30. apríl 2020

Nr. 160/2020 Úrskurður

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 30. apríl 2020 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 160/2020

í stjórnsýslumáli nr. KNU20010044

Kæra [...]

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Þann 28. janúar 2020 kærði einstaklingur sem kveðst heita [...], vera fæddur [...] og vera ríkisborgari Pakistan (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 13. janúar 2020, um að synja honum um alþjóðlega vernd á Íslandi ásamt því að synja honum um dvalarleyfi á grundvelli 74. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga.

Kærandi krefst þess aðallega að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og að honum verði veitt alþjóðlega vernd hér á landi með vísan til 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga. Til vara krefst kærandi þess að honum verði veitt viðbótarvernd á grundvelli 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga. Til þrautavara krefst kærandi þess að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og honum veitt dvalarleyfi á grundvelli 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga. Til þrautaþrautavara er þess krafist að mál kæranda verði sent aftur til Útlendingastofnunar til nýrrar meðferðar, sbr. 23. gr. laga um útlendinga og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Til viðbótar krefst kærandi þess að honum verði veitt dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 2. mgr. 74. gr. laga um útlendinga.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.

II. Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi þann 13. október 2018. Kærandi kom til viðtals hjá Útlendingastofnun m.a. þann 15. júlí 2019 ásamt talsmanni sínum. Með ákvörðun, dags. 13. janúar 2020, synjaði Útlendingastofnun kæranda um alþjóðlega vernd ásamt því að synja honum um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Var sú ákvörðun kærð til kærunefndar útlendingamála þann 28. janúar 2020. Kærunefnd barst greinargerð kæranda þann 19. febrúar 2020. Þá bárust kærunefnd viðbótargögn dagana 14., 15. og 21. apríl 2020 og viðbótargreinargerð þann 15. apríl sl. frá kæranda. Í greinargerð óskaði kærandi eftir að fá að koma fyrir nefndina og tjá sig um efni málsins. Kærunefnd taldi ekki ástæðu til að gefa kæranda kost á að koma fyrir nefndina, sbr. 7. mgr. 8. gr. laga um útlendinga.

III. Ákvörðun Útlendingastofnunar

Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að kærandi byggi umsókn sína um alþjóðlega vernd á því að hann sé í hættu í heimaríki vegna stjórnmálaskoðana og aðildar að tilteknum þjóðfélagshópi.

Niðurstaða ákvörðunar Útlendingastofnunar í máli kæranda var sú að kærandi sé ekki flóttamaður og honum skuli synjað um alþjóðlega vernd á Íslandi skv. ákvæðum 37. og 40. gr. laga um útlendinga. Kæranda var jafnframt synjað um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 74. gr. laga um útlendinga. Þá taldi stofnunin að ákvæði 42. gr. laga um útlendinga stæði endursendingu til heimaríkis ekki í vegi.

Kæranda var vísað frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga. Útlendingastofnun tilkynnti kæranda jafnframt að kæra frestaði réttaráhrifum ákvörðunarinnar, sbr. 1. mgr. 35. gr. laga um útlendinga.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð kæranda er vísað til framburðar hans í viðtölum hjá Útlendingastofnun. Þar hafi kærandi greint frá aðild sinni, föður síns og annarra fjölskyldumeðlima að Awami National Party (ANP), stjórnmálaflokki Pastún fólks í Pakistan, sem hafi m.a. barist gegn öfgatrúarstefnu, spillingu og ofbeldi í Pakistan. Fjölskyldan hafi sætt hótunum vegna aðildar sinnar að flokknum allt frá árinu 2007 og þurft að fara varlega. Hótanir þessar hafi farið versnandi fyrir síðustu kosningar í landinu og hafi þau í kjölfarið leitað til stjórnvalda eftir vernd, en án árangurs. Að kvöldi dags hinn [...] hafi vopnaður hópur ráðist inn á heimili þeirra í [...] umdæmi í Khyber Pakhtunkhwa héraði með þeim afleiðingum að faðir kæranda, bræður og móðir hafi særst. Fjölskyldan hafi varið sig með skotvopnum og hafi tveir af árásarmönnunum látist í átökunum. Hafi kærandi og eldri bróðir hans þá svipt hulunni af andlitum þeirra og komist að því að þeir væru meðlimir hryðjuverkasamtakanna Tehrik-i-Taliban Pakistan (TTP). Kærandi hafi flúið samstundis til höfuðborgarinnar Islamabad en hinir særðu fjölskyldumeðlimir hafi verið fluttir á spítala. Móðir kæranda hafi jafnað sig, snúið aftur heim og lagt fram kæru hjá lögreglu gegn árásarmönnunum. Faðir kæranda og bræður hafi hins vegar horfið af spítalanum í kjölfar árásarinnar og hafi ekki sést síðan. Staðsetning kæranda í Islamabad hafi verið rakin og hafi hann því haldið til Lahore borgar en þar hafi einnig verið haft uppi á honum eftir skamman tíma. Móðir kæranda hafi þá tjáð honum að menn hafi verið að leita að honum og hafi hann því ákveðið að flýja land.

Í greinargerð kæranda koma fram fjölmargar athugasemdir við ákvörðun Útlendingastofnunar, þá einkum við rannsókn máls kæranda hjá stofnuninni og hvernig trúverðugleikamati hafi verið háttað í málinu. Lagt hafi verið til grundvallar að kærandi sé meðlimur ANP stjórnmálaflokksins og að TTP hafi ráðist á hann og fjölskyldu hans þann [...]. Á hinn bóginn hafi ekkert verið fjallað um önnur grundvallaratriði í máli kæranda, s.s. mannréttindabrot pakistanskra stjórnvalda og TTP gegn Pastún þjóðarbrotinu, þýðingu þess að kærandi sé af því þjóðarbroti og Pashtun Tahafuz Movement (PMT) hreyfinguna sem hafi, ásamt ANP stjórnmálaflokknum, barist fyrir auknum réttindum Pastúna í Pakistan. Þá hafi önnur atriði ekki verið nægilega rannsökuð, s.s. það ofbeldi sem meðlimir ANP stjórnmálaflokksins hafi sætt umfram meðlimi annarra flokka og þau tengsl sem hafi verið á milli pakistanska hersins og TTP. Í ljósi framangreinds telur kærandi að mál hans hafi ekki verið nægjanlega upplýst áður en ákvörðun hafi verið tekin í því, sbr. 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga og 10. gr. stjórnsýslulaga. Þá hafi hin kærða ákvörðun ekki verið rökstudd með fullnægjandi hætti, sbr. 22. gr. stjórnsýslulaga.

Í greinargerð kæranda er fjallað almennt um aðstæður og stöðu mannréttinda í heimaríki hans sem og öryggisástand landsins. Kveður kærandi að almennt öryggisástand þar í landi sé afar ótryggt, þá sérstaklega í Khyber Pakhtunkhwa héraði, m.a. vegna vopnaðra árása og handahófskenndra morða af hendi hryðjuverkahópa. Heimildir beri með sér að yfirvöld, m.a. lögregluyfirvöld, beiti pyndingum gegn borgurum landsins í skjóli refsileysis. Þá er einnig fjallað um ítök og hryðjuverkastarfsemi TTP. Kærandi mótmælir því að TTP séu ekki lengur til staðar í Pakistan og að ógn gagnvart þeim hafi minnkað. Munurinn á starfsemi þeirra nú og áður sé sá að TTP sé ekki lengur á meðal almennings en í staðinn haldi þeir til á öruggum griðarstöðum og vinni að markvissum aðgerðum. Enn fremur fjallar kærandi um erfiða stöðu einstaklinga af Pastún þjóðarbrotinu í Pakistan sem og meðlima ANP stjórnmálaflokksins og birtingarmyndir ofsókna í þeirra garð. Kærandi vísar til skýrslna sem hann telur styðja mál sitt.

Kærandi krefst þess aðallega að honum verði veitt alþjóðleg vernd skv. 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga. Kærandi heldur því fram að hann uppfylli skilyrði 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga þar sem hann hafi ástæðuríkan ótta við ofsóknir yfirvalda og/eða TTP. Annars vegar vegna stjórnmálaskoðana sinna, sbr. e-lið 3. mgr. 38. gr. laga um útlendinga, þar sem kærandi og fjölskylda hans hafi orðið fyrir árás af hálfu meðlima TTP vegna aðildar sinnar að stjórnmálaflokknum ANP. Faðir kæranda hafi verið nokkuð hátt settur í flokknum og kærandi hafi verið virkur í ungliðasamtökum flokksins. Hins vegar vegna aðildar kæranda að tilteknum þjóðfélagshópi, skv. skilgreiningu d-liðar 3. mgr. 38. gr. laganna, en kærandi hafi verið virkur í baráttu fyrir réttindum Pastún þjóðarbrotsins. Í kjölfar ofangreindrar árásar hafi faðir kæranda og bræður horfið af spítala og hafi kærandi ástæðu til að ætla að þeir séu látnir. Í ljósi heimilda um þvinguð mannshvörf og ólögmætar aftökur af hálfu stjórnvalda hafi kærandi jafnframt ríka ástæðu til að ætla að eins muni fara fyrir honum, verði honum gert að snúa aftur til heimaríkis, og sé ótti hans því ástæðuríkur. Þá telur kærandi að sá hópur sem hann óttist, þ.e. pakistanskir Talíbanar, falli undir ákvæði a- og c-liða 4. mgr. 38. gr. laga um útlendinga, enda sé um valdamikinn hóp að ræða sem starfi óáreittur í skjóli stjórnvalda. Verði kæranda gert að snúa aftur til Pakistan telji hann jafnframt að það brjóti gegn grundvallarreglu þjóðaréttar um non-refoulement, sbr. 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga. Að auki myndi slík ákvörðun brjóta í bága við 1. mgr. 68. gr. stjórnarskrár, 2. og 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, 6. og 7. gr. samnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi og 33. gr. Flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna.

Verði ekki fallist á aðalkröfu kæranda er til vara gerð sú krafa að kæranda verði veitt viðbótarvernd með vísan til 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga. Með hliðsjón af því sem rakið hafi verið í tengslum við aðalkröfu kæranda sé ljóst að kærandi uppfylli skilyrði 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga þar sem raunhæf ástæða sé til að ætla að hann eigi, sem meðlimur ANP stjórnmálaflokksins og baráttumaður fyrir réttindum Pastún þjóðarbrotsins, á hættu að sæta dauðarefsingu, pyndingum eða annarri ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu af hálfu pakistanskra öryggissveita og/eða TPP, verði hann sendur aftur til heimaríkis. Almennt öryggisástand í Pakistan sé mjög ótryggt og gríðarlegt mannfall sé ár hvert vegna árása af hálfu öryggissveita ríkisins og hryðjuverkasamtaka. Þá beiti yfirvöld borgara sína pyndingum og brjóti þannig á mannréttindum þeirra.

Til þrautavara gerir kærandi kröfu um að honum verði veitt dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga. Með hliðsjón af öllu því sem þegar hafi verið rakið telji kærandi að líta beri svo á að hann sé þolandi viðvarandi mannréttindabrota í heimaríki sínu sem yfirvöld verndi hann ekki gegn. Þá telji kærandi, í ljósi þess að meirihluti fjölskyldu hans sé horfin og hann tilheyri minnihlutahópi sem sæti kúgun af hálfu yfirvalda vegna stjórnmálaskoðana, að hann muni standa frammi fyrir afar erfiðum félagslegum aðstæðum verði honum gert að snúa aftur til heimaríkis. Í ljósi framangreinds telur kærandi að skilyrði 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga séu uppfyllt og beri því að veita honum dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða.

Þann 15. apríl 2020 barst kærunefnd viðbótargreinargerð kæranda þar sem hann gerir viðbótarkröfu um að honum verði veitt dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 2. mgr. 74. gr. laga um útlendinga. Kærandi hafi sótt um alþjóðlega vernd hér á landi þann 13. október 2018. Frá þeim tíma séu liðnir rúmir 18 mánuðir, en í 2. mgr. 74. gr. laga um útlendinga komi fram að heimilt sé að veita þeim útlendingi sem sótt hafi um alþjóðlega vernd og ekki fengið niðurstöðu í máli sínu á stjórnsýslustigi innan 18 mánaða eftir að hann sótti fyrst um alþjóðlega vernd hér á landi dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, uppfylli hann ekki skilyrði 37. og 39. gr. laga um útlendinga. Samkvæmt a- til d-lið 2. mgr. 74. gr. laga um útlendinga verði dvalarleyfi samkvæmt 2. mgr. ekki veitt nema að tilteknum skilyrðum uppfylltum, en kærandi telji að skilyrðin séu uppfyllt í tilviki hans. Þá áréttar kærandi ofanraktar ástæður flótta frá heimaríki og vísar til dóms innflytjendadómstóls í Nýja-Sjálandi í sambærilegu máli. Í dómnum hafi verið fallist á að meðlimur ANP stjórnmálaflokksins, sem sé af Pastún þjóðarbrotinu og gagnrýnt hafði hryðjuverkaárás TTP, ætti á hættu ofsóknir í heimaríki af hálfu samtakanna.

V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Lagagrundvöllur

Í máli þessu gilda einkum ákvæði laga um útlendinga nr. 80/2016, reglugerð nr. 540/2017 um útlendinga með síðari breytingum, ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993, stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og mannréttindasáttmáli Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Jafnframt ber að líta til ákvæða alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 1951, ásamt viðauka við samninginn frá 1967, og annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.

Auðkenni

Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að til að sanna á sér deili hafi kærandi lagt fram pakistanskt kennivottorð sitt. Það var mat Útlendingastofnunar að kærandi hafi ekki sannað hver hann er með fullnægjandi hætti og leysti stofnunin því úr auðkenni kæranda á grundvelli trúverðugleikamats. Það var mat Útlendingastofnunar að engin ástæða væri til að draga í efa að hann sé pakistanskur ríkisborgari. Þann 14. apríl 2020 barst kærunefnd ofangreint kennivottorð kæranda. Verður því lagt til grundvallar að hann sé pakistanskur ríkisborgari.

Landaupplýsingar

Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður í Pakistan, m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum:

2019 Country Reports on Human Rights Practices: Pakistan (U.S. Department of State, 11. mars 2020);
Country Reports on Terrorism 2017 – Foreign Terrorist Organizations: Tehrik-e Taliban Pakistan (U.S. Department of State, 19. september 2018);
Country Policy and Information Note. Pakistan: Security and humanitarian situation, including fear of militant groups (UK Home Office, janúar 2019);
Country Policy and Information Note. Pakistan: Background information, including actors of protection, and internal relocation (UK Home Office, júní 2017);
DFAT Country Information Report. Pakistan. (Australian Government. Department of Foreign Affairs and Trade, 20. febrúar 2019);
EASO Country of Origin Report – Pakistan Security Situation (EASO, október 2019);
Freedom in the World 2019 – Pakistan (Freedom House, 4. febrúar 2019);
Khyber Pakhtunkhwa Tribal Districts. Annual Security Report 2018 (FATA Research Centre, 15. janúar 2019);
Khyber Pakhtunkhwa Tribal Districts. Annual Security Report 2019 (FATA Research Centre, 13. janúar 2020);
Mapping Militant Organizations. Tehrik-i-Taliban Pakistan (Stanford University, 30. júlí 2018);
Pakistan: Country Report (Asylum Research Consultancy, 18. júní 2018);
Pakistan: First Information Reports (FIRs) (2010-December 2013) (Immigration and Refugee Board of Canada, 10. janúar 2014);
Pakistan - Mänskliga rättigheter, demokrati och rättstatens principer: situationen per den 31 december 2018 (Utrikesdepartimentet, 18. júní 2019);
Pakistan – Treatment by the Taliban of Awami National Party members, particularly in [...] , between July 2013 & July 2016, including abductions and/or houses being destroyed (Refugee Documentation Centre of Ireland, 12. júlí 2016);
Pakistan Security Report 2018 (PAK Institute for Peace Studies (PIPS), 6. janúar 2019);
Pakistan Security Report 2019 (PAK Institute for Peace Studies (PIPS), 5. janúar 2020);
State of Human Rights in 2018 (Human Rights Commission of Pakistan, 16. apríl 2019);
The World Factbook: Pakistan (Central Intelligence Agency, 31. mars 2020);
World Report 2020 – Pakistan (Human Rights Watch, 15. janúar 2020);
Vefsíða Human Rights Commission of Pakistan (http://hrcp-web.org/hrcpweb/);
Vefsíða lögreglu í Khyber Pakhtunkhwa (http://kppolice.gov.pk/index.php);
Vefsíða: Provincial Ombudsman Khyber Pakhtunkhwa (https://www.ombudsmankp.gov.pk/) og
Stjórnarskrá Pakistan (http://na.gov.pk/uploads/documents/1333523681_951.pdf).

Samkvæmt ofangreindum gögnum er Pakistan sambandslýðveldi með tæplega 208 milljónir íbúa. Þann 30. september 1947 gerðist Pakistan aðili að Sameinuðu þjóðunum. Ríkið fullgilti alþjóðasamning um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi árið 2010 og alþjóðasamning um efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi árið 2008. Ríkið fullgilti alþjóðasamning um afnám alls kynþáttamisréttis árið 1966 og samning Sameinuðu þjóðanna gegn pyndingum og annarri grimmilegri, ómannlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu árið 2010. Þá fullgilti ríkið jafnframt samning um afnám allrar mismununar gagnvart konum árið 1996, en ríkið hefur hins vegar ekki undirritað valfrjálsa viðbótarbókun við samninginn. Pakistan fullgilti samning Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins árið 1990.

Í ofangreindum gögnum kemur fram að þrátt fyrir að pakistönsk löggjöf banni handahófskenndar handtökur og varðhald, jafnframt sem lögin kveði á um rétt til að vefengja lögmæti handtöku fyrir dómi, þá sé spilling innan lögreglunnar vandamál í Pakistan. Spilling á lægri stigum lögreglunnar sé algeng og séu dæmi um að lögreglan þiggi mútur. Einstaklingar tilkynni um meinta glæpi eða brot til lögreglunnar með svokallaðri FIR skýrslu (e. first instance report). FIR skýrslan sé fyrsta skrefið við rannsókn sakamáls og sé hún oftast lögð fram af þriðja aðila þó svo að lögreglan hafi heimild til að gera slíka skýrslu sjálf. FIR skýrslan veiti lögreglunni heimild til að halda meintum brotamanni í gæsluvarðhaldi í 24 klukkustundir á grundvelli rannsóknarhagsmuna. Hægt sé að leggja fram slíka skýrslu hjá lögreglumanni, á lögreglustöð og á vefsíðum ákveðinna lögregluembætta í Pakistan. Þá hafi lögreglan í Khyber Pakhtunkhwa sett upp rafrænt kvörtunarkerfi til þess að taka á móti kvörtunum almennra borgara sem telji lögregluna ekki hafa sinnt skyldum sínum. Kvörtunum vegna þess að FIR skýrsla hafi ekki verið skráð eigi að svara innan 72 klukkustunda.

Þrátt fyrir að pakistönsk lög kveði á um sjálfstætt dómskerfi, réttláta málsmeðferð og að enginn skuli sviptur lífi, eignum eða frelsi án dóms og laga bera gögnin með sér að dómskerfið hafi verið gagnrýnt fyrir spillingu. Spilling sé innan héraðsdómstóla en þeir séu afkastalitlir og undir þrýstingi frá auðugum og áhrifamiklum einstaklingum, einkum á sviði trúar- og stjórnmála. Þá kemur fram að þrátt fyrir að veikleikar séu í réttarkerfinu í Pakistan þá sé spilling refsiverð samkvæmt lögum, en ábyrgðarskrifstofa ríkisins (e. National Accountability Bureau (NAB)) hafi það hlutverk að útrýma spillingu í stjórnkerfum landsins með vitundarvakningu, forvörnum, rannsókn spillingarmála jafnframt sem skrifstofan ákæri í slíkum málum. NAB hafi heimild samkvæmt lögum að halda einstaklingum í 15 daga án þess að ákæra og mögulegt sé að framlengja varðhaldið með samþykki dómstóla. Synja megi einstaklingnum um leyfi til að ráðfæra sig við lögmann meðan á rannsókn standi. Þá sé ekki unnt að greiða tryggingu til að losna úr varðhaldi heldur sé það einungis ákvörðun formanns NAB að láta einstakling lausan.

Í ofangreindum gögnum kemur fram að Tehrik-e- Taliban (TTP) séu regnhlífarsamtök þrettán aðskildra talíbanahópa í Pakistan. Upphafleg markmið TTP, sem hafi verið stofnuð árið 2007, hafi verið að aðstoða afganskar hersveitir talíbana við að hrekja herafla Atlantshafsbandalagsins (NATO) frá Afganistan, koma á fót sjaría lögum í Pakistan og heyja heilagt varnarstríð gegn pakistönskum yfirvöldum (e. defensive jihad). Í því skyni hafi TTP staðið að baki ótal hryðjuverka- og stjórnmálatengdum árásum, þá sérstaklega á ættbálkasvæðum í norðvestur Pakistan, áður þekkt sem FATA svæði (Federal Administered Tribal Areas), og í Khyber Pakhtunkhwa héraði. Yfirvöld í Pakistan hafi bannað TTP árið 2008, fryst eignir samtakanna og boðið verðlaunafé til höfuðs háttsettra leiðtoga þeirra. Friðarviðræður hafi átt sér stað á milli pakistanskra yfirvalda og TTP í byrjun árs 2014 en flosnað hafi upp úr þeim viðræðum í júní s.á.

Þá kemur í ofangreindum gögnum fram að þann 31. maí 2018 hafi FATA svæðið, þ.m.t. [...] sýsla, hvar kærandi kveðst hafa haft búsetu, orðið hluti af [...] sýslu í Khyber Pakhtunkhwa héraði. Hryðjuverkaárásir TTP og annarra vígahópa, þ. á m. svæðisbundinna hópa Talíbana (e. local Taliban), hafi leitt til þess að öryggisástandið í Khyber Pakhtunkhwa hafi víða verið ótryggt. Meirihluti árása hafi beinst að hersveitum yfirvalda en almennir borgarar hafi einnig verið skotmörk. Náið sé fylgst með öryggisástandinu í Khyber Pakhtunkhwa, þ. á m. taki frjálsu félagasamtökin PAK Institute for Peace Studies (PIPS) og Fata Research Centre (FRC) saman ítarlegar tölfræðilegar upplýsingar um árásir í héraðinu. Skýrslur ofangreindra samtaka frá árunum 2018 og 2019 bera það með sér að öryggisástandið í héraðinu hafi tekið talsverðum framförum. Héraðið sé undir stjórn pakistanskra hersveita sem hafi, með 187 hernaðaraðgerðum á árunum 2011-2015, að mestu tekist að hrekja sveitir TTP til Afganistan þar sem bækistöðvar þeirra séu nú. Samkvæmt ofangreindum skýrslum FRC hafi það leitt til þess að hryðjuverka- og sprengjuárásum í héraðinu hafi fækkað verulega. Mannföllum hafi einnig fækkað verulega, en 34 almennir borgarar í Khyber Pakhtunkhwa hafi látið lífið vegna slíkra árása árið 2019, samanborið við 75 árið áður og 197 árið 2017.

Jafnframt kemur fram að í Khyber Pakhtunkhwa sé starfandi umboðsmaður (e. Provincial Ombudsman Khyber Pakhtunkhwa) sem hafi m.a. það hlutverk að vernda rétt borgaranna gegn brotum opinberra starfsmanna og koma í veg fyrir spillingu. Umboðsmaðurinn geti tekið til skoðunar öll ætluð brot opinberra starfsmanna sem varði borgara landsins að undanskildum ætluðum brotum æðsta dómstólsins (e. High Court) og dómstóla sem vinni undir yfirstjórn hans.

Pakistan sé fjölþjóðlegt og fjöltyngt samfélag. Meirihluti þjóðarinnar, eða um 45%, tilheyri Punjab þjóðernishópnum og tali Punjabi. Því næst komi Pastún þjóðernishópurinn sem telji u.þ.b. 15% þjóðarinnar og tali Pastó. Þá sé Úrdú opinbert tungumál landsins. Pastúnar eigi fulltrúa á öllum sviðum samfélagsins, þ. á m. hjá lögreglu- og öryggissveitum. Venju samkvæmt búi Pastúnar meðal þeirra eigin ættbálka í Khyber Pakhhunkhwa héraði en þeir hafi í miklum mæli flust til Karachi, Islamabad, Lahore og Peshawar undanfarna áratugi. Í umræddum borgum hafi Pastúnar tilkynnt um áreiti af hálfu opinbera starfsmanna og mismunun á grundvelli kynþáttar, t.a.m. handtökur vegna ætlaðra tengsla við hryðjuverkasamtök, sem megi m.a. rekja til þess að meirihluti fylgjenda TTP séu Pastúnar. Í ljósi þess kjósi Pastúnar, sem flytji búferlum innan Pakistan, að setjast að á svæðum þar sem þeir séu í meirihluta og hafi fjölskyldutengsl, þá sérstaklega í héruðunum Khyber Pakhtunkhwa eða Sindh. Þá hafi þjóðfélagshreyfingin Pashtun Tahafuz Movement (PTM) haldið því fram að öryggissveitir yfirvalda hafi gerst sekar um margvísleg mannréttindabrot gegn Pastún þjóðernishópnum, þ.m.t. þvinguð mannrán og ólögmætar aftökur. Til að mótmæla framangreindu og krefjast betri réttinda Pastúna hafi hreyfingin efnt til útbreiddra mótmæla í apríl 2018.

Í ofangreindum gögnum kemur fram að stjórnmálaflokkurinn Awami National Party (ANP) hafi verið stofnaður árið 1986 sem arftaki National Awami Party. Flokkurinn, sem sæki stuðning sinn til Pastúna í héruðunum Khyber Pakhtunkhwa og Balochistan, leggi áherslu á veraldleg stjórnmál (e. secular) og krefjist jafnra réttinda fyrir alla borgara Pakistan. Þá hvetji ANP til andstöðu við TTP. Í því skyni hafi flokkurinn, sem hafi farið með stjórn í Khyber Pakhtunkhwa frá 2008 til 2013, stutt hersveitir yfirvalda á svæðinu og tekið þátt í að efla gagnkvæmt samband milli pakistanskra og afganskra yfirvalda. Af þeim sökum hafi leiðtogar og meðlimir flokksins verið skotspónn árása af hálfu TTP og annarra vígahópa, þá sérstaklega í aðdraganda þingkosninga árið 2018. Jafnframt hafi leiðtogar flokksins, líkt og leiðtogar annarra stjórnmálaflokka í Pakistan, orðið fyrir stjórnmálatengdum árásum.

Ákvæði 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga

Í 1. mgr. 37. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga, sem byggir á A-lið 1. gr. flóttamannasamningsins, segir:

Flóttamaður samkvæmt lögum þessum telst vera útlendingur sem er utan heimalands síns af ástæðuríkum ótta við að vera ofsóttur vegna kynþáttar, trúarbragða, þjóðernis, aðildar að tilteknum þjóðfélagshópi eða vegna stjórnmálaskoðana og getur ekki eða vill ekki vegna slíks ótta færa sér í nyt vernd þess lands; eða sá sem er ríkisfangslaus og er utan þess lands þar sem hann áður hafði reglulegt aðsetur vegna slíkra atburða og getur ekki eða vill ekki vegna slíks ótta hverfa aftur þangað, sbr. A-lið 1. gr. alþjóðasamnings um réttarstöðu flóttamanna frá 28. júlí 1951 og bókun við samninginn frá 31. janúar 1967, sbr. einnig 38. gr. laga þessara.

Í 38. gr. útlendingalaga eru sett fram viðmið um það hvað felist í hugtakinu ofsóknir skv. 1. mgr. 37. gr., á hvaða grundvelli ofsóknir geta byggst og hvaða aðilar geta verið valdir að þeim. Í 1. mgr. ákvæðisins segir:

Ofsóknir skv. 1. mgr. 37. gr. eru þær athafnir sem í eðli sínu eða vegna þess að þær eru endurteknar fela í sér alvarleg brot á grundvallarmannréttindum, einkum ófrávíkjanlegum grundvallarmannréttindum á borð við réttinn til lífs og bann við pyndingum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu, bann við þrældómi og þrælkun og bann við refsingum án laga. Sama á við um samsafn athafna, þ.m.t. ólögmæta mismunun, sem hafa eða geta haft sömu eða sambærileg áhrif á einstakling.

Í 2. mgr. 38. gr. laga um útlendinga er fjallað um í hverju ofsóknir geta falist. Þá eru þær ástæður sem ofsóknir þurfa að tengjast skilgreindar nánar í 3. mgr. 38. gr. laganna.

Í 4. mgr. 38. gr. kemur fram að þeir aðilar sem geta verið valdir að ofsóknum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð séu:

a. ríkið,

b. hópar eða samtök sem stjórna ríkinu eða verulegum hluta landsvæðis þess,

c. aðrir aðilar, sem ekki fara með ríkisvald, ef sýnt er fram á að ríkið eða hópar eða samtök skv. b-lið, þ.m.t. alþjóðastofnanir, geti ekki eða vilji ekki veita vernd gegn ofsóknum eða meðferð sem fellur undir 2. mgr. 37. gr., m.a. með því að ákæra og refsa fyrir athafnir sem fela í sér ofsóknir.

Orðasambandið „ástæðuríkur ótti við að vera ofsóttur“ í 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga inniheldur huglæga og hlutlæga þætti og þarf að taka tillit til hvors tveggja þegar mat er lagt á umsókn um alþjóðlega vernd. Mat á því hvort ótti umsækjanda sé ástæðuríkur getur verið byggt á persónulegri reynslu umsækjanda sem og á upplýsingum um ofsóknir sem aðrir í umhverfi hans eða þeir sem tilheyra sama hópi hafa orðið fyrir. Umsækjandi sem hefur sýnt fram á að hann hafi þegar orðið fyrir ofsóknum í heimaríki, sbr. 1. mgr. 38. gr. laga um útlendinga, eða beinum og marktækum hótunum um slíkar ofsóknir, yrði almennt talinn hafa sýnt fram á ástæðuríkan ótta við slíkar ofsóknir snúi hann aftur til heimaríkis nema talið verði að miklar líkur séu á því að slíkar ofsóknir yrðu ekki endurteknar, t.d. þar sem aðstæður í heimaríki hans hafi breyst. Þótt umsækjandi um alþjóðlega vernd skuli njóta vafa upp að ákveðnu marki, verður umsækjandinn með rökstuddum hætti að leiða líkur að því að hans bíði ofsóknir í heimaríki. Frásögn umsækjanda og önnur gögn um einstaklingsbundnar aðstæður hans verða því almennt að fá stuðning í hlutlægum og áreiðanlegum upplýsingum um heimaríki umsækjanda, stjórnvöld, stjórnarfar og löggjöf þess. Þá er litið til sambærilegra upplýsinga um ástand, aðstöðu og verndarþörf þess hóps sem umsækjandi tilheyrir eða er talinn tilheyra.

Kærunefnd hefur við mat sitt á umsókn kæranda haft til hliðsjónar handbók Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna um málsmeðferð og viðmið við mat á umsókn um alþjóðlega vernd (Handbook and Guidelines on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status, Genf 2011). Þá hefur aðferðarfræði trúverðugleikamats kærunefndar tekið mið af skýrslu Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna og Flóttamannasjóðs Evrópusambandsins um trúverðugleikamat, eftir því sem við á (Beyond Proof: Credibility Assessment in EU Asylum Systems, Brussel 2013).

Krafa kæranda er byggð á því að hann sé í hættu í heimaríki vegna þess að hann hafi ástæðuríkan ótta við ofsóknir af hálfu TTP og/eða yfirvalda. Annars vegar vegna stjórnmálaskoðana sinna vegna aðildar sinnar og föður síns að ANP stjórnmálaflokknum. Kærandi og fjölskylda hans hafi sætt hótunum í rúman áratug og orðið fyrir árás af hálfu meðlima TTP þann [...]. Foreldrar kæranda og þrír bræður hafi særst í árásinni en kæranda hafi tekist að flýja, fyrst innanlands og svo frá landinu. Hins vegar vegna aðildar sinnar að tilteknum þjóðfélagshópi en kærandi telji að hann tilheyri hópi fólks sem hafi gagnrýnt yfirvöld og barist fyrir auknum réttindum Pastún þjóðarbrotsins í Pakistan.

Við meðferð málsins hjá Útlendingastofnun lagði kærandi m.a. fram sjúkraskýrslur sem hann kveður vera vegna sjúkrahúsvistar fjölskyldumeðlima sinna í kjölfar árásarinnar þann [...] og ljósmynd sem hann kvað sýna áverka eins bróður síns eftir árásina. Það var mat Útlendingastofnunar, að teknu tilliti til framangreindra gagna, að kærandi hafi leitt að því líkur að fjölskyldumeðlimir hans hafi orðið fyrir árás af hálfu meðlima TTP þann [...] og ýmist orðið fyrir stungu- og/eða skotáverkum. Þá var það mat stofnunarinnar að frásögn kæranda af aðild sinni og föður síns að stjórnmálaflokknum ANP hafi verið skýr og trúverðug. Var hún því lögð til grundvallar í málinu. Á hinn bóginn var ekki lagt til grundvallar, í ljósi heimilda og skorts á gögnum til stuðnings frásagnar kæranda þar um, að meðlimir ANP verði fyrir ofsóknum af hálfu TTP og/eða yfirvalda. Þá taldi stofnunin, í ljósi heimilda um aðgerðir pakistanskra yfirvalda til að vinna bug á TTP, að frásögn kæranda af stuðningi pakistanska hersins við samtökin væri fjarstæðukennd.

Við meðferð málsins hjá kærunefnd lagði kærandi fram ljósrit af eftirfarandi gögnum; FIR lögregluskýrslu vegna umræddrar árásar, dags. [...], fjölskylduskrá, staðfestingu frá skrifstofu ANP í Khyber Pakhtunkhwa héraði þess efnis að kærandi sé flokksmeðlimur og hafi tekið þátt í starfi flokksins og eiðsvarna yfirlýsingu (e. affidavit) þess efnis að faðir kæranda sé háttsettur meðlimur í ANP.

Kærunefnd telur ekkert hafa komið fram í málinu sem gefi tilefni til að draga í efa mat Útlendingastofnunar á trúverðugleika frásagnar kæranda. Frásögn kæranda af ástæðum flótta frá heimaríki hafi, að mesti leyti, verið skýr og trúverðug. Þá fái hún stuðning í þeim gögnum sem kærandi hafi lagt fram við meðferð máls hans hjá stjórnvöldum. Verður því lagt til grundvallar að kærandi sé meðlimur í ANP og að meðlimir TTP hafi ráðist á hann og fjölskyldu hans þann [...]. Af þeim gögnum sem kærunefnd hefur kynnt sér verður ráðið að meðlimir ANP hafi, umfram meðlimi annarra stjórnmálaflokka í Pakistan, verið skotspónn fjölmargra árása af hálfu TTP og annarra vígahópa undanfarin ár. Meginþorri árása gegn flokksmeðlimum hafi átt sér stað á fyrrum FATA svæðinu og í Khyber Pakhtunkhwa héraði, þ.m.t. í [...] umdæmi, í aðdraganda þingkosninga árin 2013 og 2018.

Hafi stjórnvöld lagt til grundvallar framburð einstaklings, sem sækir um alþjóðlega vernd, um að hann hafi orðið fyrir, eða hafi átt hættu á að sæta meðferð sem geti fallið undir hugtakið ofsóknir af þeim ástæðum sem tilgreindar eru í 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga verður aðeins synjað um vernd ef ekki leikur vafi á því að viðkomandi hafi ekki ástæðu til að óttast ofsóknir á þeim grundvelli sem um ræðir. Í máli kæranda hefur kærunefnd lagt til grundvallar að kærandi og fjölskylda hans hafi orðið fyrir árás TTP samtakanna í [...] vegna aðildar og þátttöku þeirra í starfi stjórnmálaflokksins ANP. Að mati kærunefndar verður ekki dregin sú ályktun af gögnum málsins að aðgerðir stjórnvalda í heimaríki kæranda gegn TTP hafi leitt til þess að ekki standi lengur raunveruleg ógn af samtökunum í landinu Samtökin hafi haldið starfsemi sinni áfram og herji enn á skotmörk sín, þ. á m. meðlimi ANP, um land allt án þess að stjórnvöld hafi úrræði til að koma í veg fyrir slíkar árásir eða geti dregið þá aðila sem standi að baki þeim til ábyrgðar. Geti einstaklingar er óttist ofsóknir af hálfu samtakanna því ekki treyst á vernd yfirvalda. Af framangreindu virtu telur kærunefnd að kærandi hafi lagt nægan grunn að þeirri málsástæðu sinni að hann eigi á hættu ofsóknir af hálfu samtakanna í heimahéraði sínu. Er því fallist á það að kærandi hafi, eins og hér stendur sérstaklega á, á rökstuddan hátt leitt líkur að því að hann hafi ástæðuríkan ótta við að vera ofsóttur vegna stjórnmálaskoðana, skv. 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga, sbr. e-liður 3.mgr. 38. gr. laganna. Á hinn bóginn verður ekki fallist á það með kæranda, með vísan til framangreindra landaupplýsinga, að hann eigi á hættu mismunun eða áreiti, þar sem hann sé af Pastún þjóðernishópnum og hafi barist fyrir auknum réttindum hópsins, sem nái því alvarleikastigi að fela í sér ofsóknir eða ómannúðlega eða vanvirðandi meðferð í skilningi 1. mgr. 37. gr., sbr. 1. og 3. mgr. 38. gr. laga um útlendinga.

Þó svo að umsækjandi um alþjóðlega vernd hafi sýnt fram á ástæðuríkan ótta við að verða fyrir ofsóknum á því landsvæði sem hann býr, er heimilt að synja umsókn um alþjóðlega vernd ef umsækjandi getur fengið raunverulega vernd í öðrum landshluta heimaríkis en hann flúði frá, viðkomandi getur ferðast þangað á öruggan og löglegan hátt og hægt er með sanngirni að ætlast til þess af viðkomandi að hann setjist að á því svæði, sbr. 4. mgr. 37. gr. laga um útlendinga og leiðbeiningar Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna um slíkan innri flutning (Guidelines on International Protection: “Internal Flight or Relocation Alternative“ within the Context of Article 1A(2) of the 1951 Convention and/or 1967 Protocol relating to the Status of Refugees (UNHCR, 23. júlí 2003). Að mati kærunefndar bendir ekkert til annars en að önnur svæði í heimaríki kæranda séu honum aðgengileg á raunhæfan, öruggan og löglegan hátt. Á hinn bóginn er það mat kærunefndar að innri flutningur skapi hættu á að kærandi verði fyrir ofsóknum eða alvarlegum skaða. Við það mat hefur kærunefnd m.a. litið til þess, líkt og umrædd árás af hálfu TTP ber vott um, að kærandi og fjölskylda hans hafi, með aðild og þátttöku í starfi ANP stjórnmálaflokksins, vakið áhuga samtakanna á sér. Af gögnum málsins verður ekki ráðið að kærandi muni láta af stuðningi við ANP og er ekki hægt að gera kröfu þar um. Í ljósi þess standi líkur til þess að staðsetning kæranda í heimaríki verði TTP kunnug. Það er mat kærunefndar, með vísan til ofangreindrar umfjöllunar um TTP, að yfirvöld hafi ekki getu til að tryggja kæranda raunverulega vernd gegn ofsóknum af hálfu samtökunum í öðrum landshluta heimaríkis. Sé því ekki með sanngirni hægt að ætlast til þess af kæranda að hann setjist að á öðrum stað í Pakistan, sbr. 4. mgr. 37. gr. laga um útlending. Telur kærunefnd því ljóst að kærandi uppfylli skilyrði 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga til að teljast flóttamaður hér á landi og hafi því rétt til alþjóðlegrar verndar hér á landi, sbr. 1. mgr. 40. gr. sömu laga.

Samantekt

Að öllu framangreindu virtu er fallist á aðalkröfu kæranda um að fella úr gildi ákvörðun Útlendingastofnunar og veita kæranda alþjóðlega vernd á Íslandi á grundvelli 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga, sbr. A-lið 1. gr. alþjóðsamnings um stöðu flóttamanna.

Í ljósi þess að kærunefnd útlendingamála hefur fallist á aðalkröfu kæranda verða aðrar kröfur kæranda ekki teknar til umfjöllunar í máli þessu.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Útlendingastofnunar er felld úr gildi. Kæranda er veitt alþjóðleg vernd á grundvelli 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga, sbr. 1. mgr. 40. gr. s.l. Lagt er fyrir stofnunina að veita kæranda dvalarleyfi á grundvelli 73. gr. laga um útlendinga.

The decision of the Directorate of Immigration is vacated. The appellant is granted international protection in accordance with Article 37, paragraph 1, and Article 40, paragraph 1, of the Act on Foreigners. The Directorate is instructed to issue him a residence permit on the basis of Article 73 of the Act on Foreigners.

Jóna Aðalheiður Pálmadóttir

Þorbjörg Inga Jónsdóttir Bjarnveig Eiríksdóttir