660/2016. Úrskurður frá 30. nóvember 2016
Úrskurður
Hinn 30. nóvember 2016 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 660/2016 í máli ÚNU 16040005.
Kæra og málsatvik
Með erindi er barst úrskurðarnefnd um upplýsingamál þann 22. apríl 2016, kærði A, blaðamaður, ákvörðun atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins um synjun beiðni um aðgang að fundargerðum stjórnar Stjórnstöðvar ferðamála. Upphafleg gagnabeiðni kæranda var send þann 21. mars 2016. Þar var óskað eftir fundargerðum stjórnar Stjórnstöðvar ferðamála frá stofnun hennar. Þann 22. mars 2016 var beiðninni hafnað með svofelldum rökstuðningi:
„Samkvæmt 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 er skylt að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum varðandi tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 6.-10. gr. laganna. Samkvæmt 2. tl. 2. mgr. 8. gr. laganna eru vinnugögn nefnda eða starfshópa sem stjórnvöld hafa sett á fót með formlegri ákvörðun eða fastmótuðu hlutverki undanþegin upplýsingarétti.
Með vísan til framangreinds eru fundargerðir Stjórnstöðvar ferðamála undanþegnar upplýsingarétti en allar upplýsingar um stöðu verkefna hjá stjórnstöðinni er að finna á www.stjornstodin.is“
Með erindi sem barst úrskurðarnefnd um upplýsingamál þann 22. apríl 2016, kærði A ákvörðun ráðuneytisins. Í kæru segir að fundargerðir hafi ávallt verið skilgreindar sem opinber gögn og óskað sé eftir því að úrskurðarnefndin skeri úr um hvort ráðuneytinu hafi verið heimilt að synja um aðgang að þeim.
Með vísan til 8. tölul. 3. gr. forsetaúrskurðar nr. 71/2013, um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands, sbr. 2. mgr. 3. gr. forsetaúrskurðar nr. 26/2016, sbr. áður 2. mgr. 3. gr. forsetaúrskurðar nr. 72/2013, fellur efni kærumálsins undir stjórnarfarslega ábyrgð iðnaðar- og viðskiptaráðherra.
Málsmeðferð
Með bréfi dags. 27. apríl 2016 var atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu kynnt kæran og veittur kostur á að koma á framfæri umsögn um hana. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefndinni yrði látið í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að. Umsögn ráðuneytisins barst þann 10. maí 2016. Þar segir að Stjórnstöð ferðamála hafi verið stofnuð á grundvelli samkomulags milli ríkisstjórnar Íslands, Sambands íslenskra sveitarfélaga og samtaka ferðaþjónustunnar í kjölfar útgáfu Vegvísis í ferðaþjónustu í október 2015. Stjórnstöðin starfi til ársloka 2020 og muni á þeim tíma samhæfa aðgerðir og útfæra leiðir til að leggja traustan grunn undir íslenska ferðaþjónustu. Stjórnstöðin sé samráðsvettvangur og sé ekki ætlað að taka yfir ábyrgð og skyldur núverandi stjórnkerfis eða hagsmunasamtaka greinarinnar. Verkefnin séu skilgreind í vegvísinum og feli í sér samhæfingu og einföldun stjórnkerfis, fjármögnun innviða, náttúruvernd, faglega uppbyggingu greinarinnar og gæðastarf. Til að þetta náist þurfi heildstæða nálgun, farsæla samvinnu og samstillt átak allra þeirra sem að greininni koma.
Þá segir í umsögninni að Stjórnstöð ferðamála hafi verið stofnuð með formlegri ákvörðun, samkomulagi stjórnvalda og hagsmunaaðila, og forsætisráðherra hafi skipað stjórnina með formlegum hætti. Sérstaklega hafi verið horft til eftirfarandi texta úr frumvarpi til upplýsingalaga í athugasemdum um 8. gr.:
„Mikilvægt er vegna þarfa nútímasamfélags að tryggja að hægt sé að undirbúa mál og ákvarðanir í samstarfi stjórnvalda. Reynslan sýnir að í slíkum starfshópum er gjarnan unnið að mikilvægum málefnum, stefnumótun eða viðbrögðum við aðstæðum sem kunna að koma upp í samfélaginu. Stjórnvöld verða að hafa nauðsynlega möguleika til samstarfs um slíka þætti.“
Af þessu leiði sú afstaða ráðuneytisins að Stjórnstöð ferðamála sé starfshópur í skilningi 2. tl. 2. mgr. 8. gr. upplýsingalaga og fundargerðir hennar undanþegnar aðgangi. Umsögninni fylgdi afrit af umbeðnum fundargerðum sem voru þá þrjár talsins.
Með bréfi dags. 12. maí 2016 var kæranda kynnt umsögn ráðuneytisins og veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum. Ekki bárust frekari athugasemdir frá kæranda.
Niðurstaða
1.
Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að fundargerðum Stjórnstöðvar ferðamála frá atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneyti. Samkvæmt 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 er þeim sem falla undir gildissvið laganna almennt skylt að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum þegar eftir slíkum aðgangi er leitað. Undantekningar frá þessum rétti koma fram í 6. til 10. gr. laganna. Ein þeirra nær til svonefndra vinnugagna, sbr. 5. tölul. 6. gr. og 8. gr. laganna.
Í 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga segir að vinnugögn séu gögn sem stjórnvöld eða lögaðilar skv. 2. og 3. gr. hafa ritað eða útbúið til eigin nota við undirbúning ákvörðunar eða annarra lykta máls. Í þessu orðalagi felast þrjú skilyrði, sem þurfa almennt öll að vera uppfyllt svo undantekningin eigi við. Í fyrsta lagi þarf gagn að vera undirbúningsgagn, þ.e. útbúið sem liður í undirbúningi að ákvörðun eða öðrum lyktum viðkomandi viðfangsefnis. Í öðru lagi þarf gagnið að vera útbúið af stjórnvaldi sjálfu og í þriðja lagi að gagnið sé og hafi verið einvörðungu til eigin afnota þess. Í síðastgreinda skilyrðinu felst að skjal má almennt ekki hafa borist út fyrir stjórnvaldið eða lögaðilann sem það bjó til, hvorki til annarra stjórnvalda né einkaaðila.
Í lokamálslið 1. mgr. 8. gr., 2. mgr. 8. gr. og 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga er að finna nánari útfærslu umræddrar undantekningar. Ákvæði 2. mgr. er svohljóðandi:
„Til vinnugagna teljast einnig eftirtalin gögn, enda fullnægi þau að öðru leyti skilyrðum 1. mgr.:
gögn sem berast milli stjórnvalda þegar eitt stjórnvald sinnir ritarastörfum eða sambærilegum störfum fyrir annað,
gögn sem unnin eru af nefndum eða starfshópum sem stjórnvöld hafa sett á fót með formlegri ákvörðun og fastmótuðu hlutverki,
gögn sem send eru milli aðila skv. 2. tölul. og annarra stjórnvalda þegar starfsmenn þeirra eiga þar sæti.“
Ákvæði 2. tölul. 2. mgr. 8. gr. felur í sér að gögn geta talist vinnugögn ef þau eru unnin af nefndum eða starfshópum sem stjórnvöld setja á fót, jafnvel þótt í þeim eigi sæti aðrir en starfsmenn stjórnvaldanna sjálfra. Önnur skilyrði þurfa hins vegar áfram að vera fyrir hendi. Þannig á 2. tölul. 2. mgr. 8. gr. ekki við ef gögn eru ekki lengur einvörðungu til eigin afnota viðkomandi starfshóps, s.s. ef þau berast til þeirra aðila sem eiga fulltrúa í starfshópnum. Frá því er ein undantekning, sem fram kemur í 3. tölul., þegar stjórnvald hefur valið starfsmann sinn til að sitja sem fulltrúi í nefnd eða starfshópi samkvæmt 2. tölul. Við þær aðstæður missir gagn ekki stöðu sína sem vinnugagn þótt það fylgi starfsmanninum til viðkomandi stjórnvalds. Á sama hátt geta vinnugögn borist með starfsmanni frá stjórnvaldi til starfshópsins eða nefndarinnar, án þess að missa stöðu sína sem vinnugögn. Þetta er í samræmi við þann tilgang 2. og 3. tölul. 2. mgr. 8. gr. að veita stjórnvöldum aukna möguleika til samráðs og samvinnu um mikilvæg málefni.
Af framangreindu leiðir að 2. tölul. 2. mgr. 8. gr. upplýsingalaga hefur aðeins sjálfstæða þýðingu ef gögn hafa ekki borist út fyrir þann formlega starfshóp eða nefnd sem um ræðir. Í því tilviki er það jafnframt eðli málsins samkvæmt aðeins viðkomandi nefnd eða starfshópur eða bær starfsmaður þeirra sem getur tekið afstöðu til beiðni um aðgang að gögnum. Ef gagn hefur borist til stjórnvalds sem á aðild að starfshópnum eða nefndinni og óskað er aðgangs að því verður jafnframt að byggja synjun á 3. tölul. 2. mgr. 8. gr. þegar skilyrði synjunar eru að öðru leyti uppfyllt.
2.
Stjórnstöð ferðamála var komið á fót með formlegu samkomulagi milli ríkisstjórnar Íslands, Sambands íslenskra sveitarfélaga og Samtaka ferðaþjónustunnar, dags. 6. október 2015. Á grundvelli samkomulagsins skipaði forsætisráðherra tíu manna stjórn yfir stjórnstöðina. Iðnaðar- og viðskiptaráðherra er formaður stjórnarinnar.
Með vísan til þess hvernig umræddri stjórnstöð var komið á fót og með vísan til efnis umrædds samkomulags, ekki síst þess hlutverks að gera „tillögur til ríkisstjórnar og einstakra ráðherra um samhæfingu og framkvæmdir verkefna er varða ferðaþjónustu og heyra undir ábyrgðarsvið þeirra“, er það mat úrskurðarnefndar um upplýsingamál að stjórn hennar teljist nefnd í skilningi 2. tölul. 2. mgr. 8. gr. upplýsingalaga. Það breytir ekki þessari niðurstöðu þótt stjórnstöðinni sé ekki ætlað að taka yfir beina ábyrgð stjórnvalda enda er henni með formlegri ákvörðun falið að aðstoða og samhæfa önnur stjórnvöld í stjórnsýsluhlutverki sem þau hafa á sviði ferðamála, bæði hvað varðar stefnumörkun og ákvarðanatöku.
3.
Kærandi beindi beiðni um aðgang að fundargerðum stjórnar Stjórnstöðvar ferðamála að atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu sem tók jafnframt hina kærðu ákvörðun. Með vísan til þess hvernig Stjórnstöð ferðamála var komið á fót, hvaðan fulltrúar í stjórn hennar koma og með vísan til hlutverks hennar verður hins vegar ekki litið svo á að atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið og stjórnstöðin séu eitt og sama stjórnvaldið, sbr. til hliðsjónar úrskurð úrskurðarnefndarinnar nr. A-211/2005. Þar sem formaður stjórnar Stjórnstöðvar ferðamála er jafnframt atvinnuvega- og nýsköpunarráðherra hefði synjun ráðuneytisins mögulega getað byggst á 3. tölul. 2. mgr. 8. gr. en ekki 2. tölul. Af gögnum málsins verður hins vegar ekki úr því skorið með óyggjandi hætti.
Í máli þessu liggur fyrir að ráðuneytið hefur umbeðin gögn undir höndum og hefur synjað kæranda um aðgang með vísan til þess að þau séu vinnugögn í skilningi upplýsingalaga. Sá annmarki á hinni kærðu ákvörðun, að byggt er á 2. tölul. 2. mgr. 8. gr. upplýsingalaga án nánari skýringa á því hvernig gagnið hafi borist ráðuneytinu, veldur því ekki einn og sér ógildingu hennar.
Atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið hefur í hinni kærðu ákvörðun og skýringum til úrskurðarnefndarinnar einvörðungu vísað til 2. tölul. 2. mgr. 8. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Ákvæðið lýtur einungis að því hver hefur haft viðkomandi gagn undir höndum en ekki því hvort það uppfylli skilyrði 1. mgr. 8. gr. Ráðuneytið hefur enga afstöðu tekið til þess hvort efni hinna umbeðnu fundargerða sé með þeim hætti að þær geti talist til undirbúningsgagna. Líkt og úrskurðarnefndin hefur ítrekað lýst í eldri úrskurðum veltur það á heildstæðu mati hvort efni fundargerða teljist til vinnugagna. Af hinni kærðu ákvörðun er ekki unnt að ráða að slíkt mat hafi farið fram áður en kæranda var synjað um aðgang að þeim.
Ef skilyrði 1. mgr. 8. gr. eru uppfyllt ber við töku ákvörðunar um aðgang samkvæmt upplýsingalögum að taka afstöðu til þess hvort engu að síður beri að veita aðgang að gögnunum á grundvelli 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga, aukinn aðgang samkvæmt 11. gr. laganna eða hvort veita eigi aðgang að hluta þeirra samkvæmt 3. mgr. 5. gr. Atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið tók ekki afstöðu til neins þessara atriða við töku hinnar kærðu ákvörðunar. Með vísan til framangreinds er ljóst að fullnægjandi grundvöllur var ekki lagður að hinni kærðu ákvörðun. Þar sem framangreindir annmarkar lúta bæði að rannsókn málsins, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sem og ófullnægjandi heimfærslu til laga, sbr. 1. mgr. 19. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, verður að telja þá svo verulega að rétt sé að fella ákvörðun ráðuneytisins úr gildi og fela því að taka málið á ný til meðferðar.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins, dags. 22. mars 2016, um að synja kæranda, A, um aðgang að fundargerðum Stjórnstöðvar ferðamála, er felld úr gildi og lagt fyrir ráðuneytið að taka beiðni kæranda til nýrrar meðferðar.
Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson