13. mars 2019

Nr. 103/2019 - Úrskurður

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 13. mars 2019 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 103/2019

í stjórnsýslumálum nr. KNU19020011 og KNU19020010

Kæra [...],

[...]

og barna þeirra

á ákvörðunum

Útlendingastofnunar

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Þann 5. febrúar 2019 kærðu einstaklingar er kveðast heita [...], vera fædd [...] og vera ríkisborgari [...] (hér eftir K) og [...], er kveðst vera fæddur [...] og vera ríkisborgari [...] (hér eftir M) ákvarðanir Útlendingastofnunar, dags. 18. janúar 2019, um að taka ekki til efnismeðferðar umsóknir kærenda og barna þeirra, [...], fæddur [...], ríkisborgari [...] (hér eftir A), [...], fæddur [...], ríkisborgari [...] (hér eftir B) og [...], [...], ríkisborgari [...] (hér eftir C) um alþjóðlega vernd á Íslandi og vísa þeim frá landinu.

Kærendur krefjast þess að ákvarðanir Útlendingastofnunar verði felldar úr gildi og að stofnuninni verði gert að taka umsóknir kærenda til efnislegrar meðferðar hér á landi með vísan til 1. og 2. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga auk 3. mgr. 36. gr., sbr. 42. gr. sömu laga.

Fyrrgreindar ákvarðanir eru kærðar á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og bárust kærurnar fyrir lok kærufrests.

II. Málsmeðferð

Kærendur lögðu fram umsóknir um alþjóðlega vernd á Íslandi þann 7. júní 2018. Við leit að fingraförum þeirra í Eurodac gagnagrunninum þann sama dag kom í ljós að þau höfðu verið skráð í grunninn af yfirvöldum á Ítalíu. Þann 28. júní 2018 var beiðni um viðtöku kærenda og umsókna þeirra um alþjóðlega vernd beint til yfirvalda á Ítalíu, sbr. 1. mgr. 13. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin). Þar sem ekki barst svar innan tilskilins tímafrests litu íslensk stjórnvöld svo á að ítölsk stjórnvöld hefðu samþykkt viðtöku kærenda, sbr. 7. mgr. 22. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar, og sendi Útlendingastofnun ítölskum yfirvöldum bréf þess efnis, dags. 29. ágúst 2018. Útlendingastofnun ákvað þann 18. janúar 2019 að taka ekki umsóknir kærenda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar og að þeim skyldi vísað frá landinu. Ákvarðanirnar voru birtar fyrir kærendum þann 22. janúar 2019 og kærðu þau ákvarðanirnar þann 5. febrúar 2019 til kærunefndar útlendingamála. Greinargerð kærenda barst kærunefnd 12. febrúar 2019 ásamt fylgigögnum. Þá bárust frekari upplýsingar þann 21. febrúar 2019.

III. Ákvarðanir Útlendingastofnunar

Í ákvörðunum Útlendingastofnunar kom fram að ítölsk stjórnvöld bæru ábyrgð á meðferð umsókna kærenda um alþjóðlega vernd á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Umsóknirnar yrðu því ekki teknar til efnismeðferðar, sbr. c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, enda fæli flutningur kærenda til Ítalíu ekki í sér brot gegn 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. mgr. 36. gr. laganna. Þá hefðu kærendur ekki slík tengsl við Ísland að nærtækast væri að þau fengju hér vernd eða að sérstakar aðstæður væru fyrir hendi þannig að taka bæri umsóknir þeirra til efnismeðferðar, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kærendum var vísað frá landinu, sbr. c-lið 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, og skyldu þau flutt til Ítalíu.

Í ákvörðunum Útlendingastofnunar í málum barnanna A, B og C kom fram að það væri niðurstaða stofnunarinnar, með vísan til niðurstöðu í málum foreldra þeirra, að gættum ákvæðum samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins, sbr. lög nr. 19/2013, útlendingalaga og barnaverndarlaga nr. 80/2002, að þeim væri ekki stefnt í hættu með því að fylgja foreldrum sínum til Ítalíu.

IV. Málsástæður og rök kærenda

Í greinargerð kærenda kemur fram að þau hafi, í viðtali hjá Útlendingastofnun, lýst því að þau vilji ekki fara aftur til Ítalíu, enda hafi markmið þeirra verið að koma til Íslands. Þau hafi aðeins dvalið í fimm eða sex daga á Ítalíu og þar séu aðstæður ekki góðar. Þá hafi kærendur lýst því að börn þeirra hafi verið mjög þreytt og í losti á Ítalíu. M hafi greint frá því að hann hafi þjáðst af [...]. Hann hafi lent í slagsmálum í heimaríki og liðið mjög illa eftir þau. K kveði heilsufar sitt vera í lagi, hún hafi þó fundið til í [...] en fengið lyf við því. Henni hafi þó liðið illa eftir árásina á eiginmann sinn. Þá kveði K að ferðalagið til Íslands hafi tekið á, þau hafi sofið illa og verið svöng. Þá hafi hún misst móður sína um svipað leyti og eiginmaður hafi lent í áðurgreindum átökum. Eiginmanni K hafi borist nafnlaus hótunarbréf þar sem honum hafi verið hótað lífláti og að börnum þeirra yrði rænt. Þá kemur fram í greinargerð kærenda að Útlendingastofnun hafi tekið viðtöl við syni kærenda, A, B og C. Þeir hafi allir sagt að þeim hafi liðið illa á ferðalaginu til Íslands, þeim líði vel á Íslandi og vilji áfram vera hér á landi.

Í greinargerð sinni gera kærendur alvarlega athugasemd við að Útlendingastofnun hafi ekki metið þau í sérstaklega viðkvæmri stöðu í skilningi 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Bendi kærendur á þá staðreynd að þau séu barnafjölskylda, sem hafi orðið fyrir líflátshótunum í heimaríki og kveði öll að ferðalagið til Íslands hafi verið mjög erfitt. Þá bendi kærendur einnig á að konur séu gjarnan taldar sérstaklega viðkvæmur hópur, þær hafi færri tækifæri, úrræði, völd og áhrif en karlmenn vegna samfélagslegrar stöðu sinnar. K hafi lýst því að mikið andlegt álag hafi verið á henni og hún sé ekki alveg með sjálfri sér. Hún hafi enn fremur verið augljóslega í miklu ójafnvægi í viðtali hjá Útlendingastofnun. Þá bendi kærendur á að A, B og C séu allir á viðkvæmum aldri og hafi allir greint frá því að þeim hafi liðið illa á ferðalaginu til Íslands. Kærendur árétta rannsóknarskyldu íslenskra stjórnvalda, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, í þessu sambandi, sbr. einnig 23. og 25. gr. laga um útlendinga.

Kærendur gera einnig athugasemd við tilvísun Útlendingastofnunar til 32. gr. a reglugerðar nr. 540/2017 um útlendinga, með síðari breytingum, í tengslum við 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Í hinni kærðu ákvörðun gangi stofnunin út frá því að skilyrði framangreinds ákvæðis reglugerðarinnar þurfi að vera uppfyllt til þess að sérstakar ástæður teljist vera uppi í málinu. Kærendur bendi á að þau viðmið sem sett séu fram í 32. gr. a reglugerðarinnar séu nefnd í dæmaskyni og geti því með engu móti komið í stað heildarmats á einstaklingsbundnum aðstæðum kærenda. Útlendingastofnun hafi því borið að framkvæma slíkt heildarmat en ekki horfa til afmarkaðra og þröngra skilyrða reglugerðarinnar.

Kærendur byggja kröfu sína um að umsókn þeirra verði tekin til efnismeðferðar hér á landi á víðtækum heimildum íslenskra stjórnvalda til þess að taka umsóknir um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar þrátt fyrir ákvæði a-c-liða 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Vísa kærendur m.a. til 1. mgr. 32. gr. a reglugerðar um útlendinga. Þar segi að við mat á því hvort beita skuli c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga beri að leggja megináherslu á mikilvægi samvinnu aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins og skilvirkni umsóknarferlisins. Telji kærendur að í ljósi gríðarlegs álags á ítalska hæliskerfið, sérstaklega í samanburði við það íslenska, sé nærtækara að íslensk stjórnvöld taki umsókn þeirra til efnismeðferðar. Þá byggja kærendur kröfu sína einnig á því að íslenskum stjórnvöldum beri skylda að taka umsókn þeirra til efnismeðferðar í ljósi ákvæða 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga vegna þeirra aðstæðna sem bíði þeirra á Ítalíu. Kærendur taki fram að ákvæði 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga kveði aðeins á um heimild til handa stjórnvöldum til að synja umsækjendum um alþjóðlega vernd um efnismeðferð umsókna sinna en ekki skyldu. Sé meginregla laganna því sú að allar umsóknir skuli taka til efnismeðferðar nema undantekningarreglur laganna eigi við og í samræmi við almennar lögskýringarreglur skuli túlka undantekningarreglur í lögum þröngt. Kærendur vísi jafnframt í þessu sambandi til ítarlegrar umfjöllunar um aðstæður og réttindi umsækjenda um alþjóðlega vernd á Ítalíu í greinargerð sinni til Útlendingastofnunar. Telji kærendur ljóst að það sé hvorki í þágu skilvirkni kerfisins í heild né fyrir kærendur sjálfa að senda þau til Ítalíu þar sem þeirra bíði ekkert nema hræðilegar aðstæður og aðbúnaður. Því standi engin rök til þess að beita undantekningarákvæðum 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga í máli þeirra.

Þá byggja kærendur á því að taka skuli mál þeirra til efnislegrar meðferðar hér á landi vegna sérstakra ástæðna, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Vísi kærendur í því sambandi til lögskýringargagna að baki ákvæðinu, auk ummæla í frumvarpi til laga nr. 81/2017, um breytingu á lögum um útlendinga, og túlkunar kærunefndar á þeim ummælum. Útlendingastofnun hafi hvorki metið kærendur í sérstaklega viðkvæmri stöðu sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga né talið að uppi væru sérstakar ástæður í málum þeirra sbr. 2. mgr. 36. gr. sömu laga. Þrátt fyrir það vísi kærendur til þess að stjórnvöldum beri að framkvæma heildstætt mat á einstaklingsbundnum aðstæðum þeirra og þeim fyrirliggjandi gögnum um aðstæður einstaklinga sem sækja um alþjóðlega vernd á Ítalíu. Kanna þurfi hvort kærendur muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki, annað hvort vegna einstaklingsbundinna aðstæðna sinna eða vegna almennra aðstæðna í viðtökuríki. Eigi annað eða bæði þessara atriða við þá beri að líta svo á að sérstakar ástæður séu fyrir hendi í málinu og það skuli því almennt tekið til efnismeðferðar.

Kærendur vísa til úrskurða kærunefndar útlendingamála máli sínu til stuðnings, n.t.t. úrskurða nr. 341/2018 frá 9. ágúst 2018 og nr. 352/2018 frá 16. ágúst 2018. Í þeim fyrrnefnda hafi einstaklingur sótt um alþjóðlega vernd hér á landi en hafði áður sótt um alþjóðlega vernd á Ítalíu. Var hann metinn í sérstaklega viðkvæmri stöðu, en hann hafi orðið fyrir alvarlegu líkamlegu ofbeldi í heimaríki sem hafi haft áhrif á andlega og líkamlega heilsu hans. Kærunefnd hafi tekið fram í úrskurði sínum að þrátt fyrir að nauðsynleg heilbrigðisþjónusta væri til staðar á Ítalíu þá bendi gögn til þess að einstaklingar í sérstaklega viðkvæmri stöðu gætu átt í erfiðleikum með að nálgast fullnægjandi þjónustu. Í síðarnefnda úrskurðinum hafi einstaklingur, sem var handhafi ótímabundins dvalarleyfis á Ítalíu, sótt um alþjóðlega vernd hér á landi. Hann hafi verið metinn í sérstaklega viðkvæmri stöðu en hann hafi glímt við alvarleg veikindi og hafi verið í virkri meðferð vegna þeirra. Í báðum framangreindum úrskurðum hafi kærunefnd fellt ákvörðun Útlendingastofnunar úr gildi og lagt fyrir hana að taka mál kæranda til efnislegrar meðferðar á grundvelli 1. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kærendur ítreka að þau telji sig vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu og ekki sé ljóst hvort þau fái aðgang að þeim úrræðum á Ítalíu sem þau þurfi á að halda vegna stöðu sinnar. Þá séu börn kærenda á viðkvæmum aldri sem taka þurfi tillit til og telji kærendur fráleitt að senda börn á viðkvæmum aldri í ítalska hæliskerfið. Kærendur bendi enn fremur á að íslenskum stjórnvöldum sé skylt að hafa ávallt það sem barni sé fyrir bestu í forgangi þegar teknar eru ákvarðanir um málefni þess, sbr. 3. mgr. 76. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, sbr. lög nr. 33/1944, sbr. enn fremur 2. mgr. 1. gr. barnalaga nr. 76/2003 og 1. mgr. 3. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins. Vísi kærendur jafnframt til 2. mgr. 10. gr. og 3. mgr. 25. gr. laga um útlendinga í þessu sambandi auk ákvæða tiltekinna tilskipana Evrópuþingsins og ráðsins þar sem kveðið sé á um að taka skuli sérstakt tillit til hagsmuna barna og að hagsmunir þeirra skuli hafðir að leiðarljósi. Jafnframt bendi kærendur til ummæla meirihluta allsherjar- og menntamálanefndar sama efnis í tengslum við setningu laga nr. 81/2017. Telji kærendur að það sé augljóslega ekki börnunum fyrir bestu að senda þau aftur til Ítalíu í óviðunandi aðstæður þar sem fjölskyldunnar bíði gríðarlegt óöryggi, óvissa og bið. Bendi kærendur jafnframt á að B og C hafi nú þegar hafið skólagöngu á Íslandi, þeim hafi verið skapað öryggi og félagsleg tengsl hafi myndast. Verði börnunum vísað aftur til Ítalíu megi því með sanni segja að hagsmunir þeirra séu virtir að vettugi.

Krafa kærenda er einnig byggð á því að aðstæður umsækjenda um alþjóðlega vernd á Ítalíu séu svo slæmar að þær jafnist á við ómannúðlega og vanvirðandi meðferð í skilningi 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Endursending kærenda þangað teljist því, vegna aðbúnaðar og aðstæðna umsækjenda þar og þeirra fordóma sem innflytjendur þar sæta, vera brot gegn 3. mgr. 36. gr., sbr. 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga, eða brot gegn grundvallarreglu þjóðaréttar um non-refoulement.

V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Réttarstaða barna kærenda

Í 2. mgr. 10. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 segir að ákvarðanir sem varði barn skuli teknar með það sem því sé fyrir bestu að leiðarljósi, því tryggður réttur til að tjá skoðanir sínar í málum sem það varði og að tekið sé tillit til skoðana barnsins í samræmi við aldur þess og þroska. Í 3. mgr. 25. gr. laga um útlendinga kemur fram að við ákvörðun sem sé háð mati stjórnvalds skuli huga að öryggi barns, velferð þess og félagslegum þroska og möguleika þess til að sameinast fjölskyldu sinni. Í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga kemur m.a. fram að sé ólögráða barn í fylgd annars eða beggja foreldra skal það almennt viðurkennt að hagsmunum barns sé best borgið með því að tryggja fjölskylduna sem heild og rétt hennar til að vera saman.

Kærunefnd hefur farið yfir gögn málanna, m.a. viðtöl við K og M auk viðtala við A, B og C hjá Útlendingastofnun, og framlögð heilsufarsgögn, þ. á m. varðandi börnin. Það er mat kærunefndar, á grundvelli gagna málsins, að ekki séu forsendur til annars en að ætla að hagsmunum A, B og C sé best borgið með því að tryggja rétt fjölskyldunnar til að vera saman og að réttarstaða A, B og C verði ákvörðuð í samræmi við meginregluna um einingu fjölskyldunnar. Börnin A, B og C eru í fylgd foreldra sinna og verður því tekin afstaða til mála fjölskyldunnar í einum úrskurði.

Ákvæði 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Í 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er mælt fyrir um að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar nema undantekningar sem greindar eru í a-, b- og c-liðum ákvæðisins eigi við. Samkvæmt c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er stjórnvöldum heimilt að synja því að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef krefja má annað ríki, sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli samninga sem Ísland hefur gert um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um alþjóðlega vernd sem lögð er fram hér á landi eða í einhverju samningsríkjanna, um að taka við umsækjanda. Í samræmi við samning ráðs Evrópusambandsins og Íslands og Noregs um þátttöku hinna síðarnefndu í framkvæmd, beitingu og þróun Schengen-gerðanna samþykkti Ísland áðurnefnda Dyflinnarreglugerð, sbr. auglýsingu í C-deild Stjórnartíðinda nr. 1/2014.

Í III. kafla Dyflinnarreglugerðarinnar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á umsókn um alþjóðlega vernd. Ábyrgð Ítalíu á umsóknum kærenda er byggð á 7. mgr. 22. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar þar sem ítölsk yfirvöld hafi ekki svarað beiðni um endurviðtöku innan tilskilins frests. Samkvæmt framansögðu er heimilt að krefja ítölsk stjórnvöld um að taka við kærendum, sbr. c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Einstaklingsbundnar aðstæður kærenda

Kærendur M og K eru hjón sem komu hingað til lands ásamt þremur sonum. Í gögnum málins kemur fram að K hafi glímt við stoðkerfisvandamál sem hafi verið meðhöndlaður með verkjalyfjum og M hafi m.a. glímt við háan blóðþrýsting.

Samkvæmt gögnum málsins eru A, B og C [...], [...] og [...] ára gamlir. Af gögnum málsins verður ráðið að A sé með húðsjúkdóm, en hann hafi notað krem sem slái á einkennin. Þá hafi A, B og C verið í meðferð hjá [...] vegna [...]. Í gögnum varðandi C kemur fram það mat [...] að hann hafi verið með [...]. Í samræmi við mat sérfræðings í [...] var framkvæmd [...] á C með svæfingu þar sem [...].

Eins og að framan greinir þá hefur C glímt við [...] en samkvæmt upplýsingum sem lagðar hafa verið fram fyrir kærunefnd hefur nú verið ráðin bót á þeim. Þá verður ekki annað ráðið af heilsufarsgögnum kærenda og barna þeirra en að þau séu almennt við góða andlega og líkamlega heilsu. Því er það mat kærunefndar að gögn málsins, þ. á m. framlagðar komunótur og viðtöl við kærendur, beri ekki með sér að heilsufar kærenda og barna þeirra sé slíkt að þau teljist vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga.

Aðstæður á Ítalíu

Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður og málsmeðferð umsókna um alþjóðlega vernd á Ítalíu, m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum og gögnum:

Amnesty International Report 2017/18 – Italy (Amnesty International, 22. febrúar 2018),
Annual Report on the Situation of Asylum in the European Union 2017 (European Asylum Support Office, 18. júní 2018),
Asylum Information Database. Country Report – Italy (European Council on Refugees and Exiles, mars 2018),
Concluding observations of the Committee on the Elimination of Racial Discrimination (UN Committee on the Elimination of Racial Discrimination, 17. febrúar 2017),
ECRI Report on Italy (European Commission against Racism and Intolerance, 7. júní 2016),
Freedom in the World 2018 – Italy (Freedom House, 5. apríl 2018),
Information note, Dublin transfers post-Tarakhel: Update on European case law and practice (Elena, European legal network on asylum, október 2015),
The Journey of Hope: Education for Refugee and Unaccompanied Children in Italy (Education International Research, 31. maí 2017);
Italy 2017 Human Rights Report (United States Department of State, 20. apríl 2018),
Reception conditions in Italy. Report of the current situation of asylum seekers and beneficiaries of protection, in particular Dublin returnees (Swiss Refugee Council, ágúst 2016),
Submission by the United Nations High Commissioner for Refugees. For the Office of the High Commissioner for Human Rights’ Compilation Report – Universal Periodic Review: Italy (UNHCR, mars 2014),
UNHCR Recommendations on Important Aspects of Refugee Protection in Italy (UNHCR, júlí 2013),
Upplýsingar af vefsíðu ítalska flóttamannaráðsins (í. Consiglio Italiano per I Rifugiati - http://www.cir-onlus.org/en/),
Upplýsingar af vefsíðu OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights (http://hatecrime.osce.org/italy),
Upplýsingar af vefsíðu samtakanna Baobab Experience (https://baobabexperience.org/) og
World Report 2018 – European Union (Human Rights Watch, 18. janúar 2018).

Í framangreindum gögnum kemur fram að þegar umsækjendur um alþjóðlega vernd eru sendir til Ítalíu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar geta þeir lagt fram umsókn hjá lögreglunni (í. Questura) eða hjá landamæralögreglunni (í. Polizia di Frontiera) hafi þeir ekki áður lagt fram umsókn þar í landi. Fái umsækjendur um alþjóðlega vernd synjun á umsókn sínum þá hafa þeir kost á því að bera synjanirnar undir stjórnsýsludómstól (í. Tribunale Civile). Jafnframt eiga umsækjendur um alþjóðlega vernd þess kost að leggja fram beiðni fyrir Mannréttindadómstól Evrópu um bráðabirgðaráðstöfun skv. 39. gr. málsmeðferðarreglna dómstólsins, telji þeir endanlega niðurstöðu um synjun á umsókn um alþjóðlega vernd og brottvísun til heimaríkis hafa í för með sér hættu á ofsóknum eða að um meðferð sé að ræða sem brjóti í bága við ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu.

Fyrir liggur að umsækjendur um alþjóðlega vernd á Íslandi sem falla undir ákvæði Dyflinnarreglugerðarinnar eru sendir til baka til meginlandsins með flugi. Í framangreindum gögnum kemur fram að á stærstu flugvöllum landsins, í Róm og Mílanó, eru frjáls félagasamtök til staðar sem veita umsækjendum um alþjóðlega vernd ráðgjöf og þjónustu. Umsækjendur um alþjóðlega vernd á Ítalíu eiga almennt ekki rétt á gjaldfrjálsri lögfræðiaðstoð þegar þeir leggja fram umsókn um alþjóðlega vernd en frjáls félagasamtök veita gjaldfrjálsa lögfræðiaðstoð í umsóknarferlinu. Þó geta umsækjendur lagt fram beiðni um gjafsókn (í. gratuito patrocinio) kjósi þeir að bera endanlega synjun á umsókn sinni undir dómstóla.

Af framangreindum gögnum má sjá að ítölsk stjórnvöld hafa verið gagnrýnd vegna aðbúnaðar umsækjenda um alþjóðlega vernd og flóttamanna þar í landi. Af þeim gögnum sem kærunefnd hefur kynnt sér má ráða að í ítalska hæliskerfinu sé ekki skimað kerfisbundið eftir því hvort umsækjendur um alþjóðlega vernd teljist vera viðkvæmir einstaklingar. Hins vegar getur greining á þolendum pyndinga eða alvarlegs ofbeldis átt sér stað á öllum stigum umsóknarferlisins um alþjóðlega vernd. Svokallaðar svæðisnefndir (í. Commissione territoriale per il riconoscimento della protezione internazionale) taka ákvörðun á fyrsta stigi málsmeðferðar og geta þær óskað eftir því að umsækjandi fari í sérstaka læknisskoðun þar sem fram fer mat á því hvaða áhrif ofsóknir og ofbeldi hafa haft á umsækjanda. Slíkt mat sé framkvæmt í samræmi við leiðbeiningarreglur sem gefnar hafa verið út af heilbrigðisráðuneytinu varðandi þjónustu til handa flóttamönnum sem þjást af andlegum veikindum og/eða eru fórnarlömb pyndinga, nauðgana eða annars konar andlegs-, líkamlegs- og kynferðislegs ofbeldis.

Í framangreindum gögnum kemur fram að umsækjendur um alþjóðlega vernd eiga rétt á gistirými í móttökumiðstöðvum. Samkvæmt lagabreytingu, sem tók gildi í desember 2018, eiga umsækjendur um alþjóðlega vernd sem sendir eru til baka á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar rétt á gistirými í CAS móttökumiðstöðvunum (í. Centro di accoglienza straordinaria) sem eru tímabundnar móttökumiðstöðvar. Framboð á gistirýmum þar eru hins vegar takmarkað og ekki fá allir umsækjendur um alþjóðlega vernd úthlutað gistirými þar. Þá bjóði sveitarfélög, frjáls félagasamtök og trúfélög í Róm og Mílanó upp á gistiaðstöðu en þau séu einnig af skornum skammti. Samkvæmt lagabreytingu á Ítalíu frá því í desember 2018 heita móttökumiðstöðvarnar sem áður hétu SPRAR og voru aðgengilegar umsækjendum um alþjóðlega vernd nú SIPRIOMI (e. System for the Protection of Beneficiaries of International Protection and Unaccompanied Foreign Minors) og eru eingöngu ætlaðar þeim sem eru handhafar alþjóðlegrar verndar, fylgdarlausum börnum og þeim sem hafa dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Ítölsk yfirvöld vinni að því að byggja upp fleiri móttökumiðstöðvar í því skyni að mæta þessum vanda. Þá kemur fram í ársskýrslu Asylum Information Database að virða skuli einingu fjölskyldunnar þegar kemur að úthlutun á gistirýmum í móttökumiðstöðvum. Þó þekkist dæmi þess að feður fái ekki úthlutað gistirými með fjölskyldu sinni en fái þess í stað úthlutað plássi í öðrum álmum eða móttökumiðstöðvum ásamt öðrum karlmönnum. Mæður og börn séu þó almennt hýst saman.

Á grundvelli framangreindra skýrslna og gagna sem kærunefnd hefur kynnt sér verður jafnframt ráðið að umsækjendur um alþjóðlega vernd á Ítalíu eiga sama rétt og ítalskir ríkisborgarar til lögboðinnar heilbrigðisþjónustu. Þeir þurfa þó að skrá sig inn í heilbrigðiskerfið en við slíka skráningu fá þeir útgefið tryggingarkort (í. Tessera sanitaria) sem veitir þeim m.a. rétt á meðferð sérfræðilækna. Skortur á sérhæfingu í málefnum flóttamanna og tungumálakunnátta gerir þó sumum umsækjendum um alþjóðlega vernd erfitt fyrir að sækja sér viðunandi heilbrigðisþjónustu, einkum einstaklingum í sérstaklega viðkvæmri stöðu. Umsækjendur um alþjóðlega vernd fá aðgang að ítalska vinnumarkaðnum tveimur mánuðum eftir að þeir hafa lagt fram umsókn sína. Þó kemur fram í framangreindum gögnum að atvinnuleysi á Ítalíu hafi verið mjög mikið á undanförnum árum og erfitt hafi reynst fyrir marga, bæði ítalska ríkisborgara sem og umsækjendur um alþjóðlega vernd, að finna atvinnu.

Í skýrslu Asylum Information Database og skýrslu samtakanna Education International kemur m.a. fram að ítölsk lög kveða á um skólaskyldu til 16 ára aldurs. Skólaskyldan nær jafnt til ítalskra barna sem og erlendra. Erlend börn, 16 ára og yngri, sem stödd eru á Ítalíu eiga því sama rétt til menntunar án endurgjalds og aðgangs að menntastofnunum og ítölsk börn, sama hver staða þeirra er í samfélaginu. Þá eiga erlend börn rétt á sérstakri aðstoð hafi þau sérþarfir og jafnframt bjóða sumir skólar upp á sérstakt undirbúningsnámskeið til að aðstoða erlenda nemendur við að aðlagast skólanum. Þegar erlend börn leggja fram umsókn um skólavist þá er krafist sömu upplýsinga um barnið og hjá ítölskum börnum og skortur á framlagningu gagna á ekki að koma í veg fyrir að barn sé skráð í skólann. Tilfelli þekkjast þar sem starfsmönnum viðkomandi menntastofnunar er ókunnugt um lagalegan rétt erlendra barna til menntunar. Þá þekkist einnig tregða af hálfu starfsmanna sumra menntastofnana að skrá mikinn fjölda erlendra nemenda við skólann. Jafnframt er skortur á skólaplássum í skólum nálægt búsetuúrræðum umsækjenda um alþjóðlega vernd. Synjun starfsmanna viðkomandi menntastofnunar við að skrá erlend börn í skólann er hægt að kæra til yfirvalda sem fara með menntamálefni (e. provincial educational authority).

Af framangreindum skýrslum verður ráðið að fordómar í garð fólks af erlendum uppruna sé vandamál á Ítalíu en ítölsk stjórnvöld hafi gripið til aðgerða til að sporna við kynþáttafordómum og mismunun á grundvelli kynþáttar, m.a. með lagasetningu. Í kjölfar athugasemda alþjóðlegra eftirlitsnefnda, stofnana og frjálsra félagasamtaka hafa ítölsk yfirvöld tekið mikilvæg skref í þá átt að vinna gegn kynþáttafordómum, mismunun á grundvelli kynþáttar og hatursglæpum, þ. á m. með aðgerðaráætlun gegn kynþáttahyggju (e. National Action Plan against Racism, Xenophobia and Intolerance). Þá hefur rannsóknum og ákærum fjölgað í málum er varða mismunun, hatursorðræðu og hatursglæpi á grundvelli kynþáttar og þjóðernis. Framangreindar skýrslur bera enn fremur með sér að almenningur á Ítalíu geti leitað sér aðstoðar ítalskra löggæsluyfirvalda vegna ofbeldisbrota og hótana.

Ákvæði 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Í 3. mgr. 36. gr. laganna kemur fram að ef beiting 1. mgr. myndi leiða til þess að brotið væri gegn 42. gr., t.d. vegna aðstæðna í því ríki sem senda á umsækjanda til, skuli taka umsókn til efnismeðferðar. Í 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga er kveðið á um að ekki sé heimilt að senda útlending eða ríkisfangslausan útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr., eða vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þá segir í 2. mgr. ákvæðisins að 1. mgr. eigi einnig við um sendingu útlendings til svæðis þar sem ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem greinir í 1. mgr. Við túlkun á inntaki 42. gr. laga um útlendinga telur kærunefnd jafnframt að líta verði til þess að ákvörðun aðildarríkis um brottvísun eða frávísun sem setur einstakling í raunverulega hættu á að verða fyrir pyndingum, ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu er í andstöðu við 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, sbr. jafnframt 68. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944.

Í dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu hefur verið byggt á því að sú meðferð sem einstaklingur á von á við brottvísun eða frávísun verði að ná tilteknu lágmarks alvarleikastigi til að ákvörðunin verði talin brot á 3. gr. mannréttindasáttmálans. Horfa verði til allra aðstæðna í fyrirliggjandi máli, svo sem lengdar og eðlis meðferðar, andlegra og líkamlegra áhrifa hennar auk stöðu einstaklings hverju sinni, svo sem kyns, aldurs og heilsufars. Við mat á umræddu alvarleikastigi hefur dómstólinn jafnframt litið til annarra þátta, t.d. hvort einstaklingurinn er í viðkvæmri stöðu, sbr. t.d. dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Khlaifia o.fl. gegn Ítalíu (nr. 16483/12) frá 15. desember 2016. Í því sambandi hefur dómstólinn lagt ákveðna áherslu á að umsækjendur um alþjóðlega vernd tilheyri jaðarsettum og viðkvæmum þjóðfélagshóp sem þurfi sérstaka vernd, sbr. t.d. dóm í máli Tarakhel gegn Sviss (nr. 29217/12) frá 4. nóvember 2012. Þrátt fyrir það verði 3. gr. mannréttindasáttmálans ekki túlkuð á þann hátt að í greininni felist skylda aðildarríkja til að sjá umsækjendum um alþjóðlega vernd fyrir húsnæði eða fjárhagsaðstoð sem geri þeim kleift að viðhalda ákveðnum lífskjörum, sbr. dóm í máli M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi (nr. 30696/09) frá 21. janúar 2011.

Að því er varðar aðstæður umsækjenda um alþjóðlega vernd á Ítalíu hefur Mannréttindadómstóll Evrópu lagt til grundvallar að uppbygging móttökukerfis fyrir umsækjendur og almennar aðstæður á Ítalíu séu ekki þess eðlis að þær standi í vegi fyrir öllum sendingum umsækjenda um alþjóðlega vernd til landsins, sbr. t.d. ákvörðun í máli Ali o.fl. gegn Sviss (mál nr. 30474/14) frá 4. október 2016. Aftur á móti hefur í framkvæmd dómstólsins verið byggt á því að viðhlítandi trygging verði að liggja fyrir af hálfu ítalskra yfirvalda um viðunandi móttökuaðstæður áður en umsækjendur um alþjóðlega vernd sem eru í svo viðkvæmri stöðu að þeir þurfi sérstaka vernd eru sendir þangað.

Ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Í 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga kemur fram að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Í 32. gr. a og 32. gr. b reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017, sbr. 4. mgr. 36. gr. laganna, koma fram viðmið varðandi mat á því hvort taka skuli umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar vegna sérstakra tengsla eða ef sérstakar ástæður mæla með því. Þá segir í 2. mgr. 36. gr. laganna að ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs skal taka hana til efnismeðferðar.

Í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga koma fram sérviðmið er varða börn og ungmenni. Þar segir m.a. að við mat á því hvort taka skuli umsókn til efnismeðferðar vegna sérstakra ástæðna skuli hagsmunir barnsins hafðir að leiðarljósi. Þá segir að við mat á hagsmunum barns skuli meðal annars líta til þess hvort flutningur til viðtökuríkis hafi í för með sér hættu á að fjölskyldan aðskiljist eða muni aðskiljast.

Eins og áður hefur komið fram þá eru kærendur hjón með þrjú börn á aldrinum [...], [...] og [...] ára. Framangreindar skýrslur og gögn málsins bera með sér að við endurkomu til Ítalíu myndu kærendur eingöngu hafa framfærslu ítalska ríkisins sér til lífsviðurværis þar til þau fengju aðgang að vinnumarkaðnum eftir tilgreindan biðtíma. Í skýrslunum kemur fram að mikið álag sé á hæliskerfi Ítalíu. Þótt umsækjendur um alþjóðlega vernd á Ítalíu eigi rétt á nauðsynlegri þjónustu, þ. á m. húsaskjóli, heilbrigðisþjónustu og aðgengi að menntun, eftir atvikum að uppfylltum skilyrðum um skráningu, benda skýrslur sem kærunefnd hefur kynnt sér til þess að það geti í einhverjum tilvikum verið erfiðleikum háð að nálgast þessa þjónustu. Að því er varðar aðstæður barnafjölskyldna sérstaklega benda gögn sem eru aðgengileg kærunefnd útlendingamála til þess að þótt ítölsk stjórnvöld reyni að tryggja að fjölskyldur fái úthlutað saman gistirými í móttökumiðstöðvum séu dæmi um að feður séu aðskildir frá fjölskyldu sinni og þeim úthlutað gistirými meðal annarra karlmanna, stundum í öðrum móttökumiðstöðvum, en umrædd gögn endurspegla aðstæður barnafjölskyldna sem sækja um alþjóðlega vernd áður en gerðar voru breytingar á móttökukerfi umsækjenda um alþjóðlega vernd á Ítalíu í desember 2018.

Við mat á hagsmunum barna kærenda verður að líta til þess sjónarmiðs sem fram kemur í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga að fjölskyldur séu ekki settar í aðstæður þar sem dvalarstaður fjölskyldunnar sé ekki sá sami. Að öllu framangreindu virtu og sérstaklega með vísan til hagsmuna A, B og C er það niðurstaða kærunefndar að fella úr gildi ákvörðun Útlendingastofnunar í máli kærenda og leggja fyrir stofnunina að taka mál kærenda til efnismeðferðar á grundvelli 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, sbr. 32. gr. a reglugerðar um útlendinga.

Samantekt

Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða kærunefndar útlendingamála, eins og hér stendur á, að taka beri mál kærenda til efnismeðferðar hér á landi.

Úrskurðarorð

Ákvarðanir Útlendingastofnunar eru felldar úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka mál kærenda til efnismeðferðar.

The decisions of the Directorate of Immigration are vacated. The Directorate shall examine the merits of the applicants‘ applications for international protection in Iceland.

Anna Tryggvadóttir Erna Kristín Blöndal