggi laun fyrir eða ekki.

Af gögnum málsins megi ráða að kærandi hóf störf hjá B ehf. án þess að tilkynna um það fyrirfram líkt og honum bar skylda til skv. 10. gr. og 35. gr. a atvinnuleysistrygginga. Ljóst sé að tilkynning eftir að kærandi hefur verið staðinn að vinnu verður ekki jafnað til tilkynningar fyrirfram.

Í ljósi afdráttarlausrar verknaðarlýsingar í 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar og þeirrar skyldu sem hvíli á atvinnuleitendum að tilkynna um tilfallandi vinnu til stofnunarinnar að atvinnuleit sé hætt eða tilkynningu um tekjur, sbr. 10. gr. og 35. gr. a, verði að telja að kærandi hafi brugðist skyldum sínum.

Þá telur Vinnumálastofnun að rétt hafi verið staðið að ákvörðun um að synja umsókn kæranda um atvinnuleysisbætur þar sem kærandi hafði ekki starfað a.m.k. í tólf mánuði á innlendum vinnumarkaði frá því að ákvörðun um viðurlög skv. 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar var tekin.

Kæranda var með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 4. janúar 2013, sent afrit af greinargerð Vinnumálastofnunar og honum gefinn kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum fyrir 18. janúar 2013. Engar athugasemdir bárust frá kæranda. Með bréfi úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða til kæranda, dags. 12. ágúst 2013, er honum tilkynnt að afgreiðsla máls hans muni tefjast vegna gríðarlega mikils málafjölda hjá nefndinni.

2.

Niðurstaða

Mál þetta lýtur að því hvort kærandi hafi aflað atvinnuleysisbóta með sviksamlegum hætti í skilningi 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Með hliðsjón af mikilvægi ákvæðisins við framkvæmd atvinnuleysistryggingakerfisins þykir réttlætanlegt að varpa ítarlegu ljósi á forsögu þess og tilgang. Markmiðið með þessu er að setja fram skýr viðmið um hvernig beri að túlka ákvæðið.

Þegar lög um atvinnuleysistryggingar voru upphaflega sett var kveðið á um þá meginreglu í fyrstu málsgrein 60. gr. laganna að sá sem aflar sér eða reynir að afla sér atvinnuleysisbóta samkvæmt lögunum með svikum getur misst rétt sinn í allt að tvö ár og þurft að sæta sektum. Það var hvergi skýrlega skilgreint hvað væru svik í skilningi ákvæðisins og er sú ályktun nærtæk að ákvæðinu hafi sjaldan verið beitt fram til þess tíma sem því var breytt með setningu 23. gr. laga nr. 134/2009. Þessi nýja regla tók gildi 1. janúar 2010 og veigamesti tilgangur hennar var að sporna gegn „svartri atvinnustarfsemi“.

Í athugasemdum greinargerðar við 23. gr. frumvarps þess er síðar varð að lögum nr. 134/2009 kom meðal annars fram að beita ætti ákvæðinu í þrenns konar tilvikum, í fyrsta lagi þegar atvinnuleitandi veitir Vinnumálastofnun vísvitandi rangar upplýsingar í umsókn um atvinnuleysisbætur sem leiða til þess að hann telst ranglega tryggður að fullu eða að hluta samkvæmt lögunum, í öðru lagi þegar atvinnuleitandi starfar á innlendum vinnumarkaði á sama tíma og hann fær greiddar atvinnuleysisbætur eða sætir biðtíma eða viðurlögum samkvæmt lögunum án þess að hafa tilkynnt Vinnumálastofnun um að atvinnuleit sé hætt skv. 10. gr. laganna og í þriðja lagi þegar atvinnuleitandi verður uppvís að þátttöku á vinnumarkaði án þess að hafa tilkynnt um tilfallandi vinnu, sbr. nú 35. gr. a.

Með setningu 4. gr. laga nr. 103/2011 var orðalagi fyrsta málsliðar 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar breytt. Frá og með 3. september 2011 hefur ákvæðið verið svohljóðandi:

„Sá sem lætur vísvitandi hjá líða að tilkynna Vinnumálastofnun um þær breytingar sem kunna að verða á högum hans á því tímabili sem hann fær greiddar atvinnuleysisbætur eða sætir biðtíma eða viðurlögum samkvæmt lögum þessum eða veitir vísvitandi rangar upplýsingar sem leiða til þess að hann telst ranglega tryggður að fullu eða að hluta samkvæmt lögum þessum skal ekki eiga rétt á greiðslu atvinnuleysisbóta fyrr en hann hefur starfað a.m.k. tólf mánuði á innlendum vinnumarkaði áður en hann sækir aftur um atvinnuleysisbætur. Hið sama gildir um þann sem starfar á innlendum vinnumarkaði á sama tíma og hann fær greiddar atvinnuleysisbætur eða sætir biðtíma eða viðurlögum samkvæmt lögum þessum án þess að hafa tilkynnt Vinnumálastofnun um að atvinnuleit sé hætt skv. 10. gr. eða um tilfallandi vinnu skv. 35. gr. a. Skal honum jafnframt verða gert að endurgreiða ofgreiddar atvinnuleysisbætur skv. 39. gr.“

Þegar þessi texti er skýrður er óhjákvæmilegt að horfa til þeirra athugasemda sem vitnað var hér til að framan um 23. gr. laga nr. 134/2009. Þannig er ljóst að fyrsti málsliður ákvæðisins á við ef atvinnuleitandi hefur með vísvitandi hætti hegðað sér með tilteknum hætti á meðan slíkt huglægt skilyrði á ekki við ef háttsemin fellur undir annan málslið ákvæðisins. Þessi munur stafar af því að annar málsliðurinn tekur á því þegar atvinnuleitandi starfar á vinnumarkaði, til lengri eða skemmri tíma, samhliða því að þiggja atvinnuleysisbætur og án þess að hafa uppfyllt skyldu sína skv. 10. gr. og 35. gr. a laga um atvinnuleysistryggingar að upplýsa Vinnumálastofnun um þessa atvinnuþátttöku.

Sérstök ástæða er til að taka fram að orðalagið „[h]ið sama gildir“ í upphafi annars málsliðar 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar vísar einvörðungu til viðurlaganna sem upp eru talin í fyrsta málslið ákvæðisins en ekki til þeirra huglægu skilyrða sem þar þurfa að vera uppfyllt. Þessi túlkun byggir meðal annars á því að greiðsla atvinnuleysisbóta er ekki ætluð þeim sem sinna störfum á vinnumarkaði og því teljast það svik í skilningi annars málsliðar 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar ef atvinnuleitandi sinnir starfi á vinnumarkaði án þess að láta Vinnumálastofnun vita af því með þeim hætti sem kveðið er á um í 10. gr. og 35. gr. a laga um atvinnuleysistryggingar. Þessi skilningur er í samræmi við orðalag annars málsliðar 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar og fær einnig stoð í athugasemdum greinargerðar við 23. gr. frumvarps þess er síðar varð að lögum nr. 134/2009.

Hvort sem háttsemi fellur undir fyrsta eða annan málslið 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar eru viðurlög við bótasvikum ströng en þau fela í sér að atvinnuleitanda ber ekki að eiga rétt á greiðslu atvinnuleysisbóta fyrr en hann hefur starfað a.m.k. tólf mánuði á innlendum vinnumarkaði áður en hann sækir aftur um atvinnuleysisbætur. Jafnframt ber atvinnuleitanda að endurgreiða ofgreiddar atvinnuleysisbætur skv. 39. gr. laganna, sbr. lokamálslið 60. gr. laganna.

Af hálfu kæranda kemur fram að hann hafi ekki verið viss með vinnuna og hann hafi ætlað að láta Vinnumálastofnun vita um starfið. Í samskiptasögu Vinnumálastofnunar við kæranda er skráð 5. september 2012 að kærandi hafi tilkynnt um vinnu frá 5. júní 2012. Þá liggur fyrir að aðilar vinnumarkaðarins komu að kæranda við vinnu hjá B ehf. 6. júní 2012.

Í ákvæði 35. gr. a laganna kemur fram að sá sem telst tryggður samkvæmt lögum um atvinnuleysistryggingar beri að tilkynna til Vinnumálastofnunar með að minnsta kosti eins dags fyrirvara um tilfallandi vinnu sem hann tekur á þeim tíma er hann fær greiddar atvinnuleysisbætur skv. 32. eða 33. gr. eða sætir biðtíma eða viðurlögum samkvæmt lögunum. Heimilt sé þó að tilkynna samdægurs um tilfallandi vinnu enda sé um að ræða tilvik sem er þess eðlis að mati Vinnumálastofnunar að ekki var unnt að tilkynna um hina tilfallandi vinnu fyrr.

Í máli þessu er óumdeilt að kærandi var við störf hjá B ehf. 6. júní 2012. Þá er einnig óumdeilt að kærandi tilkynnti ekki um störf sín hjá B ehf. til Vinnumálastofnunar áður en hann hóf þar störf, þ.e. um hina tilfallandi vinnu í skilningi 35. gr. a. Í 3. mgr. 9. gr. laga um atvinnuleysistryggingar er kveðið á um þá skyldu atvinnuleitanda að upplýsa Vinnumálastofnun um breytingar á högum viðkomandi eða annað það sem kann að hafa áhrif á rétt hans samkvæmt lögunum, eins og námsþátttöku og tekjur fyrir tilfallandi vinnu. Þá er atvinnuleitanda skv. 10. gr. laga um atvinnuleysistryggingar skylt að tilkynna til Vinnumálastofnunar án ástæðulausrar tafar þegar hann hættir virkri atvinnuleit. Þá liggja fyrir víðtækar upplýsingar fyrir um stöðu atvinnuleitenda, meðal annars á heimasíðu Vinnumálastofnunarinnar. Þar kemur skýrt fram að atvinnuleitanda sjálfum ber að veita nákvæmar upplýsingar um hagi sína, meðal annars vegna tilfallandi tekna.

Í ljósi afdráttarlausrar verknaðarlýsingar í 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar og þeirrar skyldu atvinnuleitanda sem kveðið er á um í 35. gr. a sömu laga, verður að telja að kærandi hafi brugðist trúnaðar- og upplýsingaskyldum sínum gagnvart Vinnumálastofnun. Háttsemi kæranda hefur því réttilega verið heimfærð til ákvæðis 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Kæranda ber því að sæta viðurlögum þeim sem þar er kveðið á um, enda var hann starfandi á innlendum vinnumarkaði á sama tíma og hann þáði atvinnuleysisbætur án þess að hafa tilkynnt Vinnumálastofnun um tilfallandi vinnu eða að atvinnuleit hafi verið hætt. Skal kærandi ekki eiga rétt á greiðslu atvinnuleysisbóta fyrr en hann hefur starfað a.m.k. tólf mánuði á innlendum vinnumarkaði. Með vísan til framangreinds og þeirra raka sem Vinnumálastofnun hefur fært fram fyrir hinni kærðu ákvörðun frá 4. október 2012 verður hún staðfest.

Kærandi sótti að nýju um atvinnuleysisbætur með umsókn, dags. 1. október 2012. Ljóst er að kærandi hafði ekki starfað í a.m.k. tólf mánuði á innlendum vinnumarkaði er hann sótti um að nýju um atvinnuleysisbætur og var Vinnumálastofnun því rétt að fresta bótagreiðslum til kæranda. Með vísan til framangreinds og þeirra raka sem Vinnumálastofnun hefur fært fram fyrir hinni kærðu ákvörðun frá 21. nóvember 2012, verður hún staðfest.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Vinnumálastofnunar frá 4. október 2012 í máli Aonar þess efnis að kærandi skuli ekki eiga rétt á atvinnuleysisbótum fyrr en hann hefur starfað a.m.k. tólf mánuði á innlendum vinnumarkaði er staðfest.

Ákvörðun Vinnumálastofnunar frá 21. nóvember 2012 þess efnis að synja umsókn kæranda frá 1. október 2012 um greiðslur atvinnuleysisbóta er staðfest.

Brynhildur Georgsdóttir,

formaður

Hulda Rós Rúriksdóttir                                    Helgi Áss Grétarsson