Matsnefnd eignarnámsbóta, úrskurður 23. janúar 1992

MATSNEFND EIGNARNÁMSBÓTA.

               Úrskurður
               uppkveðinn 23. janúar 1992
               í eignarnámsmálinu nr. 5/1991

               Einar Kristmundsson
               gegn
               Huldu Bjarnadóttur.

I. Skipan matsnefndar.

   Úrskurð þennan kveða upp Ragnar Aðalsteinsson hrl., formaður matsnefndar eignarnámsbóta, og matsmennirnir Ragnar Ingimarsson, verkfræðingur, og Stefán Tryggvason, bóndi, en formaður hefur kvatt þá til meðferðar þessa máls skv. heimild í 2. gr. 2. mgr. l. nr. 11/1973 um framkvæmd eignarnáms.

II. Aðilar.

   Matsbeiðandi er Einar Kristmundsson, Grænuhlíð, Torfalækjarhreppi, Austur-Húnavatnssýslu, en matsþoli er Hulda Bjarnadóttir, Aðalgötu 10, Blöndósi.

III. Matsbeiðni.

   Matsbeiðni lögmanns matsbeiðanda er dags. 17. maí 1991.

IV. Andlag mats og tilefni.

   Tilefni mats er það, að aðilar eru eigendur að jörðinni Smyrlabergi, Torfalækjarhreppi, Austur-Húnavatnssýslu, í óskiptri sameign og hefur landbúnaðarráðuneytið með bréfi dags. 6. febrúar 1991 heimilað matsbeiðanda að leysa til sín eignarhluta matsþola í jörðinni Smyrlabergi. Andlag mats er því að meginstefnu jörðin Smyrlaberg að hálfu.

V. Matsheimild.

   Matsbeiðandi vísar til 13. gr. jarðalaga nr. 65/1976 með síðari breytingum og til heimildar landbúnaðarráðuneytisins frá 6. febrúar 1991 um heimild til meðferðar málsins fyrir matsnefnd eignarnámsbóta, en matsþoli telur ákvörðun landbúnaðarráðuneytis um innlausnarheimild haldna slíkum ágalla að hún geti ekki talist réttur grundvöllur undir málsmeðferð fyrir matsnefndinni og krefst því frávísunar málsins. Um þann ágreining einan er fjallað í þessum úrskurði matsnefndar.

VI. Kröfur matsbeiðanda.

   Kröfur matsbeiðanda eru í þessum þætti þær, að hafnað verði frávísunarkröfu matsþola og málið verði tekið til efnismeðferðar.

VII. Kröfur matsþola.

   Matsþoli gerir þær kröfur í þessum þætti málsins, að málinu verði vísað frá matsnefnd eignarnámsbóta og matsbeiðandi verði dæmdur til að greiða matsþola málskostnað allan að viðbættum virðisaukaskatti.

VIII. Málsmeðferð.

   Matsbeiðni matsbeiðanda er dags. 17. maí 1991 og henni fylgdi innlausnarheimild landbúnaðarráðuneytisins frá 6. febrúar 1991, en annað ekki. Með bréfi dags. 20. ágúst 1991 tilkynnti formaður matsnefndar lögmanni matsbeiðanda að meðferð málsins yrði hagað í samræmi við gildandi venju, sem væri sú að sóknaraðili ritaði kröfu og greinargerð og sendi matsnefndinni ásamt öllum skjölum til stuðnings kröfum sóknaraðila. Málið yrði síðan tekið fyrir og varnaraðila gefinn kostur á að skila greinargerð. Málið var síðan tekið fyrir á fundi í matsnefndinni hinn 5. september 1991 og þá voru greind skjöl lögð fram nr. 1 og nr. 2 og málinu frestað til 17. október 1991. Lögmaður matsbeiðanda lagði þá fram nr. 3-39 greinargerð og fylgiskjöl og málinu var frestað til 14.nóvember 1991, en þá lagði lögmaður matsbeiðanda fram framhaldsgreinargerð nr. 40 ásamt 8 fylgiskjölum nr. 41.-48. Málinu var enn frestað til 9. janúar 1992 og lagði lögmaður matsþola þá fram greinargerð nr. 49 ásamt fylgiskjölum nr. 50-67, en aðalkrafa matsþola var frávísunarkrafa sú sem hér er tekin til úrskurðar. Málinu var frestað til 16. janúar 1992 til að gefa lögmanni matsbeiðanda kost á að leggja fram greinargerð um frávísunarkröfuna, svo og til munnlegs málflutnings um framkomna frávísunarkröfu.

   Sættir voru reyndar, en án árangurs.

IX. Málsatvik.

   Málsaðilar eru, eins og fyrr segir, eigendur jarðarinnar Smyrlabergs í óskiptri sameign. Matsbeiðandi býr í Grænuhlíð, sem er nýbýli úr jörðinni Smyrlaberg, en matsþoli býr á Blönduósi. Matsbeiðandi býr m. a. við sauðfjárbúskap og hefur lífsafkomu sína af búskap, en matsþoli og fjölskylda hans hefur hross á Smyrlabergi og þar hefur gerðarþoli og fjölskylda hennar sumardvöl og fæst við skógrækt sér til ánægju.

   Af skjölum málsins verður ráðið, að á árabilinu 1985-1987 leitaðist matsbeiðandi við að fá heimild landbúnaðarráðuneytis til að leysa til sín eignarhluta matsþola í jörðinni, en slíkt leyfi var ekki veitt þar sem meðmæli jarðanefndar með þeirri ráðstöfun fengust ekki. Slík málaleitan var þó tekin upp að nýju af hálfu matsbeiðanda árið 1988 og var afstaða jarðanefndar óbreytt í árslok þess árs. Landbúnaðarráðuneytið lagði málið að nýju fyrir jarðanefnd með bréfi dags. 15. maí 1990 og lá þá fyrir nefndinni m.a. bréf lögmanns matsbeiðanda dags. 30 júní 1988 og 5. september 1988, svo og bréf matsbeiðanda sjálfs dags. 15. ágúst 1988, 23 apríl 1989, 7. ágúst 1989 og 15. janúar 1990. Í bréfi landbúnaðarráðuneytisins til jarðanefndar frá 15. maí 1990 er vísað til afgreiðslu jarðanefndar vegna málsins frá 11. júlí 1988 og 14. desember 1988, svo og úrskurðar landbúnaðarráðherra frá 9. febrúar 1989. Matsnefndin hefur ekki fengið afrit greinds úrskurðar í hendur. Þess var óskað að nefndin tæki málið til "ítarlegrar umfjöllunar á ný" og síðan sagt að slík umfjöllun væri nauðsynleg til að málið gæti komið til lokaafgreiðslu hjá ráðuneytinu. Þá eru rakin bréf frá matsbeiðanda og lögmanni hans sem fylgi beiðninni og síðan segir: "sérstaklega er bent á hin tvö síðastnefndu bréf Einars þar sem rakin eru sjónarmið hans varðandi nýtingu og uppbyggingu á eigninni." Tilvísunin í síðastgreindri setningu í bréfinu á við bréf matsbeiðanda dags. 7. ágúst 1989 og 15. janúar 1990.

   Jarðanefnd Austur-Húnavatnssýslu afgreiddi erindi landbúnaðarráðuneytisins með bréfi dags. 11. ágúst 1990 og greindi frá því að málið hefði verið tekið fyrir á fundum 27. júní 1990 og 9. ágúst 1990. En þá höfðu jarðanefndinni einnig borist afrit af bréfi lögmanns matsbeiðanda til landbúnaðarráðuneytisins dags. 2. ágúst 1990 og bréf frá matsbeiðanda dags. 17. júlí 1990. Á grundvelli fyrirliggjandi gagna mælti jarðanefnd með innlausnarbeiðni matsbeiðanda um að ráðherra heimili honum að leysa til sín eignarhluta matsþola í Smyrlabergi. Þó taldi jarðanefndin að gefa ætti matsþola kost á að halda eftir u.þ.b. 2 hekturum lands meðfram Laxárvatni og veita þeim aðlögunartíma í 2 ár eftir innlausnina. Í lok bréfs jarðanefndar segir: "það er álit okkar að eignarnám sé neyðarúrræði sem sjaldnast ætti að beita, en þegar það er óhjákvæmilegt eins og virðist vera í þessu tilfelli, þá á að milda áhrif þess sem kostur er."

   Í skjölum málsins er ekkert sem bendir til, að á tímabilinu frá fyrstu beiðni um endurupptöku málsins með bréfi dags. 30. júlí 1988 þar til jarðanefnd ritaði ráðuneytinu bréf sitt hinn 11. ágúst 1990 hafi matsþoli verið látinn vita af málsmeðferðinni og henni gefinn kostur á að tjá sig um erindið. Á það bæði við um málsmeðferðina hjá landbúnaðarráðuneytinu, fyrir jarðanefnd og stjórn Búnaðarfélags Íslands.

   Hinn 24. ágúst 1990 ritaði landbúnaðarráðuneytið Búnaðarfélagi Íslands bréf og óskaði eftir afstöðu stjórnar þess á framkominni beiðni matsbeiðanda um innlausnarrétt og fylgdi bréfi þessu ljósrit af afstöðu hreppsnefndar Torfalækjarhrepps og jarðanefndar Austur-Húnavatnssýslu, svo og önnur gögn málsins. Búnaðarfélag Íslands tók málið fyrir á fundi hinn 17. september 1990 og ritaði landbúnaðar-ráðuneytinu bréf 18. september 1990 með bókun stjórnarinnar. Í bókuninni segir m.a. að stjórnin hafi farið yfir gögn frá jarðanefnd og hreppsnefnd " og samþykkir fyrir sitt leyti innlausnarbeiðni Einar Kristmundssonar og vísar til afgreiðslu jarðanefndar og hreppsnefndar."

   Á fundi hreppsnefndar Torfalækjarhrepps hinn 15. júlí 1988 var mál matsbeiðanda tekið fyrir og kemur fram í fundargerð þess fundar að tveir hreppsnefndarmanna hefðu komið á fund hjá jarðanefnd þar sem innlausnarerindi Einars var rætt. Hreppsnefndin samþykkti síðan ályktun þess efnis, að verði jörðinni Smyrlabergi skipt og hún girt af til helminga milli eigenda, þá yrði á hvorugum jarðarhelmingnum hægt að búa og þar með leggist jörðin í eyði, sem sé neikvætt fyrir Torfalækjarhrepp.

   Hinn 21. september 1990 ritar landbúnaðarráðuneytið matsþola bréf og segist hafa haft til meðferðar beiðni matsbeiðanda um leyfi landbúnaðarráðherra skv. 13. gr. jarðalaga nr. 65/1976 til að mega leysa til sín eignarhluta hennar á jörðinni Smyrlabergi. Síðan segir að stjórn Búnaðarfélags Íslands, jarðanefnd Austur-Húnavatnssýslu og hreppsnefnd Torfalækjarhrepps hafi mælt með því að Einari Kristmundssyni yrði veitt slíkt innlausnarleyfi. Ennfremur segir orðrétt:"Ráðuneytið gefur yður með bréfi þessu kost á að tjá yður um framangreinda beiðni og þau gögn sem fyrir yður liggja og er óskað eftir því að svar yðar hafi borist ráðuneytinu fyrir 22. október n.k. " Engin gögn munu hafa fylgt bréfi þessu til matsþola, en matsþoli mótmælti innlausnarleyfinu með bréfi til landbúnaðarráðuneytisins dags. 10. október 1990 og gerði jafnframt kröfu um lengri frest til að afla nauðsynlegra gagna og til að útvega sér lögfræðing til að fara með málið.

   Lögmaður matsþola ritaði ráðuneytinu bréf hinn 18. október 1990 og óskaði eftir lengri fresti til gagnaöflunar og ritunar greinargerðar um sjónarmið matsþola. Jafnframt gerði lögmaðurinn grein fyrir því að aldrei í umfjöllun um afgreiðslu hjá landbúnaðarráðuneytinu, jarðanefnd, Búnaðarfélagi Íslands eða hreppsnefnd hafi matsþola verið gefinn kostur á að koma að sínum sjónarmiðum og væri slík meðferð mála í beinni andstöðu við þá grundvallarreglu stjórnsýsluréttar, að báðum aðilum skuli gefin jöfn tækifæri til að koma sjónarmiðum sínum á framfæri, áður en yfirvald tekur ákvörðun.
   Með bréfi dags. 19. október 1990 framlengdi landbúnaðarráðuneytið frest til svara til 31. október 1990. Sjónarmiðum matsþola var síðan komið á framfæri við landbúnaðarráðuneytið hinn 31. október 1990 með bréfi lögmanns matsþola.

   Landbúnaðarráðuneytið heimilaði matsbeiðanda síðan að leysa til sín eignarhluta matsþola í jörðinni Smyrlabergi og segir m.a. í bréfi landbúnaðarráðuneytisins: "Jafnframt hefur ráðuneytið aflað ýmissa gagna vegna þessa máls og leitað eftir samkomulagi milli sameigenda að Smyrlabergi um framtíðarskipan afnota og eignarhalds á jörðinni án árangurs."

X. Sjónarmið matsþola.

   Sjónarmið matsþola í þessum þætti málsins eru þau, að matsnefndinni beri að kanna sjálfstætt hvort heimild til meðferðar fyrir nefndinni sé fullnægjandi og henni beri að kanna hvort löglega hafi verið staðið að ákvörðun um heimild til innlausnar. Landbúnaðarráðuneytið hafi vanrækt að gæta rannsóknarskyldu sinnar, en sent málið til umsagnar hjá lögbundnum umsagnaraðilum með einhliða greinargerðum frá matsbeiðanda. Matsþoli byggir og á því að við undirbúning ákvörðunar um innlausn hafi ekki verið gætt réttra stjórnsýsluaðferða. Matsþola hafi ekki verið gefið tækifæri til að tjá sig um málið við landbúnaðarráðuneytið fyrr en það hafði haft málið til meðferðar í rúmlega 2 ár án vitneskju matsþola og henni hafi þá fyrst verið gefinn kostur á að tjá sig um málið þegar landbúnaðarráðuneytið hafði komist að niðurstöðu í málinu. Henni hafi verið gefinn mjög skammur frestur til að koma sjónarmiðum sínum á framfæri þ. e. frá 21. september til 31. október eftir að málið hafði þá verið til meðferðar í ráðuneytinu í meira en 2 ár og á þeim tíma hafi matsbeiðanda verið gefinn mikill tími til að koma sjónarmiðum sínum á framfæri. Matsþoli hafi verið búsett á Blöndósi. Hún hafi ekki verið í aðstöðu til að ferðast til Reykjavíkur, leita sér að lögmannsaðstoð, kanna gögn í landbúnaðarráðuneytinu og afla nýrra gagna sem nauðsynlegt hafi verið í því skyni að koma sjónarmiðum á framfæri. Hinn takmarkaði frestur hafi leitt til þess að sjónarmið hennar hafi ekki komist með skýrum hætti á framfæri við ráðuneytið áður en það tók lokaákvörðun í málinu. Þá telur matsþoli að landbúnaðarráðuneytið hafi brotið gegn skyldum sínum með því að leita ekki samkomulags með aðilum og ekki síst með því að vanrækja að koma sáttahugmyndum matsþola frá 26. nóvember 1990 um lausn á málinu á framfæri við matsbeiðanda. Þá leggur matsþoli áherslu á kröfum sínum til stuðnings, að honum hafi heldur ekki gefist kostur á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri við jarðanefnd og stjórn Búnaðarfélags Íslands, en þessir lögbundnu umsagnaraðilar hafi hinsvegar haft fjölmargar skriflegar greinargerðir frá gagnaðila og afstaða þessara umsagnaraðila hafi getað ráðið úrslitum málsins.

XI. Sjónarmið matsbeiðanda.

   Matsbeiðandi telur að frávísunarkrafa matsþola sé of seint fram komin, enda hefði hún átt að koma fram á fyrsta matsfundi. Þá segir matsbeiðandi að frávísun á þessu stigi sé til þess fallin að tefja málið, en hafa verði í huga að unnt sé að vísa niðurstöðu matsnefndar til dómstóla. Þá heldur matsbeiðandi því fram að eins og mál þetta sé vaxið sé matsnefndinni óheimilt að vísa því frá, enda starfi hún eftir ákvörðun laga um framkvæmd eignarnáms og sé stjórnsýsluaðili en ekki dómstóll. Hann segir að 5. gr. l. um framkvæmd eignarnáms rétt túlkaða ekki heimila matsnefndinni að endurskoða og setja fram nánari skilyrði fyrir eignarnámi en landbúnaðarráðuneytið. Að lokum hafnar matsbeiðandi þeirri staðhæfingu, að ekki hafi verið gætt löglegra stjórnsýsluaðferða við ákvörðun landbúnaðarráðherra um innlausn. Að því er andmæli varði þá hafi matsþola verið gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum að með bréfi 21. september 1990 og það hafi ekki verið fyrr en í febrúar 1991, sem ráðuneytið hafi kveðið upp endanlegan úrskurð í málinu. Því sé ljóst að matsþoli hafi haft nægan frest til að koma að sjónarmiðum sínum eða raunar allt til ársloka 1990. Þá telur matsbeiðandi að skilyrðum svokallaðrar rannsóknarreglu hafi verið fullnægt svo og reglunni um efnislega afstöðu til máls. Lögmaður matsbeiðanda vakti og athygli á því, að hann hefði beint því til jarðanefndar að taka skýrslur af báðum aðilum málsins vegna kröfu ráðuneytis um ítarlega umfjöllun um málið.

XII. Niðurstaða matsnefndar.

   Matsnefndin lítur svo á, að matsbeiðandi hafi með bréfi lögmanns síns til landbúnaðarráðuneytisins dags. 30. júní 1988 óskað að nýju eftir leyfi landbúnaðarráðuneytisins sér til handa til að leysa til sín eignarhluta matsþola í jörðinni Smyrlabergi skv. heimild í 13. gr. jarðalaga. Matsnefndin leggur til grundvallar, að landbúnaðarráðuneytið hafi þá fyrst er málið hafði verið til meðferðar í ráðuneytinu í rúmlega 2 ár gefið matsþola kost á að tjá sig um erindi matsbeiðanda svo sem áður er lýst. Matsnefndin leggur einnig til grundvallar að hvorugur umsagnaraðilanna, jarðanefnd Austur- Húnavatnssýslu og stjórn Búnaðarfélags Íslands, hafi gefið matsþola kost á að koma sjónarmiðum sínum að, áður en þessir aðilar tóku afstöðu til erindis matsbeiðanda. Skv. 13. gr jarðalaga nr. 65/1976 er ráðherra heimilt að leyfa eiganda og ábúanda jarðar að leysa til sín jarðarhluta "að fengnum meðmælum jarðanefndar og stjórnar Búnaðarfélags Íslands." Með sömu skilyrðum er eiganda og ábúanda nýbýlis heimilt að leysa til sín það sem eftir stendur af landi hinnar upphaflegu jarðar, sé ekki rekinn þar sjálfstæður búskapur. Í máli þessu er atvikum þannig háttað, að matsbeiðandi er eigandi og ábúandi Gænuhlíðar sem er nýbýli úr jörðinni Smyrlaberg, en hann er jafnframt eigandi að jörðinni Smyrlabergi að hálfu í óskiptri sameign með matsþola. Á helmingi matsþola er ekki rekinn sjálfstæður búskapur. Með ákvörðun landbúnaðarráðuneytisins um innlausnina eru í húfi mikilsverðir hagsmunir matsþola, sem er eignaréttur að hálfri jörðinni Smyrlabergi. Breytir þar engu um að fullar bætur eigi að koma fyrir skv. ákvæðum laga um framkvæmd eignarnáms nr. 11/1973. Matsnefndin telur það viðtekna reglu íslensks stjórnsýsluréttar, að stjórnvaldi beri að rannsaka að eigin frumkvæði atvik öll áður en tekin er stjórnsýsluákvörðun og þá ekki síst þegar ákvörðunin varðar miklu fjárhagslega þann aðila sem hún beinist að. Matsnefndin telur það og viðtekna reglu íslensks stjórnsýsluréttar að gefa beri þeim aðila sem íþyngjandi stjórnsýsluákvörðun beinist að kost á að koma viðhorfum sínum á framfæri í tæka tíð (andmælareglan). Landbúnaðarráðuneytið lagði málið fyrir jarðanefnd með þeim fyrirmælum, að nefndin kynnti sér sérstaklega sjónarmið matsbeiðanda, eins og hann hafði gert grein fyrir þeim í bréfum 7. ágúst 1989 og 15. janúar 1990, en vék hinsvegar ekki að sjónarmiðum matsþola. Ekki gaf ráðuneytið jarðanefnd heldur leiðbeiningar um að leita umsagnar matsþola áður en nefndin afgreiddi málið. Svipuðu máli gegnir um málsmeðferðina fyrir stjórn Búnaðarfélags Íslands.

   Matsnefndin telur matsþola hafa komið sjónarmiðum sínum um ógilda stjórnsýsluákvörðun á framfæri við nefndina í tæka tíð. Matsnefndin telur sér bæði heimilt og skylt að vísa málinu frá nefndinni, ef hún kemst að þeirri niðurstöðu, að undirbúningi ákvörðunar um eignarnámsmeðferð máls sé áfátt.

   Skv. 13. gr. jarðalaga er það skilyrði þess að landbúnaðar-ráðuneytið gefi heimild til innlausnar skv. ákvæðinu að fyrir liggi meðmæli jarðanefndar og stjórnar Búnaðarfélags Íslands og synjun meðmæla bindur hendur ráðuneytisins. Þess vegna var brýnt , að sjónarmið matsþola lægju fyrir áður en jarðanefnd og stjórn Búnaðarfélags Íslands tækju afstöðu í málinu. Með vísan til framangreinds verður að telja að landbúnaðarráðuneytinu eða eftir atvikum umsagnaraðilum hafi verið skylt að veita matsþola færi á að skýra viðhorf sitt til málaleitunar matsbeiðanda áður en umsagnaraðilar tóku afstöðu í málinu. Ekki er útilokað að slík umsögn matsþola hefði leitt til annarrar niðurstöðu hjá umsagnaraðilum. Matsnefndin telur því m.a. með hliðsjón af sjónarmiðum í dómi Hæstaréttar í svonefndu Fellahreppsmáli (hrd. 1980.1763) að ekki hafi verið staðið rétt að ákvörðun um leyfi til handa matsbeiðanda og ágallar þeir, sem ákörðunin er haldin, valdi ógildi hennar. Niðurstöður, sem matsnefnd eignarnámsbóta kynni að komast að á grundvelli slíkrar ákvörðunar yrðu ógildar. Því telur matsnefndin, að skilyrði málsmeðferðar fyrir nefndinni séu ekki uppfyllt og vísar málinu frá nefndinni.

   Matsnefndinni hafa borist gögn frá matsbeiðanda og lögmanni hans eftir að ágreiningsmál þetta var tekið til úrskurðar að loknum málflutningi, en ekki breyta þau neinu um niðurstöðu nefndarinnar, enda lúta þau að meðferð málsins fyrir jarðanefnd árið 1987 og fyrr og eru því óviðkomandi þessu máli. Lögmanni matsþola hafa verið kynnt gögn þessi utan funda.

   Rétt þykir með hliðsjón af aðdraganda málsins og málavöxtum öllum að hafna kröfu matsþola um greiðslu málskostnaðar úr hendi matsbeiðanda í þessum þætti málsins.

   Matsbeiðandi greiði í ríkissjóð kostnað af starfi matsnefndar eignarnámsbóta í þessum þætti málsins og nemur hann kr. 108.000.-

   ÚSKURÐARORÐ

   Matsbeiðni Einars Kristmundssonar er vísað frá matsnefnd eignarnámsbóta.

   Hafnað er kröfu matsþola, Huldu Bjarnadóttur, um málskostnað úr hendi matsbeiðanda, Einars Kristmundssonar.

   Einar Kristmundsson greiði ríkissjóði í kostnað af starfi matsnefndar eignarnámsbóta kr. 108.000.-