672/2017. Úrskurður frá 17. mars 2017
Úrskurður
Hinn 17. mars 2017 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 672/2017 í máli ÚNU 16030001.
Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 22. mars 2016, kærði A ákvörðun Þekkingarnets Þingeyinga um að synja kæranda um aðgang að gögnum um fjölþjóðlegt verkefni sem kallað er CRISTAL (Creative Regions for Innovation, Skills, Technology, Accessibility and Learning).
Í kæru kemur fram að kærandi hafi átt frumkvæði að verkefninu og unnið að því sem verktaki fyrir hönd Þekkingarnets Þingeyinga. Hún hafi jafnframt tekið að sér að sækja um styrk frá landsskrifstofu Erasmus+ og verkefnið hafi hlotið hæsta styrk sem skrifstofan úthlutaði í flokki samstarfsverkefna árið 2015. Í kjölfar ásakana um að hugmyndin að verkefninu væri höfundarréttarvarin hefði Þekkingarnetið ákveðið að segja sig frá verkefninu. Kærandi kveðst hafa fengið fundargerð stjórnar, dags. 24. nóvember 2015, þar sem ákvörðunin var tekin. Þar sé vísað til margvíslegra gagna sem kærandi hafi óskað aðgangs að. Gögn málsins bera með sér að beiðni kæranda, dags. 5. febrúar 2016, hafi verið ítrekuð með bréfi, dags. 2. mars 2016. Þekkingarnet Þingeyinga synjaði beiðni kæranda með bréfi dags. 7. mars 2016. Í hinni kærðu ákvörðun kemur fram að tímabundinn verksamningur kæranda og Þekkingarnets Þingeyinga hafi verið útrunninn þegar Þekkingarnetið sagði sig frá verkefninu. Framhald samstarfsins hafi alltaf verið háð fyrirvara um að Þekkingarnetið færi með stjórn CRISTAL-verkefnisins. Þar sem fyrir liggi að svo verði ekki séu engar forsendur fyrir samstarfinu. Því séu heldur ekki forsendur fyrir því að verða við ósk kæranda um afhendingu gagna, þar sem ekki verði séð að hún eigi lögvarða hagsmuni af slíkri afhendingu.
Málsmeðferð
Kæran var kynnt Þekkingarneti Þingeyinga með bréfi, dags. 29. mars 2016, og veittur kostur á að koma á framfæri umsögn um hana. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefndinni yrði látið í té í trúnaði afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að. Með bréfi er barst þann 25. apríl 2016 kom fram af hálfu Þekkingarnets Þingeyinga að þau gögn sem lytu að verkefninu væru „ekki þeirrar gerðar sem almenningur [geti] krafist aðgangs að í krafti laga nr. 140/2012“. Þá væri það afstaða Þekkingarnetsins að vinnugögn starfsmanna væru undanþegin upplýsingarétti, sbr. 8. gr. laganna. Þar á meðal mætti telja óformlegar samantektir á borð við þá sem framkvæmdastjóri hefði tekið saman um samtöl sín og samskipti við Nýsköpunarmiðstöð Íslands og landskrifstofu Erasmus+. Þekkingarnetinu væri ómögulegt að afhenda munnlegar upplýsingar um samráð helstu aðila. Þá væri óafmarkað og upplýst hverjir væru „helstu aðilar“, sem kærandi vísaði til. Einnig væri óafmarkað til hverra væri vísað þegar rætt væri um afrit af póst- og bréfasamskiptum aðila verkefnisins. Loks segir í bréfinu að ekki liggi fyrir til hvaða samninga sé vísað; hvort átt sé við ráðningarsamninga, samninga um CRISTAL-verkefnið eða annarra samninga. Þekkingarnet Þingeyinga óski því eftir því að betur verði skilgreint og afmarkað að hvaða gögnum kæran lúti nákvæmlega.
Efni bréfsins var kynnt kæranda þann 27. apríl 2016 og óskað frekari athugasemda fyrir þann 10. maí 2016. Í athugasemdum kæranda, dags. 5. maí 2016, kemur fram að óskað sé eftir upplýsingum, gögnum eða greinargerðum er lúti að eftirfarandi þáttum:
Aðkomu Nýsköpunarmiðstöðvar Íslands að umræddu Erasmus+ verkefni
Breytingum á umsóknaraðilum verkefnisins, þar með talið breytingum á verkefnisstýrandi stofnun („applicant“) og samstarfsaðilum („partners“) miðað við undirritaðan samning Þekkingarnetsins og landskrifstofu Erasmus+ á Íslandi
Breytingum á tengiliðum („contact persons“) verkefnisins miðað við upphaflega umsókn
Breytingum sem gerðar hafi verið á verkefninu, þar með talið á fjármálahluta þess, miðað við undirritaðan samning Þekkingarnetsins og landskrifstofu Erasmus+ á Íslandi
Framvindu CRISTAL-verkefnisins frá upphafi þess, 1. september 2015
Greinargerð um aðkomu Þekkingarnets Þingeyinga að breytingum á verkefninu með skýringum á ástæðum þess að Þekkingarnetið hafi séð ástæðu til breytinga á samningi við landsskrifstofu Erasmus+ á Íslandi
Þann 10. ágúst 2016 ritaði úrskurðarnefndin bréf til Þekkingarnets Þingeyinga þar sem ósk um afrit umbeðinna gagna var ítrekuð. Vakin var athygli á því að aðgangur að gögnum samkvæmt upplýsingalögum sé ekki bundinn því skilyrði að sá sem beiðist aðgangs hafi lögvarða hagsmuni af honum. Upphafleg beiðni kæranda hafi náð til eftirtalinna gagna, sem vitnað var til í fundargerð stjórnar Þekkingarmiðstöðvar Þingeyinga, dags. 30. nóvember 2015. Þau voru:
Umsóknargögn
Minnisblöð með upplýsingum um samskipti Þekkingarmiðstöðvar Þingeyinga við Nýsköpunarmiðstöð Íslands og landskrifstofu Erasmus+
Afrit af póst- og bréfasamskiptum aðila verkefnisins
Samningar
Munnlegar upplýsingar um viðræður og samráð helstu aðila
Með bréfi, dags. 29. ágúst 2016, barst umsögn Þekkingarnets Þingeyinga, ásamt afriti af umbeðnum gögnum. Þar kemur fram að Þekkingarnetið geri aðallega þá kröfu að beiðni kæranda um afhendingu gagna verði hafnað en til vara að einvörðungu verði fallist á hana að því marki sem framlögð skjöl feli í sér „afgreiðslu málefna“. Orðsendingar í tölvupóstum sem „einvörðungu lúti að upplýsingaskiptum eða tillögum“ verði undanskildar. Jafnframt verði „skilgreint út í hörgul af hálfu úrskurðarnefndar til hvaða skjala afhendingin nær“.
Í umsögninni er málsatvikum, eins og þau horfa við Þekkingarneti Þingeyinga, lýst ítarlega. Þá kemur fram að kærandi búi yfir þeim upplýsingum sem hún sækist eftir. Gögn sem feli í sér afgreiðslu máls og ákvarðanir hafi þegar verið afhentar kæranda eða hún hafi þau undir höndum vegna vinnu sinnar í samræmi við verksamning við Þekkingarnetið. Tölvupóstar og orðsendingar á milli Þekkingarnetsins, Nýsköpunarmiðstöðvar Íslands og landsskrifstofu Erasmus+ lúti að undirbúningi ákvarðanatöku, vinnslu tillagna og annarri vinnslu sem sé undanfari ákvarðana sem síðar hafi verið kynntar. Afhending þessara gagna varpi engu frekara ljósi á málavexti í þessum efnum, þessir tölvupóstar og orðsendingar séu sem slík vinnugögn í skilningi 8. gr. laga nr. 140/2012.
Af hálfu Þekkingarnetsins er áréttað að kærandi „standi gagnstætt því varðandi álitaefni er lúti að CRISTAL-verkefninu“. Hún hafi ekki leynt þeirri skoðun að hún telji rétt hafa verið á sér brotinn og að hún hafi orðið fyrir bótaskyldu tjóni af hendi Nýsköpunarmiðstöðvar Íslands. Kærandi telji sig þannig vart vera í hlutverki almennings í skilningi II. kafla laga nr. 140/2012, auk þess sem beiðni hennar falli vart að markmiðum 1. gr. laganna. Í ljósi þess sem liggi fyrir um framgöngu kæranda sé það mikið áhorfsmál hvort hún eigi rétt til nokkurrar afhendingar gagna tengdu því vandamáli sem skapaðist af hennar verkum.
Í umsögninni kemur fram að kærandi hafi þekkt til umsóknar Nýsköpunarmiðstöðvar Íslands þar sem hún hafi unnið hana að einhverjum hluta. Þá hafi kærandi þekkt til afdrifa umsóknarinnar og einnig til samnings Þekkingarnets Þingeyinga við Erasmus+ og hún hafi fengið afhent eintak af breytingarsamningi sem undirritaður var 10. júní sl. Kærandi hafi væntanlega afrit þeirra tölvupósta sem henni hafi verið sendir og hún sent. Loks hafi Þekkingarnetið gert kæranda skriflega grein fyrir forsendum þess að ekki gat komið til frekara samstarfs. Vinnugögn stofnananna, er felist í tölvupóstsendingum sem áttu sér stað frá 20. október til 22. desember 2015, feli ekki í sér neinar upplýsingar sem kærandi geti krafist.
Þekkingarnet Þingeyinga áréttar að engin rök standi til þess að kæranda verði afhentir tölvupóstar sem lúti að vangaveltum og hugleiðingum einstakra starfsmanna um réttarstöðuna og hvernig best sé að bregast við þeirri stöðu sem upp hafi komið. Líkja megi slíkum skeytum við tveggja manna tal þar sem möguleikum er velt upp og þeir reifaðir án þess að á þeim verði síðar byggt. Slík gögn falli augljóslega að hugtaksskilyrðum vinnugagna í skilningi 8. gr. laga nr. 140/2012. Því er krafist til vara að Þekkingarnetinu verði ekki gert að afhenda önnur gögn en umsóknargögn og samninga við Erasmus+, formlegar tilkynningar til Nýsköpunarmiðstöðvar Íslands, landskrifstofu Erasmus+, kæranda og erlendra samstarfsaðila og samning Þekkingarnets Þingeyinga við kæranda.
Með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þykir óþarft að rekja frekar það sem fram kemur af hálfu málsaðila. Úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess. Þá hefur uppkvaðning úrskurðar í máli þessu dregist óhæfilega vegna anna hjá úrskurðarnefndinni.
Niðurstaða
1.
Mál þetta varðar beiðni kæranda um aðgang að fyrirliggjandi gögnum er tengjast fjölþjóðlegu verkefni sem kærandi vann að sem verktaki hjá Þekkingarneti Þingeyinga. Í 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 er kveðið á um upplýsingarétt aðila að gögnum sem hafa að geyma upplýsingar um hann sjálfan. Í athugasemdum við 14. gr. frumvarps til upplýsingalaga nr. 140/2012 kemur fram að því orðalagi að gagn skuli geyma „upplýsingar um hann sjálfan“ í 1. mgr. ákvæðisins sé vísað til þess að upplýsingar þurfi að varða viðkomandi aðila sérstaklega og verulega umfram aðra. Ákvæðið hefur því verið skýrt svo að undir það falli ekki eingöngu þau tilvik þegar einstaklingur eða lögaðili óskar eftir upplýsingum sem beinlínis fjalla um hann sjálfan, heldur taki hún einnig til þeirra tilvika þegar upplýsingarnar varða viðkomandi með þeim hætti að hann hafi sérstaka hagsmuni umfram aðra af því að fá aðgang að gögnunum. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál ræðst réttur kæranda til aðgangs að þeim gögnum sem hún hefur beiðst aðgangs að af fyrirmælum 14. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.
2.
Samkvæmt 1. mgr. 19. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 skal ákvörðun um að synja skriflegri beiðni um aðgang að gögnum, í heild eða hluta, tilkynnt skriflega og rökstudd stuttlega. Í ákvörðun skal koma fram afstaða stjórnvalds til aukins aðgangs, sbr. 2. mgr. 11. gr. laganna, og leiðbeiningar um rétt til kæru til úrskurðarnefndar um upplýsingamál. Þá segir í 3. mgr. 19. gr. að um málsmeðferð fari að öðru leyti eftir stjórnsýslulögum.
Ákvæði 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hefur að geyma almenna reglu stjórnsýsluréttar um stjórnsýslukæru en þar segir í 1. mgr. að aðila máls sé „heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt nema annað leiði af lögum eða venju“. Þá er í 1. mgr. 20. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 sérregla um kærur vegna synjunar upplýsingabeiðna en þar kemur fram að heimilt sé að bera þær synjanir „undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál sem úrskurðar um ágreininginn“.
Af framangreindum ákvæðum laga leiðir að stjórnvöldum sem hafa til meðferðar beiðni um aðgang að upplýsingum ber að afmarka beiðnina við gögn í vörslum sínum, sbr. 15. gr. upplýsingalaga, og taka afstöðu til réttar beiðanda til aðgangs að þeim með rökstuddri ákvörðun. Þessi skylda nær bæði til þess að meta rétt beiðanda til aðgangs að hluta, sbr. 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga, og að framkvæma mat á ólíkum hagsmunum sem vega þarf saman við beitingu á undantekningarákvæðum laganna.
Meginmarkmiðið með kæruheimildum til úrskurðarnefndarinnar er að treysta réttaröryggi borgaranna með því að gera þeim kleift að fá umfjöllun um mál sín á tveimur stjórnsýslustigum. Hafi mál ekki hlotið efnislega umfjöllun á lægra stjórnsýslustigi, eða það afgreitt á röngum lagagrundvelli, getur stjórnvaldi á kærustigi því verið nauðugur sá kostur að heimvísa málinu til lögmætrar málsmeðferðar í stað þess að leitast við að bæta sjálft úr annmörkunum. Að öðrum kosti fengi stjórnsýslumálið ekki umfjöllun á tveimur stjórnsýslustigum eins og stefnt er að með kæruheimild.
3.
Hin kærða ákvörðun Þekkingarnets Þingeyinga er að meginstefnu byggð á því að samstarfi kæranda og Þekkingarnetsins sé lokið. Þannig hafi kærandi ekki „lögvarða hagsmuni“ af aðgangi að gögnunum. Úrskurðarnefndin áréttar af þessu tilefni að upplýsingaréttur almennings og aðila samkvæmt upplýsingalögum sé ekki bundinn því skilyrði að sá sem beiðist aðgangs að gögnum hafi lögvarða hagsmuni af honum. Hagsmunir beiðanda koma fyrst og fremst til umfjöllunar í tengslum við ákvæði sem takmarka upplýsingarétt, og þá í því samhengi að ákvarða hvort aðrir mikilsverðir hagsmunir standi honum í vegi. Hin kærða ákvörðun um að synja beiðni kæranda er ekki studd við nokkurt slíkt ákvæði.
Frekari röksemdir fyrir ákvörðuninni hafa hins vegar komið fram af hálfu Þekkingarnets Þingeyinga undir rekstri málsins fyrir úrskurðarnefndinni. Þannig hefur Þekkingarnetið fullyrt að gögn sem lúti að verkefninu séu „ekki þeirrar gerðar“ sem almenningur geti krafist aðgangs að í krafti upplýsingalaga. Af málatilbúnaði Þekkingarnetsins er ljóst að hér er einkum átt við að gögnin hafi stöðu vinnugagna samkvæmt 5. tl. 6. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, sbr. 8. gr. sömu laga og 2. mgr. 14. gr. um takmörkun upplýsingaréttar aðila sjálfs. Í rökstuðningi Þekkingarnetsins fyrir úrskurðarnefndinni er hins vegar ekki gerð nægjanlega grein fyrir því hvernig umbeðin gögn falla að vinnugagnahugtakinu eins og það er afmarkað í upplýsingalögum. Þannig hefur ekki verið afmarkað af hálfu Þekkingarnetsins hvaða skjöl það séu nákvæmlega sem það telur vera vinnugögn, en úrskurðarnefndin telur augljóst að það geti ekki átt við um öll umbeðin gögn. Þá skortir á að tekin sé afstaða til þess hvort og þá hvernig gögnin uppfylli skilyrði 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga og hvort undantekningar 3. mgr. ákvæðisins eigi við.
Þekkingarnet Þingeyinga hefur stutt hina kærðu ákvörðun að hluta með sjónarmiðum um að kærandi hafi þegar aðgang að tilteknum gögnum eða upplýsingum. Þannig hafi kærandi þekkt til umsóknar sem hún hafi unnið að hluta og samnings Þekkingarnetsins við Erasmus+ og fengið afhent eintak af honum með áorðnum breytingum. Þá hafi kærandi væntanlega aðgang að tölvupóstum sem henni hafi verið sendir og hún sent. Engin tilraun er hins vegar gerð til að lýsa því hvernig þessi sjónarmið geti leitt til þess að réttur kæranda til aðgangs að umræddum gögnum verði takmarkaður. Almennt má ganga út frá því að enn minni nauðsyn standi til þess að takmarka aðgang kæranda að upplýsingum sem hún hafi þegar kynnt sér eða haft möguleika á að kynna sér.
Meðferð Þekkingarnets Þingeyinga á beiðni kæranda er að þessu og ýmsu öðru leyti því marki brennd að höfuðáhersla er lögð á fyrri samskipti kæranda og Þekkingarnets Þingeyinga. Þannig er ljóst að brugðist var við gagnabeiðninni með þeim hætti sem gert var vegna þess að hún kom frá kæranda en ekki öðrum einstaklingi. Til að mynda segir í umsögn Þekkingarnetsins að kærandi „standi gagnstætt“ því þar sem hún telji það hafa brotið gegn sér með þeim afleiðingum að hún hafi orðið fyrir bótaskyldu tjóni. Þá segir jafnframt að það sé „áhorfsmál“ hvort kærandi eigi rétt til afhendingar gagna tengdu „því vandamáli sem skapaðist af hennar verkum“. Að mati úrskurðarnefndarinnar geta þetta ekki talist málefnaleg sjónarmið við töku ákvörðunar um rétt til aðgangs að upplýsingum samkvæmt upplýsingalögum.
4.
Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál samræmdist málsmeðferð Þekkingarnets Þingeyinga við töku hinnar kærðu ákvörðunar ekki ákvæði 1. mgr. 19. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 og rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Eins og hér stendur á verður að telja að beiðni kæranda hafi ekki fengið þá efnislegu meðferð á lægra stjórnsýslustigi sem úrskurðarnefndinni sé fært að endurskoða. Hin kærða ákvörðun er þannig haldin efnislegum annmörkum sem eru að mati nefndarinnar svo verulegir að ekki verður hjá því komist að fella hana úr gildi og leggja fyrir Þekkingarnet Þingeyinga að taka málið til nýrrar og lögmætrar meðferðar.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun Þekkingarnets Þingeyinga, dags. 7. mars 2016, um að synja A um aðgang að gögnum um fjölþjóðlega verkefnið CRISTAL, er felld úr gildi og lagt fyrir Þekkingarnetið að taka málið til nýrrar meðferðar.
Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson