Mál nr. 154/2010

Úrskurður

Á fundi úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða þann 1. september 2011 var kveðinn upp svohljóðandi úrskurður í máli A nr. 154/2010.

1.

Málsatvik og kæruefni

Málsatvik eru þau að kærandi, A, sótti um atvinnuleysisbætur þann 1. júní 2010. Umsóknin var samþykkt þann 18. ágúst 2010 en réttur hans til atvinnuleysisbóta var felldur niður í 60 daga sem ella hefðu verið greiddar bætur fyrir, sbr. 1. mgr. 55. gr. og 61. gr. laga um atvinnuleysistryggingar, nr. 54/2006. Kærandi vildi ekki una þessari ákvörðun og kærði hana til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða með erindi dagsettu 18. ágúst 2010. Hann krafðist þess að hin kærða ákvörðun yrði felld úr gildi. Vinnumálastofnun krafðist þess að hin kærða ákvörðun yrði staðfest. Úrskurðarnefnd atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða kvað upp úrskurð í málinu þann 4. febrúar 2011 og staðfesti þá ákvörðun Vinnumálastofnunar að fella niður rétt kæranda til atvinnuleysisbóta í þrjá mánuði.

Kærandi leitaði í kjölfarið til umboðsmanns Alþingis með kvörtun, dags. 4. febrúar 2011. Bréf umboðsmanns Alþingis til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða vegna málsins er dagsett. 1. apríl 2011. Eftir að hafa yfirfarið málið að nýju ákvað úrskurðarnefndin að endurupptaka mál þetta, sbr. bréf til umboðsmanns Alþingis, dags. 6. júní 2011. Með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 22. júní 2011, var Vinnumálastofnun gefinn kostur á að tjá sig á ný um málið í ljósi afstöðu umboðsmanns Alþingis. Vinnumálastofnun taldi ekki þörf á því, sbr. bréf stofnunarinnar til úrskurðarnefndarinnar, dags. 28. júní 2011. Þrátt fyrir þessa afstöðu leitaðist úrskurðarnefndin eftir því við Vinnumálastofnun að hún svaraði tilteknum spurningum um málið og þau svör bárust með rafbréfum í lok júlí 2011. Í framhaldi af því var fyrirspurn beint til kæranda um tiltekið atriði og barst svar við því með rafbréfi, dags. 11. ágúst 2011.

Kröfur aðila eru þær sömu og áður. Kærandi krefst þess að hinni kærðu ákvörðun verði breytt þannig að hann þurfi ekki að sæta biðtíma eftir greiðslu atvinnuleysisbóta á meðan Vinnumálastofnun krefst þess að hin kærða ákvörðun verði staðfest.

Kærandi sótti um atvinnuleysisbætur þann 5. maí 2008. Fallist var á umsókn hans en hann látinn sæta 40 daga biðtíma eftir greiðslu atvinnuleysisbóta, sbr. ákvörðun Vinnumálastofnunar sem tilkynnt var kæranda með bréfi dags. 5. júní 2008. Ákvörðunin var reist á þágildandi 1. mgr. 54. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Biðtími kæranda stóð frá 5. maí 2008 til 29. júní 2008. Eftir það voru kæranda greiddar atvinnuleysisbætur eða þar til að hann hóf nám í uppeldis- og kennslufræði í Háskóla Íslands í september 2008.

Í nóvember 2008 hætti kærandi námi og sótti að nýju um atvinnuleysisbætur með rafrænum hætti þann 7. nóvember 2008. Þessa umsókn staðfesti hann með undirritun sinni 19. nóvember 2008 og af samskiptasögu Vinnumálastofnunar má ráða að kærandi hafi mætt í viðtal 19. nóvember 2008 þar sem starfsmaður stofnunarinnar hafði eftir honum að hann hygðist senda „vottorð og skýringu af hverju hann hættir í námi“.

Með bréfi, dags. 4. desember 2008, sendi Vinnumálastofnun kæranda bréf þar sem honum var tilkynnt að afgreiðsla umsóknar hans um atvinnuleysisbætur hafi verið frestað og var óskað eftir skriflegum skýringum á því að hann hætti námi. Í bréfinu var vísað til 1. mgr. 55. gr. laga um atvinnuleysistryggingar og bent á að sá sem hættir námi, án gildra ástæðna, skuli sæta 40 daga biðtíma eftir greiðslu atvinnuleysisbóta, frá móttöku umsóknar um atvinnuleysisbætur.

Samkvæmt upplýsingum frá ríkisskattstjóra fékk kærandi í desember 2008 greiddar 56.493 kr. frá Vinnumálastofnun og 229.812 kr. frá X ehf. Kærandi fékk einnig greidd laun frá X ehf. í janúar 2009 að fjárhæð 80.636 kr. Fram kemur í rafbréfi kæranda, dags. 11. ágúst 2011, að hann hafi starfað fyrir X ehf. í desember 2008 og að hluta í janúar 2009.

Með bréfi Vinnumálastofnunar, dags. 19. janúar 2009 (fyrir misritun var dags. bréfsins 19. janúar 2008), var kæranda tilkynnt sú ákvörðun að umsókn hans um atvinnuleysisbætur frá 7. nóvember 2008 væri samþykkt en með vísan til þess að kærandi hafi hætt námi án gildra ástæðna skyldi réttur hans til atvinnuleysisbóta hins vegar felldur niður í 40 daga, sem ella hefðu verið greiddar bætur fyrir, frá móttöku umsóknarinnar.

Samkvæmt vinnuveitendavottorði, dags. 3. júní 2010, starfaði kærandi sem verkamaður hjá Þrótti ehf. á tímabilinu 25. febrúar 2009 til 30. apríl 2010. Honum var sagt upp vegna samdráttar. Með rafrænni umsókn, dags. 1. júní 2010 og staðfestri með undirritun kæranda 8. júní 2010, sótti kærandi aftur um greiðslu atvinnuleysisbóta. Samkvæmt samskiptasögu Vinnumálastofnunar var umsókn kæranda samþykkt á fundi 15. janúar 2010 en um leið tekið fram að „60 daga biðtími stendur“. Þessi ákvörðun Vinnumálastofnunar var ekki tilkynnt kæranda sérstaklega.

Í byrjun júlí 2010 fékk kærandi starf hjá Y sem aflað hafði verið á grundvelli svokallaðs sumarátaksverkefnis Vinnumálastofnunar, þ.e. Vinnumálastofnun greiddi hluta launa kæranda á meðan hann starfaði tímabundið hjá Y. Samkvæmt samskiptasögu Vinnumálastofnunar voru uppi efasemdir um að Vinnumálastofnun gæti greitt kæranda laun fyrir störf hans hjá Y þar sem biðtíma hans hjá stofnuninni væri ekki lokið. Þetta álitamál var leyst með því að kærandi fékk að ljúka starfinu hjá spítalanum og halda launum sínum en því loknu skyldi hann taka út þann biðtíma sem hann ætti eftir í atvinnuleysistryggingakerfinu.

Kærandi lét þá skoðun í ljós í nokkrum rafpóstum til Vinnumálastofnunar á tímabilinu 13. júlí 2010 til 15. ágúst 2010 að hann ætti ekki að sæta biðtíma í 60 daga. Þetta rökstuddi hann með vísan til þess að hann hafi ekki fengið í hendur áðurnefnd bréf Vinnumálastofnunar, dags. 4. desember 2008 og 19. janúar 2009. Jafnframt benti kærandi á að hann hafi hætt námi í nóvember 2008 vegna bágs efnahagsástands. Ástæðurnar fyrir því að hann hætti námi hafi því verið gildar.

Með bréfi Vinnumálastofnunar til kæranda, dags. 20. ágúst 2010, var umsókn kæranda um atvinnuleysisbætur, dags. 1. júní 2010, samþykkt en með vísan til þess að kærandi hafi hætt námi væri réttur hans til atvinnuleysisbóta hins vegar felldur niður í 60 daga frá 7. nóvember 2008, sem ella hefðu verið greiddar bætur fyrir, frá móttöku umsóknarinnar. Áður en þessi ákvörðun var tilkynnt kæranda hafði starfsmaður Vinnumálastofnunar upplýst hann um efni hennar með rafbréfi, dags. 17. ágúst 2010. Þrátt fyrir þetta var hin kærða ákvörðun tekin 18. ágúst 2010 en kæra vegna hennar barst úrskurðarnefndinni daginn eftir.

Í kærunni kemur fram að kærandi telur sig ekki hafa fengið bréf Vinnumálastofnunar sem leiddu síðan til þeirrar ákvörðunar að hann skyldi sæta biðtíma vegna þess að hann hætti námi í nóvember 2008. Hann furðar sig á því af hverju Greiðslustofa hafi ekki hringt í hann þegar ekkert svar barst frá honum vegna málsins. Kærandi kvaðst eiga bágt með að trúa því að ákvörðun hafi verið tekin án þess að honum gæfist færi á að verja sig. Hefði hann séð umrætt bréf hefði hann gefið þá skýringu að hann hafi neyðst til að hætta námi vegna bankahrunsins og hruns efnahagslífsins sem hafi gert það að verkum að afborganir hans hafi hækkað þannig að námslánin sem hann hafi fengið hafi engan veginn dugað fyrir þeim.

Vinnumálastofnun ákvað að taka mál kæranda til endurskoðunar þrátt fyrir þann langa tíma sem leið frá ákvörðun Vinnumálastofnunar 19. janúar 2009 þar til kærandi andmælti henni. Var það gert á fundi Vinnumálastofnunar 18. ágúst 2010 og í bréfi stofnunarinnar til kæranda, dags. 20. ágúst 2010, kemur fram að afstaða hans til þess hvers vegna hann hætti námi lægi fyrir. Fram kemur í bréfinu að með vísan til þess að kærandi hafi hætt námi sé réttur hans til atvinnuleysisbóta felldur niður í 60 daga frá 7. nóvember 2008, sem ella hefðu verið greiddar bætur fyrir, frá móttöku umsóknarinnar. Bent er á að 60 dagar séu vegna ítrekunaráhrifa fyrri viðurlagaákvarðana, sbr. 61. gr. laga um atvinnuleysistrygginga, en þann 5. maí 2008 hafi kærandi verið settur á 40 daga bið vegna starfsloka hjá Z.

Í greinargerð Vinnumálastofnunar til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða, dags. 2. nóvember 2010, segir að í máli þessu sé til umfjöllunar hvort ástæður kæranda fyrir því að hætta námi sínu við Háskóla Íslands séu gildar í skilningi laga um atvinnuleysistryggingar. Vísað er í 1. mgr. 55. gr. laga um atvinnuleysistryggingar og tekið fram að í athugasemdum við sömu grein frumvarps sem varð að lögum um atvinnuleysistryggingar komi skýrt fram að eðlilegt sé að þeir sem hætti námi án þess að hafi til þess gildar ástæður sæti sams konar biðtíma og þeir sem hætti störfum án gildra ástæðna, sbr. 54. gr. frumvarpsins. Orðalagið „gildar ástæður“ hafi verið skýrt þröngt sem þýði í raun og veru að fá tilvik falli þar undir. Í máli þessu sé um ítrekunaráhrif að ræða, sbr. 1. og 2. mgr. 61. gr. laga um atvinnuleysistryggingar, og sé tilgangur laganna beinlínis að stuðla að virkri atvinnuleit. Vinnumálastofnun leggi áherslu á að virk atvinnuleit sé grundvallarþáttur í sjálfu atvinnuleysistryggingakerfinu og því séu úrræði á borð við 1. mgr. 61. gr. beinlínis nauðsynleg til að lög um atvinnuleysistryggingar nái tilgangi sínum.

Kærandi hafi verið skráður í nám háskólaárið 2008–2009. Samkvæmt vottorði frá Háskóla Íslands hafi hann sagt sig úr öllum námskeiðum á haustmisseri 2008. Hann hafi nú fært fram skýringar á því hvers vegna hann hafi hætt náminu. Lúti þær aðallega að fjárhagsástæðum en kæran snúi að öðru leyti að því hvort ákvörðunarbréf Vinnumálastofnunar hafi borist honum. Fram kemur af hálfu Vinnumálastofnunar að tilgangur laga um atvinnuleysistryggingar sé að tryggja þeim sem tryggðir séu og misst hafi fyrra starf sitt, tímabundna fjárhagsaðstoð í þrengingum sínum. Beri því að gera ríkar kröfur til þeirra sem segja upp störfum sínum eða hætta námi sínu, um að hafa til þess gildar ástæður samkvæmt lögunum enda eigi almennt ekki að þiggja atvinnuleysisbætur í stað þess að stunda nám eða gegna launuðu starfi. Það sé mat Vinnumálastofnunar að skýringar kæranda á því hvers vegna hann hafi hætt námi teljist ekki gildar í skilningi laga um atvinnuleysistryggingar. Því skuli kærandi sæta biðtíma skv. 1. mgr. 55. gr. laga um atvinnuleysistryggingar, sbr. 1. mgr. 61. gr. laganna um ítrekunaráhrif fyrri ákvarðana um biðtíma.

2.

Niðurstaða

Í þessu máli leitar kærandi eftir því að fá þeirri ákvörðun hnekkt að hann skuli sæta 60 daga biðtíma, sbr. bréf Vinnumálastofnunar til hans dags. 20. ágúst 2010. Grundvöllur hinnar kærðu ákvörðunar var reistur á máli sem lauk með bréfi Vinnumálastofnunar, dags. 19. janúar 2009. Af þessum ástæðum þarf að leita svara við því hvort Vinnumálastofnun hafi haft heimild til að breyta efni þeirrar ákvörðunar sem tekin var í janúar 2009. Þetta er nauðsynlegt þar sem frestur til að kæra ágreiningsefni til úrskurðarnefndarinnar er að meginstefnu þrír mánuðir, sbr. 1. mgr. 12. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Útilokað er að fara framhjá reglum um kærufresti með því að taka nýja ákvörðun í gömlu máli án þess að fyrir slíkri málsmeðferð séu ástæður sem hægt er að réttlæta með vísan til atvika máls og lagareglna.

Kærandi heldur því fram að ákvörðunin frá janúar 2009 hafi ekki verið birt honum réttilega og hann hafi ekki haft aðgang að upplýsingum um málið áður en endanleg ákvörðun var tekin. Upplýst er að Vinnumálastofnun sendi kæranda bréf um málið á lögheimili hans, bæði í desember 2008 og í janúar 2009. Þessi háttur á að upplýsa atvinnuleitendur um mál hjá Vinnumálastofnun er í samræmi við lög. Þetta stafar af því að engin lagaregla kveður á um skyldu stofnunarinnar að senda bréf af þessu tagi í ábyrgðarpósti eða með öðrum tryggilegum hætti. Atvinnuleitendum ber skylda til að upplýsa Vinnumálastofnun um ýmsa persónulega hagi sína, meðal annars á hvaða heimilisfang eða pósthólf stíla á bréf stofnunarinnar til þeirra. Þetta hafði kærandi gert með umsóknum til Vinnumálastofnunar, bæði í maí 2008 og nóvember sama ár. Því er þeirri málsástæðu kæranda hafnað að hann hafi ekki getað vitað um þá ákvörðun sem tekin var í janúar 2009. Í þessu sambandi skal vakin athygli á að kærandi hafði útvegað sér starf í desember 2008 og í janúar 2009 án þess að upplýsa Vinnumálastofnun um slíkt eins og honum bar skylda til, sbr. 10. gr. laga um atvinnuleysistryggingar.

Með bréfum sínum til kæranda, dags. 4. desember 2008 og 19. janúar 2009, setti Vinnumálastofnun mál kæranda í þann farveg að hann skyldi sæta 40 daga biðtíma. Þetta hefur í för með sér að Vinnumálastofnun getur ekki breytt ákvörðuninni frá janúar 2009 með íþyngjandi hætti nema til þess standi lagaheimildir. Ljóst er að sumarið 2010 breytti Vinnumálastofnun efni ákvörðunarinnar frá janúar 2009 þannig að kærandi skyldi sæta 60 daga biðtíma, sbr. ákvörðun stofnunarinnar 15. júní 2010 og bréf stofnunarinnar til kæranda dags. 20. ágúst 2010.

Þegar kærandi sótti aftur um atvinnuleysisbætur í júní 2010 er ljóst að Vinnumálastofnun gat ekki leiðrétt ákvörðunina frá janúar 2009 á grundvelli 23. gr. stjórnsýslulaga. Því kemur til skoðunar hvort Vinnumálastofnun hafi getað tekið málið fyrir að nýju að beiðni kæranda eða afturkallað hina eldri ákvörðun, sbr. 24. og 25. gr. stjórnsýslulaga.

Kærandi vildi ekki þurfa að sæta 60 daga biðtíma sumarið 2010. Þar sem kærandi er ólöglærður gat hann ekki vitað með vissu hvernig skynsamlegast væri að tryggja þá réttarstöðu. Með hliðsjón af þessu verður ekki ráðið af gögnum málsins að kærandi hafi viljað að málið væri tekið aftur á grundvelli 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga. Jafnvel þótt litið væri svo á að kærandi hafi óskað eftir endurupptöku málsins þá voru skilyrði fyrir slíku ekki uppfyllt. Þetta stafar af því að eitt og hálft ár var liðið frá ákvörðuninni og ekki voru veigamiklar ástæður til að taka það fyrir að nýju, sbr. 2.ml. 2. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga. Þetta þýðir með öðrum orðum að Vinnumálastofnun hafði ekki heimild til að taka málið fyrir að nýju á grundvelli 24. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993.

Vinnumálastofnun getur afturkallað mál á grundvelli 25. gr. stjórnsýslulaga og tekið í því nýja ákvörðun. Einnig er mögulegt að stofnunin geti afturkallað mál á grundvelli ólögfestra reglna um afturköllun stjórnvaldsákvarðana. Ljóst er að ekki voru skilyrði til þess að taka mál kæranda upp á grundvelli 25. gr. stjórnsýslulaga þar sem afturköllunin var til tjóns fyrir kæranda og ekki voru slíkir annmarkar á ákvörðuninni frá janúar 2009 að hún væri ógildanleg. Ekki hefur verið leitt í ljós að ólögfestar reglur um afturköllun stjórnvaldsákvarðana leiði til þess að Vinnumálastofnun hafi getað tekið nýja og íþyngjandi ákvörðun í málinu í ágúst 2010.

Með hliðsjón af framangreindu verður að fella þá ákvörðun úr gildi sem kynnt var kæranda með bréfi Vinnumálastofnunar, dags. 20. ágúst 2010.

Þessi niðurstaða þýðir að ákvörðunin sem tekin var í máli kæranda í janúar 2009 stendur óhögguð en samkvæmt henni skyldi kærandi sæta 40 daga biðtíma á grundvelli 1. mgr. 55. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Með hliðsjón af því að kærandi útvegaði sér starf í desember 2008 til janúar 2009 og svo aftur frá 25. febrúar 2009 til 30. apríl 2010, verður að líta svo á að skilyrði 1. ml. 3. mgr. 55. gr. laga um atvinnuleysistrygginga hafi verið uppfyllt þegar kærandi sótti aftur um atvinnuleysisbætur 1. júní 2010. Þar sem kærandi hefur allan tímann andmælt þeim biðtíma sem hann hefur þurft að sæta þá verður talið að kæra hans hafi borist innan kærufrests en hún barst úrskurðarnefndinni 19. ágúst 2010. Kærandi á því rétt á greiðslu atvinnuleysisbóta frá og með 1. júní 2010 að telja að öðrum skilyrðum laga uppfylltum.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Vinnumálastofnunar frá 18. ágúst 2010 í máli A um niðurfellingu á rétti hans til atvinnuleysisbóta í þrjá mánuði er felld úr gildi. A á rétt á greiðslu atvinnuleysisbóta frá og með 1. júní 2010 að telja að öðrum skilyrðum laga uppfylltum.

Brynhildur Georgsdóttir, formaður

Hulda Rós Rúriksdóttir

Helgi Áss Grétarsson